Fecha Providencia | 19/07/1968 |
Fecha de notificación | 19/07/1968 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Ricardo Bonilla Gutiérrez
Norma demandada: Decreto 2228 1966
INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – Naturaleza jurídica / ICA – Naturaleza jurídica
Fue creado y reorganizado por los Decretos extraordinarios 1562 de 1962 y 3116 de 1963. Por el primero de dichos decretos se creó la corporación "Instituto Colombiano Agropecuario" teniendo en cuenta la necesidad de coordinar las labores de investigación, enseñanza y extensión de las ciencias agropecuarias para llevar a cabo tales objetivos, dotándola de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Se le constituyó como corporación por sus cometidos de utilidad común y para que en esa entidad pudieran colaborar desinteresadamente las entidades nacionales y extranjeras de objetivos afines que así lo desearan, y se recalcó en el artículo 3° que no tendría fines de lucro, y en sus actividades tendría en cuenta "que sus objetivos son educacionales y de beneficio social". El Decreto extraordinario 3116 de 1963, fue dictado en ejercicio de las facultades de la Ley 21 del mismo año y en él se dispuso que la corporación Instituto Colombiano Agropecuario continuaría funcionando como un establecimiento público descentralizado para promover, coordinar y realizar la investigación, la enseñanza y la extensión agropecuaria.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: RICARDO BONILLA GUTIERREZ
Bogotá, D. E., julio diez y nueve (19) de mil novecientos sesenta y ocho (1968)
Radicación número: 1082
Actor:
Demandado:
Referencia: Decretos del Gobierno. Actor: Sindicato de Trabajadores del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). Nulidad y suspensión provisional del Decreto 2228 de septiembre 1° de 1966 del Gobierno Nacional.
ANTECEDENTES
El doctor, Miguel Escobar Méndez, con poder otorgado por el Presidente del Sindicato de Trabajadores del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) presentó "en ejercicio de la acción contenciosa de plena jurisdicción, demanda de nulidad con restablecimiento del derecho contra el artículo 36 del Decreto ejecutivo N° 2228 de septiembre 1º de 1966, por medio del cual el Gobierno Nacional aprobó los estatutos de la corporación denominada 'Instituto Colombiano Agropecuario', establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, y con domicilio principal en esta ciudad de Bogotá y cuyo representante legal es su Director Ejecutivo, señor Fernando Peñaranda Canal".
Pide la demanda "se declare que (el artículo citado) es nulo por cuanto viola disposiciones laborales sustantivas, concretamente el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 4º del Decreto 2127 de 1945, así como el artículo 5° del Código de Régimen Político y Municipal, y que en consecuencia se restablezca el derecho del Sindicato de Trabajadores del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) a presentar pliegos de petición y a celebrar con esa entidad patronal convenciones colectivas de trabajo que regulen las relaciones obrero patronales, en lo que concierne a los trabajadores oficiales vinculados por contrato de trabajo".
Los hechos que expone la demanda son:
"a) Con base en las normas sustantivas del derecho laboral, el Sindicato de Trabajadores del Instituto Colombiano Agropecuario había venido presentando pliegos de petición y celebrando convenciones colectivas de trabajo con el mentado establecimiento público, hasta la fecha del Decreto N° 2228 de 1° de septiembre de 1966".
"b) Tales convenciones han venido regulando la relación contractual entre el Instituto y sus trabajadores oficiales";
"c) En virtud de ese antecedente, el Sindicato aprobó el 20 de agosto de 1966 un nuevo pliego de peticiones, que fue presentado al Instituto el 14 de octubre del mismo año".
"d) El señor Director Ejecutivo del ICA, mediante oficio N° 04692, de octubre 18 de 1966, manifestó al Sindicato que el pliego de peticiones no podía ser presentado ni considerado por cuanto el artículo 36 del Decreto 2228 de septiembre 1° de este mismo año dispuso que los trabajadores del Instituto tendrán el carácter de empleados públicos".
"e) Con tal disposición se vulnera gravemente la situación jurídica de los trabajadores del Instituto Colombiano Agropecuario, y se viola su derecho adquirido al amparo de normas sustantivas vigentes de presentar pliegos de petición y celebrar convenciones colectivas de trabajo".
En el capítulo denominado "Fundamentos de derecho" dice la demanda:
"El artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo establece que, si bien los empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, los sindicatos de los demás trabajadores oficiales sí tienen ese derecho".
