Fecha Providencia | 10/02/1972 |
Fecha de notificación | 10/02/1972 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Hernando Gómez Mejía
Norma demandada: artículo 9o. del Decreto No. 008 de 11 de enero de 1971
Demandante: Departamento de Cundinamarca
IMPUESTO A LOS CIGARRILLOS DE PROCEDENCIA NACIONAL Y DE PROCEDENCIA EXTRANJERA
Distribución del impuesto de consumo de tabaco entre los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y las Intendencias y Comisarías.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero Ponente: HERNANDO GOMEZ MEJIA
Bogotá, diez (10) de febrero (02) de mil novecientos setenta y dos (1972)
Radicación número:
Actor:
Demandado:
Ref.Exp.No. 1878.
Autoridades Nacionales. Actor: Departamento de Cundinamarca. Nulidad del artículo 9o. del Decreto No. 008 de 11 de enero de 1971.
El Departamento de Cundinamarca, por conducto de apoderado, demandó la nulidad del Decreto Reglamentario No. 008 de 11 de enero de 1971 del Gobierno Nacional, pero únicamente en su artículo 9o. en cuanto por él se dispone: "El producto del impuesto sobre el consumo de cigarrillos extranjeros lo percibirán los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, las Intendencias y Comisarías, en proporción al consumo de tales cigarrillos dentro de la jurisdicción de cada uno de ellos........................................................................................... "
El demandante solicitó la suspensión provisional que le fue negada por el suscrito sustanciador en auto de 10 de agosto de 1971, confirmado por la Sala de Decisión el 8 de septiembre del mismo año.
HECHOS
El actor fundamenta su acción en los siguientes hechos:
La ley 19 de 1970 creó el impuesto a los cigarrillos extranjeros, sobre el consumo de los mismos, a favor de los Departamentos, Intendencias, Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, en cuantía igual al impuesto de consumo departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio; y asimismo dispuso que el impuesto será recaudado y liquidado en la misma forma que se establece para los impuestos correspondientes a los cigarrillos de fabricación nacional.
En virtud de las facultades extraordinarias dadas al Presidente de la República por la ley 33 de 1968, se dictó el Decreto Ley 3258 de 1968 en el cual se determinó la distribución porcentual del impuesto a los cigarrillos nacionales (tabaco), entre el Departamento de Cundinamarca y el Distrito Especial de Bogotá, según la disposición acusada se determinó una distribución distinta a lo preceptuado en la ley en cuanto al reparto del tributo entre esas Entidades Públicas.
DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
El actor considera violadas las siguientes disposiciones: Ley 19 de 1970; artículo 120 de la Constitución, atribución 3a., artículo 76 y 200 de la misma y el artículo 3o. del Decreto Ley 3258 de 31 de diciembre de 1968.
Afirma que la Constitución en su artículo 200 expresó que la Ley debe determinar la participación que le corresponda a la capital de la República en las rentas departamentales que se causen en Bogotá; que el Decreto 3258 de 31 de diciembre de 1968, dictado por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias, dispuso que a partir del lo. de enero de 1970, la participación del Distrito Especial de Bogotá en el impuesto departamental que grava el consumo de tabaco será de un 20o/o sobre el producto bruto que se cause en el territorio del Departamento de Cundinamarca incluyendo el Distrito Especial de Bogotá, norma que se halla vigente.
La Ley 19 de 1970 se limitó a decir en su artículo lo. que los cigarrillos de procedencia extranjera estarán sujetos a un impuesto de consumo a favor de los Departamentos, del Distrito Especial de Bogotá, de las Intendencias y de las Comisarías donde se expendan "igual al impuesto departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio. Dicho impuesto será liquidado y recaudado en la misma forma establecida para los impuestos correspondientes a los cigarrillos de fabricación nacional".
Sin embargo de tan claras disposiciones, el Gobierno, al reglamentar la Ley 19, por medio del Decreto 008 de 11 de enero de 1971, en su artículo 9o., excedió dicha potestad pues no se limitó a poner la ley en vía expedita de ejecución sino que fue más allá de sus atribuciones al no limitar la participación del Distrito al 20o/o a que se refiere el Decreto Ley 3258 y determinó por el contrario que el impuesto se distribuiría para el Distrito en proporción al consumo de tales cigarrillos dentro de su jurisdicción.
