SENTENCIA de 1974

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030031970SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull2620197412/06/1974SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null__2620_1974_12/06/1974300319681974INTERPRETACION DE LA LEY - Al ejercitar el Gobierno la potestad reglamentaria debe interpretar la Ley que reglamenta porque determina los caminos para su cumplida ejecuci�n CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: GUSTAVO SALAZAR T Bogot�, D.E. doce (12) de junio de mil novecientos setenta y cuatro (1974) Radicaci�n n�mero: 2620 Actor: LUIS FERNANDO LLOREDO Demandado: El gobierno expidi� el siguiente Decreto que aparece publicado en el Diario Oficial No. 33.558: "DECRETO NUMERO 360 DE 1972 (marzo 10) por el cual se reglamentan los Decretos n�meros 3288 de 1963 y 1 595 de 1966. "El Presidente de la Rep�blica de Colombia en uso de sus faculta�des constitucionales y legales, y

INTERPRETACION DE LA LEY - Al ejercitar el Gobierno la potestad reglamentaria debe interpretar la Ley que reglamenta porque determina los caminos para su cumplida ejecuci�n

El gobierno expidi� el siguiente Decreto que aparece publicado en el Diario Oficial No. 33.558:

"DECRETO NUMERO 360 DE 1972 (marzo 10) por el cual se reglamentan los Decretos n�meros 3288 de 1963 y 1 595 de 1966.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia en uso de sus faculta�des constitucionales y legales, y

"Que han surgido confusiones al aplicar el Art�culo 6o. del Decre�to Ley 3288 de 1963, por cuanto no se precis� el alcance de la palabra 'similares' que aparece varias veces en �l, y que por lo tanto es preciso interpretar esa norma;

"Que los grav�menes aplicables a los diversos grupos de objetos contemplados en el Decreto 3288 de 1963 y los Decretos comple�mentarios fueron calculados atendiendo al efecto econ�mico de su consumo o importaci�n, y que no es t�cnico asimilar, dentro de esa clasificaci�n, los bienes que tienen ante todo car�cter suntuario, o de uso dom�stico, a los que no pueden destinarse sino a procesos industriales,

"Art�culo 1o Son 'similares' a las bailadoras, aspiradoras, secado�ras y planchadoras contempladas en el segundo grupo del Art�culo 6o. del Decreto 3288 de 1963, los objetos de uso dom�stico que sirvan para fines parecidos a los de aquellos; pero no las maquinarias o equipos que no puedan usarse normalmente sino en procesos industriales, aunque su denominaci�n coincida con la mencionada all�; estas m�quinas o equipos deben considerarse incluidas entre el grupo de 'las dem�s', previstas en este Decreto, con grav�menes del 4% ad valor m.

"Art�culo 2o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su promulgaci�n.

Dado en Bogot�, D.E., a 10 de marzo de 1972. Misael Pastrana Borrero. Hugo Palacio Mej�a, Ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico, encargado".

El abogado Luis Fernando Lloreda solicit� del Consejo de Estado declare nulo el anterior Decreto por estimarlo violatorio de los Art�culos 76, numeral lo., 120, numeral 3o. y 43 de la Constituci�n Nacional, 25 del C�digo Civil y 6o. del Decreto Legislativo n�mero 3288 de 1963. El concepto de violaci�n lo expone as�:

"En los considerandos del Decreto acusado se dice claramente que por haber 'surgido confusiones al aplicar el Art�culo 6o. del Decreto Ley 3288 de 1 963. . . es preciso interpretar esta norma', y a continuaci�n se procede a hacer esta interpretaci�n estableciendo que 'son similares a las brilladoras, aspiradoras, secadoras y planchadoras. . .los objetos de uso dom�stico que sirvan para fines parecidos a los de aquellos; pero no las maquinarias o equipos que no puedan usarse normalmente sino en procesos industriales aunque su denominaci�n coincida con la mencionada all� (se refiere esta norma el Art�culo 6o. del Decreto 3288 de 1963); estas m�quinas o equipos deben conside�rarse incluidos entre el grupo de 'las dem�s', previstas en ese Decreto, con gravamen del 4% ad-valorem�.

"El Diccionario de la Real Academia Espa�ola define la palabra interpretar como 'explicar o declarar el sentido de una cosa, y principalmente el de textos faltos de claridad', que fue precisamente lo que trat� de hacer el gobierno con el Decreto 360 de 1972.

"Por otra parte, la anterior interpretaci�n es general, en cuanto que se hizo para producir efectos 'erga omnes' y por lo tanto al haberla efectuado el gobierno viol� el ordinal primero del Art�culo 76 de la Constituci�n, as� como el Art�culo 25 del C�digo Civil, io cuales atribuyen esta facultad al legislador, es decir, al Congreso.

"Que no se vaya a arg�ir que en el presente caso s� era dable hacer la mencionada interpretaci�n, por cuanto que la norma que se inter�pretaba (Decreto Ley 3288 de 1963) no era una Ley en sentido formal y material, sino tan s�lo un Decreto Extraordinario. Lo anterior no pasar�a de ser un argumento espacioso, ya que en varias oportunidades ha sostenido la Corte Suprema de Justicia y esa Corpo�raci�n que los Decretos extraordinarios, es decir, aquellos que se dictan por el Gobierno en desarrollo de facultades conferidas por el Congreso, constituyen Leyes en sentido material.