"El artículo 4° del Decreto 2127 de 1945, en armonía con el artículo 5º del Código de Régimen Político y Municipal define la categoría de empleados públicos, que son los unidos a la administración por un vínculo de derecho público (creación por ley, decreto, ordenanza o acuerdo, posesión y determinación normativa de funciones), y la de trabajadores oficiales, que son los unidos a la administración por contrato de trabajo, y cuyas funciones no están determinadas en ningún estatuto legal y son de tal naturaleza que los asimila a los demás trabajadores ordinarios del servicio privado".
"La calidad de empleado público no puede, pues ser determinada o definida por un simple decreto ejecutivo que aprueba los estatutos de un establecimiento público descentralizado. Tal calidad dimana de normas superiores y generales de derecho, de acuerdo con el vínculo que ligue al servidor con el patrono y la naturaleza del servicio. Como el Sindicato del Instituto Colombiano Agro. Pecuario agrupa en su seno a numerosos afiliados que tienen la categoría de trabajadores oficiales, es claro que éstos tienen derecho, a través del Sindicato, a presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas de trabajo".
"Acompañó ejemplares autenticados de los Diarios Oficiales donde se publicaron el decreto a que se refiere la demanda y la Resolución N° 286 del 4 de marzo de 1964 por la cual reconoció el Ministerio del Trabajo la personería jurídica del Sindicato demandante y copias auténticas de otros documentos que establecen quiénes son los miembros de la Junta Directiva actuante, quién su Presidente y la autorización de éste para representar al Sindicato en esta demanda y otorgar poder al respecto".
En la demanda se hizo también la petición de suspensión provisional del acto acusado, fundándose en el artículo 94 del Código Contencioso Administrativo y alegando que dicha suspensión era necesaria por el grave perjuicio a los intereses legítimos del Sindicato sufridos en virtud del artículo del decreto que se impugna, ya que el ICA "se niega a discutir el pliego de peticiones que le fue presentado y a celebrar la correspondiente convención colectiva; fundado en la disposición acusada". "Además, ésta es manifiestamente violatoria de normas positivas y superiores de derecho".
Al efecto acompañó copia del oficio 178 del 14 de octubre de 1966 por medio del cual fue presentado el pliego de peticiones aprobado reglamentariamente, y del oficio N° 4692 del 18 de octubre de 1966, mediante el cual el ICA le comunica al Sindicato que el pliego en cuestión no puede ser legalmente presentado ni considerado por esa entidad.
Dice que la acción incoada se funda en los artículos 67, 69, 70, 94 y 95 del Código Contencioso Administrativo.
Repartida la demanda a la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa, el honorable Consejero a quien correspondió el conocimiento dictó él 16 de enero de 1967 el auto admisorio de ella y no accedió a decretar la suspensión provisional "porque siendo el principio general el de que toda persona que trabaja para el Estado tiene el carácter de empleado público, para decidir si los trabajadores del Instituto Colombiano Agropecuario están comprendidos dentro de la excepción es necesario entrar al fondo del negocio, lo cual no se compadece con el espíritu de la disposición del artículo 94 del Código Contencioso Administrativo, según el cual y conforme a la doctrina del Consejo, para que la suspensión provisional pueda decretarse debe aparecer manifiesta la violación de la norma por el acto acusado, sin lugar a emprender un estudio de fondo, y que, además, tal violación debe ser directa, esto es sin que medien concordancias o interpretaciones con otros textos legales distintos al que se ha señalado como violado".
Después de dictado el auto que ordenó las pruebas pedidas por la parte demandante el negocio fue remitido a esta Sección Segunda, por haberle correspondido conocer de los de naturaleza laboral según el Acuerdo N° 1 tomado por el Consejo en febrero de 1967 en orden a distribuir por materias el trabajo de las distintas Secciones de la Sala Contencioso Administrativa.
El Director del Instituto Colombiano Agropecuario no sólo envió copias de los documentos que solicitó la parte actora como elementos de prueba, sino varias explicaciones y algunos otros documentos e hizo mención de disposiciones vigentes sobre la personalidad jurídica del ICA y la clase de relaciones entre él y los que trabajan a su servicio.
Los puntos de vista del ICA están expuestos con toda nitidez en el oficio suscrito por su Director con fecha 8 de mayo de 1967, dirigido a esta Sección del Consejo con motivo de la demanda del Sindicato y que aparece a folios 107 a 109 del expediente. A él se referirá luego la Sala.
El señor apoderado del Sindicato demandante explica y precisa más en su alegato de conclusión su tesis de que el artículo 36 del Decreto 2228 de 1966 que aprueba los Estatutos del ICA, es contrario a las normas superiores que en la demanda estima violadas.
"En consecuencia, (agrega) el fallo que desate esta demanda deberá contener la anulación del acto acusado y la declaración de que el Sindicato de Trabajadores, demandante, tiene derecho, en lo que se refiere a los trabajadores oficiales que forman parte de dicho Sindicato, a presentar pliegos de peticiones y a celebrar convenciones colectivas con el Instituto Colombiano Agropecuario". (El subrayado es de la Sala).
Concepto fiscal
El señor Fiscal 4º de esta corporación, doctor Pedro Nel Salazar Marulanda, presentó su concepto de fondo, en el cual hace una recapitulación de las tesis diferentes, y a veces opuestas, que jurisprudencialmente se han sostenido sobre la clase de vínculo o relación jurídica que existe según nuestra legislación entre ciertos establecimientos descentralizados y las personas que trabajan a su servicio.
Termina el señor Fiscal diciendo que todas las consideraciones hechas por él lo llevan a conceptuar "que las pretensiones jurídicas del señor apoderado del Sindicato del ICA deben ser negadas, una vez que el Decreto del Gobierno Nacional N° 2228 de septiembre 1º de 19 fif no viola ninguna norma superior de derecho".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Habiéndose agotado el trámite de este negocio sin que se observe causal de nulidad, procede la Sala a dictar el fallo, previas las siguientes consideraciones:
Personalidad jurídica del I. C. A.
Ante todo, es necesario dejar claramente definida la personalidad jurídica del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) de conformidad con las disposiciones de jerarquía legislativa que lo crearon y reorganizaron, o sea los Decretos extraordinarios Nos. 1562 de 1962 y 3116 de 1963.
Por el primero de ellos se creó la corporación "Instituto Colombiano Agropecuario", teniendo en cuenta la necesidad de coordinar las labores de investigación, enseñanza y extensión de las ciencias agropecuarias para llevar a cabo tales objetivos, dotándola de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Se le constituyó como corporación por sus cometidos de utilidad común y para que en esa entidad pudieran colaborar desinteresadamente las entidades nacionales y extranjeras de objetivos afines que así lo desearan, y se recalcó en el artículo 3° que no tendría fines de lucro, y en sus actividades tendría en cuenta "que sus objetivos son educacionales y de beneficio social". Su domicilio sería Bogotá, pero cumpliría sus funciones en todo el territorio nacional. La corporación cuya duración sería indefinida, podría disolverse "conforme a las leyes y por decisión del Gobierno Nacional.
El Decreto extraordinario 3116 de 1963, fue dictado en ejercicio de las facultades de la Ley 21 del mismo año, otorgadas al Presidente de la República, entre otros fines, para procurar una adecuada estabilidad fiscal, económica y social; para proveer los recursos necesarios a la ejecución del plan de desarrollo económico y social, y con el fin de reducir los gastos de funcionamiento de las entidades y dependencias nacionales, "inclusive de los establecimientos públicos y los institutos descentralizados o autónomos y sin suprimir el servicio civil ni la carrera administrativa".
Se dispuso en este decreto que la corporación Instituto Colombiano Agropecuario continuaría funcionando como un establecimiento público descentralizado para promover, coordinar y realizar la investigación, la enseñanza y la extensión agropecuaria. Se reiteró que sería una corporación con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. se detallaron sus funciones, todas de investigación científica, enseñanza y extensión o divulgación, debiendo colaborar dentro de esos cometidos al progreso de las industrias agrícola y pecuaria y al adelanto del campesinado en esas materias y en cooperación social, La Nación por medio de los Ministerios de Agricultura y Educación y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) serían los miembros fundadores de la corporación, y se autorizó a la Junta Directiva de ésta para determinar la admisión de nuevos miembros, los cuales podrían ser, además de la Universidad Nacional de Colombia, organismos nacionales o extranjeros cuyos fines correspondan a los de la entidad o quieran cooperar en sus actividades. A la Junta Directiva se la autorizó para expedir y modificar los estatutos, (que se someterían a la aprobación del Gobierno Nacional) así como para crear los cargos necesarios y señalar su remuneración. Al Director General se le facultó para nombrar y remover el personal técnico y administrativo conforme a los estatutos, pudiendo delegar esta función, bajo su responsabilidad.
