Fecha Providencia | 30/06/1970 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Jorge de Velasco Álvarez
Norma demandada: Decreto 2485 de 1966 y de la Resolución No. 891 de 1968
Demandante: ALFONSO URIBE MALDONADO
Demandado: MINISTERIO DE COMUNICACIONES
CONTROL Y FISCALIZACION - Diferencias / TARIFAS TELEFONICAS PARA EL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA - Las fija directamente las empresas que prestan ese servicio
Si el Gobierno solo tiene sobre las empresas la facultad de fiscalización e inspección técnica, éstas son quienes deben fijar las tarifas y someterlas luego a la revisión de aquél, el que naturalmente, puede modificarlas para "garantizar, como lo dice el artículo 2o. de la Ley 109 de 1938, que en ningún caso las Empresas puedan imponer condiciones y cobrar tarifas que excedan los justos límites de la conveniencia colectiva y de la moral comerciar'.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente:JORGE DE VELASCO ALVAREZ
Bogotá, D. E., treinta (30) de junio de mil novecientos setenta (1970)
Radicación número: 0630
Actor: ALFONSO URIBE MALDONADO
Demandado: MINISTERIO DE COMUNICACIONES
Sesión del día veintiséis (26) de junio de mil novecientos setenta (1970)
El Doctor Alfonso Uribe Maldonado demanda, en acción pública la nulidad del Decreto 2485 de 1966 y de la Resolución No. 891 de 1968 dictada por el Ministerio de Comunicaciones. Esta última "modifica las tarifas telefónicas para la ciudad de Bogotá".
El Decreto 2485 acusado, "por el cual se adscriben unas funciones al Ministerio de Comunicaciones" dice así en sus tres artículos:
"Artículo lo. Adscríbanse al Ministerio de Comunicaciones las funciones de aprobar los reglamentos, estudiar y fijar las tarifas, los depósitos de garantía, los derechos de instalación y demás recaudos análogos relativos a los servicios públicos telefónicos, que venían siendo ejercidas por la Superintendencia de Regulación Económica.
"Artículo Segundo. Toda solicitud de fijación de nuevas tarifas se acompañará de los documentos de carácter técnico y económico que la justifiquen, pero el Ministerio podrá solicitar las informaciones adicionales que considere necesarias para tomar una decisión al respecto.
"Artículo Tercero. Igualmente el Ministerio de Comunicaciones determinará las participaciones que correspondan a las empresas telefónicas locales por la interconexión y los servicios de larga distancia, para lo cual adelantará los estudios correspondientes con criterio económico y técnico, utilizando la asesoría de las personas o entidades que juzgue conveniente".
El demandante considera violadas las siguientes disposiciones: "Artículos 39, inciso 4o., 43, 187, 185, 191, y 97 de la Constitución Nacional, Código de Régimen Político y Municipal en los artículos que conforme a mandatos constitucionales dan competencia a las Asambleas y Concejos para crear Empresas Públicas Departamentales o Municipales de Teléfonos para la prestación de dichos servicios y la fijación de tarifas y demás recaudos en el ramo de su competencia; artículo 3o. de la Ley 41 de 1921, y parágrafo único del artículo 24 de la Ley 126 de 1938".
Porque de acuerdo con el inciso 4o. del artículo 39 de la Constitución, el Legislador puede "ordenar la revisión y fiscalización de las tarifas y reglamentos de las Empresas de Transportes o conducciones y demás servicios públicos". Y no puede ir más allá. Así, la Ley 126 de 1938 al desarrollar el precepto constitucional transcrito, dijo en su artículo 24 parágrafo único, que "las empresas a que se refiere este artículo (aquí las de teléfonos) quedan sometidas al control del Gobierno Nacional, el cual ejercerá las funciones de fiscalización e inspección técnica y económica que considere necesarias para garantizar una correcta prestación de servicios".
De donde resulta, según la demanda, que el Gobierno al disponer en el acto que se acusa, que el Ministerio de Comunicaciones debe fijar las tarifas, va contra el querer del Constituyente y del Legislador, pues es cosa bien distinta fiscalizar y revisar las tarifas a fijarlas. Y agrega el demandante: "Repugna a la lógica jurídica, que el Gobierno asuma la dualidad de revisor y fiscalizador, que le da la Carta y la Ley para controlar las tarifas de las Empresas, y al mismo tiempo, sea el mismo Gobierno quien las fije directamente, porque es obvio, que nadie puede ser simultáneamente revisor o contralor de sus propios actos".
El señor Fiscal 1° del Consejo conceptúa que la demanda no puede prosperar pues, dice, que "no es enteramente exacto que, cuando se posee el poder de, revisión y de fiscalización, no se tenga la facultad de determinación sobre lo que se realiza y fiscaliza" y, porque como la rama ejecutiva del poder es una sola, que comprende tanto los Ministerios como los Institutos descentralizados, es siempre la Administración la que actúa.
LA SALA CONSIDERA:
Ante todo debe tenerse en cuenta lo que preceptúa el artículo 28 del Código Civil, según el cual "las palabras de la Ley se entenderán en su sentido natural y obvio." Esto porque cuando se emplea con respecto a las tarifas la palabra "fijar", ha de entenderse como la acción y efecto de determinar exactamente el valor de una tarifa.
No puede confundirse, pues, el significado de las palabras controlar o fiscalizar con el de la palabra "fijar". Son conceptos absolutamente distintos.
De suerte que ha de saberse si el Gobierno, que evidentemente tiene la facultad de inspeccionar, controlar y vigilar el señalamiento de las tarifas en las empresas públicas, también la tiene para fijar, él sólo, dichas tarifas.
Tanto la Constitución Nacional, artículo 39, como la Ley 126 de 1938, hablan de que el Gobierno Nacional ejercerá el control sobre las empresas, en cuanto a la fiscalización e inspección técnica y económica. En ningún otro estatuto se confiere al Gobierno la facultad de fijar unilateralmente las tarifas.
Ya el Consejo de Estado, en sentencia de fecha 30 de septiembre de 1954 (Anales T. 60 Nos. 377, 381) dijo lo siguiente: "Ni el mismo Gobierno puede, en concepto de esta corporación, fijar tarifas en ejercicio de la facultad de revisión y fiscalización que la Ley le confiere en determinados casos. Así lo ha sostenido en reciente fallo relativo a tarifas del alumbrado eléctrico de la ciudad de Pamplona, proferido con fecha 16 de abril de 1941, en los siguientes términos:
"En cuanto al señalamiento de tarifas que contiene el numeral 3o., el Consejo considera que en realidad no está el Gobierno facultado para esa actividad. Es bien sabido que en esa materia ha habido prolongadas discusiones, pues desde la expedición de la Ley 53 de 1918, que desarrolló el Acto Legislativo de ese mismo año, haciendo obligatoria la revisión de las tarifas de las Empresas públicas de conducciones, viene siendo de ocurrencia frecuente el sometimiento de las tarifas al estudio del Gobierno para su aprobación o rechazo. Pero nada autoriza para sostener que el Gobierno puede unilateralmente hacer la fijación de las tarifas respectivas. Lo que el Legislador ha querido es que ellas se ajusten a ciertos términos, que no excedan los límites de la equidad y conveniencia públicas, pero para este efecto es preciso que la respectiva empresa produzca ante el Gobierno su tarifa y explique la razón de ella, y solo sobre la base de su presentación y el consiguiente estudio puede el Gobierno determinar si la acepta o rechaza".
"Cuando la Constitución concede a las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales el ejercicio del poder legislativo y con él la facultad impositiva, en realidad no les confiere un derecho del que puedan disponer libremente, sino que tan solo les asigna una competencia, según lo sostienen destacados expositores nacionales y extranjeros. En consecuencia, sería contrario a la Constitución que una Entidad designada por ella expresa y privadamente, pueda descargarse de su cometido sustituyéndola por otra escogida a su arbitrio. Una delegación de tal naturaleza, constituiría una nueva asignación de competencia, y eso no puede hacerlo sino la Nación misma por medio del Poder Constituyente. Precisamente, en este principio se basa la tesis de que la facultad reglamentaria del Presidente de la República no constituye un acto de delegación o transmisión del poder por parte del Congreso, sino el ejercicio de una competencia que le asigna la Constitución.— Ejerce la potestad del Estado y no la del Parlamento.- El orden de competencias establecido por la Constitución no puede alterarse por los órganos constituidos, por la sencilla razón de que son inferiores al Órgano Constituyente, y porque siendo la Constitución una regla estatutaria fija y previamente trazada, no puede modificarse sino por ella misma, so pena de perder su propio carácter de Constitución". (Sentencia de 30 de septiembre de 1954 Tomo 60 número 377, 381. página 81)".
La doctrina anterior no ha sido modificada por el Consejo, ya que ella se ajusta a la más rigurosa ortodoxia.
Sigúese de lo anterior que si el Gobierno solo tiene sobre las empresas la facultad de fiscalización e inspección técnica, éstas son quienes deben fijar las tarifas y someterlas luego a la revisión de aquél el que, naturalmente, puede modificarlas para "garantizar, como lo dice el artículo 2o. de la Ley 109 de 1938, que en ningún caso las Empresas puedan imponer condiciones y cobrar tarifas que excedan los justos límites de la conveniencia colectiva y de la moral comercial".
En consecuencia, el Decreto 2485 de 1966 se arroga facultades por lo cual está afectado de nulidad.
En cuanto hace a la Resolución 891 de 1968, por la cual se modifican las tarifas telefónicas para la ciudad de Bogotá, se tiene lo siguiente:
Se ha comprobado en el juicio que la Empresa de Teléfonos de Bogotá elaboró el proyecto de reajuste de tarifas y lo presentó al Gobierno Nacional para su aprobación, el cual le hizo algunas modificaciones. Así se constata, tanto de las Actas de la Junta Directiva como de la inspección ocular practicada el día 22 de julio de 1968. De suerte que en este caso se cumplieron las obligaciones de la Ley, aunque como lo dice el Doctor Uribe Maldonado, la Empresa no expidiera "una resolución fijando tarifas", pues lo cierto es que la Empresa de Teléfonos de Bogotá produjo un acto administrativo, consistente en la fijación de las tarifas por la Junta Directiva y que tal acto fue sometido a la aprobación del Gobierno.
No ve la Sala por qué el demandante alega que el hecho anteriormente anotado no puede tenerse como prueba, argumentando que la parte impugnadora ha debido acompañar en copia auténtica el acto administrativo que fijó las tarifas "y no pretender probar tal hecho por medio de una diligencia de inspección ocular con testigos actuarios". Pues las pruebas tienen por objeto demostrar los hechos y la inspección ocular los demostró, sin que haya ninguna razón para considerar este medio de prueba como inconducente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) de acuerdo en parte con la vista fiscal y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
1° Es nulo el artículo l1° del Decreto Ejecutivo No. 2485 de 28 de septiembre de 1966, procedente del Ministerio de Comunicaciones, en la parte que dice: "Fijar las tarifas, los depósitos de garantía, los derechos de instalación y demás recaudos análogos a los servicios públicos telefónicos".
2°. Son nulos los artículos 2o. y 3o. del Decreto mencionado, en cuanto a que la fijación de nuevas tarifas y la participación que corresponde a las empresas telefónicas por la interconexión y los servicios de larga distancia, no pueden ser hechos unilateralmente por el Gobierno Nacional.
3o. Niéganse las demás peticiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y archívese.
ALFONSO ARANGO HENAO
ENRIQUE ACERO PIMENTEL
JORGE DE VELASCO ALVAREZ
ALFONSO MELUK
JORGE RESTREPO OCHOA
Secretario