100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030031901AUTOSala de lo Contenciosos Administrativonull807196823/02/1968AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_807__1968_23/02/1968300318991968INTERPRETACION DE LA LEY - Interpretación por el legislador y por los jueces y funcionarios / INTERPRETACION DEL LEGISLADOR - Concepto / INTERPRETACION EN POTESTAD REGLAMENTARIA - Valoración de la ley en todo su contenido: este entendimiento tiene fuerza normativa mientras se ajusten a la Constitución y a la ley / POTESTAD REGLAMENTARIA - El Gobierno sí interpreta la ley por vía general y abstracta 1º. La interpretación de la Ley. - De acuerdo con los preceptos 25 y 26 del Código Civil, sólo al legislador corresponde fijar, con autoridad y de manera general, el sentido de una ley oscura, y a los jueces y funcionarios públicos toca señalar, por vía de doctrina, el entendimiento de las disposiciones cuando han de aplicarlas en los casos concretos y en los negocios administrativos. La interpretación de la primera clase se hace únicamente por medio de una nueva ley que aclare el contenido de la anterior y que se entiende incorporada a esta última (Arts. 14 del C. C. y 58 del O. de R. P. y M.), y la de la segunda se hace en las decisiones jurisdiccionales y administrativas. Aquélla tiene un sentido general y objetivo, y es obligatoria; ésta tiene carácter particular y subjetiva, y no es impositiva”. “Pero entre esos dos sistemas de interpretación existe uno intermedio: el de los reglamentos expedidos por el órgano ejecutivo (arts. 120, numeral 3º, de la C. N. y 12 de la Ley. 153 de 1887). Estos se caracterizan por su generalidad, y son obligatorios cuando se ajustan al estatuto fundamental y a la ley. Se expiden siempre que el mandato superior requiera en alguna forma un desarrollo para efectos de su adecuada aplicación. “¿Por medio de esta clase de actos el Gobierno puede interpretar el mandato legal que desarrolla? Claro que sí. No sólo puede, sino que está obligado a hacerlo. Si la misión esencial del órgano administrativo es la de ejecutar la ley; si para realizar esa función necesita entenderla y valorarla en todos sus detalles y en su contenido total; y si la reglamentación es el primer paso que se da en el camino de su aplicación, forzosamente tendrá que interpretarla para efectos de envolverla en el correspondiente decreto. La tesis contraria carecería de sentido, ya que no se puede reglamentar lo que no se entiende o no se ha apreciado en todos sus alcances”. “Ciertamente que la interpretación que se hace en el reglamento no tiene el grado de autenticidad y obligatoriedad que aquella otra que se formula, con plena autoridad, por el legislador, pero también es evidente que mientras no sea contraria a un mandato constitucional o legal, la interpretación del reglamento es imperativa al tenor de lo ordenado por el artículo 12 de la Ley 153 de 1887. La relación jurídica entre la ley y el reglamento es similar a la que existe entre la Constitución y la ley. El Congreso interpreta el estatuto fundamental y lo desarrolla, y aquella interpretación y este desarrollo son obligatorios mientras no sean incompatibles con los ordenamientos de la Carta; de idéntica manera, el órgano administrativo valora la ley en todo su contenido y la desenvuelve en el reglamento, y aquella valoración y este entendimiento tienen fuerza normativa mientras se ajusten a la Constitución y a la ley”. “Por las razones expuestas, la Sala considera que el Gobierno sí interpreta la ley por vía general y abstracta, y que ese entendimiento, en cuanto se consigna en el decreto reglamentario, es imperativo mientras no sea contrario a las disposiciones superiores de derecho. El artículo 25 del C. C. no desvirtúa tales apreciaciones, en razón de que regula un fenómeno jurídico distinto del de los reglamentos. Por consiguiente, carece de incidencia en la controversia planteada. PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO AGRARIO - Término para solicitar pruebas / PRUEBAS - Proceso de extinción de dominio agrario: control de legalidad del decreto reglamentario “Segundo cargo. - Los artículos 23 y 24 de la Ley conceden a los propietarios un término para solicitar pruebas y definen cuáles son las conducentes y legalmente eficaces para demostrar la explotación económica. No obstante, en el decreto se otorga al Instituto la facultad de estimar discrecionalmente la procedencia de las pruebas pedidas. Si la ley establece una tarifa legal, el reglamento no puede desconocer ese hecho”. “La disposición enjuiciada no es un precepto autónomo, ni constituye en sí misma una regulación jurídica independiente, sino que es parte integrante de un conjunto normativo en el cual cada ordenamiento parcial debe entenderse de acuerdo con la estrecha relación que tiene con los otros del mismo estatuto y con los ordenamientos correspondientes de la ley. La circunstancia de que el artículo 4º del reglamento no se remite expresamente al 24 del estatuto desarrollado, nada significa si se tiene en cuenta que tanto el 3º como el 5º ordenan esa remisión. Si la ley y el decreto han dicho cuáles son las pruebas conducentes y eficaces, el Instituto carece de autonomía para obrar en forma distinta y, por lo tanto, tendrá necesariamente que estimar como tales las que ya tienen esa calificación legal, y considerar como improcedentes aquellas que no aparecen en la enumeración de los artículos 24 de la Ley y 3º y 5º del reglamento. “Así, pues, es esa la interpretación que nace del estudio conjunto de las tres normas del reglamento, y es la misma que surge de la ley. En ésta se le otorgan facultades al Instituto para rechazar aquellas pruebas que no figuren en la enumeración del artículo 24, como se vio anteriormente, y en el decreto se reconoce expresamente esa atribución y se desarrolla en el sentido de que la ejercitará de acuerdo con la calificación legal sobre viabilidad de las pruebas. El análisis conjunto de los artículos 3º, 4º y 5º del reglamento lleva, a primera vista, a tales conclusiones. Esas normas están estrechamente concatenadas entre si y, por lo tanto, no se puede fraccionar su estudio sin romper la unidad jurídica del sistema. Las anteriores apreciaciones se hacen con apoyo en el artículo 30 del C. C. Dice esa norma que el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía, principio que es aplicable a la interpretación de los reglamentos, como lo es igualmente a la de los contratos por mandato expreso del artículo 1622 del mismo estatuto civil”. PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO DE AGRARIO - Pruebas sobre explotación económica: exceso al conferir discrecionalidad al funcionario administrativo Sostiene el actor, que el artículo 4º del Decreto impugnado viola los artículos 23 y 24 de la Ley 135 de 1961, en cuanto faculta al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para calificar la conducencia de las pruebas que soliciten los interesados en la declaratoria de la extinción del dominio. En efecto el artículo 23 de la ley establece un término de treinta (30) días para solicitar las pruebas que deban practicarse, y el 24 de la misma ley establece que sólo se podrá demostrar la explotación económica, mediante las pruebas que determina la misma norma en forma por demás taxativa e imperiosa. De manera que la norma reglamentaria, a más de sobrar en el reglamento, ya que las pruebas señaladas por el artículo 24 de la ley son de necesario recibo en los trámites administrativos de extinción de dominio por lo cual no hay lugar a la calificación de su conducencia, es violatoria de la ley al dejar a la discrecionalidad de un funcionario administrativo una cuestión que la norma que se pretende reglamentar ha definido en forma exacta y precisa. No cabía reglamentación de este tipo para la norma comentada, estableciéndose con ello una peligrosa limitación al contenido de la Ley 135 de 1961. De manera que existiendo una tarifa probatoria señalada por la ley no cabe calificación sobre la conducencia de las pruebas: la ley ya ha hecho previamente la calificación, las consagradas en la tarifa son conducentes, las que no lo están son inconducentes. Por manera que también aquí se ha violado la ley, al establecer el reglamento un criterio de discrecionalidad en una materia en la que no cabe por estar previamente definida en la ley la cuestión probatoria. Se modifica con ello el contenido de la norma reglamentada limitándola, e introduciéndole un nuevo elemento: la arbitraria discrecionalidad del funcionario administrativo. Es, por tanto, viable la petición de nulidad de la parte de la norma comentada. LEY DE REFORMA AGRARIA - Reglamentación de la Ley 135 de 1961: nulidad parcial Se anulan los siguientes apartes del Decreto 1902 de 1962 expedido por el Gobierno Nacional, para reglamentar los artículos 6º y 8º de la Ley 200 de 1936 y el Capítulo VII de la Ley 135 de 1961: el literal b) del artículo 70 en la parte que dice: “u otras instituciones bancarias”, el artículo 4º, pero sólo en la parte que dice: “que el Instituto considere conducente y legalmente eficaces” y el primer inciso del artículo 12, pero sólo en la expresión: “parte importante del predio”. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO Bogotá, D. E., veintitrés (23) de febrero de mil novecientos sesenta y ocho (1968) Radicación número: 807 Actor: BERNARDO ZULETA TORRES Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD
Sentencias de NulidadAlfonso Arango HenaoGOBIERNO NACIONALBERNARDO ZULETA TORRES23/02/1968Decreto 1902 de 1962Identificadores10030117577true1210272original30115748Identificadores