También dispuso el decreto que cuando la corporación se disolviera , una vez pagado su pasivo o reintegrados los bienes a las entidades aportantes, , su patrimonio sería donado a la Universidad Nacional.
Es importante observar que el mismo día en que fue dictado el Decreto 3116, o sea el 18 de diciembre de 1963, fue expedido el Decreto 3117, reorgánico del Ministerio de Agricultura, y en ejercicio de las mismas facultades conferidas por la Ley 21 de ese año. En el Decretó 3117 se dispuso:
"Artículo 46. Para los efectos previstos en los artículos 1° y 6º del Decreto 550 de 1960 vincúlanse al Ministerio de Agricultura, como ejecutores de la política de éste en sus respectivos campos, los siguientes establecimientos públicos:... Instituto Colombiano Agropecuario".
Y en el artículo 48 se ordenó lo siguiente: "A partir del 1° de enero de 1964, en atención a que el Instituto Colombiano Agropecuario asumió las funciones que venía cumpliendo la División de Investigaciones Agropecuarias, queda suprimida esta dependencia y se declara insubsistente todo el personal de planta y de trabajadores incluidos en planilla que se encontraban a su servicio".
Status jurídico laboral de los trabajadores del I. C. A.
Viniendo ahora al Decreto número 2228 del 1º de septiembre de 1966 "por el cual se aprueban los estatutos de la corporación 'Instituto Colombiano Agropecuario' ", de los cuales forma parte el artículo 36 que la demanda impugna, se observa que él no hace otra cosa que aprobar el texto de los que la Junta Directiva de la corporación elaboró, en ejercicio de las atribuciones que le confirió el Decreto extraordinario 3116 de 1963. Y el Gobierno les impartió su aprobación seguramente porque encontró que ellos desarrollaban para el régimen interno del Instituto y en lo concerniente a sus relaciones jurídicas con terceros los principios básicos adoptados en las disposiciones de jerarquía legislativa que le dieron existencia a esa institución.
En el Capítulo VIII, "Disposiciones Generales" de los Estatutos, aparece el artículo 36, sobre el cual versa la impugnación formulada en la demanda, cuyo tenor es el siguiente:
"Los trabajadores de la corporación tendrán el carácter de empleados públicos, y como tales serán afiliados forzosos a la Caja Nacional de Previsión".
En el escrito de folios 107 a 109 el señor Director del I. C. A., después de hacer resaltar que los objetivos de esa entidad se concretan al estudio, investigación, enseñanza y extensión agropecuaria y que no tiene ni puede tener fines de lucro, agregando que esta clase de actividades son exclusivas del Gobierno, sustenta así su tesis:
"Fundamentado el I. C. A., en las normas legales citadas, consideró que sus servidores eran empleados públicos propiamente dichos y que ninguno se encontraba vinculado por contrato administrativo laboral, ya que este establecimiento no está dedicado a la construcción o sostenimiento de obras públicas, no es una empresa industrial, comercial, agrícola o ganadera que se explote con fines de lucro y no sé puede organizar por particulares algo similar, porque su finalidad y su razón de ser, como arriba se anotó, es propia y exclusiva del Estado".
Como consecuencia de lo dicho considera el señor Director del
Instituto que no es posible que contraríe las disposiciones del artículo 4° del Decreto 2127 de 1945 y del 5º del Código de Régimen Político y Municipal, la disposición estatutaria aprobada por el Decreto 2228 de 1966 al declarar que "los trabajadores de la corporación tienen el carácter de empleados públicos". En seguida expresa .que en casó de haber sido modificadas las anteriores normas legales tal modificación se habría operado por el Decreto l732 de' 1960, "reglamentario de los artículos 4° y 5° de la reforma constitucional que recibió su aprobación en el plebiscito del 1° de diciembre de 1957, que define quiénes son empleados públicos propiamente dichos, al enumerar los elementos o requisitos necesarios para que a los servidores públicos se les pueda llamar empleados o funcionarios de la rama ejecutiva". Y continúa así:
"Tales elementos o requisitos son:
"1. Que se trate de una persona natural".
"2. Que esa persona natural preste de manera regular sus servicios en funciones o empleos permanentes, no adscritos a otra rama".
"3. Que tales funciones o empleos estén autorizados o creados por ley".
"4. Que la remuneración sea hecha por el Estado en cualquiera de sus administraciones centrales o seccionales o en establecimientos públicos".
"5. Que el servicio se preste en cualquier organismo oficial de la rama ejecutiva".
