Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Alfonso Arango Henao

Norma demandada:  Decreto 3072 de 1962

Demandante:  DIOGENES REYES POSADA Y FERNANDO GOMEZ RIVERA

DECRETOS REGLAMENTARIOS / AGENTES VIAJEROS

Se anulan los artículos 2º y su parágrafo, 3º y sus dos parágrafos, y el literal b) del artículo 11 del Decreto 3072 de 21 de noviembre de 1962, por el cual se reglamenta la Ley 48 de 1946.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO

Bogotá, cuatro (04) de marzo de mil novecientos sesenta y ocho (1968)

Radicación número: 759

Actor: DIOGENES REYES POSADA Y FERNANDO GOMEZ RIVERA

Demandado:

Contra el Decreto 3072 de 21 de noviembre de 1962, reglamentario de la Ley 48 de 1946, se instauraron ante el Consejo de Estado sendas demandas por los doctores Diógenes Reyes Posada y Fernando Gómez Rivera, en ejercicio de la acción pública de nulidad a que se refieren los artículos 62 y 66 del C. C. A.

En razón a que ambos libelos se dirigieron contra un mismo acto administrativo, se solicitó por parte interesada la acumulación de ambos procesos, la que fue negada por no haberse dirigido dicha solicitud al honorable Consejero que conocía del juicio más antiguo, según lo tiene ordenado la ley procesal. En consecuencia cada uno de los dos juicios se siguió tramitando en cuerda separada y mediante sentencia de 10 de mayo de 1966, de la cual fue ponente el honorable Consejero doctor Ricardo Bonilla Gutiérrez, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, desató la litis planteada por el doctor Reyes Posada, anulando el artículo 12 y el parágrafo 1º del artículo 14 del Decreto 3072 de 1962 y el artículo 19 del mismo estatuto, pero "en cuanto exige precisamente ser mayor de edad para poder ejercer la profesión de agente viajero, advirtiendo que en este particular debe estarse a lo que dice el literal a) del artículo 11 del mismo Decreto, el cual permite también ejercer dicha profesión a los que estén habilitados de edad según la ley", y en cuanto al resto del articulado del Decreto en mención, esta Corporación negó las peticiones de nulidad.

Debe decidirse, por tanto, en este fallo sobre la acción que en su propio nombre inició el doctor Fernando Gómez Rivera y a continuación se procede a ello, una vez que se ha rituado el procedimiento de rigor sin que aparezca causal de nulidad en virtud de la cual deba anularse la actuación surtida.

Mas se observa que, como en los procesos aludidos existen idénticos conceptos de violación sobre las mismas normas infringidas, según las correspondientes demandas, por parte de algunos de los mismos artículos del acto enjuiciado, el presente fallo no podrá ocuparse sino de las cuestiones que en la demanda del doctor Fernando Gómez Rivera difieren en cuanto a normas violadas y concepto de violación de la que se decidió mediante sentencia de 10 de mayo de 1966 en mención, como que lo allí dicho constituye cosa juzgada.

A pesar de que en las dos demandas se acusó la totalidad de los artículos del Decreto 3072 de 1962, la que ahora se resuelve trata aspectos diferentes de la presentada por el doctor Reyes Posada, sólo en cuanto al artículo 2º y su parágrafo, al artículo 39 y sus parágrafos 1º y 2º, a los artículos 6º y 8º, al literal c) del artículo 10 y al literal b) del artículo 11. A ellos se contraerá el presente fallo, teniendo en cuenta que el señor Fiscal 2º de la Corporación, en su vista de fondo acoge los conceptos emitidos en los autos de suspensión provisional y el que desató la súplica que contra uno de ellos se interpuso, por lo cual es de parecer que sólo deben anularse el literal b) del artículo 11, el artículo 12 y el parágrafo del artículo 14 del decreto enjuiciado con los cuales se violaron "en forma ostensible y clara disposiciones superiores de derecho".

El artículo 3º del Decreto 3072, al igual que el literal b) del artículo 11 del mismo estatuto, fueron suspendidos provisionalmente por el sustanciador inicial del presente negocio. Pero oyendo la súplica que contra esa providencia interpuso, por medio de apoderado el Ministerio de Fomento, la Sala de Decisión revocó la suspensión del artículo 39 y dejó vigente la del literal anotado del artículo 11.

El artículo 2º demandado dice que "la venta o distribución de mercancías o bienes en las zonas o territorios asignados a los Agentes Viajeros, realizadas por el patrono o por los gerentes de ventas, ayudantes de gerencias, coordinadores, promotores, supervisores o por cualquiera persona dependiente del patrono, se entenderán como una asesoría o colaboración prestada por la empresa para la gestión del contrato estipulado". Y su parágrafo agrega que "Los trabajadores a quienes se refiere este artículo pueden prestar simultáneamente sus servicios a varios patronos, y en tal caso, se entenderá que con cada uno de ellos hay contrato de trabajo, para efectos de los derechos y prestaciones que consagra la legislación laboral".

El cargo formulado bajo el aparte b) de la demanda sostiene que "En el artículo 2º del Decreto enjuiciado se establece un sistema de participación automática de los agentes viajeros sobre las ventas directas que sin su intervención realicen las empresas a cuyo servicio trabajen. Este ordenamiento desborda el contenido intrínseco de la Ley 48 y viola las normas consagradas por el artículo 1524 del Código Civil". Y más adelante se lee en el mismo libelo que '"El artículo 2º del Decreto 3072, al consagrar la participación automática de los agentes viajeros sobre las ventas que las empresas realicen sin su intervención, viola las disposiciones del artículo 1524 del Código Civil, según el cual, 'no puede haber obligación sin una causa real y lícita, entendiéndose por causa el motivo que induce al acto o contrato'."

Estima la Sala que el pensamiento del doctor Domínguez Molina precisado en el auto de suspensión provisional en relación con este artículo es el que interpreta el verdadero sentido de la disposición. Efectivamente el artículo 2º del Decreto no consagra la "participación automática" de que habla la demanda, sino que las ventas realizadas por el patrono o por cualquiera dependiente de éste, en las zonas o territorios asignados a un Agente Viajero, deben entenderse como "una asesoría o colaboración prestada por la empresa para la gestión del contrato estipulado".

Pero sucede que sobre esa tal asesoría o colaboración no puede hablar el reglamento sin violar la ley porque ella no lo autoriza. Al Gobierno sólo le dio la ley atribuciones para regular los procedimientos que deben seguir quienes aspiren a conseguir la licencia de agentes viajeros y para nada más. Sobrepasar estos límites, es legislar sin autorización y por lo mismo enfrentar el reglamento a normas superiores de derecho que obligan a la Sala a anular el artículo 2º impugnado.

El artículo 3º lo combate la demanda porque en él se prescriben reglas no previstas por la ley que pretende reglamentar, relacionadas con el momento en que los agentes viajeros tienen derecho a percibir la comisión o el porcentaje sobre los negocios que ellos realicen. "Esta reglamentación —agrega el libelo—, como se demostrará más adelante, viola los principios del Código Civil sobre autonomía de la voluntad contractual".

El artículo 3º del Decreto 3072 habla del momento en que nace el derecho de los Agentes Viajeros Profesionales para percibir las comisiones motivadas por las ventas, y sienta las reglas que para tal fin deben seguirse.

Encuentra la Sala que este punto es extraño al reglamento, porque la ley no ha autorizado al Gobierno para decidir sobre estos puntos que son reservados al legislador. Muy bien sirven de sustento a este fallo, estos apartes del auto de suspensión respecto a esta disposición acusada:

"Si se examina la Ley 48 de 1946 fácilmente se aprecia que ella no regula el contrato que se celebra entre el agente y el patrono o empresa. Ese estatuto reglamenta la profesión de agente viajero y determina los requisitos que debe reunir la persona que quiera ejercerla, pero nada dispone sobre el contenido del contrato entre la empresa y el agente viajero, sobre el porcentaje o comisión que a éste pueda corresponderle, ni sobre el momento en que nace el derecho a percibir la remuneración".

"Sabido es que, como la facultad o potestad reglamentaria se ha dado 'para la cumplida ejecución de las leyes' (ord. 39, art. 120 C. N.), el decreto que se expide en ejercicio de tal potestad debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y sólo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente está comprendido en la ley, y por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones. Lo contrario implica una extralimitación de funciones y constituye una invasión en el campo propio del legislador. Innecesario es, para efectos de esta providencia que decide sobre suspensión provisional, detenerse en el estudio de la potestad reglamentaria y hacer referencia a la abundante y constante doctrina que respecto a ella tiene sentada la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, pues ella ha sido armónica y se precisa en la síntesis que se ha dejado expuesta, que es suficiente para concluir que lo que dispone el artículo 3º del Decreto acusado contiene reglas que son extrañas a la Ley que se reglamenta y, por tanto, es manifiestamente violatorio del ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional y, por ello debe ser suspendido".

"Lo dicho anteriormente comprende la totalidad del artículo men­cionado, es decir, con sus parágrafos 1º y 2º que la demanda acusa en los puntos e) y f), por el mismo concepto de violación".

En tales condiciones, y por ser violatorio del artículo 3º en comentario, es procedente su anulación, y así lo dispondrá la Sala en la parte resolutiva de esta sentencia.

La demanda sostiene que "En el artículo 6º del Decreto 3072 se consagra una prerrogativa que desborda el contenido intrínseco de la ley", y refe­rente al parágrafo del mismo artículo sostiene que él "consagra una restricción monopolística en cuanto a la gestoría para obtener la expedición de la licen­cia y del carnet para los agentes viajeros".

En el auto de suspensión provisional, al respecto se lee:

"Dice el artículo sexto: 'La licencia de Agente Viajero será personal y definitiva, conferirá al beneficiario la prerrogativa de profesional, que sólo podrá perder cuando incurra en las infracciones a que se refie­ren los artículos 15 y 17 del presente Decreto"

"Si la Ley 48 de 1946 en su artículo 5º establece que ningún agente viajero 'puede entrar a ejercer su profesión, sin haber llenado los requisitos legales y obtenido la correspondiente licencia', es el propio legislador el que ha establecido que con la obtención de la licencia el agente viajero adquiere la prerrogativa para ejercer su profesión".