"Por esta variación fundamental que de la norma legal hizo el Gobierno en pretendido uso de la facultad reglamentaria, con respecto al Departamento de Cundinamarca, en cuanto a la distribución del tributo con el Distrito Especial de Bogotá, no puede quedar la menor duda de la manifiesta violación de las normas superiores antes comentadas, como así deberá declararlo el H. Consejo de Estado al anular el acto acusado en la forma pedida "En oportunidad procesal debida el señor apoderado alegó para reiterar sus tesis expuestas en la demanda; se recibió vista del Fiscal 3o. de 4a Corporación Dr. Bernardo Ortiz Amaya; ejecutoriado el auto de citación para sentencia el negocio se halla listo para fallo, a lo cual se procede previas las siguientes.
CONSIDERACIONES
El asunto a primera vista parece demasiado complejo por el sistema que con tanta frecuencia emplea el legislador y el mismo Gobierno de no incorporar la norma a que se hace referencia sino de remitir simplemente a ella con lo cual se utiliza el tan criticado sistema del Derecho Internacional Privado que se conoce con el nombre de teoría del "renvoi" o reenvío; pero un análisis prudente y sereno y una explicación clara de la cuestión debatida lleva a una conclusión diferente.
Como cuestión inicial y desde luego importante se pregunta: cómo se distribuye el impuesto a los cigarrillos nacionales y cómo aquél creado para los de procedencia extranjera
Veamos la primera parte del interrogante:
La Ley No. VIII de 1909 (7 de abril), sobre descentralización administrativa dictada por la Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa, dispuso en el ordinal 2o. del inciso 3o. lo siguiente: "La renta de tabaco, como renta nacional, se hará efectiva únicamente sobre el consumo del artículo. En tal virtud son completamente libres, la producción y exportación del tabaco del país...................................................................... "
La Ley 10o. de 1909 dijo textualmente lo siguiente:
"Desde la fecha en que entre en vigencia la presente ley será de propiedad de los Departamentos que quieran establecer la renta sobre consumo de tabaco, sin que ningún caso pueda gravarse o estorbarse en forma alguna el cultivo o laboreo de las plantaciones y la preparación o aliño de la hoja hasta ponerla en estado de darla a la venta y ofrecerla al consumo público.
Dichas entidades organizarán en la forma que estimen más conveniente la percepción del impuesto, pero en ningún caso podrán establecer el sistema de monopolio".
No se había mencionado sino los Departamentos, pero el Decreto Legislativo 1626 de 1951 dijo que a partir del lo. de septiembre de ese año el impuesto de tabaco continuaría haciéndose efectivo por los Departamentos, Intedencias y Comisarías, exclusivamente sobre el tabaco elaborado de fabricación nacional.
Para el Distrito Especial de Bogotá el Decreto 3258 de 1968, dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 33 de ese año, dijo en el inciso 5o. del artículo lo: "A partir del primero de enero de mil novecientos setenta la participación del Distrito Especial en el impuesto departamental que grava el consumo de tabaco será de un 20o/o sobre el producto bruto que se cause en el territorio del Departamento de Cundinamarca incluyendo el Distrito Especial de Bogotá". (Se subraya).
En esta forma distribuyen las distintas disposiciones citadas el impuesto de tabaco y cigarrillos de producción nacional para los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Distrito Especial de Bogotá. Es importante advertir en relación con el Decreto 3258 de 1968 relativa a la participación para el Distrito Especial, que esta disposición sólo puede referirse a los cigarrillos nacionales, porque habla de impuesto departamental que, como se dijo, fue cedido y organizado para los Departamentos, Intendencias y Comisarías por las disposiciones antes relacionadas. Y es evidente que ello es así, porque los impuestos departamentales de tabaco o cigarrillo sólo se refieren a los de producción nacional puesto que los de procedencia extranjera están regulados por otras normas de carácter nacional.
Ahora bien: cómo se distribuye el impuesto a los cigarrillos de procedencia extranjera : La renta de cigarrillos extranjeros ha sido y continúa siendo nacional, así se haya cedido su producto a las entidades territoriales. El ordinal lo. del inciso 3o. de la Ley VIII de 1909, ya citada, dijo que : "La renta de fabricación de cigarrillos continuará siendo nacional".
El artículo 2o. del Decreto 1626 de 1951 dijo que el impuesto de los cigarrillos de procedencia extranjera se. Recaudaría en la Aduana en el momento de la nacionalización de la mercancía, que se incorporaría en el presupuesto nacional y su producto se distribuiría por el Ministerio de Hacienda entre los Departamentos, Intendencias y Comisarías, en proporción al consumo de cigarrillos nacionales en cada uno de ellos, en el año inmediatamente anterior.
Vale la pena anotar, para efectos posteriores, que para nada se mencionó el Distrito Especial de Bogotá.
Finalmente el artículo lo. de la Ley 19 de 1970 estableció: "Los cigarrillos de procedencia extranjera estarán sujetos a un impuesto de consumo a favor de los Departamentos, del Distrito Especial de Bogotá, de las Intedencias, y de las Comisarías donde se expendan, igual al impuesto de consumo departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio. Dicho impuesto será liquidado y recaudado en la misma forma establecida para los impuestos correspondientes a los cigarrillos de fabricación nacional". (Subraya la Sala).
Con anterioridad a esta ley el Distrito Especial de Bogotá no tenía participación en los cigarrillos de procedencia extranjera pues tan solo la tenía en los de producción nacional y era equivalente a un 20o/o sobre el producto bruto que se cause en el territorio del Departamento de Cundinamarca incluyendo el Distrito Especial de Bogotá. Pero la ley 19 le dio participación, sin embargo, se la limitó a los cigarrillos que se expendan dentro del Distrito Especial de Bogotá, es decir excluyó los que se expendan en el Departamento de Cundinamarca, sin la distribución porcentual que había para los cigarrillos de producción nacional. Era libre el legislador de cambiar la forma de distribución y así lo hizo toda vez que hasta el momento de la Ley 19 el Distrito Especial de Bogotá sólo tenía una participación en el impuesto de cigarrillos o tabacos de producción nacional. Pero al pasar a los extranjeros, perdónese la repetición, pero se hace para mayor claridad, dijo que: "Los cigarrillos de procedencia extranjera estarán sujetos a un impuesto de consumo a favor de los Departamentos, del Distrito Especial de Bogotá, de las Intendencias y de las Comisarías donde se expendan,"
Ahora bien, cuál es el valor de ese impuesto El impuesto será igual al de consumo departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio. Hubo pues una norma nueva y autónoma para el Distrito Especial de Bogotá por medio de la cual se le dio participación en el impuesto de cigarrillos extranjeros, participación que antes no tenía, pero limitando dicho impuesto al lugar donde se expenda, haciendo caso omiso de la forma de recaudo y distribución porcentual establecida en el Decreto 3258 de 1968 para lo cual el legislador estaba en su perfecto derecho. Como lo dice con mucho acierto la Sala de Decisión al confirmar el auto por medio del cual se negó la suspensión provisional, refiriéndose a la ley 19 de 1970. . . "el lugar donde se vendan los cigarrillos extranjeros determina, según las voces de la ley, quién es el beneficiario del tributo. Silo es el Departamento de Cundinamarca o el Distrito Especial de Bogotá, dependerá de que la venta se realice dentro de los límites territoriales del uno o del otro".
Vino entonces el Decreto Reglamentario 008 de 1971 que en su artículo 9o. expresó: "El producto del impuesto sobre el consumo de cigarrillos extranjeros lo percibirán los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, Las Intendencias y las Comisarías, en proporción al consumo de tales cigarrillos dentro de la jurisdicción de cada uno de ellos".
El Decreto nada agrega ni quita a lo dispuesto en el artículo lo. de la Ley 19 de 1970 pues como tantas veces se ha dicho se ordenó allí que el impuesto se causaría en el lugar donde se expendan, frase equivalente a la usada por el Decreto en donde se dice que el impuesto se percibirá en proporción al consumo de cigarrillos dentro de la jurisdicción, entre otros, del Distrito Especial de Bogotá.