De lo dicho deduce el señor Director del I. C. A. que si el Decreto 1732 de 1960 modificó las disposiciones del Código de Régimen Político y Municipal y del Decreto 2127 de 1945 citadas en la demanda, los servidores del I. C. A. "también son empleados públicos propiamente dichos, por las siguientes razones:
"a) El Instituto es un establecimiento público que pertenece a la rama ejecutiva del poder público (Decreto 550 de 1960).
"b) Los servidores son personas naturales".
"c) Esa persona natural presta de manera regular sus servicios en funciones o empleos permanentes".
"d) Tales funciones o empleos han sido creados de conformidad con disposiciones claras y precisas de la ley. (Numeral 1º del artículo decimocuarto del Decreto 3116 de 1963)".
"e) La remuneración de estos servidores es hecha por el Estado, porque el patrimonio del I. C. A. es del Estado. (Artículo noveno del Decreto 3116 de 1963)".
"Según todo lo expuesto por él, concluye el señor Director del ICA, el artículo 36 del Estatuto de esa entidad aprobado por el Decreto 2228 de 1966 "no está violando disposiciones de carácter superior".
Para resolver, la Sala considera
Dice el artículo 5° de la Ley 4° de 1913, que en el Código de Régimen Político y Municipal:
"Son empleados públicos todos los individuos que desempeñen destinos creados o reconocidos en las leyes. Lo son igualmente los que desempeñen destinos creados por ordenanzas, acuerdos y decretos válidos. Dichos empleados se clasifican en tres categorías, a saber:
"1° Los magistrados, que son los empleados que ejercen jurisdicción o autoridad, pero que tienen funciones que no pueden ejecutar sino en su calidad de empleados.
"2º Los simples funcionarios públicos, que son los empleados que no ejercen jurisdicción o autoridad, pero que tienen funciones que no pueden ejecutar sino en su calidad de empleados; y
"3° Los meros oficiales públicos, que son los empleados que ejercen funciones que cualquiera puede desempeñar/ aun sin tener la calidad de empleado".
El artículo transcrito diferencia a los magistrados de los simples funcionarios públicos, del punto de vista de la competencia que aquéllos tienen para proferir decisiones con autoridad en nombre del Estado y de que éstos carecen. Pero, a su vez, los simples funcionarios públicos desempeñan ciertas funciones de confianza, de estudio y preparación de decisiones, y, en general, actúan como dependientes vinculados necesariamente a la ejecución de tareas características del repartimiento a que pertenezcan.
Los meros oficiales públicos, finalmente, desempeñan funciones que podrían ser desempeñadas por cualquiera sin la calidad o investidura de empleado público.
Pero la norma del artículo transcrito, muy especialmente en lo que se relaciona con los simples oficiales públicos de que habla su tercer inciso, al considerar sus relaciones jurídicas con la administración en su condición de asalariados y los derechos y deberes que emanan de dicha condición, hay que considerarla a la luz de la legislación posterior en materia jurídico laboral dentro de la organización de la administración estatal.
A partir de la Ley 6° de 1945 se consagraron derechos a determinadas prestaciones sociales para los trabajadores asalariados, tanto del sector público (al servicio del Estado), como del sector privado (al servicio de patrones particulares).
De otro lado, normas posteriores al Código de Régimen Político y Municipal, como el actual Código Sustantivo del Trabajo, tienen consagrado el derecho de los trabajadores para asociarse en defensa de sus intereses como tales en frente de sus patronos, con las regulaciones relativas a su ejercicio. Y a esta cuestión concreta se refiere la actual controversia, ya que el demandante sostiene que el I. C. A. es una de las instituciones comprendidas en la excepción establecida en el artículo 49 del Decreto 2127 de 1945 "por el cual Se reglamenta la Ley 6° de 1945 en lo relativo al contrato individual del trabajo, en general".
Dice el artículo 4° del citado decreto:
"No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, las relaciones de los empleados públicos y la Administración Nacional, Departamental o Municipal no constituyen contratos de trabajo y se rigen por leyes especiales, amenos que se trate dé la construcción o sostenimiento de obras públicas, o de empresas comerciales, agrícolas, o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas o manejadas por éstos en la misma forma".
En otras palabras, establece dicho artículo que las relaciones jurídicas laborales de los empleados públicos con las personas estatales son estatutarias v no contractuales, o sea que se rigen por las normas dictadas para ellos, entendiendo obviamente que. Son empleados públicos los asalariados por el Estado por depender de cualquiera de las ramas del poder público. Pero cuando se trate de los ocupados por la administración en las tareas taxativamente señaladas en el texto, o de los servidores de las empresas e instituciones en él enumeradas, se les considera sujetos de una relación laboral contractual para los fines consiguientes.