"En el presente caso el Decreto 3288 de 1963, cuyo Art�culo 5o. interpret� el Decreto 36(3 de 1972, es un Decreto Extraordinario que tiene fuerza de Ley, y por lo tanto la interpretaci�n del mismo ha debido ser hecha por el Congreso, m�xime teniendo en cuenta que en la parte motiva del Decreto acusado se dice que 'han surgido confu�siones al aplicar el Art�culo 6o. del Decreto Ley 3288 de 1963', lo cual equivale a decir que lo que se pretend�a con el Decreto hoy impugnado era 'fijar el sentido de una Ley oscura', como reza el Art�culo 25 del C�digo Civil, actividad �sta reservada, por expreso mandato constitucional al Congreso.

"Por otra parte, el Decreto 360 de 1972 viola el numeral tercero del Art�culo 120 de la Constituci�n, en cuanto que excede la potes�tad reglamentaria conferida por la propia Constituci�n al gobierno para la cumplida ejecuci�n de las Leyes. Reglamentar consiste en expedir las normas que permitan la correcta ejecuci�n y aplicaci�n de las Leyes, pero no se extiende esta facultad a la interpretaci�n de las mismas.

"La violaci�n de la norma reglamentada va a�n m�s all�, ya que el Decreto 360 de 1972 hizo una discriminaci�n, entre los aparatos electrodom�sticos y los que no lo son, discriminaci�n que no contem�pla el Art�culo 6o. del Decreto 3288 de 1963. En efecto, el Decreto 360 de 1972 establece que las 'brilladoras, aspiradoras, secadoras y planchadoras' para uso dom�stico est�n gravadas con la tarifa del 25%, mientras que los mismos art�culos cuando desempe�an labores industriales est�n gravados con la tarifa del 4%. Ahora bien, como el Decreto 3288 de 1963 no establec�a esta distinci�n, mal pod�a hacerla el gobierno mediante Decreto Reglamentario puesto que se estar�a excediendo el alcance de la norma superior. En otras palabras, el Decreto 360 de 1972 no se dict� para permitir la ejecuci�n de la norma reglamentaria, sino para establecer una nueva norma en mate�ria de impuesto sobre las ventas.

"Por �ltimo, cabe destacar que el Decreto 360 de 1972 al estable�cer, por v�a de interpretaci�n, las tarifas aplicables a las aspiradoras, brilladoras, secadoras y planchadoras seg�n fueran �stas para usos dom�sticos o industriales, viol� el Art�culo 43 de la Constituci�n que establece que en tiempo de paz solamente el Congreso . . . podr� imponer contribuciones'. Siendo esto as�, no existe ninguna justifica�ci�n legal para que el gobierno, a trav�s de la potestad reglamentaria, se arrogara facultades que expresamente corresponden al legislador".

El consejero sustanciador no accedi� a suspender provisionalmente los efectos del acto acusado, pero suplicado el auto la Sala de Decisi�n lo revoc� y accedi� a la petici�n con el voto disidente del consejero doctor Lleras.

El doctor H�ctor Ra�l Corchuelo solicit� se le tuviese como impugnador de la acci�n y del escrito en que as� lo pide se toman los siguientes conceptos:

"No voy a entrar en el estudio de la Ley y del reglamento para ver si efectivamente el Decreto 360 se extralimit� al entrar a hacer distinciones que la Ley no hace. Si cuando el Decreto 3288 de 1966 habla de Brilladoras, aspiradoras y secadoras se refer�a a las de todo tipo y condici�n o n�. Si cuando el mismo Decreto al hablar de m�quinas planchadoras se refer�a a elementos distintos de las simples planchas de uso domestico y por esto no habl� de planchas sino de planchadoras, que dentro del lenguaje usual de la actualidad se refiere a maquinaria un tanto distinta de la simple plancha dom�stica. La demanda, vista desde este �ngulo, ni la coadyuvo ni me opongo a ella.

"Desde el punto de vista jur�dico y m�s que jur�dico, porque rebasa este .campo, desde el punto de vista del hombre en su calidad de ser consciente, la materia m�s relevante es la de la interpretaci�n, y su relaci�n, cuando se trata de las normas jur�dicas, con el poder reglamentario del gobierno.

"Existe la tendencia de, cuando de instituciones se trata, pensar que �stas tienen existencia separada, distinta, de los hombres que las forman. As�, cuando se habla del Ejecutivo, el Gobierno o la Admi�nistraci�n, se cree que �ste es un ente no formado sustancialmente por personas, cuando, de ninguna manera exista all� dicotom�a. Puede hablarse en algunos aspectos haciendo esta abstracci�n, como ser�a el caso de las simples relaciones comerciales de una Sociedad Limitada con el Departamento de Cundinamarca, por ejemplo. Pero cuando se trata del conocimiento, de la interpretaci�n, all� aparece el hombre como ser ontol�gico de conocimiento y voluntad libre, pues ella, la interpretaci�n , no es una cualidad de la instituci�n sino la misma naturaleza del animal racional. Pensar, interpretar, raciocinar, enten�der, es lo mismo, y pensar es ser como hombre.

"La conciencia es el rasgo m�s evidente que separa la vida sensitiva de la vegetativa. Santo Tom�s dice que es la aplicaci�n del conoci� miento a algo; cuando se la considera como acto, en su aspecto sicol�gico, es lo que denominamos ser consciente (ser, verbo, no sustantivo), que corresponde a la idea moderna de Vivencia.

"Siendo un acto, es atribu�ble a una potencia o a un grupo de potencias; siempre, la manifestaci�n de un cierto tipo de conocimien�to que proviene de un determinado poder cognoscitivo. Ella implica un sujeto que conoce y un objeto conocido; pero tambi�n conlleva la idea de una forma determinada de conocimiento el cual est� unido al del ser, ya que es de nuestros sentimientos, percepciones, im�genes, pensamientos, pasiones, etc., de lo que no percatamos. Cuando estoy consciente es siempre de algo especial que me est� sucediendo a m�, y no puedo ser consciente de lo que sucede a otro.

"Existe, claro est�, una conciencia puramente sensitiva y com�n al hombre y a los animales y otra intelectual., propia s�lo del hombre. Mientras la vida consciente del animal es puramente sensitiva, la del hombre es a la vez sensitiva e intelectual.

"Y la conciencia es algo vital; las cosas son colocadas dentro de la esfera de la actividad de las potencias cognoscitivas y transformadas en objeto del conocimiento, d�ndoles una nueva forma de existencia que no poseen por derecho propio. La conciencia recibe lo que le da el mundo y reacciona.

"Por otra parte, la conciencia es la experiencia de una persona solamente y tiende a asumir la unidad del sujeto al cual pertenece. Este hecho es de la mayor importancia porque siempre se corre el riesgo de deformar la experiencia viva, al entrar a analizarla. Debemos verla en su unidad y totalidad.

"Llevados estos conceptos al campo del Derecho, podr�amos imagi�nar a un hombre, cualquiera que sea su papel en el teatro de la vida, legislador, gobernante, juez, litigante, simple ciudadano, a quien se le presentara un precepto legal y se quedara en la simple percepci�n sensorial del mismo Se necesitar�a estar dentro de alguno de los casos de incapacidad absoluta. No est�n dolo, el hombre en forma inmediata entra a conocerla, a 'pensarla', a interpretarla, a entenderla. Cosa distinta, que a trav�s de su inteligencia llegue a un concepto errado de lo conocido; a una indebida interpretaci�n.

"L�gicamente, como el Derecho primordial mente busca la certeza jur�dica, la seguridad en las relaciones humanas, debe poner un orden en la interpretaci�n de la Ley en cuanto a la autoridad que deben tener las distintas interpretaciones de un texto legal.

"Es as� como la interpretaci�n con autoridad s�lo corresponde al legislador. (C. N. y C. C). �Por qu� Seguramente la Ley presume que nadie m�s que el legislador puede conocer mejor el sentido de una norma que �l mismo dict� en forma oscura.

"Se trata de una interpretaci�n calificada; es la de mayor valor legal. Pero no la �nica.

''La Corte, en ejercicio de la potestad que tiene para guardar la integridad de la Constituci�n, interpreta �sta, interpreta la Ley de mandada y si encuentra contradicci�n entre las dos declara la inexequibilidad de la Ley, a�n en el caso de ser �sta interpretativa. Y si �ste es el caso, es elemental que por sobre Ia interpretaci�n del legislador persiste la de la Corte.

"El Juez, al aplicar la norma en casos concretos, necesariamente al conocerla la interpreta; si �sta es clara, di�fana, no requerir� de manera esfuerzo mental para conocer su sentido. Si es oscura, deber� desentra�ar su sentido; �Cu�l . Aqu�l que sus capacidades le permi�tan conocer.

"El funcionario administrativo al 'ejecutar' la Ley no debe previa�mente conocerla . Y conocerla no es interpretarla . La conoce, la interpreta, la entiende, la 'piensa', la digiere intelectualmente si se nos permite usar este t�rmino, y luego la ejecuta a trav�s de actos generales o subjetivos. Si en �stos, necesariamente ejecutar� la Ley a trav�s de su reglamento, mientras �ste se encuentra vigente, al tenor de la Ley 167 de 1941, especialmente su Art�culo 70 y la doctrina que sobre el respecto existe. Haciendo una anotaci�n al margen �sta es la diferencia entre el acto del juez y el acto del funcionario de la administraci�n. Mientras el Juez puede apartarse de la norma de menor jerarqu�a, el funcionario debe cumplirla con la especial�sima excepci�n de la flagrante violaci�n constitucional. Aparte esto, �cu�l la diferencia estructural entre la Resoluci�n que falla una reclamaci�n y la sentencia que resuelve un proceso . Es elemental que no es del caso hablar de sus diferencias en sus consecuencias, o por raz�n del �rgano que las produce. El Contencioso cuando resuelve una demanda de nulidad favorablemente, no hace otra cosa que interpretar la Ley, interpretar el acto administrativo y al encontrar que �ste no concuer�da con aqu�lla, declararlo nulo. Es decir, manifestar que el gobierno se equivoc� en la apreciaci�n, conocimiento, interpretaci�n que hizo de la Ley y que por lo tanto el acto administrativo constituye una errada "ejecuci�n" de la misma.