Dice entre otras cosas el señor apoderado del Departamento en su alegato de conclusión:
"Lo que el artículo primero de la Ley 19 de 1970 quiso determinar al hablar del Distrito Especial de Bogotá, fue el derecho que, a-pesar de ser Municipio Especial, tenía que percibir parte del impuesto departamental al consumo de tabaco extranjero; pero en ningún caso es posible interpretar la norma con un alcance diferente, como sería el que Bogotá pudiera percibir la totalidad del impuesto departamental por cigarrillos vendidos dentro del Municipio. Una cosa es que el gravamen departamental se cauce (sic) dentro del Distrito y otra bien distinta que sea dicha Entidad Territorial la beneficiaría de la totalidad del Tributo. Lo primero lo dijo la Ley, lo segundo quedó limitado a las normas generales sobre "liquidación" y "recaudo" del impuesto, consagradas con anterioridad, como quedó visto, en el Decreto Ley 3258 de 1968, al cual se remite la misma Ley 19 de 1970, al expresar que el impuesto de consumo a favor de los Departamentos y del Distrito Especial se causará en la parte donde se expendan o vendan —es decir nacerá la obligación tributaria en ese territorio—; pero para los efectos de determinar el beneficiario del gravamen, debe atenderse a la parte final del mismo artículo primero de la Ley, que dispone "... dicho impuesto será liquidado y recaudado en la misma forma establecida para los impuestos correspondientes a los cigarrillos de fabricación nacional". (Subraya el señor apoderado).
"La palabra "liquidar" que he subrayado en las diversas disposiciones legales citadas, hace relación al arreglo o distribución de rentas entre el Distrito Especial de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca".
"De tal manera que si la misma Ley remite a las disposiciones generales vigentes sobre reparto de rentas entre las dos entidades, no puede quedar duda alguna de que la liquidación y reparto de la renta del tabaco extranjero debe realizarse conforme al Decreto Ley 3258 de 1968, que en la segunda parte del artículo tercero dispuso para Bogotá, una participación del 20o/o sobre el producto bruto total que se cauce (sic) en el Departamento de Cundinamarca; y en ningún caso esa participación puede ser la de la totalidad del gravamen en Bogotá, porque entonces no, podría hablarse de participación que implica siempre una "liquidación para recibir parte de un todo", sino de recaudar y recibir ese todo o totalidad del impuesto, lo cual es inaceptable dentro de nuestro orden constitucional, porque los Municipios, así se llamen Distritos Especiales, no pueden por derecho propio, percibir para su patrimonio impuestos departamentales".
Indudablemente la argumentación del señor Procurador Judicial de la entidad departamental está influida en forma determinante por la parte final del artículo lo de la Ley 19 de 1970 que dice: "Dicho impuesto será liquidado y recaudado en la misma forma establecida para los impuestos correspondientes a los cigarrillos de fabricación nacional".
El apoderado le da a la palabra "liquidación" un equivalente a participación que en realidad no es exacto. Liquidar según el Diccionario de la Real Academia es entre otras cosas "Hacer el ajuste formal de una cuenta"; de tal manera que la ley simplemente determina una forma de recaudar y hacer el ajuste correspondiente, no el de establecer una manera de participación, y no es una manera de participación porque ya había dicho en la parte primera que el impuesto se causaría a favor de las entidades en ellas mencionadas, en el lugar donde se expendan y ese lugar es para el Distrito Especial de Bogotá el de los límites de su jurisdicción como lo dice la disposición acusada.
El señor Fiscal en su vista, solicita no acceder a las pretensiones de la demanda por no encontrar violación alguna de norma jerárquica superior. Dice al respecto lo siguiente:
"Dentro de este régimen legal imperante, y con ocasión de los múltiples problemas que surgieron sobre los ingresos por impuestos entre el Distrito Especial de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca, por el hecho de que ambas sedes administrativas estaban ubicadas en Bogotá, se dictó el Decreto Ley 3258 de 1968 donde expresamente se dice que su objeto es el de determinar la participación del Distrito Especial de Bogotá en algunas rentas del Departamento de Cundinamarca, y, dentro del articulado de ese Decreto se le dio al Distrito una participación del 20o/o sobre el producto bruto del impuesto de consumo del tabaco causado dentro del territorio del Departamento".
"Como en ese momento, el impuesto de consumo de tabaco era aquel al cual se refería el artículo 4o. del Decreto 1626 de 1951, es forzoso concluir que dicha participación sólo se relacionaba al impuesto de consumo de tabaco elaborado en sus distintas formas, pero de fabricación nacional; por cuanto que, el impuesto nacional a los cigarrillos extranjeros de que hablaba el mismo Decreto, tenía carácter nacional y era recaudado y distribuido por el Ministerio de Hacienda".
"En esa forma la Ley vino a determinar los porcentajes que en la distribución de los impuestos Departamentales, le corresponderían al Distrito Especial, con relación al Departamento de Cundinamarca".