No encuentra, pues, esta Sala, como no lo encontró el primer sustanciador de este negocio ni la Sala de Decisión que revisó el auto de suspensión provisional, violación alguna de las anotadas en la demanda, que, de manera muy vaga, afirma que existe una violación al artículo 45 de la Constitución Nacional, en estos términos: "El parágrafo del artículo 6º del Decreto 3072 de 1962, al disponer que la licencia y el carné de los agentes viajeros sólo podrán ser gestionados directamente por el interesado o por las Asociaciones de Agentes Viajeros o por la Federación Nacional que éstas organicen, viola el artículo 45 de la Constitución Nacional, según el cual, toda persona tiene derecho de pre­sentar peticiones a las autoridades, ya sea por motivos de interés general, ya de interés particular, y el de obtener una pronta resolución. Viola así mismo el Título 28 y los artículos 2142 y siguientes del Código Civil, normativos del con­trato de mandato, según el cual, una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera".

Como se ve confunde la demanda el derecho de petición que deja expedito el Decreto para que lo ejerza cualquier persona, con el derecho de adquisición de la licencia de Agente Viajero, la cual también puede solicitarse por cualquier persona, pero que, por disposición del reglamento, sólo será concedida directamente al interesado, sin que ello implique que éste obre por conducto de apoderado y previo el lleno de las exigencias legales, si así lo prefiere.

La imprecisión de los cargos, sumada a lo anteriormente dicho convencen a la Sala de que esta impugnación no puede prosperar.

En relación con los cargos formulados al artículo 8º, al literal c) del artículo 10, y al aparte b) del artículo 11 del Decreto 3072, esta Sección del Consejo acoge íntegramente los puntos de vista que contiene el auto de suspensión provisional donde se trataron los cargos de manera que sirven de fun­damento a esta sentencia. En la pieza aludida se lee:

"'1. El requisito sobre registro de las licencias de los agentes viaje­ros en las Cámaras de Comercio, establecido por el artículo 8º del Decreto 3072, no está previsto ni autorizado por la Ley 48'."

"Ciertamente que en la Ley reglamentada no se impone la obligación de tal registro, pero sí se tiene en cuenta que los agentes viajeros se ocupan profesionalmente en actos de comercio que los hacen reputar en derecho comerciantes, según los artículos 99 y 20 del Código de Comercio, y que por ser comerciantes, deben inscribirse en la respectiva Cámara de Comercio de conformidad con el artículo 30 de la Ley 28 de 1931, determinado por la Ley 48 de 1946 que para ejercer su profesión deben obtener la correspondiente licencia, nada más lógico que sea precisamente ésta la que deben registrar en el Registro Público de Comercio. La disposición no es, pues, manifiestamente ilegal, por existir otras normas distintas de la ley reglamentada que establecen el registro de los comerciantes en la Cámara de Comercio".

" 'n) Por el literal c) del artículo 10 del Decreto 3072 se exige la presentación de certificados de paz y salvo, requisito no previsto ni autorizado por la Ley 48"

"De conformidad con el ordinal 7º del Decreto extraordinario 01651, de 1961, el Gobierno podía señalar que para obtener la licencia de agente viajero se presente el certificado de paz y salvo, aunque este requisito no sea exigido por la Ley 48 de .1946. Existiendo la autorización en la legislación Tributaria, no puede ser manifiesta la ilegalidad del literal c) del artículo 10 del Decreto".

" ‘o) En el literal b) del artículo 11 del Decreto 3072 se condiciona el ejercicio de la profesión de los agentes viajeros a una especialización académica no prevista ni autorizada por la Ley 48'."

"La ley reglamentada no exige ciertamente que se acredite para obtener la licencia que el interesado haya cursado estudios especiales. De modo que al imponer el Decreto esta obligación, introduce un requisito que se sale en forma manifiesta del contenido intrínseco de la ley que reglamenta y, por lo tanto, es pertinente la suspensión provisional del citado literal".

Para la Sala son suficientes las consideraciones anteriores, por lo cual, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, admi­nistrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su Fiscal Segundo,

FALLA

Primero. Son nulos los artículos segundo y su parágrafo, tercero y sus dos parágrafos, y el lateral b) del artículo 11 del Decreto 3072 de 21 de noviembre de 1962, "por el cual se reglamenta la Ley 48 de 1946".

Segundo. No se decreta la nulidad de los siguientes apartes del mismo Decreto 3072 de 1962: artículos sexto y octavo, y literal c) del artículo 10.

Tercero. El resto del articulado del mismo Decreto 3072 es cosa juzgada conforme al fallo de 10 de mayo de 1966 dictado por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Copíese, notifíquese y archívese.

ALFONSO MELUK, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DE VELASCO ALVAREZ, JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO