Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Humberto Mora Osejo

Norma demandada:  Artículo 28, inciso 2o., del Decreto Reglamentario No. 719 de 1968

Demandante:  CARLOS VELEZ GALLEGO

COSA JUZGADA – Excepción / EXCEPCION DE COSA JUZGADA – Identidad material. Probada

Según lo expuesto, confrontando lo resuelto por la sentencia del Consejo del 22 de septiembre de 1967 con la pretensión y la causa petendi de la acción que se decide, se trata de litigios similares, sobre actos que, aunque distintos en su denominación, son idénticos en su contenido, por lo que es fundada la excepción de cosa juzgada alegada por la parte opositora; pues, aunque formalmente en los dos casos que se relacionan existe distinto petitum, por pedirse la nulidad del Art. 21, Ord. 1" del Decreto No. 1489 de 1962 y la del Art. 28, Inc. 2o. del Decreto No. 719 de 1968, se trata la misma materia, por ser éste reproducción textual de aquél, y de acciones fundadas en los mismos objeto y causa, como así también se deduce el Art. 99 del C.C.A., invocado por la parte opositora, que proyecta lo decidido sobre la ilegalidad de un acto al que lo reproduce esencialmente y, en sentido contrario, la declaración de su legalidad al que reitera su contenido, como en el caso sub judice, con los mismos fundamentos legales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO

Bogotá, D.E., cinco (05) de junio (06) de mil novecientos setenta y dos (1972)

Radicación número:

Actor: CARLOS VELEZ GALLEGO

Demandado:

Sesión del día 26 de mayo de mil novecientos setenta y dos.

Ref: Expediente No. 1537

El doctor Carlos Vélez Gallego, en demanda presentada el 17 de abril del año pasado, pidió que se declare la nulidad del Artículo 28, inciso 2o., del Decreto Reglamentario No. 719 de 1968, por estimarlo violatorio, en síntesis, de las siguientes disposiciones:

Art. 26 de la Constitución, en cuanto la norma acusada, al disponer que contra las resoluciones de expropiación "no cabe ningún recurso por la vía gubernativa y por la contencioso administrativa", priva a los particulares "del más elemental derecho de defensa" con violación del invocado precepto constitucional; Ord. 3o. del Art. 120 de la Constitución, por haber excedido el acto acusado la potestad reglamentaria, que según reiterada jurisprudencia del Consejo y de la Corte "sólo pueden desenvolver lo que explícita o implícitamente está comprendida en la ley", por no referirse las leyes 135 de 1961 y 1a. de 1968 a la materia de que trata el Art. 28 del Decreto Reglamentario No. 719 de 1968; Arts. 5 1 y 52 del C.C.A., por "sustraer del control jurisdiccional", las resoluciones del Instituto Colombiano de Reforma Agraria sobre expropiación de tierras y Art. 13 del Decreto ley No. 2733 de 1959, que confiere a los particulares el derecho "a solicitar a las autoridades públicas la modificación, corrección o aclaración de sus actos, mediante el ejercicio de los recursos de reposición y apelación", en cuanto al Art. 28 del Decreto No. 719 de 1968, que es de inferior jerarquía normativa, no podía modificarlo.

Parte coadyuvante. Se hizo parte en el juicio el doctor Bernardo Carreño Várela, para prohijar la demanda, en síntesis, con los siguientes argumentos:

1. El acto acusado, además de las disposiciones invocadas por el actor, es violatorio de los Arts. 334, numeral 4o., del C. de R. P. M., 13 del Decreto ley No. 2733 de 1959 y 30 del Decreto ley No. 3130 de 1968, en cuanto prescriben que contra los actos de la Administración proceden, por la vía gubernativa, los recursos de reposición y apelación "salvo disposición en contrario", tanto porque la ley 135 de 1961 no la consagra como porque el numeral 4o. del Art. 61 ibidem, alude a la ejecutoria de "la providencia sobre expropiación" para significar que "tiene recursos por la vía administrativa", por lo que el acto acusado, "cuando prohibe estos recursos", es ilegal; 2) La ley 135 de 1961, que estableció el grado de consulta, creó "un recurso nuevo, diferente, adicional a los que ya existían y se pretende por este sistema dar mayor agilidad, mayor facilidad de que los trámites simplemente administrativos, dentro de los cuales se incluye la jurisdicción por
consulta... sean más rápidos..."; 3) No es fundado el argumento consistente en que "el control jurisdiccional demoraría los procesos de expropiación", en cuanto no se cae "en cuenta que, salvo que el Consejo decretó la suspensión provisional, el proceso administrativo ordinario no suspende el cumplimiento de la resolución. . . ", hasta el punto de que "el Nuevo Código de Procedimiento Civil, si el fallo del Consejo de Estado fuere posterior al del Juez del Circuito que ordena la entrega del predio, trae fórmulas para indemnizar al propietario injustamente desposeído"; 4) El numeral 3o. del Art. 61 de la ley 135 de 1961 limitó el grado de consulta a la
verificación de "la clasificación de la tierra y a su calidad de expropiables",
mientras que el acto acusado agregó, como cuestión de previo y especial pronunciamiento, "determinar si el Tribunal ha cumplido los trámites y formalidades legales en la etapa administrativa"; 5) Entendida la providencia
del Tribunal por la cual se resuelve el grado de jurisdicción por consulta
como jurisdiccional, "quedarían por fuera del control administrativo numerosos aspectos de los actos del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria", como los casos que cita por vía de ejemplo; 6) El coadyuvante de la demanda resume su planteamiento en el sentido de que "la ley no prohibió que en resoluciones de lncora que decretan una expropiación se intentaran y aceptaran recursos ordinarios por la vía administrativa", por lo que el acto acusado viola la ley 135 de 1961; que "el recurso de consulta no se opone a que existan recursos normales de plena jurisdicción o de nulidad contra las citadas resoluciones, porque tienen competencia distinta, porque tienen un radio de acción diferente, y porque la primera es un simple trámite administrativo, que en determinadas circunstancias puede causar efectos de cosa juzgada………………………………….".

Parte opositora. Se hizo parte en el juicio, mediante apoderado, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, para oponerse a la acción, en síntesis, o con los siguientes argumentos:

1) El Art. 28 del Decreto Reglamentario No. 719 de 1968 reproduce textualmente el Art. 21 del derogado Decreto Reglamentario No. 1489 de 1962, sobre cuya legalidad se pronunció ya el Consejo mediante sentencia ejecutoriada, del 22 de septiembre de 1967 por lo que existe al respecto cosa juzgada, "en cuanto a lo literal de la norma, a su contenido esencial, a su objeto ya su causa. . . que propone como excepción perentoria; 2) No obsta para ello que la decisión jurisdiccional se hubiera pronunciado sobre Decreto que ya no rige, "puesto que la norma es idéntica en su contenido jurídico, y la suma preclusión no se predica sino a ese contenido esencial, más nunca y sería erróneo pensar, en cuanto al número o distintivo del decreto", como se deduce también del Art. 95 del C C. A. que prohibe reproducir actos anulados o suspendidos "si conserva la esencia de las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión", lo que permite colegir, a contrario sensu, que "al ser reproducido el acto o la norma administrativa declarada legal si conserva su esencia —como en el presente caso— tiene necesariamente que conservar su legitimidad con el carácter de obligatoriedad y de vinculación que reviste frente al juez de cualquier otro litigio futuro que pudiera provocarse sobre el mismo tema. . . . "; 3) El Art. 25 del Decreto No. 719 de 1968 también reproduce el Art. 19 del Decreto No. 1489 de 1962 y la Ley la. de 1968 "no modificó ni varió el contenido del inciso 2o. del ordinal 3o. del artículo 61 de la Ley 135 de 1961"; 4) Esta disposición prescribe que corresponde al Tribunal examinar la viabilidad de la expropiación, cuyo contenido desarrolla el Art. 31 del Decreto No. 719 de 1968, que permite revisar íntegramente, mediante el grado de jurisdicción por consulta, "los actos administrativos dictados en orden de la expropiación"; lo contrario, que los mismos actos pueden someterse a varios jueces, además de antitécnico y de contrario a la economía procesal, "iría contra el bien social que se trata de proteger al adelantar una reforma agraria rápida y eficaz"; 5) El alcance de la exposición de motivos del proyecto de ley de reforma agraria no consiste en que se pretendió crear varios recursos concurrentes, sino "una institución nueva, más rápida y efectiva" para que los propietarios puedan "salvaguardiar la recta aplicación de la ley", por lo que las críticas "se dirigen a los motivos plausibles o no que haya tenido en cuenta el legislador al expedir la ley instaurando un solo recurso especial, mas no a las normas reglamentarias"; 6) El Art.30 del Decreto ley 3130 de 1968 no pudo violarse por el acto acusado por ser posterior; tampoco infringió el Art. 13 del Decreto ley No. 2733 de 1959 que prescribe los recursos que proceden por la vía gubernativa, tanto porque la resolución de expropiación, dictada por el Director del Instituto Colombiano de Reforma Agraria no es susceptible del recurso de apelación, como porque el de reposición pudo omitirse en virtud de lo dispuesto por el mismo Art. 13 del Decreto ley 2733/59 que lo consagra, "salvo disposición especial en contrario", como la que prescribe el régimen de la consulta.

La vista fiscal. El señor Fiscal 1o. del Consejo conceptúa que precisa negar la súplica de la demanda, por considerar que el acto acusado, como sostuvo el Consejo en sentencia del 22 de septiembre de 1967 al denegar la petición para que anule el Art. 21 del Decreto No. 1489 de 1962, no viola ninguna de las normas invocadas, sino que legalmente reglamenta el Art. 61 de la Ley 135 de 1961.

Audiencia Pública. A solicitud de la parte coadyuvante se realizó audiencia pública, en la cual las partes expusieron sus puntos de vista sobre el caso subjudice, que algunas resumieron oportunamente.

Las consideraciones de la Sala. Surtido normalmente el trámite del juicio, se procede a resolver mediante las siguientes consideraciones:

1. El acto acusado y el Decreto No. 1489 de 1962. El Art. 28 del Decreto Reglamentario No. 719 de 1968, cuyo Art. 41 derogó expresamente el Decreto Reglamentario No. 1489 de 1962, reproduce íntegra y textualmente el Art. 21 de éste y prescribe que "contra la resolución que decrete una expropiación, conforme al artículo 26 del presente Decreto, no cabe recurso alguno por la vía gubernativa ni por la contencioso administrativa, pero sí el grado de jurisdicción por consulta, establecido por el inciso 2o. del numeral 3o. del artículo 61 de la Ley 135 de 1961, si lo solicitare el propietario, su apoderado o curador en el término hábil ante el Gerente del Instituto", según el Inc. 2o. ibídem, ante el Tribunal Administrativo con jurisdicción en el territorio de ubicación del inmueble o, si comprende a varios, ante cualquiera de ellos a prevención. Precisa, por tanto, examinar si, como
pretexto y pido que se declare el apoderado del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, está o no demostrada la excepción parentoria de cosa juzgada.

2. La procedencia de la excepción perentoria de cosa juzgada. Según el Art.
109 del C.C.A., en los juicios contencioso—administrativos sólo son procedentes "las excepciones que se oponen a lo sustancial de la acción", que pueden alegarse por las partes en cualquiera de las etapas e instancias del juicio, desde la fijación en lista hasta la citación para sentencia y aún declararse oficiosamente si se encuentran "justificados los hechos u omisiones que las constituyen" (Art. 109 y 111). La excepción perentoria de cosa juzgada requiere, en las acciones de nulidad, como la del caso sub judice, que existe identidad de objeto y de causa con otro juicio anteriormente decidido en el fondo mediante sentencia ejecutoriada (Art. 282 del C. C. A. y 332 del C. de P. C). Por objeto del litigio se entiende la pretensión y por causa la razón de pedir (A. Schoncke, Derecho Procesal Civil, Págs. 266 y 268, E. J. Couture, Fundamentos del Derecho Procesal Civil, Págs. 432 y 435), determinada por las normas invocadas y los conceptos de violación que constituyen requisitos indispensables de la demanda (Art. 84 Ordinal 4o., del C. C. A.), en cuanto circunscriben el poder del juzgador en consideración de la índole diversa del Derecho Administrativo, que no permite el orden absoluto, sino sólo conforme a los cargos formulados, del acto acusado, a diferencia del Art. 2o. de la Ley 96 de 1936 que prescribe a la Corte el deber de examinar la constitucionalidad del acto que revisa o de la acción que conoce en todos sus extremos, aún respecto de normas constitucionales no invocados o de motivos diferentes a los aducidos en la demanda.

3. Los alcances de la sentencia de la Sala del 22 de septiembre de 1967, y el caso Sub-Judice. La Sala, mediante sentencia del 22 de septiembre de 1967, decidió la acción de nulidad promovida contra el Decreto No. 1489 de 1962, reglamentario de la Ley 135 de 1961 "sobre reforma social agraria". Respecto del caso sub judice, no accedió a declarar la nulidad del Art. 21, Inc. lo., del mencionado Decreto que reglamentaba, según se expuso, el grado de jurisdicción por consulta y que fue reproducido integralmente por el Art. 28 del Decreto Reglamentario No. 719 de 1968. Los cargos fundamentales contra la ameritada norma consistieron en considerarla violatoria de los Arts. 61, numeral 3o., Ord. 2o., de la ley 135 de 1961, 62, 67, 72, y 73 del C.C.A. por exceder potestad reglamentaria al excluir o sustraer de las acciones jurisdiccionales ordinarias las resoluciones por las cuales el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria dispone la expropiación de fundos rurales, no obstante que la ley las prescribe para todos los actos administrativos, hasta permitir a la Administración, mediante el Ministerio Público, promover la de nulidad, con las únicas excepciones previstas en el Art. 73 del C.C.A. El Consejo fundó su decisión, a este respecto, en síntesis, en los siguientes motivos:

a) Si entre el Instituto Colombiano de Reforma Agraria y el propietario no hay acuerdo sobre la transferencia voluntaria de la tierra, aquél puede dictar la resolución de expropiación, que se consulta con el correspondiente Tribunal Administrativo, a instancia del propietario dentro del término legal, con el objeto de que haga valer su derecho "contra equivocaciones, errores o posibles abusos del instituto"; b) Absuelta la consulta, "previo dictamen de peritos y aprobada o modificada la clasificación y determinada la viabilidad de la expropiación, la providencia del Instituto seguirá su curso normal que no es otro sino aquel que la ley le señala, vale decir, la iniciación del juicio para expropiar. . . "; c) "La ley manda al Tribunal que siga el procedimiento que señala el decreto reglamentario", que el acto acusado lo instituye con tal finalidad; d) Por tanto, si la consulta con el Tribunal Administrativo se ha instituido en beneficio del propietario y no de nadie más, no se ve cómo contra la resolución ameritada puedan caber más recursos por la vía gubernativa o contenciosa, cuando el de consulta los excluye con toda lógica por antagónicas. No peca, pues, el reglamento por adición de la ley y consiguientemente no infringe las disposiciones superiores invocadas. Y no lo sustrajo de la jurisdicción contencioso administrativa porque al establecer el grado de consulta la hace intervenir en el negocio y en tal forma que su decisión es definitiva. .".

4. La cosa juzgada en el caso sub judice. Según lo expuesto, confrontando lo resuelto por la sentencia del Consejo del 22 de septiembre de 1967 con la pretensión y la causa petendi de la acción que se decide, se trata de litigios similares, sobre actos que, aunque distintos en su denominación, son idénticos en su contenido, por lo que es fundada la excepción de cosa juzgada alegada por la parte opositora; pues, aunque formalmente en los dos casos que se relacionan existe distinto petitum, por pedirse la nulidad del Art. 21, Ord. 1" del Decreto No. 1489 de 1962 y la del Art. 28, Inc. 2o. del Decreto No. 719 de 1968, se trata la misma materia, por ser éste reproducción textual de aquél, y de acciones fundadas en los mismos objeto y causa, como así también se deduce el Art. 99 del C.C.A., invocado por la parte opositora, que proyecta lo decidido sobre la ilegalidad de un acto al que lo reproduce esencialmente y, en sentido contrario, la declaración de su legalidad al que reitera su contenido, como en el caso sub judice, con los mismos fundamentos legales. Tal es también la solución de la doctrina al afirmar, entre los requisitos de la cosa juzgada, "que ambas pretensiones se deduzcan en relación de un mismo acto de la administración, o bien que la segunda se deduzca en relación de uno que es reproducción del anterior. . . " (J. González Pérez, Derecho Procesal Administrativo, Tomo 2o., Pág. 931).

Es cierto que en la demanda de que se trata la acción se funda, además de los Arts. 51 y 62 del C.C.A., en la violación de los Arts. 26 y 120, Ord. 3o. de la Constitución y 13 del Decreto ley No. 2733 de 1959; pero, por una parte, ello como consecuencia de que se acusa el acto, esencial y directamente, de extralimitar el Ord. 3o., Inc. 2o., del Art. 61 de la ley 135 de 1961, aspecto examinado y decidido por el Consejo en la sentencia del 22 de septiembre de 1967, por lo que también queda comprendido en la excepción de cosa juzgada; además, el cargo de que el acto acusado omitió la vía gubernativa fué también analizado y resuelto por la mencionada sentencia del Consejo. Respecto de los Arts. 334, numeral 4o., del C de R. P. M. y 30 del Decreto ley No. 3130 de 1968, invocados como violados por la parte coadyuvante, basta observar, en primer término, que ésta, en las acciones de nulidad, como la del caso sub judice, aunque puede obrar autónomamente para favorecer a la parte adyuvada, queda ligada por la demanda, que no puede modificar o adicionar, como al invocar la infracción de nuevas normas; además, que aun en la hipótesis de que procediera analizarlas, también atañen a que el acto acusado prescinda de la vía gubernativa, cargo decidido, como se expuso, por la sentencia del Consejo del 22 de septiembre de 1967.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, declara probada la excepción perentoria de cosa juzgada.

Publíquese, notifíquese, cópiese y archívese, previa ejecutoria.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

LUCRECIO JARAMILLO VELEZ — ALFONSO ARANGO HENAO — JORGE DAVILA HERNANDEZ — HUMBERTO MORA OSEJO

JORGE RESTREPO OCHOA SECRETARIO