"Como el aumento en el gravamen nacional a los cigarrillos extranjeros se imponía, por ser ya desueto el monto de lo que estableció el Decreto 1626 de 1951, la Ley 19 del 28 de diciembre de 1970, dispuso que los cigarrillos de procedencia extranjera estarían sujetos aun impuesto de consumo, que en el mismo texto de la Ley se creó a favor, no solamente de los Departamentos, Intendencias, y Comisarías, sino también del Distrito Especial de Bogotá, dejando ya, de antemano, delimitado el beneficio fiscal para el Distrito, separadamente del Departamento de Cundinamarca.
Por lo tanto, en este caso, eliminada la obligación para el Departamento de participar del gravamen del Distrito, por cuanto que cada cual quedó facultado para liquidar y recaudar el impuesto dentro de su respectiva zona, la Ley fijó un tope para su monto, estableciendo que sería "igual al impuesto de consumo departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio".
"Eso mismo está demostrando que al poner como referencia, para determinar su monto, el gravamen para el consumo de tabaco nacional, se parte de la base de que los impuestos son distintos, dada la naturaleza del objeto materia de gravamen, aún cuando ambos tengan la denominación común de impuesto al consumo".
"Como en la Ley claramente se determinó que dicho impuesto sería liquidado y recaudado por cada sección en la misma forma establecida para los impuestos a los cigarrillos de fabricación nacional, pero incluyó especialmente en su destinación al Distrito Especial de Bogotá, como ente jurídico administrativo, diferente al Departamento de Cundinamarca; el artículo 9o. del Decreto Reglamentario 008 de 1971 no podía hacer nada distinto que disponer exactamente lo que la Ley previo y, por lo tanto, no se ve en donde radica la extralimitación de las funciones reglamentarias por parte del Estado, al disponer que dicho impuesto lo percibirían directamente los Departamentos, el Distrito de Bogotá, las Intendencias y Comisarías".
"Ahora bien, el artículo 2o. del mencionado Decreto establece que ese impuesto será el de $1.50 por cajetilla, por ser ese valor, el actual gravamen que pagan los cigarrillos de producción nacional de mayor precio, y, en esa forma, está cumpliendo lo que dispuso la parte pertinente del artículo lo. de la Ley 19 de 1970 indicando, en los artículos siguientes el momento en que ese impuesto se causa, quienes son responsables de él, y qué otra serie de elementos de control deben producirse para hacer efectivos la liquidación y recaudo del mismo".
"La Ley 19 de 1970 consagró una autonomía administrativa y fiscal entre el Distrito Especial de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca en lo referente a este tipo de impuesto; y, por lo tanto, no es el caso de aplicarle las normas del Decreto Ley 3258 de 1968, que se refieren solamente a la participación que debe recibir el Distrito, de los impuestos propios del Departamento de Cundinamarca, dentro de los cuales no puede incluirse el impuesto de consumo a los cigarrillos extranjeros, por cuanto la Ley estableció una distinción y creó una autonomía entre ellos para su administración y recaudo".
"Cabría pensar, más bien, si sería obligatorio para el departamento de Cundinamarca, participarle al Distrito Especial el 20o/o de lo que recaude por concepto de este impuesto especial de consumo a los cigarrillos extranjeros en las ventas hechas dentro de su territorio, pero como el Decreto Ley 3258 se estableció por la falta de independencia en el manejo de los recaudos, por cuanto que el Distrito Especial fue una creación posterior a la vigencia de esos impuestos, no sería equitativo, que el Distrito intentara participar de los recaudos que realice el Departamento de Cundinamarca con relación a este nuevo impuesto, puesto que la Ley expresamente separó su administración para cada una de las secciones y eliminó, por lo tanto, la razón de ser de ese reparto, al darle a cada sección la autonomía en el manejo y control de ese impuesto".
Todo lo anterior lleva a la Sala a la conclusión de que el Decreto Reglamentario 008 de 1971 no viola ninguna de las normas citadas por el actor y de ahí por que no habrá de decretarse su nulidad.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, de acuerdo con su Fiscal colaborador, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
No se accede a las súplicas de la demanda. Copíese, publíquese, notifíquese y archívese.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión del 10 de febrero de 1972.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
JUAN HERNANDEZ SAENZ — HERNANDO GOMEZ MEJIA — MIGUEL LLERAS PIZARRO — GUSTAVO SOLAZAR T. HERNANDO FRANCO ROJAS SECRETARIO.