Fecha Providencia

23/02/1968

Fecha de notificación

23/02/1968

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Alfonso Arango Henao

Norma demandada:  Decreto 1902 de 1962

Demandante:  BERNARDO ZULETA TORRES

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


INTERPRETACION DE LA LEY - Interpretación por el legislador y por los jueces y funcionarios / INTERPRETACION DEL LEGISLADOR - Concepto / INTERPRETACION EN POTESTAD REGLAMENTARIA - Valoración de la ley en todo su contenido: este entendimiento tiene fuerza normativa mientras se ajusten a la Constitución y a la ley / POTESTAD REGLAMENTARIA - ElGobierno sí interpreta la ley por vía general y abstracta

1º. La interpretación de la Ley. - De acuerdo con los preceptos 25 y 26 del Código Civil, sólo al legislador corresponde fijar, con autoridad y de manera general, el sentido de una ley oscura, y a los jueces y funcionarios públicos toca señalar, por vía de doctrina, el entendimiento de las disposiciones cuando han de aplicarlas en los casos concretos y en los negocios administrativos. La interpretación de la primera clase se hace únicamente por medio de una nueva ley que aclare el contenido de la anterior y que se entiende incorporada a esta última (Arts. 14 del C. C. y 58 del O. de R. P. y M.), y la de la segunda se hace en las decisiones jurisdiccionales y administrativas. Aquélla tiene un sentido general y objetivo, y es obligatoria; ésta tiene carácter particular y subjetiva, y no es impositiva”.
“Pero entre esos dos sistemas de interpretación existe uno intermedio: el de los reglamentos expedidos por el órgano ejecutivo (arts. 120, numeral 3º, de la C. N. y 12 de la Ley. 153 de 1887). Estos se caracterizan por su generalidad, y son obligatorios cuando se ajustan al estatuto fundamental y a la ley. Se expiden siempre que el mandato superior requiera en alguna forma un desarrollo para efectos de su adecuada aplicación. “¿Por medio de esta clase de actos el Gobierno puede interpretar el mandato legal que desarrolla Claro que sí. No sólo puede, sino que está obligado a hacerlo. Si la misión esencial del órgano administrativo es la de ejecutar la ley; si para realizar esa función necesita entenderla y valorarla en todos sus detalles y en su contenido total; y si la reglamentación es el primer paso que se da en el camino de su aplicación, forzosamente tendrá que interpretarla para efectos de envolverla en el correspondiente decreto. La tesis contraria carecería de sentido, ya que no se puede reglamentar lo que no se entiende o no se ha apreciado en todos sus alcances”. “Ciertamente que la interpretación que se hace en el reglamento no tiene el grado de autenticidad y obligatoriedad que aquella otra que se formula, con plena autoridad, por el legislador, pero también es evidente que mientras no sea contraria a un mandato constitucional o legal, la interpretación del reglamento es imperativa al tenor de lo ordenado por el artículo 12 de la Ley 153 de 1887. La relación jurídica entre la ley y el reglamento es similar a la que existe entre la Constitución y la ley. El Congreso interpreta el estatuto fundamental y lo desarrolla, y aquella interpretación y este desarrollo son obligatorios mientras no sean incompatibles con los ordenamientos de la Carta; de idéntica manera, el órgano administrativo valora la ley en todo su contenido y la desenvuelve en el reglamento, y aquella valoración y este entendimiento tienen fuerza normativa mientras se ajusten a la Constitución y a la ley”. “Por las razones expuestas, la Sala considera que el Gobierno sí interpreta la ley por vía general y abstracta, y que ese entendimiento, en cuanto se consigna en el decreto reglamentario, es imperativo mientras no sea contrario a las disposiciones superiores de derecho. El artículo 25 del C. C. no desvirtúa tales apreciaciones, en razón de que regula un fenómeno jurídico distinto del de los reglamentos. Por consiguiente, carece de incidencia en la controversia planteada.

PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO AGRARIO - Término para solicitar pruebas / PRUEBAS - Proceso de extinción de dominio agrario: control de legalidad del decreto reglamentario

“Segundo cargo. - Los artículos 23 y 24 de la Ley conceden a los propietarios un término para solicitar pruebas y definen cuáles son las conducentes y legalmente eficaces para demostrar la explotación económica. No obstante, en el decreto se otorga al Instituto la facultad de estimar discrecionalmente la procedencia de las pruebas pedidas. Si la ley establece una tarifa legal, el reglamento no puede desconocer ese hecho”. “La disposición enjuiciada no es un precepto autónomo, ni constituye en sí misma una regulación jurídica independiente, sino que es parte integrante de un conjunto normativo en el cual cada ordenamiento parcial debe entenderse de acuerdo con la estrecha relación que tiene con los otros del mismo estatuto y con los ordenamientos correspondientes de la ley. La circunstancia de que el artículo 4º del reglamento no se remite expresamente al 24 del estatuto desarrollado, nada significa si se tiene en cuenta que tanto el 3º como el 5º ordenan esa remisión. Si la ley y el decreto han dicho cuáles son las pruebas conducentes y eficaces, el Instituto carece de autonomía para obrar en forma distinta y, por lo tanto, tendrá necesariamente que estimar como tales las que ya tienen esa calificación legal, y considerar como improcedentes aquellas que no aparecen en la enumeración de los artículos 24 de la Ley y 3º y 5º del reglamento. “Así, pues, es esa la interpretación que nace del estudio conjunto de las tres normas del reglamento, y es la misma que surge de la ley. En ésta se le otorgan facultades al Instituto para rechazar aquellas pruebas que no figuren en la enumeración del artículo 24, como se vio anteriormente, y en el decreto se reconoce expresamente esa atribución y se desarrolla en el sentido de que la ejercitará de acuerdo con la calificación legal sobre viabilidad de las pruebas. El análisis conjunto de los artículos 3º, 4º y 5º del reglamento lleva, a primera vista, a tales conclusiones. Esas normas están estrechamente concatenadas entre si y, por lo tanto, no se puede fraccionar su estudio sin romper la unidad jurídica del sistema. Las anteriores apreciaciones se hacen con apoyo en el artículo 30 del C. C. Dice esa norma que el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía, principio que es aplicable a la interpretación de los reglamentos, como lo es igualmente a la de los contratos por mandato expreso del artículo 1622 del mismo estatuto civil”.

PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO DE AGRARIO - Pruebas sobre explotación económica: exceso al conferir discrecionalidad al funcionario administrativo

Sostiene el actor, que el artículo 4º del Decreto impugnado viola los artículos 23 y 24 de la Ley 135 de 1961, en cuanto faculta al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para calificar la conducencia de las pruebas que soliciten los interesados en la declaratoria de la extinción del dominio. En efecto el artículo 23 de la ley establece un término de treinta (30) días para solicitar las pruebas que deban practicarse, y el 24 de la misma ley establece que sólo se podrá demostrar la explotación económica, mediante las pruebas que determina la misma norma en forma por demás taxativa e imperiosa. De manera que la norma reglamentaria, a más de sobrar en el reglamento, ya que las pruebas señaladas por el artículo 24 de la ley son de necesario recibo en los trámites administrativos de extinción de dominio por lo cual no hay lugar a la calificación de su conducencia, es violatoria de la ley al dejar a la discrecionalidad de un funcionario administrativo una cuestión que la norma que se pretende reglamentar ha definido en forma exacta y precisa. No cabía reglamentación de este tipo para la norma comentada, estableciéndose con ello una peligrosa limitación al contenido de la Ley 135 de 1961. De manera que existiendo una tarifa probatoria señalada por la ley no cabe calificación sobre la conducencia de las pruebas: la ley ya ha hecho previamente la calificación, las consagradas en la tarifa son conducentes, las que no lo están son inconducentes. Por manera que también aquí se ha violado la ley, al establecer el reglamento un criterio de discrecionalidad en una materia en la que no cabe por estar previamente definida en la ley la cuestión probatoria. Se modifica con ello el contenido de la norma reglamentada limitándola, e introduciéndole un nuevo elemento: la arbitraria discrecionalidad del funcionario administrativo. Es, por tanto, viable la petición de nulidad de la parte de la norma comentada.

LEY DE REFORMA AGRARIA - Reglamentación de la Ley 135 de 1961: nulidad parcial

Se anulan los siguientes apartes del Decreto 1902 de 1962 expedido por el Gobierno Nacional, para reglamentar los artículos 6º y 8º de la Ley 200 de 1936 y el Capítulo VII de la Ley 135 de 1961: el literal b) del artículo 70 en la parte que dice: “u otras instituciones bancarias”, el artículo 4º, pero sólo en la parte que dice: “que el Instituto considere conducente y legalmente eficaces” y el primer inciso del artículo 12, pero sólo en la expresión: “parte importante del predio”.


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO

Bogotá, D. E., veintitrés (23) de febrero de mil novecientos sesenta y ocho (1968)


Radicación número: 807

Actor: BERNARDO ZULETA TORRES

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

En acción pública demandó el doctor Bernardo Zuleta Torres la suspensión provisional y la nulidad de los siguientes apartes del Decreto 1902 de 18 de julio de 1962, por el cual se reglamentan los artículos 6º y 8º de la Ley 200 de 1936 y el Capítulo VII de la Ley 135 de 1961:


a) La frase del artículo 1º que dice: “o de cualquiera persona”;


b) Los primeros incisos del artículo 4º;


c) Los artículos 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13 y 14;


d) El artículo 18, y


e) El inciso 2o del artículo 23.


Según la demanda, estos actos acusados violan el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, el artículo 25 del C. C. el Capítulo I del Título XVII del Código Judicial, y los artículos 23 y 24 de la Ley 135 de 1961, por las razones que expone el libelo.


Y Al ser admitida la demanda se negó la suspensión provisional pedida, mas inconforme con tal determinación el actor la suplicó, por lo cual la Sala de Decisión resolvió decretar la suspensión provisional del artículo 7º impugnado, pero sólo en la parte que dice “otras instituciones bancarias”.


Por otra parte, y ejercitando la misma acción pública el señor Juan Manuel Jaramillo, demandó la suspensión provisional y la nulidad del artículo 6º del mismo Decreto 1902 en la parte que dice: “en forma estable, y no de manera accidental o transitoria, salvo interrupciones temporales justificadas por necesidad de descanso o rotación”. El ordinal c) del artículo 7º en la parte que dice: “pertenecientes al propietario actual y a sus antecesores en el dominio, si fuere el caso’. El artículo 8º en la parte que dice: “en forma estable y no de manera accidental o transitoria”. El artículo 12 en la parte que dice: “y este hecho co-existe actualmente con la explotación económica de una parte importante del predio”. Y, el artículo 13 en la parte que dice: “en el término para pedir pruebas o durante la respectiva inspección ocular”.


Como disposiciones violadas señaló el actor los artículos 23 y 24 de la Ley 135 de 1961, por los motivos que en extenso expone la demanda.


Al igual que el otro juicio, la demanda fue admitida y en el mismo auto se decreto la suspensión del primer inciso del artículo 12 del Decreto demandado, pero sólo en cuanto a la expresión “parte importante del predio”.


Cursaron separadamente los dos juicios hasta el 19 de febrero de 1964, fecha en la cual se ordenó la acumulación del juicio 2538 promovido por el señor Juan Manuel Jaramillo al 2196 iniciado mediante la demanda del doctor Zuleta Torres. Hoy, bajo una misma cuerda, están radicados con el número 807 y por ello se resolverá sobre sus peticiones en esta misma sentencia.


El señor Fiscal 2º de la Corporación en su vista de fondo, después de analizar las dos demandas, manifiesta que comparte las apreciaciones de las providencias que decretaron las correspondientes suspensiones provisionales, y que no encontrando observaciones distintas para hacer, es partidario de la anulación de las partes de los artículos 7º y 12 que fueron provisionalmente suspendidas.

PARA RESOLVER, LA SALA CONSIDERA


Después del exhaustivo estudio realizado por la Sala de Decisión que conoció del recurso de súplica interpuesto dentro del juicio entablado por el doctor Zuleta Torres, no es necesario analizar nuevamente los cargos formulados por el actor a los artículos acusados del Decreto 1902.


Estando perfectamente identificada la Sala con la salvedad que adelante se anotará, con los puntos de vista ya expuestos, se limita a reproducirlos como fundamento de esta sentencia:


“La controversia gira principalmente en torno al concepto de poder reglamentarlo. Para el demandante, la atribución de interpretar las leyes por vía general y abstracta corresponde exclusivamente al órgano legislativo. De consiguiente, el Presidente de la República no está habilitado por el estatuto fundamental para desempeñar aquella función. Apoya sus razonamientos en el artículo 25 del Código Civil, en jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, y en el canon 120, numeral 3º, de la Constitución Nacional. Esos argumentos los ha valorado la Sala en toda su significación, pero no los acepta por los siguientes motivos:”


‘1º. La interpretación de la Ley. - De acuerdo con los preceptos 25 y 26 del Código Civil, sólo al legislador corresponde fijar, con autoridad y de manera general, el sentido de una ley oscura, y a los jueces y funcionarios públicos toca señalar, por vía de doctrina, el entendimiento de las disposiciones cuando han de aplicarlas en los casos concretos y en los negocios administrativos. La interpretación de la primera clase se hace únicamente por medio de una nueva ley que aclare el contenido de la anterior y que se entiende incorporada a esta última (Arts. 14 del C. C. y 58 del O. de R. P. y M.), y la de la segunda se hace en las decisiones jurisdiccionales y administrativas. Aquélla tiene un sentido general y objetivo, y es obligatoria; ésta tiene carácter particular y subjetiva, y no es impositiva”.


“Pero entre esos dos sistemas de interpretación existe uno intermedio: el de los reglamentos expedidos por el órgano ejecutivo (arts. 120, numeral 3º, de la C. N. y 12 de la Ley. 153 de 1887). Estos se caracterizan por su generalidad, y son obligatorios cuando se ajustan al estatuto fundamental y a la ley. Se expiden siempre que el mandato superior requiera en alguna forma un desarrollo para efectos de su adecuada aplicación.


“¿Por medio de esta clase de actos el Gobierno puede interpretar el mandato legal que desarrolla Claro que sí. No sólo puede, sino que está obligado a hacerlo. Si la misión esencial del órgano administrativo es la de ejecutar la ley; si para realizar esa función necesita entenderla y valorarla en todos sus detalles y en su contenido total; y si la reglamentación es el primer paso que se da en el camino de su aplicación, forzosamente tendrá que interpretarla para efectos de envolverla en el correspondiente decreto. La tesis contraria carecería de sentido, ya que no se puede reglamentar lo que no se entiende o no se ha apreciado en todos sus alcances”.


“Ciertamente que la interpretación que se hace en el reglamento no tiene el grado de autenticidad y obligatoriedad que aquella otra que se formula, con plena autoridad, por el legislador, pero también es evidente que mientras no sea contraria a un mandato constitucional o legal, la interpretación del reglamento es imperativa al tenor de lo ordenado por el artículo 12 de la Ley 153 de 1887. La relación jurídica entre la ley y el reglamento es similar a la que existe entre la Constitución y la ley. El Congreso interpreta el estatuto fundamental y lo desarrolla, y aquella interpretación y este desarrollo son obligatorios mientras no sean incompatibles con los ordenamientos de la Carta; de idéntica manera, el órgano administrativo valora la ley en todo su contenido y la desenvuelve en el reglamento, y aquella valoración y este entendimiento tienen fuerza normativa mientras se ajusten a la Constitución y a la ley”.


“Por las razones expuestas, la Sala considera que el Gobierno sí interpreta la ley por vía general y abstracta, y que ese entendimiento, en cuanto se consigna en el decreto reglamentario, es imperativo mientras no sea contrario a las disposiciones superiores de derecho. El artículo 25 del C. C. no desvirtúa tales apreciaciones, en razón de que regula un fenómeno jurídico distinto del de los reglamentos. Por consiguiente, carece de incidencia en la controversia planteada.


“2º. La Jurisprudencia. - La doctrina del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia invocada en el libelo sostiene que en el reglamento debe desenvolverse todo aquello que lógica y necesariamente está contenido en la ley. Esas apreciaciones son rigurosamente exactas, pero llevan a conclusiones distintas a las deducidas por el actor. En efecto, para saber lo que de manera lógica y necesaria surge de los textos, o para Indagar cuál es el espíritu de ellos, es indispensable hacer su valoración y medir sus alcances. Por lo tanto, el decreto, fruto de su análisis no viene a ser otra cosa que la consignación, en reglas obligatorias, de aquella interpretación previa. Así, pues, de acuerdo con la jurisprudencia Invocada, el órgano administrativo sí tiene los poderes jurídicos indispensables para interpretar la ley por vía general y abstracta. El reglamento, tal como parece concebido por la doctrina en estudio, no es más que el entendimiento del estatuto desarrollado, en cuanto suministra las fórmulas impersonales y objetivas que la ejecución de los textos superiores requiere”.


3º. El Poder Reglamentario. - La función administrativa es la actividad del Estado encomendada al órgano ejecutivo y dirigida a la aplicación de la Constitución, de l ley, y de los ordenamientos inferiores, y la potestad reglamentaria es la función administrativa en cuanto desarrolla en normas generales y abstractas aquellos mismos estatutos para efectos de su adecuada realización. La causa primaria de ese poder especial se encuentra en la necesidad de ejecutar en su plenitud el derecho objetivo, y el límite de su ejercicio se halla en el mismo estatuto que se pretende reglamentar y en la obligación de aplicarlo en su totalidad”.


“Esa doctrina fluye natural y espontáneamente del artículo 120, numeral 3º, de la Constitución Nacional. Al Presidente de la República corresponde en desempeño de su función administrativa general y de su poder reglamentario en particular, expedir las órdenes, resoluciones y decretos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Así, el campo en que se mueve aquella potestad está fijada por la obligación de realizar íntegramente el mandamiento superior. Tanto será la materia reglamentable, cuanto aparezca de la necesidad de aplicar correctamente el estatuto que se desarrolla”.