En presencia de la disposición transcrita y de lo anteriormente analizado sobre la personalidad jurídica del ICA y su evidente incorporación en la. Rama administrativa del poder público habrá que preguntarse: pertenece el I. C. A. a las entidades a que se refiere el artículo como vinculadas a su personal por presunto contrato de trabajo La respuesta tiene que ser negativa por que, como se a esa institución no tiene ni puede tener fines de lucro sino de utilidad pública desinteresada y en consecuencia nada cobra por los servicios que presta. De modo que aunque jurídicamente sería posible que personas desinteresadas fundaran una institución semejante que se atinentes del Código Civil, pues nuestra legislación prevé la existencia y funcionamiento de fundaciones y corporaciones como entes destinados al servicio desinteresado de un objetivo de beneficencia, de educación o de otros de utilidad común como pueden ser la investigación científica y él adelanto de la técnica en las industrias agrícolas y pecuaria, el hecho es que la corporación Instituto Colombiano Agropecuario fue creado y organizado como un establecimiento público de la Nación dependiente de la rama administrativa como se ha visto en los decretos orgánico y reorganice de esa entidad y en la declaración expresa del artículo 46 del Decreto extraordinario 3117 de 1963 en consonancia con lo dispuesto en el Decreto 550 de 1960 para los efectos de la reorganización administrativa que ha surgido de la Ley 19 de 1958.
Se tiene entonces que, de conformidad con el artículo 1° del Decreto extraordinario 1732 de 1960 "sobre servicio civil y carrera administrativa". "Se consideran funcionarios o empleados de la rama ejecutiva del poder público, para los efectos previstos en los artículos 4° y 5° de la reforma constitucional que recibió su aprobación en el plebiscito del 1º de diciembre de 1957, todas las personas naturales que prestan de manera regular sus servicios en funciones o empleos permanentes no adscritos a rama distinta, creados o autorizados por la ley y remunerados por el Estado en cualquiera de sus administraciones centrales o seccionales y en los establecimientos públicos, bien que estos empleados estén frente a la administración en una situación estatutaria o vinculados a ella por un contrato de trabajo". Y se agrega en el segundo inciso: "Los empleos civiles de la rama ejecutiva integran el servicio de la República".
Queda con ello perfectamente claro que puede haber empleados públicos de la Rama Administrativa con vínculo contractual o, en otras palabras; que no es la vinculación estatutaria del asalariado con la Administración lo que le da el carácter de empleado público, pues puede serlo también mediando un contrato, expreso o presunto sobre prestación de servicios.
Sabido cuáles son los empleados o funcionarios que integran el servicio civil de la República, ya estén vinculados estatutariamente o ya contractualmente a la Fama administrativa, ver se ahora cuáles son los trabajadores no comprendidos en el Servicio Civil. Lo dice el tercer inciso del artículo 1º del Decretó 1732 que se viene transcribiendo:
"Quienes prestan al Estado servicios ocasionales, como los peritos: obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de elección de un trabajo o de una obra, son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el Servicio Civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes".
Esto significa que todos aquellos empleos remunerados y de aceptación voluntaria que se creen con carácter permanente , porque se considera necesaria para la marcha regalar de la Administración la continua prestación del servicio respectivo, se incluyen en los cuadros del servicio civil, y quienes los desempeñan son por eso empleados públicos. Y, por el contrario, quienes prestan mediante contrato presunto o expreso servicios eventuales cuya ejecución temporal satisface la necesidad que determinó su contratación no se incluyen en los cuadros del Servicio Civil y son trabajadores al servicio de la administración, o de las: entidades comprendidas en ella, sin el carácter de empleados públicos. Vienen así correspondiendo éstos a los meros "oficiales públicos'' dentro de la clasificación del artículo 5º del Código de Régimen Político y Municipal.
Según el Decreto 1732 los cuadros del Servicio Civil necesariamente han de servir de base para el paulatino implantamiento de la carrera administrativa. Y la elaboración de tales cuadros implica la clasificación de los empleos públicos, que ha de hacerse teniendo en cuenta, dice el artículo 11, "a) Las funciones correspondientes; b) Las responsabilidades inherentes, y c) Los requisitos mínimos o calidades que se exigen para su desempeño". El artículo 12 estatuye que "la clasificación será el elemento fundamental que se tomará en cuenta para determinar la remuneración correspondiente de cada clase de empleo, la naturaleza y modalidad de las pruebas para seleccionar el personal por concurso, y con base en ella se formará el Manual descriptivo de clases de empleos y se organizarán los cuadros del personal administrativo".
Pertenecen a la Carrera Administrativa todos los empleos del Servicio Civil, según el artículo 36 del decreto que se viene analizando, con las excepciones establecidas en el mismo, entre las cuales están:
"i) Quienes presten sus servicios por tiempo parcial o discontinuo".
Armoniza esta disposición con lo establecido en el último inciso del artículo 1^ del Decreto 1732 de 1960.
Por el Decreto 1678 de 1960 se adopta una nomenclatura y una escala de sueldos para los empleos del servicio civil, y por 2153 de 1961 se complementa.
Como puede observarse con la simple lectura de las clases de cargos o empleos que aparecen en orden alfabético, muchos de los oficios que renumeren un mínimo de preparación y técnica o simple práctica y que en podrían ser desempeñados por cualquiera que no tuviera la de empleado se nula definición de "oficial público" que da el ordinal 3° del artículo 8° del Código de Péerimen Político v Municipal, han quedado clasificados como empleadas en los cuadros del Servicio Civil v. por tanto, con las excepciones ya dichas, como cargos de Carrera Administrativa. Por vía de ejemplo pueden, mencionarse los de acarrea dores v aseadores, lavanderas, etc. Con requisitos de mayor preparación práctica pero que también podrían ser desempeñados por cualquier conocedor de oficio sin la investidura de empleado público se tienen los alhamíes, artesanos indeterminados), cocineros, estibadores, latoneros, panaderos, peinadores y peluqueros, entre otros. Se deduce de todo lo dicho que interpretando el espíritu, del Constituyente y del Legislador al crear las instituciones denominadas Servicio Civil v Carrera Administrativa con el propósito de hacer más eficiente la administración pública y de ofrecer a sus servidores garantías de ingreso v ascenso a base de capacidades v méritos, a la vez que ofreciéndoles estabilidad y adecuada remuneración en el empleo, prácticamente todos los oficios están o pueden quedar incluidos en los cuadros del Servicio Público y a quienes ocupen los cargos en ellos previstos cobijan las regulaciones pertinentes, tanto las subjetivas o individuales como las relativas o los derechos sindicales.
En el artículo 12 del Decreto 1732 de 1960 se dispuso:
"Los establecimientos públicos e institutos descentralizados, así como los demás organismos que se rijan por estatutos especiales, adoptarán una nomenclatura de empleos y una escala de sueldos para su personal, sujetándose a las normas que sobre el particular dicte la Comisión de Reclutamientos, Ascensos y Disciplina".
Según aparece de los documentos enviados por el señor Director del I. C. A., dicho establecimiento ha venido ocupándose en la clasificación de su personal permanente desde 1963, estableciendo los requisitos de ingreso a cada cargo y los de ascenso y señalando las remuneraciones correspondientes dentro de las regulaciones relativas a los cuadros del Servicio Civil.
En los Acuerdos números 4 y 5 expedidos por la Junta Directiva en diciembre de 1966, que modifican otros de años anteriores, está clasificado, respectivamente, el personal de profesionales y el administrativo y auxiliar de técnicos al servicio de la institución.
Por Resolución número 427 de diciembre de 1966, el Director General del I. C. A., con facultades otorgadas por la Junta Directiva, modifica otra resolución suya dictada en 1965 sobre nomenclatura de trabajadores a jornal. En ella están clasificados oficios que el mínimo de preparación y práctica y que se ejercen bajo la inmediata dirección y supervisión de personal técnico tales como aseadores, auxiliares de casino, auxiliares de operaciones de ayudante de oficios varios, celador, latonero, pintor, obrero (indeterminado) etc. Y en la escala de salarios, según el grado que se obtiene por antigüedad en la prestación satisfactoria del servicio respectivo, se fían desde el mínimo, que es de $ 16.00 diarios, hasta $ 23.00 por ejemplo. En el caso de las asea doras, y de los ayudantes de invernadero: hasta $35.00 a los obreros indeterminados: hasta $ 45.00 a los operadores de maquinaria agrícola, y hasta $ 41.00 a los denominados auxiliares de operaciones de campo, entre los cuales podría clasificarse a los jornaleros de menor preparación para las labores agrícolas y ganaderas.
Pero como se expresa en los acuerdos sobre nomenclatura del personal técnico y administrativo, los trabajadores que hayan adquirido práctica v conocimientos técnicos dentro del mismo Instituto por cuanto éste ejerce también la docencia de su propio personal, van siendo promovidos a empleos de carácter administrativo v auxiliar técnico que están clasificados como de Servicio Civil. En síntesis, no obstante que el personal de jornaleros no aparezca en los cuadros de empleos permanentes, sus labores sí lo son en el Instituto v la permanencia y los ascenso les han quedado garantizados al cumplirse lo acordado en la cláusula cuarta de la Convención Colectiva de Trabajo entre el I.C.A. y "Sinaltraica" el 20 de mayo de 1964, que dice "Régimen de Ascensos". "En el provecto de régimen de ascensos que el I.C.A. tiene programado reglamentará la forma de que para llenar las vacantes en puestos calificados se tenga en cuenta a sus trabajadores que por su capacidad, antigüedad, y eficiencia estén en condiciones de suplir la vacante respectiva. La calificación final v decisión la dará el respectivo Director de Centro o Estación, quien estudiará el concepto dado por el Jefe inmediato del aspirante".
Las Resoluciones del Director General del I. C. A., citadas atrás demuestran que se está cumpliendo lo pactado. Así pues, los jornaleros vienen a quedar en la realidad, en virtud de los reglamentos del I.C.A., como personal ocupado en labores que éste mantiene permanentemente en una especie de aprendizaje necesario para figurar luego en el personal de nómina, y ésta es su aspiración y el derecho que el propio Instituto les reconoce. De otro lado, y, en definitiva, ese personal por la índole permanente de los trabajos que el Instituto desarrolla según sus objetivos, tiene ocupación también permanente en las labores a que se destapia, en uno u otro de los lugares donde ejerce su misión.
En tales circunstancias de hecho y de derecho no encuentra esta Sala que el artículo 36 de los Estatutos de la Corporación I. C. A. aprobados por el Decreto 2228 de 1966 del Gobierno Nacional, infrinja el artículo 5º del Código de Régimen Político y Municipal, ni el 49 del Decreto 2127 de 1945, ni el 416 del Código Sustantivo del Trabajo al declarar que los "trabajadores de la Corporación tendrán el carácter de empleados públicos, y como tales serán afiliados forzosas a la .Caja Nacional de Previsión".
Y, finalmente, el derecho a presentar y negociar pliegos de peticiones y contratos colectivos de trabajo, es el cínico que está en juego en esta litis promovida por el Sindicato de Trabajadores del I.C.A. (Sinaltraica).
La demanda enfoca exclusivamente el caso de los jornaleros al servicio del I. C. A, pero se observa que dicho Sindicato, cuyos estatutos no fueron traídos al juicio, parece por su denominación comprender a todas las personas que trabajan al servicio de dicha entidad. En tales circunstancias es de todo punto evidente que debe entenderse comprendidos en el Sindicato, (es decir, con derecho a afiliarse a él) todos los individuos a quienes se refiere el nombre de esa organización sindical. Si ello es así, porque se trata efe un sindicato de base, no puede pretenderse que simultáneamente sea Sindicato de Empleados Públicos que no pueden presentar pliegos de peticiones, ni celebrar convenciones colectivas de trabajo y sindicato de un grupo limitado que por ser pagados a jornal deba considerarse cómo "sindicato de trabajadores oficiales" para tener aquellas prerrogativas que no incluyen a "los sindicatos de empleados públicos" según el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo. Tal norma se refiere a "los sindicatos de empleados públicos", por una parte; y por la otra a "sindicatos de trabajadores oficiales" que no se puedan clasificar como empleados públicos. Lo uno excluye lo otro. De no ser así se estaría entendiendo que el artículo 416 autoriza él que un mismo Sindicato de base se pueda considerar lo uno y lo otro para los efectos de presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas a nombre de una parte de sus afiliados y no de la totalidad de ellos.
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto de su colaborador Fiscal.
FALLA
Deniéganse las peticiones de la demanda.
Este fallo fue discutido y aprobado por la Sala en la sesión del 26 de junio del año en curso.
Cópiese, notifíquese y archívese el expediente.
BELUARIO ARCINIEGAS, RICARDO BONILLA GUTIERREZ, NEMESIO CAMACHO RODRIGUEZ, ANDRES HOLGUIN. MARCO A. MARTINEZ B., SECRETARIO