"Y qu� sucede cuando el gobierno en uso de facultades extraordi�narias dicta un determinado estatuto, el cual es considerado inconsti�tucional por el Consejo de Estado, pero es declarado exequible por la Corte . En aras del orden, de la certeza jur�dica de que ya se habl�, prevalece la interpretaci�n que hizo el gobierno de las facultades a �l concedidas, ratificada tal interpretaci�n por el Tribunal, a quien le compete la declaratoria de exequibilidad por v�a general, decayendo la doctrina dada por la v�a de excepci�n.

"Como se puede ver, interpretaciones hay muchas, todas con su correspondiente valor ante las disposiciones legales y por ende, debi�da mente jerarquizadas.

"De all�, a sostener como lo hace el demandante, que �nicamente puede interpretar la Ley el legislador, ser�a afirmar que todos aquellos individuos no pertenecientes � tales corporaciones no pueden conocer la Ley, entenderla. Podr�a pensarse que nuestra Constituci�n, cuyos antecedentes se encuentran en la americana y la francesa, nuestro C�digo Civil, descendiente del franc�s, que a su vez es producto de la Revoluci�n Francesa institucionalizada, cuya deidad fue la Raz�n, que don Andr�s Bello, que antes que hacedor de incisos fue humanis�ta, prohiben a la humanidad pensar Con la �nica excepci�n del hombre legislador. Que la persona cuando adquiere la condici�n de funcionario de la administraci�n sufre una capitis diminutio total Quisiera saber c�mo puede una persona ejecutar un mandato sin previamente conocerlo o lo que es lo mismo, interpretarlo.

"El demandante llega pr�cticamente a esta conclusi�n; A los gober�nantes y gobernados les est� prohibido pensar. S�lo piensa el legis�lador.

"En otro momento, el Consejo dice: 'Es claro, y lo ha dicho hasta el cansancio el Consejo de Estado que el gobierno, so pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria, no puede ampliar ni restringir el sentido de la Ley dictando nuevas disposiciones o suprimiendo las contenidas, en la misma porque ello no ser�a reglamentar sino legislar'. Exacto. Lo no permitido es una interpretaci�n err�nea. Lo indispen�sable, lo necesario, es una interpretaci�n acertada, para una ejecuci�n acorde con la norma reglamentada.

"En la misma sentencia el Consejo agrega: 'Pero es evidente que en la tarea reglamentaria el gobierno debe desarrollar no s�lo lo que hay expreso en la Ley sino lo que hay impl�cito en ella, lo que est� en la entra�a misma de la norma reglamentada aunque las palabras no lo expresen, en forma tal que el reglamento no debe atenerse �nicamen�te a la expresi�n literal de la norma porque s� as� fuera su funci�n se limitar� a una mera reproducci�n de ella: es necesario entonces que el poder reglamentario desentra�e el contenido impl�cito, la finalidad espec�fica de la Ley sustantiva, teniendo en cuenta desde luego siempre el principio de no rebasar ni la letra, ni la intenci�n ni la materia intr�nseca y si se quiere finalista del precepto sustantivo. . . �.

"�C�mo saber lo impl�cito de la norma reglamentada . �C�mo desentra�ar su contenido impl�cito, su finalidad espec�fica �Por intenci�n . No. Por conocimiento de la Ley, es decir, a trav�s de su interpretaci�n, que repito, deber� ser correcta, para evitar la 'ejecu�ci�n' ilegal de la norma. �C�mo saber que no se est� rebasando ni la letra, ni el esp�ritu de la Ley al reglamentarla Necesariamente interpret�ndola.

"Por lo tanto, se�ores Magistrados, el suscrito H�ctor Ra�l Corchuelo Navarrete, mayor de edad, vecino de este municipio, identifi�cado como aparece al pie de mi firma, abogado titulado e inscrito, obrando en mi propio nombre y en ejercicio de la acci�n consagrada por el Art�culo 89 del C�digo Contencioso Administrativo, atenta�mente solicito se me reconozca como parte en el proceso de la referencia y manifiesto que:

�1. No es cierto que al Gobierno Nacional y en general los funcionarios de la Administraci�n no puedan interpretar la Ley: y en concreto, que el Gobierno no pueda hacerlo para reglamentarla, pues la interpretaci�n es su presupuesto esencial.

�2. Me opongo a las peticiones de la demanda en cuanto �stas tengan como causa la pretendida imposibilidad de la Administraci�n para interpretar la Ley.

�3. No me opongo ni coadyuvo la demanda en cuanto a su fundamentaci�n en una extralimitaci�n del ejecutivo en la reglamenta�ci�n de la Ley".

�En sentir de la Fiscal�a, el demandante no tiene la raz�n y la nulidad impetrada por �l debe denegarse.