“La función reglamentaria no es una actividad mecánica de reproducción de textos. En su ejercicio hay un proceso previo de análisis Y evaluación de la ley, de indagación de sus fines, y de investigación sobre su contenido general y sus alcances parciales. Como producto de ese estudio, el reglamento debe ser el reflejo fiel del estatuto desarrollado y de cada uno de sus preceptos. En él puede desenvolverse, no sólo lo que aparezca explícitamente regulado en la ley, sine también lo que se encuentra implícito en ella’.

“Cabe observar, además, que ordinariamente la ley es un conjunto armónico de reglas vinculadas entre sí y que se complementan recíprocamente. Es cierto que cualquiera de sus normas regula una hipótesis determinada, pero también lo es que en muchos casos, los diversos supuestos están relacionados de manera tal, que sólo mediante el análisis integral del estatuto se tiene el sentido de sus ordenamientos parciales. Hay, pues, en la ley, un sistema normativo congruente que en ocasiones no permite el estudio Individualizado o inconexo de sus preceptos. De allí que para analizar la jurisprudencia de un reglamento, no sea aconsejable, como método único de estudio, el del cotejo directo y aislado de cada mandato legal con la disposición inferior que lo desarrolla. En muchas ocasiones es indispensable la comparación general de los dos estatutos o, por lo menos, de los grupos de preceptos de uno y otro que se encuentren íntimamente relacionados. Sólo mediante este complejo proceso de valorización se puede llegar, en cierto evento, a conclusiones exactas sobre la legalidad del reglamento o de sus normas aisladas”.

“Las apreciaciones anteriores cobran mayor valor en el caso de la Ley 135 de 1961, con la cual se inicia en Colombia un nuevo y conveniente sistema de legislación. Ella comienza con una serie de enunciados doctrinarios, destinados a señalar los principios básicos en que se apoya y las finalidades que persigue, principios y finalidades que dan la medida de su interpretación total y parcial. En su artículo 1º se expresa que la ley está inspirada en el bien común y en la necesidad de extender el derecho de propiedad, y que sus objetivos son los de modificar la estructura social agraria, eliminando y previniendo la inequitativa concentración de la propiedad rural o su fraccionamiento antieconómico; los de dotar de tierra a quienes no la poseen, especialmente cuando los interesados han de incorporar a ella su trabajo personal; y los de obtener la adecuada explotación de los terrenos incultos o deficientemente utilizados, el aumento de la producción agrícola y ganadera, la creación de condiciones favorables a los pequeños arrendatarios y aparceros naturales. En la norma se agrega que los fines enumerados servirán de guía para la reglamentación, interpretación y ejecución de la ley. Por consiguiente, para la Sala es forzoso partir de tales bases para efectos de decidir sobre la suspensión provisional solicitada”.


Primer cargo. - Se afirma en la demanda que la primera disposición del Decreto 1902 de 1962 viola el artículo 1º, ordinal b), de la Ley 135 de 1961, por cuanto en la norma reglamentaria se dice, contra lo expresado por el mandato reglamentado, que las diligencias administrativas sobre extinción del dominio se podrán adelantar a solicitud de cualquier persona. Esa intervención, se agrega, no está prevista en la ley y, por lo tanto, el precepto inferior no podía concederla”.


“Como se anota acertadamente en la providencia suplicada, la participación de los terceros en la iniciación de aquellas diligencias está respaldada por el artículo 45 de la Carta, circunstancia que debió tener presente la administración pública al tiempo de elaborar el reglamento. Esa observación, por sí sola, sería suficiente para desechar el cargo en esta oportunidad de la suspensión provisional, pero no sobra anotar que esa intervención estaba explícitamente contemplada en el artículo 29 del Decreto 59 de 1938, y que el actual reglamento no hizo cosa distinta que reproducir la antigua disposición. Cabe decir, además, que aun sin el ordenamiento enjuiciado hubiera sido posible la ingerencia de terceros en la iniciación de tales diligencias, ya que el Decreto legislativo 2733 de 1959 les concedía implícitamente ese derecho. Por lo tanto, la violación de la ley no aparece en el grado de evidencia que requiere la suspensión provisional”.


Segundo cargo. - Los artículos 23 y 24 de la Ley conceden a los propietarios un término para solicitar pruebas y definen cuáles son las conducentes y legalmente eficaces para demostrar la explotación económica. No obstante, en el decreto se otorga al Instituto la facultad de estimar discrecionalmente la procedencia de las pruebas pedidas. Si la ley establece una tarifa legal, el reglamento no puede desconocer ese hecho”.


“Dice el artículo 24 de la ley que en las diligencias administrativas y en los juicios de revisión “sólo” se podrá demostrar la explotación económica por medio de una Inspección ocular, adicionada, en ciertos eventos, con las declaraciones de renta y patrimonio, con los contratos de prenda agraria y con los libros de comercio. Ninguna otra prueba es idónea. Ello significa que de acuerdo con el precepto legal analizado, y sin tener en cuenta la disposición reglamentaria acusada, el organismo administrativo encargado de la ejecución de aquel mandato está investido por la ley de los poderes jurídicos suficientes para decretar únicamente las pruebas admisibles, según el estatuto legal, y para rechazar las que no figuren en la enumeración que en él se hace. De esta manera, la conducencia y eficacia vienen a estar calificadas directamente por el artículo 24. Esas calidades están reconocidas de antemano y, por lo tanto, el Instituto no podrá considerar como viables las pruebas desechadas por el mandato superior, ni estimar como procedentes las que esa norma acepta expresamente. Así, pues, la ley contempla y regula dos supuestos: 1º. Si los interesados solicitan únicamente las pruebas a que se refiere el artículo 24, la administración tendrá que ordenarlas, porque su conducencia y eficacia están calificadas por ese ordenamiento legal; y 2º Si se piden otras total o parcialmente distintas a las autorizadas por la norma en estudio, el Instituto tendrá que rechazarlas en razón de que la ley ya las ha desechado”.


“Por consiguiente, podría prescindirse de la disposición reglamentaria enjuiciada sin que se efectuaran las facultades de la administración, ya que sus atribuciones están consignadas implícitamente en el mandato superior. El decreto, en realidad, no hizo cosa distinta que la de expresar, de manera clara, lo que ya estaba regulado en la norma principal”.


“La interpretación anterior fluye de las palabras y del espíritu de la ley, y es la misma que aparece de manera explícita en el reglamento controvertido. En efecto, en el artículo 3º del Decreto se dice que una vez obtenidas las informaciones preliminares, el Instituto dictará la resolución correspondiente y en ella advertirá a los interesados que pueden solicitar, durante el término legal, la práctica “de todas las pruebas, principales y complementarias, que estimen convenientes, entre las previstas en el artículo 24 de la ley citada”. Siguiendo idéntico criterio, en la quinta disposición del reglamento se expresa que en las diligencias administrativas, los propietarios ‘sólo podrán demostrar’ la explotación económica ‘de acuerdo con la tarifa de pruebas que prescribe el artículo 24 de la Ley 135 de 1961”.


“Es fácil observar que el decreto se remite, en relación con la procedencia de las pruebas, a lo que sobre ese punto se establece en el ordenamiento principal. Por consiguiente, si es esa la orientación general del reglamento, el artículo 4º de ese estatuto tendrá que interpretarse en armonía con el espíritu de todo el decreto, sin desvincular la norma reglamentaria atacada de la anterior y de la siguiente”.


“La disposición enjuiciada no es un precepto autónomo, ni constituye en sí misma una regulación jurídica independiente, sino que es parte integrante de un conjunto normativo en el cual cada ordenamiento parcial debe entenderse de acuerdo con la estrecha relación que tiene con los otros del mismo estatuto y con los ordenamientos correspondientes de la ley. De allí que cuando el artículo 4º del decreto dice que se ordenará practicar las pruebas solicitadas “que el Instituto considere conducentes y legalmente eficaces”, no se le está otorgando a ese organismo una facultad discrecional para decretar las que a su juicio sean viables o para rechazar las que, de acuerdo con su criterio, no lo sean, sino que se le está confiriendo una atribución estrictamente reglada por la ley y por el decreto. La circunstancia de que el artículo 4º del reglamento no se remite expresamente al 24 del estatuto desarrollado, nada significa si se tiene en cuenta que tanto el 3º como el 5º ordenan esa remisión. Si la ley y el decreto han dicho cuáles son las pruebas conducentes y eficaces, el Instituto carece de autonomía para obrar en forma distinta y, por lo tanto, tendrá necesariamente que estimar como tales las que ya tienen esa calificación legal, y considerar como improcedentes aquellas que no aparecen en la enumeración de los artículos 24 de la Ley y 3º y 5º del reglamento. Ciertamente que las expresiones utilizadas en la norma acusada, si se estudian aisladamente y sin relacionarlas con los otros preceptos del mismo estatuto, pudieran sugerir la idea de cierta discrecionalidad, pero una Interpretación de esa laya no sería compatible con las otras disposiciones del reglamento, las cuales, al reflejarse sobre el artículo 4º, dan la medida exacta de su contenido y alcance, e imprimen al verbo ‘considerar’ un significado jurídico condicionado y limitado por los otros preceptos del mismo decreto”.


“Así, pues, es esa la interpretación que nace del estudio conjunto de las tres normas del reglamento, y es la misma que surge de la ley. En ésta se le otorgan facultades al Instituto para rechazar aquellas pruebas que no figuren en la enumeración del artículo 24, como se vio anteriormente, y en el decreto se reconoce expresamente esa atribución y se desarrolla en el sentido de que la ejercitará de acuerdo con la calificación legal sobre viabilidad de las pruebas. El análisis conjunto de los artículos 3º, 4º y 5º del reglamento lleva, a primera vista, a tales conclusiones. Esas normas están estrechamente concatenadas entre si y, por lo tanto, no se puede fraccionar su estudio sin romper la unidad jurídica del sistema. Las anteriores apreciaciones se hacen con apoyo en el artículo 30 del C. C. Dice esa norma que el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía, principio que es aplicable a la interpretación de los reglamentos, como lo es igualmente a la de los contratos por mandato expreso del artículo 1622 del mismo estatuto civil”.


Tercer cargo. - El artículo 24 de la ley dice que el propietario sólo podrá demostrar la explotación económica por los medios de pruebas señalados en ese mandato. De consiguiente, el decreto no podía ampliar, restringir, alterar o modificar aquel ordenamiento. No obstante, en los artículos 6º a 14 del reglamento se desvía el sentido del precepto legal, unas veces en contra del propietario, y otras en contra de los intereses nacionales, “como en el caso del ordinal b) del artículo 7º acusado, que permite allegar como pruebas certificados expedidos por instituciones bancarias particulares, en contra de lo que dispone el ordinal b) del artículo 24 de la ley”. Y a renglón seguido, en la demanda se agrega: “Concretamente, el artículo 6º viola el primer inciso del numeral 1º del artículo 24; el artículo 7º viola los ordinales a), b) y c) del numeral 1º; los artículos 8º y 9º violan el ordinal 2º; el artículo 10 viola el ordinal 3º; el artículo 11 viola el ordinal 4º; el artículo 12 viola el Inciso once del artículo 24 y el artículo 13 viola el primer inciso del artículo 23 y texto general del artículo 24”.


“Es fácil observar que en la demanda no se emite el concepto de violación de las reglas citadas o, por lo menos, se expone en forma tan generalizada que no permite determinar cuál es el pensamiento del actor en cada punto concreto. Se sugiere que los nueve artículos acusados amplían, restringen, alteran o modifican diferentes ordinales e incisos del artículo 24 de la ley, pero sin precisar en qué consisten las supuestas alteraciones, circunstancia que impide al juzgador estudiar esos aspectos ignorados de la acusación. La Sala no puede, oficiosamente, analizar razones que no se han invocado. Así lo ha sostenido constantemente la jurisprudencia del Consejo de Estado con apoyo en el artículo 84 de la Ley 167 de 1941. Esta tesis cobra mayor valor al considerar que si en el fallo no se puede estimar un concepto de violación que no se ha precisado, no obstante que en esa decisión se dispone de mayor libertad de apreciación, mucho menos se podrá hacer en esta oportunidad de la suspensión”.


“No sería valedera la objeción de que en el escrito de súplica se subsanan las deficiencias anotadas, porque ese memorial, en lo tocante a. los puntos que se estudian, constituye una verdadera aclaración o corrección de la demanda, como se desprende de las adiciones en sí mismas y de las propias palabras del actor, cuando dijo: “Como es posible que en el libelo de demanda no se haya explicado con claridad la violación flagrante, ostensible y manifiesta de normas positivas de derecho, me permito ampliar los cargos de la demanda para sustentar el recurso ante la Sala de Decisión, con algunas consideraciones previas”. Si se admitiera el procedimiento de enmendar el libelo en el escrito de súplica, habría que aceptar previamente que la demanda, por sí sola, no constituye la base del juicio ni señala sus límites, y que, al conocer del recurso, se puede decidir sobre un libelo diferente del estudiado por el Consejero sustanciador”.


“De allí que el análisis de este cargo se limita, como se hizo en la providencia revisada, a la glosa hecha contra el ordinal b) del artículo 7º del decreto, punto en el cual sí se da el concepto de violación. De acuerdo con lo prescrito por el artículo 24 de la ley, la explotación económica debe acreditarse por medio de una inspección ocular. Es esta la prueba principal, y en ella debe especificarse el estado del terreno, los trabajos adelantados, los cultivos que existan en el momento de la diligencia, y las señales evidentes de que antes ha estado sometido a “una explotación agrícola regular”. Pero si al practicarse la prueba indicada no hubiere cultivos y se alegare que ellos existieron durante el término fijado por la ley, tales informaciones se adicionarán, entre otros documentos, con los contratos de prenda agraria o con los certificados de la Caja de Crédito que demuestren que los cultivos anteriores se gravaron durante el lapso señalado. Los documentos mencionados tienen, pues, la calidad de pruebas complementarias. Ello significa que si la inspección ocular acredita suficientemente el hecho de la explotación, no será indispensable agregar aquellos contratos o certificados, pero que sí deberá hacerse en el evento de que no existan los cultivos en el momento de la diligencia”.