�La labor de interpretar las Leyes incumbe por igual al Congreso, al Gobierno, a los profesionales del derecho y a los jueces, como lo ha sostenido sabiamente el consejero Lleras Pizarro, en su salvamento de voto, como que el Art�culo 76 de la Constituci�n Nacional no es, ni puede ser excluyeme.

"Si el Congreso es el llamado primordialmente, a interpretar las Leyes, es por ser o haber sido su autor y, con esa calidad, ser en primer t�rmino quien conoce su verdadero entendimiento.

44Pero, si ha sido el Gobierno quien dict� la norma de cuya interpretaci�n se trata, por la raz�n antes expuesta, es �l quien, antes que nadie, conoce su alcance y debe determinarlo. S�lo �l, por ser su autor, puede y debe hacerlo, sin perjuicio, desde luego, de que tambi�n lo haga el Congreso.

44Por esto, en sentir de la Fiscal�a, el contenido exacto del Art�culo 76 de la Constituci�n Nacional est� expresado en el Art�culo 25 del C�digo Civil, citado por el actor, al tenor del cual la interpretaci�n con autoridad, "de una manera general" corresponde al legislador.

4'Esto significa que hay casos de excepci�n en que dicha interpre�taci�n no la hace el congreso.

"De donde se sigue, que el demandante no tiene la raz�n y que la nulidad deprecada debe denegarse''.

Cumplido el tr�mite propio del juicio ordinario procede la Sala a resolver la cuesti�n planteada, previas las siguientes consideraciones:

Entre los deberes que la Constituci�n impone al Presidente de la Rep�blica como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa est� la de velar por el exacto cumplimiento de las Leyes, para lo cual el mismo estatuto le concede la facultad de expedir las �rdenes, decretos y resolu�ciones necesarios a tal fin (Art�culo 120, numerales 2o. y 3o.).

Es la llamada potestad reglamentaria cuyo objeto es desenvolver las reglas generales de la Ley, explicar las consecuencias de los principios que ella contiene, determinando la manera de cumplirla, seg�n las diversas circunstancias que puedan presentarse. "Conocedor constante de las necesi�dades administrativas y de los medios pr�cticos de acci�n dice don Jos� Mar�a Samper en su autorizado comentario cient�fico a la Constituci�n de 1886� el Presidente es quien puede mejor reglamentar la parte mec�nica de la ejecuci�n de las Leyes, con sujeci�n a las reglas org�nicas o substan�ciales que �stas contienen".

Obviamente al ejercitar el gobierno esta facultad debe interpretar la Ley que reglamenta porque determinar los caminos para su cumplida ejecuci�n es tanto como explicar o determinar su sentido y principalmente los textos faltos de claridad. Otra cosa es que el gobierno no pueda sin caer en la tacha de ilegalidad, contrariar preceptos constitucionales o legales, ni ampliar, restringir o modificar la Ley para cuya aplicaci�n se dicta el reglamento. "Todo aquello que est� contenido en la Ley puede desenvol�verlo de manera pormenorizada y comprensiva el decreto reglamentario, pero nada m�s que eso, porque la potestad reglamentaria est� limitada por la misma Constituci�n a expedir los decretos necesarios 'para la cumplida ejecuci�n de las Leyes', viene diciendo el Consejo de Estado desde el 31 de enero de 1939. (Anales n�mero 275).

Esta Sala del Consejo de Estado tuvo oportunidad de hacer recientemen�te un estudio detenido y prolijo de la potestad reglamentaria con ponencia del consejero doctor Miguel Lleras, y a ese fallo corresponden los siguien�tes conceptos que tienen aplicaci�n en el caso que ahora ocupa la atenci�n de la Corporaci�n:

"PRINCIPIO DOMINANTE. Es el llamado 'cl�usula general de competencia� contenida en el Art�culo 76 de la Constituci�n seg�n el cual salvo excepci�n expresa de aplicaci�n restrictiva al Congreso corresponde por medio de Leyes regular todo lo relativo a la libertad a la propiedad y a la atribuci�n de competencias, con obvia subordi�naci�n a los mandatos constitucionales, lo que significa que el poder reglamentario como facultad propia de la administraci�n de los servi�cios p�blicos est� siempre subordinado a la Ley y por ella limitado. En otras palabras, el reglamento nunca puede ser sustitutivo de la Ley aunque en algunos casos pueda ser supletorio. Esta clara situaci�n se deriva de la garant�a constitucional de la separaci�n de las ramas del poder p�blico sin la cual el Estado de Derecho que tambi�n se denomina como imperio de la Ley ser�a imposible de concebir y, sin �l, naufragar�a la libertad individual.

"El reglamento es, como lo ha reiterado la jurisprudencia, el instrumento natural de la administraci�n para que los servicios p�bli�cos funcionen, para que la Ley se cumpla pero no para que la sustituya; es su complemento indispensable pero s�lo en la medida en que actualice la Ley y la acomode a las necesidades de cada tiempo.

"LA MATERIA REGLAMENTABLE. a) ,Lo es en primer t�rmino y por definici�n constitucional la Ley, cualquiera que ella sea, inclu�dos los c�digos, b) Los Decretos con fuerza de Ley, porque tienen igual jerarqu�a.

"Es prudente observar que los reglamentos que se dictan en mate�ria econ�mica, especialmente en desarrollo de las Leyes que autoricen la intervenci�m del Estado para racionalizar y planificar la econom�a a fin de lograr el desarrollo integral, intr�nsecamente no tienen naturaleza diferente a la de los dem�s reglamentos. La regla general se mantiene: su �mbito depende de lo minucioso de la Ley, que cuando se expide con tal objeto suele ser poco detallado para que el gobierno tenga capacidad de adaptarla en todo momento a las condi�ciones e imprevisibles circunstancias del vaiv�n de los negocios.

"Tambi�n cabe aclarar que es un imposible pr�ctico distinguir el l�mite entre los reglamentos de ejecuci�n y los de interpretaci�n, doctrina que alguna vez se enunci� para concluir que por el reglamen�to no puede interpretarse la Ley por ser �sta atribuci�n exclusiva de los jueces. Si se admite la validez del reglamento directamente deriva�do de la Constituci�n es decir sin que medie Ley cuando no hay reserva para ella, �por qu� no podr�an reglamentarse todas las Leyes, incluidos los c�digos, aunque la aplicaci�n de algunos de �stos est� encomendada m�s directamente a los jueces que al gobierno . Si esta tesis fuera aceptable desaparecer�a la potestad reglamentaria porque es improbable que haya Ley alguna que escape al examen jurisdiccio�nal". (Sentencia de 24 de mayo de 1973).

Como se vio por la transcripci�n que se hizo de los principales apartes de la demanda, el actor hace especial �nfasis contra el Decreto 360 de 1972 en el aspecto de que �ste es interpretativo del Decreto Ley n�mero 3288 de 1963, por lo que el gobierno se atribuy� una facultad que es privativa del Congreso y excedi�, por lo mismo, la potestad reglamentaria.

Interpretar una Ley es determinar el significado, alcance, sentido o valor de la Ley frente a las situaciones concretas a que dicha Ley debe aplicarse. "Por perfecta que sea una Ley necesita ser interpretada. porque el legisla�dor no puede prever todos los casos; no basta, pues, consignar una disposici�n en la Ley; es necesario fijar su sentido y el alcance de su aplicaci�n". (Champean y Uribe, tratado de derecho civil colombiano).

El autorizado expositor Arturo Alessandri Rodr�guez, siguiendo las ense��anzas de Roberto de Ruggiero, dice que mediante la interpretaci�n se adapta la norma legal a la pr�ctica, a la realidad. Por muy generales que sean los t�rminos que emplea el legislador, nunca podr� abarcar la regula�ci�n de todas las situaciones que se presentan en la vida; "�sta es m�s ingeniosa que aqu�l y que el mejor de los juristas".

"No s�lo se interpretan las normas oscuras o ambig� as, sino tambi�n las claras. La interpretaci�n no presupone forzosamente una dificultad en la inteligencia de la Ley; se piensa que el texto legal claro no requiere el auxilio de aquella porque su sentido se penetra r�pida y casi instant�neamente. Si la aplicaci�n de la norma, por pr�stina que sea, implica una labor intelectual para resolver el caso particular y concreto con la f�rmula general y abstracta dada por el legislador, resulta evidente que no es posible aplicar la norma sin su previa interpretaci�n.

"La misma claridad es un concepto relativo: una Ley que por s� es clara en su texto puede ser ambigua y oscura en cuanto al fin que se propone, y una Ley que nunca dio lugar a dudas, puede tornarse dudosa m�s tarde por efecto del incesante surgir de nuevas relaciones que produzcan incertidumbre en cuanto a si son regulables o no por la norma hasta entonces aplicada indiscutida invariablemente".

El mismo autor recuerda el ejemplo que se viene poniendo desde los tiempos de Ihering sobre la relatividad del concepto de claridad. Sup�nga�se que tres amigos, Pedro, Juan y Diego se pasean a orillas de un r�o. De repente, Pedro ve en la orilla opuesta asomar un objeto desde el subsuelo; se lo comunica a sus amigos; Juan, entonces, llama al perro de Diego y lo env�a a buscar el objeto; el animal desentierra �ste, lo trae entre los dientes y se lo presenta a su amo, Diego. La cosa resulta ser una bolsa peque�a con monedas de oro; se trata de un tesoro. Conforme a la Ley, supongamos el tesoro corresponde al que primero lo descubre; el texto es claro; todos saben lo que significa primero y descubrir. Pero, en la hip�tesis quien es el descubridor . El que primero vio asomar el objeto . El que lo hizo desenterrar . O el que despu�s de tomar la cosa presentada por el perro se percat� de que realmente se estaba en presencia de un tesoro y no de un objeto perdido .

El legislador colombiano distingue dos clases de interpretaci�n: la legal o con autoridad que es la que hace el propio legislador por medio de una Ley para se�alar el sentido en que debe entenderse (Art�culos 76, numeral lo., de la Constituci�n Nacional y 25 del C�digo Civil); y la judicial que es la que emana de las sentencias de los jueces y funcionarios p�blicos "en la aplicaci�n de las Leyes a los casos particulares y en los negocios administrativos". (Art�culo 26 del C�digo Civil).

Aplicadas las anteriores nociones el acto acusado bien cirro resulta que el gobierno se mantuvo dentro de los l�mites de la potestad reglamentaria, pues en su concepto se hac�a necesario para la cumplida ejecuci�n del Decreto Ley 3288 de 1963 fijar el alcance de lo que se deb�a entender por Art�culos similares a las brilladoras, aspiradoras, secadoras y planchadoras contempladas en el segundo grupo del Art�culo 6o. del referido Decreto Ley: y de otra parte el Decreto se limita a desenvolver de manera pormenorizada y comprensiva el Decreto reglamentado, sin que lo ampl�e, lo modifique o lo restrinja. De all� que no aparezca infringida ninguna de las normas superiores invocadas por el demandante.

En m�rito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Cuarta, de acuerdo con su colaborador fiscal y administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la Ley,

No se accede a declarar la nulidad del Decreto Reglamentario n�mero 360 de 10 de marzo de 1972 expedido por el Gobierno Nacional. Se revoca la orden de suspensi�n provisional decretada en auto de 30 de noviembre de 1973 en este proceso. Env�ese copia de esta sentencia al Ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico para su conocimiento.

Se deja constancia que esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesi�n de hoy.

GUSTAVO SALAZAR T. - MIGUEL LLERAS PIZARRO (CON ACLARACION DE VOTO) - JUAN HERNANDEZ SAENZ CON SALVAMENTO DE VOTO) - BERNARDO ORTIZ AMAYA - HERNANDO FRANCO ROJAS SECRETARIO

Ref.: Radicaci�n 2620. Nulidad del De�creto 360 de 1972 del gobierno nacio�nal.

Estoy de acuerdo con el texto �ntegro de la sentencia, de donde se concluye que no tengo por qu� hacer adiciones. Sin embargo las hago como un modo de subrayar algunos conceptos que influyeron especialmen�te en mi voto.

Como lo advierten los considerandos del Decreto, la doctrina que inspira la regulaci�n de la tarifa del impuesto sobre las ventas consiste en excluir del gravamen los bienes de consumo indispensable para todos los habitan�tes cualquiera que sea el nivel econ�mico de cada uno. Por esto est�n libres los alimentos y las drogas (aunque los importados en conserva paguen). Luego la graduaci�n depende de la "indispensabilidad" aunque la clasificaci�n no siempre aplique estrictamente ese criterio que, como tal criterio, supone un juicio personal respecto del cual no se debe esperar acuerdo un�nime. As�, en los considerandos del acto juzgado parece asimilarse lo suntuario con lo de uso dom�stico, concepto que sin relaci�n con otro ser�a absolutamente inexacto: los alimentos son de uso dom�sti�co. Pero usado en relaci�n con un determinado bien en particular, compa�rado por sus finalidades econ�micas, puede tener un sentido coherente con la doctrina. ;En este caso, las brilladoras y aspiradoras que se usan "entre�casa" y las que tienen utilizaci�n industrial, la preferencia (supuesto que debe hacerla) estar� por las �ltimas, al menos por un concepto, porque generan empleo.

En un proceso como el presente el juzgador se pregunta: �Qui�n puede recibir da�o del acto que se acusa Y aqu� hay que responder: nadie. Antes del Decreto las brilladoras, las aspiradoras, las secadoras y las planchadoras pagar�an tarifa uniforme para uso dom�stico y para fin industrial. Ahora, se encarece la tarifa de las de uso dom�stico porque se rebaje la correspondiente a las de fin industrial La respuesta es no.

Estas preguntas y estas respuestas me resolvieron las dudas que al principio me asediaron acerca de si hubo o no exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Tales reflexiones me condujeron a concluir que la interpretaci�n dada por el gobierno es leg�tima.

Decir el sentido de la Ley sin que nadie pueda l�citamente apartarse de ese tenor, por ser la versi�n aut�ntica de sus alcances o de sus intenciones, s�lo puede corresponderle hacerlo a quien dict� la norma, o sea al legislador, pues s�lo �l conoce de manera directa e inmediata cu�les fueron los m�viles para expedirla, las situaciones que deseaba regular y la forma como quer�a que se desarrollaran las relaciones sociales, jur�dicas o econ�micas que reglamentaba dentro de la comunidad de seres humanos cuyo r�gimen dict� ese legislador, ahora int�rprete aut�ntico y fidedigno de sus propios preceptos.

Las dem�s aproximaciones al sentido de una Ley con el fin de reglamen�tarla o de inspirar en ella alguna decisi�n judicial no buscan ni pueden buscar cosa distinta de su recto entendimiento encaminado a obtener "la cumplida ejecuci�n" de ella dentro de la vida pr�ctica o a lograr su aplicaci�n correcta en el caso concreto sometido a la decisi�n judicial.

Pero ninguna de estas dos formas de entender la Ley. la del gobierno y la de los jueces, puede imponerle por v�a general su sentido a toda las gentes del pa�s, porque el entendimiento gubernamental del precepto s�lo puede tender a encontrar su contenido real, sus alcances y efectos para no restringirlos o aumentarlos porque ello implicar�a desbordamiento de la potestad reglamentaria y la interpretaci�n jurisdiccional s�lo puede buscar la decisi�n de un litigio mediante sentencia cuyos efectos, por regla general, s�lo se producen entre quienes fueron partes en el proceso o sus causahabientes, pero en ning�n evento un juez o un magistrado pueden pretender que su interpretaci�n de la Ley en un fallo llegue a imponerse de manera general y obligatoria como �nico entendimiento ortodoxo y v�lido de esa Ley.

Si el reglamento o la sentencia intentan dar el sentido �nico, general y aut�ntico de una norma, rebasan su �mbito propio e invaden, a�n a pretexto de la colaboraci�n arm�nica prevista por la Constituci�n, la �rbita propia de una rama distinta del poder p�blico, la legislativa, a quien le compete institucionalmente dar aquella interpretaci�n (Art�culo 76, Ordinal lo., Constituci�n; 25 C�digo Civil).

Caso t�pico del prop�sito de interpretar la Ley con alcance general por v�a de mero reglamento es el Decreto Reglamentario 360 de 1972, impug�nado en este juicio, y que dice as�:

"Decreto N�mero 360 de 1972. (marzo 10) por el cual se regla�mentan los Decretos n�meros 3288 de 1963 y 1595 de 1966.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia en uso de sus faculta�des constitucionales y legales, y

"Que han surgido confusiones al aplicar el Art�culo 6o. del Decre�to Ley 3288 de 19 63, por cuanto no se precis� el alcance de la palabra "similares" que aparece varias veces en �l, y que por lo tanto es preciso interpretar esa norma;

"Que los grav�menes aplicables a los diversos grupos de objetos contemplados en el Decreto 3288 de 1963 y los Decretos comple�mentarios fueron calculados atendiendo al efecto econ�mico de su consumo o importaci�n, y que no es t�cnico asimilar, dentro de esa clasificaci�n, los bienes que tienen ante todo car�cter suntuario o de uso dom�stico, a los que no pueden destinarse sino a procesos industriales.

"Art�culo 1o. Son "similares" a las brilladoras, aspiradoras, secado�ras y planchadoras contempladas en el segundo grupo del Art�culo 6o. del Decreto 3288 de 1963, los objetos de uso dom�stico que sirvan para fines parecidos a los de aqu�llos; pero no las maquinarias o equipos que no puedan usarse normalmente sino en procesos industriales, aunque su denominaci�n coincida con la mencionada all�; estas m�quinas o equipos deben considerarse entre el grupo de "las dem�s", previstas en ese Decreto, con grav�menes del 4% ad valorem.

"Art�culo 2o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su promulgaci�n."

La lectura del texto transcrito convence por si sola de su inconstitucionalidad o ilegalidad evidentes, conforme a los razonamientos que se hicie�ron al principio.

Pero esa misma lectura deja adem�s en evidencia que el acto acusado rebasa tambi�n los alcances propios de la potestad reglamentaria:

En efecto, los pasajes pertinentes del Art�culo 6� del Decreto Ley 3288 de 1963, cuya reglamentaci�n intent� hacer el Decreto 360, impugnado, dicen as�:

"Art�culo 6�. El impuesto de que trata el presente Decreto se har� efectivo de acuerdo con las siguientes tarifas:

"Brilladoras, aspiradoras, secadores, planchadoras y art�culos similares:��

3% para las ventas de los dem�s productos no enumerados expresa�mente en el presente Art�culo, con excepci�n de la gasolina cuyo gravamen se establecer� por medio de Decreto especial".

El simple tenor literal del precepto reglamentado transcrito en lo necesa�rio deja patente que la intenci�n del legislador fue gravar con impuesto sobre las ventas a la tasa del 8% las brilladoras, aspiradoras, secadoras, planchadoras y artefactos similares, fuese cual fuera la utilizaci�n que quisiera darles su comprador (labores hogare�as o trabajos industriales) y deja tambi�n patente que la intenci�n del legislador al establecer la tarifa del 3% fue gravar con ella a todas las mercanc�as no exoneradas de pagar aquel tributo por el Art�culo 1o del Decreto 3288 y no gravadas de numera expresa y espec�fica con tarifa distinta por el mismo Art�culo 6� de tal Decreto.

Es decir, que de ninguna manera aquel tenor clar�simo del Art�culo 6�. permit�a entender que algunas "brilladoras, aspiradoras, secadoras, planchadoras y art�culos similares", gravados espec�ficamente con el 8% por aquel precepto, pudiesen tributar a la tasa gen�rica del 3% en consideraci�n al destino que fuera a d�rseles o a cualquier otro motivo.

Y como el reglamento impugnado le dio un alcance diferente al aludido Art�culo 6o., seg�n quedo visto, proced�a tambi�n por este aspecto la declaraci�n de nulidad impetrada contra �l.

Al denegar el fallo dictado en este juicio aquella declaraci�n de nulidad por razones que yo no comparto, dejo as� explicados los motivos jur�dicos de mi disentimiento.