“Así, pues, la finalidad de la prueba complementaria es la de adicionar los datos recogidos directamente por los funcionarios públicos y por los peritos, cuando éstos, por sí solos, no demuestran la explotación económica. Se parte de la base de que aquellos documentos operan cuando la inspección ocular no ha arrojado los elementos de convicción necesarios para acreditar el aprovechamiento de la tierra y hay, por lo tanto, serios motivos de duda en relación con ese hecho. Precisamente, por razón del fracaso de la prueba principal y en vista de la situación de justificada incertidumbre sobre la verdad de la explotación, el legislador quiso que se utilizaran los medios de prueba más convincentes, a fin de evitar todas las posibilidades de fraude a la ley”.


“En vista de los claros términos utilizados en el precepto y del criterio que orientó la reforma, podría sostenerse que los certificados de las instituciones bancarias particulares son admisibles, como pruebas complementarias, de la misma manera que los de la Caja de Crédito ¿Encaja esa hipótesis en el espíritu del nuevo estatuto La Sala estima que no, por las siguientes razones:


“1ª. El artículo 24 de la ley, bien se le considera aisladamente o en relación con las otras disposiciones, no ofrece apoyo a semejante interpretación. Su texto es claro e indica que sólo son aceptables los certificados de la Caja. La letra y espíritu de la norma comentada rechazan todo intento de agregación”.


“2ª. En la norma comentada se regula un régimen probatorio de excepción que, por ese motivo, debe interpretarse restrictivamente, de acuerdo con el conocido aforismo. Cuando la regla legal estudiada dice que los propietarios ‘sólo podrán demostrar’ la explotación económica con determinadas probanzas, a la vez que organiza un sistema que se aparta del ordinario, cierra el paso a las apreciaciones extensivas”.


“3ª. Porque las finalidades de la ley son las de conseguir que realmente se explote la tierra, y las de la tarifa probatoria restringida son las de asegurar que no se burlen aquellos objetivos. Siguiendo ese criterio, en el estatuto sólo se autorizan aquellas pruebas que, por razón de su origen y de sus características, ofrecen suficientes elementos de certeza sobre la verdad de la explotación”.


“4ª. Como la Caja de Crédito se creó principalmente con el fin de fomentar, entre otras, las actividades agrícolas, y no con un propósito de lucro, sus contratos los celebra una vez que se haya asegurado de la existencia real de los cultivos ofrecidos en prenda, y de que el peticionario se ocupa en esa clase de negocios. Por esa razón envía a sus propios funcionarios a inspeccionar y a avaluar los trabajos agrícolas, sus condiciones, estado y cantidades, circunstancias cuya verificación en el terreno ofrecen un amplio margen de seguridad sobre la realidad de la inversión y de la explotación. Los bancos particulares, en cambio, en virtud de que persiguen su propio beneficio económico y la seguridad de su préstamo, que no el fin de estimular la agricultura, ordinariamente se atienen más a las condiciones del cliente y a su capacidad personal de pago, que a la existencia de los cultivos y a la explotación real de la tierra. De allí que generalmente no tomen las precauciones necesarias anotadas y que se limiten a adoptar las medidas indispensables para la seguridad de su crédito. Para ellos, la consecución de este objetivo es suficiente, en tanto que para la Caja no lo es, porque persigue finalidades distintas. No es aventurado afirmar que precisamente por esas razones, el legislador estimó que los certificados expedidos por una institución directamente interesada en la explotación efectiva de la tierra, ofrecen mayores motivos de certeza que los concedidos por los bancos particulares, máxime si se considera que con tales documentos se trata de demostrar la verdad de aquella explotación”.


“5º. La interpretación anterior está confirmada ampliamente por el numeral 2º del artículo 24 de la ley, en el cual se dice que si con la inspección ocular no se acredita la explotación actual con ganados, la prueba podrá adicionarse con otras, como los contratos de prenda pecuaria o certificados expedidos por la Caja de Crédito Agrario o el Banco y Fondos Ganaderos...‘. Es bien sabido que todas las instituciones enumeradas en ese precepto tienen como finalidad esencial la de fomentar la industria pecuaria, propósito que no persiguen las entidades bancarias particulares. Por esa razón, en la ley se aceptan, como pruebas complementarias, los certificados de aquellas instituciones y se rechazan implícitamente los expedidos por las últimas”.


“Por los motivos expuestos, la Sala estima que el artículo 7º, numeral b), del Decreto reglamentario 1902 de 1962 es manifiestamente ilegal, en cuanto da la categoría ‘de pruebas complementarias de la explotación económica a los certificados de los bancos particulares. Por consiguiente, debe decretarse la suspensión provisional de esa norma, pero sólo en aquella parte que dice: ‘u otras instituciones bancarias’.”


“Cuarto cargo. - El artículo 18 del decreto viola el 27 de la ley, ‘por cuanto establece un plazo o término no previsto’ por la norma superior, para efectos de la excepción consagrada en este último precepto en relación con las extensiones que se encuentren económicamente explotadas en la fecha de la resolución sobre extinción del dominio”.


La disposición que se estima infringida dice que para todos los efectos legales se considerará que no están cobijadas por las reglas sobre extinción del dominio, las extensiones que a la fecha de la resolución se encuentren económicamente explotadas conforme a las Leyes 200 de 1936 y 135 de 1961. Ese precepto indica que el elemento jurídico que determina la aplicación del artículo 27 de la ley, es el hecho de que en el momento indicado se esté beneficiando la tierra, pero no de cualquier manera, sino en la forma establecida por aquellos estatutos. En éstos, pues, se halla la clave para la interpretación de la norma que se considera violada.


“Disponen los artículos 1º y 6º de la Ley 200 que ‘la posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos del dueño, como plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica’, y que a favor de la Nación se opera la extinción del derecho de domino sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer la posesión en la forma indicada, durante diez años continuos. Siguiendo el mismo criterio, en los artículos 1º y 24 de la Ley 135 se dijo que entre los objetivos de ese estatuto está el de ‘fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas’, y que el aprovechamiento agrícola y ganadero de los predios se acreditará por medio de una inspección ocular en la cual se indiquen los cultivos que existen o las señales evidentes de que ha habido una explotación ‘regular’, las extensiones cubiertas con pastos artificiales o las labores regulares de limpieza y conservación, si se trata de pastos naturales, y el número de cabezas de ganado que se encuentre en el predio”.

“Las disposiciones anteriores sugieren claramente la idea de que para gozar de la protección especial ofrecida por el artículo 27 de la Ley 135, es indispensable que a la fecha de la resolución exista una explotación económica adecuada, supuesto que sólo se realiza cuando las labores se adelantan ‘en forma estable y no de manera accidental y transitoria’, como se expresó en el artículo 5º del Decreto 59 de 1938. Esa explotación de que hablan las leyes citadas debe aparecer en el momento ‘de expedirse la resolución, circunstancia que indica a las claras que para esa fecha deben haberse cumplido los siguientes requisitos:


“a) Existencia de las plantaciones, sementeras o ganados, hechos que por sí mismos sugieren que ha corrido el término necesario para que los trabajos agrícolas o pecuarios se encuentren en el estado actual; y b) Adelantamiento de las labores encaminadas a la preparación del terreno a efecto de ponerlo en condiciones apropiadas para la siembra o para el sostenimiento ‘de la ganadería, tales como el desmonte, destronque, arado, irrigación, limpieza, etc., actividades que requieren l utilización de otro lapso adicional”.


“Esos dos factores operan en forma sucesiva y, en su conjunto, integran un lapso cuya fijación depende de las condiciones del terreno, de la clase de cultivos, de la intensidad de los trabajos preliminares, de la situación anterior del predio, de las épocas apropiadas para la siembra y, en fin, de un buen número de circunstancias que pueden alargar o recortar ese término. Así, pues, de las dos leyes estudiadas y de la naturaleza de los hechos regulados por ellas, se colige la existencia de un plazo dentro del cual se hubieran realizado aquellas actividades. Ciertamente que la ley no lo determina con precisión, pero como su existencia aparece Implícita en las ‘disposiciones legales, su fijación podía hacerse en el reglamento, teniendo en cuenta para ello los elementos de juicio que suministran las normas desarrolladas y la naturaleza de los trabajos. Por tales razones, la Sala estima que la alegada violación de la ley no es ostensible y que, por consiguiente, no es viable la suspensión provisional solicitada”.


“Quinto cargo. - La demanda precisa la objeción así: ‘Respecto del artículo 23, segundo inciso, basta decir que introduce nuevos requisitos para la viabilidad de una acción judicial’. A tenor de lo dispuesto por el artículo 84 del C. C. A., y de acuerdo con la doctrina acogida anteriormente, la acusación es baldía, ya que el actor ni siquiera cita la disposición superior de derecho que estima quebrantada. Y no obstante que en el escrito de súplica trata de enmendar esa grave deficiencia, ese hecho se puede tener en cuenta en razón de que implica una corrección de la demanda, como ya se dijo”.


Por todo ello, es procedente la anulación del literal b) del artículo 7º del decreto materia de acusación, pero sólo en la parte que dice: “u otras instituciones bancarias”.


La salvedad que anunció la Sala, hace referencia al artículo 4º demandado, cuyas apreciaciones en la pieza transcrita sobre este particular no comparte, y cuyo cargo analiza así:

Sostiene el actor, que el artículo 4º del Decreto impugnado viola los artículos 23 y 24 de la Ley 135 de 1961, en cuanto faculta al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para calificar la conducencia de las pruebas que soliciten los interesados en la declaratoria de la extinción del dominio. En efecto el artículo 23 de la ley establece un término de treinta (30) días para solicitar las pruebas que deban practicarse, y el 24 de la misma ley establece que sólo se podrá demostrar la explotación económica, mediante las pruebas que determina la misma norma en forma por demás taxativa e imperiosa. De manera que la norma reglamentaria, a más de sobrar en el reglamento, ya que las pruebas señaladas por el artículo 24 de la ley son de necesario recibo en los trámites administrativos de extinción de dominio por lo cual no hay lugar a la calificación de su conducencia, es violatoria de la ley al dejar a la discrecionalidad de un funcionario administrativo una cuestión que la norma que se pretende reglamentar ha definido en forma exacta y precisa. No cabía reglamentación de este tipo para la norma comentada, estableciéndose con ello una peligrosa limitación al contenido de la Ley 135 de 1961. De manera que existiendo una tarifa probatoria señalada por la ley no cabe calificación sobre la conducencia de las pruebas: la ley ya ha hecho previamente la calificación, las consagradas en la tarifa son conducentes, las que no lo están son inconducentes. Por manera que también aquí se ha violado la ley, al establecer el reglamento un criterio de discrecionalidad en una materia en la que no cabe por estar previamente definida en la ley la cuestión probatoria. Se modifica con ello el contenido de la norma reglamentada limitándola, e introduciéndole un nuevo elemento: la arbitraria discrecionalidad del funcionario administrativo. Es, por tanto, viable la petición de nulidad de la parte de la norma comentada.


En relación con el aparte del artículo 12 suspendido provisionalmente dentro del juicio iniciado por el señor Jaramillo, se lee en la providencia que contiene tal decreto.


“El inciso undécimo del artículo 24 de la Ley 135 expresa que:


“Si el propietario hubiere construido a su costa canales de irrigación o pozos para la obtención de aguas subterráneas, sin haber explotado aún económicamente toda la superficie que con dichas obras puede beneficiarse directamente, tal superficie no se considerará como inculta para los efectos de las normas legales sobre extinción del dominio”.


“El Decreto 1902 por su parte, y en el artículo 12 dice refiriéndose a la construcción de las obras de que habla la ley: ‘y este hecho coexiste actualmente con explotación económica de una parte importante del predio...’ Esta expresión, en concepto del demandante, excede la norma reglamentada”.


SE CONSIDERA A ESTE RESPECTO


“En cuanto a la coexistencia de las obras con la explotación de una parte del predio, tampoco el Decreto agrega nada a la ley, pues al decir ésta: ‘sin haber explotado aún económicamente toda la superficie’, parece significar que por lo menos una parte sí debe estar explotada. De otro modo habría bastado con que la ley se refiriera simple y llanamente a la superficie”.

“Pero el Decreto sí agrega un concepto que no está contenido en la ley, y es el de la ‘importancia’ de la parte en explotación. Una calificación tal sin norma reguladora, no está ordenada en la Ley, y puede resultar arbitraria. Por este aspecto prospera el cargo”.


Considera la Sala que las transcripciones anteriores son suficientes para que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con su Fiscal 2º, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLE


1º. Son nulos los siguientes apartes del Decreto 1902 de 1962, expedido por el Gobierno Nacional:


a) El del literal b) del artículo 7º en la parte que dice: “u otras instituciones bancarias”;


b) El artículo 4º, pero sólo en la parte que dice: “que el Instituto considere conducente y legalmente eficaces”, y


c) El primer inciso del artículo 12, pero sólo en la expresión: “parte importante del predio”.

2º. Niéganse las demás súplicas de las demandas acumuladas.

Cópiese, notifíquese y archívese.

ALFONSO MELUK, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DE VELASCO ALVAREZ.

JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO.