Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Andrés Holguín

Norma demandada:  Decreto 1373 de 1966

Demandante:  EDUARDO PINEROS Y PINEROS

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

CONTRATO DE TRABAJO – Terminación unilateral con justa causa / PENSION DE JUBILACION / PENSION DE INVALIDEZ - Sureconocimiento al trabajador estando al servicio de la empresa constituye motivo de terminación unilateral del contrato con justa causa

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ANDRES HOLGUIN

Bogotá, D. E., trece (13) de diciembre de mil novecientos sesenta y siete (1967)

Radicación número:

Actor: EDUARDO PINEROS Y PINEROS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

El doctor Eduardo Pineros y Pineros ha solicitado, ante el Consejo de Estado, con base en el artículo 66 del C. C. A., que se declare nulo el artículo 3 ° del Decreto ejecutivo número 1373 de 1966 (mayo 26), reglamentario de varias disposiciones del Decreto extraordinario número 2351 de 1965.

La disposición acusada dice:

"La justa causa para terminar el contrato de trabajo por reconocimiento al trabajador de la pensión de jubilación estando al servicio del patrono, sólo procederá cuando se trate de la pensión plena, de acuerdo con la ley, la convención, el pacto colectivo o el laudo arbitral".

La demanda se fundó en los siguientes hechos:

El Código Sustantivo del Trabajo, en su artículo 260, estableció que todo trabajador en una empresa con capital de ochocientos mil pesos ($ 800.000.00) o más, que llegue a los 55 años si es varón o a los 50 si es mujer, después de veinte años continuos o discontinuos de servicios, tiene derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación o pensión de vejez, equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio. El mismo Código y la Ley 171 de 1961 establecieron la pensión de jubilación por quince sin llegar a veinte y diez años de servicio, sin llegar a quince, habiendo catalogado la ley todas estas prestaciones como "pensiones vitalicias de jubilación", diferenciándose unas de otras únicamente en cuanto a la cuantía de las mismas.

El demandante señaló como disposición violada, por la norma acusada; el artículo 120 de la Constitución Nacional (numeral 3 °), según el cual corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa "ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes".

Al exponer el concepto de violación, el demandante hace una serie de argumentos tendientes a demostrar, por una parte, que la facultad reglamentaria del Presidente de la República no puede exceder los términos de la norma reglamentada, estando ella delimitada "a la necesidad de dictar las providencias conducentes a la cumplida ejecución de las leyes"; y, por otra parte, que, al restringir el Decreto 1373 de 1966 la justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo por reconocimiento al trabajador de la pensión de jubilación, estando al servicio del patrono, al caso de la pensión "plena", estableció una limitación o distinción que no está consignada en el Decreto extraordinario, por lo cual lo excede y lo modifica. "Si el Gobierno estimaba , dice el libelo, que este derecho concedido por el primitivo decreto, dictado en uso de las atribuciones del artículo 121 de la Carta (lo cual es bien dudoso), era excesivo, no podía por medio de una potestad reglamentaria de que carecía, cambiar aquella norma y sustituirla por una nueva, modificadora de la anterior". Agrega el demandante que ha sido doctrina constante del Consejo de Estado y de la Corte Suprema que la potestad reglamentara no faculta al Presidente para modificar o adicionar las leyes, que debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y que tiene que ajustarse exactamente a su intención y espíritu, debiendo conducir las medidas reglamentarias solamente a la cumplida ejecución de la ley. Cita el demandante algunas doctrinas de la Corte Suprema, en respaldo de su tesis, y formula luego varios argumentos encaminados a demostrar que la disposición acusada modificó realmente, y no se limitó a reglamentar o desarrollar, el Decreto extraordinario 2351 de 1965.

El demandante solicitó, además, la suspensión provisional de la norma acusada.

En providencia de fecha 19 de septiembre de 1966, el honorable Consejero Ponente, doctor González Charry, negó la suspensión provisional de la disposición acusada, admitió la demanda y ordenó darle el trámite legal.

En su oportunidad, el señor Fiscal Cuarto emitió concepto de fondo. En su vista, de fecha 8 de febrero de 1967, después de comentar favorablemente los planteamientos hechos en la demanda, y de analizar la norma acusada en comparación con la disposición por ella reglamentada, el señor Fiscal estima que la Corporación debe acceder a las pretensiones del demandante.

En auto de fecha 15 de marzo de 1967 se citó a las partes para sentencia y en providencia del 11 de julio se dispuso, por el honorable Consejero Sustanciados doctor Acero Pimentel, pasar este negocio a conocimiento de la Sección Segunda del Consejo.

Ha llegado, pues, la oportunidad de fallar este asunto y, para hacerlo,

LA SALA CONSIDERA

La acción ejercitada por el doctor Pineros y Pineros es la consagrada en el artículo 66 del C. C. A. que dice: "toda persona puede solicitar por sí o por medio de representante la nulidad de cualesquiera de los actos a que se refieren las anteriores disposiciones, por los motivos en ellas expresados.

Esta acción se llama de nulidad y procede contra los actos administrativos, no sólo por estos motivos, sino también cuando han sido expedidos en forma irregular, o con abuso o desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiere". En armonía con tal norma, el artículo 62 ibídem dice que podrán ser acusados ante el Consejo de Estado o ante los tribunales administrativos, según las reglas de competencia, los decretos, resoluciones y otros actos del Gobierno, los Ministros y demás funcionarios, empleados o personas administrativas, "por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad". La viabilidad de la acción instaurada por el doctor Pineros y Pineros es, pues, evidente lo mismo que lo es la competencia del Consejo de Estado para conocer de este asunto, y para decidirlo, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 141 de la Constitución y el artículo 34 del C. C. A.

La cuestión jurídica planteada en la demanda se reduce a saber si el artículo 3° del Decreto 1373 de 26 de mayo de 1966, reglamentario del Decreto-ley 2351 de 1965, modificó la disposición reglamentada.

Se reduce a ello porque es claro para la Sala, y apenas es necesario insistir en este aspecto de la cuestión, que la potestad reglamentaria, conferida al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, por el numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional, no lo faculta para modificar o adicionar las leyes. El Presidente, en uso de tal facultad, debe limitarse a desarrollar la norma legal (bien se trate de una ley propiamente dicha, expedida por el Congreso Nacional, bien se trate, como en el caso de autos, de un decreto-ley), pero no puede, en forma alguna, modificarla o alterarla. Debe dejar "intacta la esencia y el espíritu de la disposición que reglamenta", como ha expresado la Corte Suprema de Justicia. La potestad reglamentaria tiende, así, a hacer operante, con mayor claridad o detalle, la norma reglamentada. Puede desde luego el Presidente desarrollar y hacer más explícito todo aquello que, de acuerdo con su sentido y su espíritu, se halla implícito o tácito en la disposición que reglamenta. De modo que esa facultad del Presidente está conferida precisamente para hacer más efectiva en la práctica la norma legal. En una palabra, el Presidente puede, en virtud de la facultad reglamentaria, desarrollar o hacer más explícita o detallada, la norma que él reglamenta; pero no puede variar su espíritu, modificarla o alterarla de ningún modo.

En el caso de autos es indispensable, por consiguiente, establecer un cuidadoso paralelo entre la disposición reglamentada el literal A, numeral 14, del artículo 7 ° del Decreto legislativo 2351 de 1965 y la norma por medio de la cual el Presidente de la República la reglamentó, o sea la disposición acusada (artículo 3 ° del Decreto 1373 de 26 de mayo de 1966).

El Decreto legislativo dice:

"Artículo séptimo. Terminación del contrato por justa causa. Son justas causas para dar por terminado unilateralmente el contrato de trabajo:

"14. El reconocimiento al trabajador de la pensión de jubilación o invalidez estando al servicio de la empresa".

A su vez, el artículo acusado expresa:

"Artículo 3° La justa causa para terminar el contrato de trabajo por reconocimiento al trabajador de la pensión de jubilación estando al servicio del patrono, sólo procederá cuando se trate de la pensión plena, de acuerdo con la ley, la convención, el pacto colectivo o el laudo arbitral".

Al establecer el paralelo entre las dos normas la reglamentada y la reglamentaria que acaban de ser transcritas, salta a la vista que el artículo 3 ° acusado restringe el alcance del numeral 14 del literal A) del artículo 7 ° del Decreto 2351 de 1965. Esta última disposición fijó, como justa causa para dar el patrono por terminado unilateralmente el contrato de trabajo "el reconocimiento al trabajador de la pensión de jubilación o invalidez estando al servicio de la empresa", en tanto que la disposición acusada estableció que esa justa causa "sólo procederá cuando se trate de la pensión plena". En esta forma, la disposición acusada por el doctor Pineros y Pineros limitó el alcance del citado artículo 7 ° (literal A, numeral 14), porque el reconocimiento al trabajador de la pensión de jubilación o invalidez, factor que de manera amplia era considerado por la ley, sin distinción, como justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo, quedó restringido al caso de la pensión ordinaria o plena. Es decir, que en todos los casos de reconocimiento de la pensión de jubilación o invalidez, distintos del caso de la pensión plena, cabía, para el patrono, alegar la justa causa para la terminación del contrato, a la luz del citado artículo 79. Esa alegación no podrá ya formularla el patrono a la luz de la disposición reglamentaria, lo cual muestra muy claramente cómo esta última disposición restringió o limitó el significado de la norma reglamentada, y por lo mismo puede considerarse que la modificó.

La situación jurídica cambió al pasar de la vigencia del artículo 7 ° a la vigencia de la norma acusada. Pues todo reconocimiento al trabajador, por parte del patrono, de la pensión de jubilación o invalidez, estando al servicio de la empresa, era "justa causa" para la terminación del contrato, según lo establecido por el artículo 7 °, que hace parte de un decreto-ley. Y, en cambio, a partir de la vigencia del Decreto 1373 de 1966 (o sea a partir del 26 de mayo de ese año), esa "justa causa" sólo podrá ser válidamente invocada por el patrono cuando se trate de la "pensión plena, de acuerdo con la ley, la convención, el pacto colectivo o el laudo arbitral".

Debe observarse que el aludido artículo 7 ° al establecer como justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo por parte del patrono "el reconocimiento al trabajador de la pensión de jubilación o invalidez", sólo señaló un requisito, al agregar "estando (el trabajador) al servicio de la empresa". De manera que a esta única condición, o requisito, estipulado en la norma superior, la disposición reglamentaria vino a agregar otro, como es el de que se trate precisamente del reconocimiento de la pensión plena".

¿Y en los otros casos, distintos del de la pensión plena En esos otros casos, cuando se trata de la pensión de los diez o de los quince años, el patrono podía alegar la justa causa bajo el amparo del Decreto 2351 de 1965; pero no podrá hacerlo bajo la vigencia del Decreto 1373. Ello muestra muy nítidamente, en opinión de la Sala, que evidentemente, como lo pretende el demandante, la norma reglamentaria mutiló el alcance del decreto legislativo. Sobra poner de relieve que, so pretexto de ejercitar la potestad reglamentaria, como atrás queda dicho, el Presidente no podía mutilar, o restringir, o modificar en forma alguna, la disposición reglamentada.

Es cierto, por consiguiente, como se indica en la demanda, que si el Presidente estimaba que el derecho conferido a los patronos, en el Decreto 2351, era excesivo, no podía, por medio de un decreto dictado en ejercicio de la potestad reglamentaria, modificar o restringir la norma del decreto legislativo. El camino adecuado era, pues, hacer uso nuevamente de la facultad conferida al Presidente por el artículo 121 de la Carta y así , si se pensaba que ello era indispensable, modificar el decreto legislativo con otro decreto de igual jerarquía.

Está en lo cierto el demandante al decir en su libelo:

"Hay en la reglamentación del numeral 14 del ordinal a) del artículo 7 ° del Decreto 2351, una expresa modificación adición, o mejor dicho sustracción a la norma reglamentada. Esta se refería genéricamente al término "pensión de jubilación" y la reglamentaria expresa específicamente a la pensión de "jubilación plena" advirtiendo que la justa causa en este caso "sólo procederá" para la terminación del contrato de trabajo unilateral-mente por parte del patrono, "cuando se trate de pensión plena". Es decir, que cuando la norma reglamentada hablaba sin distinguir de cualquiera clase de pensión de jubilación, la norma reglamentaria se refiere específicamente, restringiendo el sentido que le dio el legislador, a la pensión de jubilación plena, contradiciendo la doctrina de la Corte, en cuanto que varía la voluntad del legislador que, en este caso, lo fue el mismo Gobierno, cuando haciendo uso de las atribuciones del artículo 121 de la Carta, modificó el Código Sustantivo del Trabajo.

"El Decreto reglamentario debe limitarse al desarrollo, eficacia, actividad y operancia de la norma reglamentada, facilitando su inteligencia y cumplimiento, por parte de la administración y de los particulares, desenvolviendo de manera detallada y comprensiva la norma reglamentada. Y no se ve, en qué desarrolla, le da operancia, eficacia y actividad y facilita el cumplimiento de la ley, la restricción hecha en el Decreto reglamentario de que la causal de terminación del contrato con justa causa en caso de pensión de jubilación, solamente procede cuando se trata de pensión plena. Todo lo contrario, la norma reglamentaria restringe y altera el principio general de la norma reglamentada. De ahí que la Corte, en caso semejante al presente, hubiera agregado que introducir, so pretexto de reglamentación, normas nuevas, preceptos que no se desprenden, conforme a la naturaleza de las cosas, de las disposiciones legales, reglas que impongan obligaciones o prohibiciones más allá del contenido intrínseco de la ley, implica un acto exorbitante, una extralimitación de funciones que constituyen una clara violación de la norma reglamentada, cuya vida se pretende asegurar.

"Si las medidas del Ejecutivo en el reglamento deben conducir a la cumplida ejecución de la ley, no se ve cómo a pretexto de la ejecución, se restringe el sentido de la norma reglamentada, limitándolo solamente a uno de los casos previstos en ella. Es decir que en lugar de propender por la cumplida ejecución de la norma reglamentada, la lleva a la inejecución de la misma, limitándola en forma que no fue prevista en la dicha norma reglamentada. Esta, como se ha visto, se refirió a todas las clases de pensión de jubilación y el reglamento la restringe a una sola de ellas".

En realidad, las tres clases de pensiones de jubilaron establecidas por la ley, la de 20, la de 15 y la de 10 años, configuran el mismo fenómeno jurídico. No se trata, evidentemente, de una sanción para el patrono, sino de un claro derecho otorgado por el legislador a aquellas personas que han trabajado durante determinado tiempo al servicio de una empresa. Es una prestación social, semejante por algunos aspectos a la cesantía otorgada al trabajador. Las tres clases de pensiones mencionadas, como lo observa el demandante son iguales en cuanto son vitalicias y en cuanto dan al trabajador el derecho de devengarlas sin trabajar; y difieren solamente en el tiempo servido en la empresa, en la edad exigida o en su cuantía. Pero la naturaleza, la esencia de las tres pensiones es idéntica.

Es cierto, como lo indica el señor Consejero sustanciador en la providencia del primero de septiembre de 1966, en la cual se negó la suspensión provisional, que la pensión especial , distinta de la ordinaria o plena de veinte años, "tuvo su origen en la inestabilidad de los trabajadores provocada particularmente por el empleo abusivo de la cláusula de reserva y apunta hacia el logro de su estabilidad"; pero, aunque la jurisprudencia la ha denominado a veces "pensión sanción", en cuanto representa evidentemente una carga económica para el patrono, con lo cual se ha buscado que no despida al trabajador inesperada e injustamente, esa pensión, como la ordinaria o plena, es ante todo un legítimo derecho del trabajador cuando es despedido. La circunstancia de que, indirectamente, ella afecte el patrimonio del patrono o de la empresa, no le cambia su naturaleza jurídica. Ocurre con la pensión especial lo mismo que con la cesantía: es una prestación social establecida en favor del trabajador, es un derecho de éste, independientemente de que , lo mismo la cesantía que la pensión especial, pueda llegar a representar una carga económica para el patrono. Pero ni la cesantía ni la pensión especial , en caso de despido, son una sanción impuesta al patrono: son un derecho otorgado al trabajador.

De todos modos, sea que la pensión especial se interprete como sanción o, con criterio más acertado, como derecho adquirido por el trabajador al completar cierta edad y determinado número de años de servicio, lo cierto es que el artículo 7 ° (literal A, numeral 14) del Decreto 2351 no estableció distinción alguna: se refirió solamente a la pensión de jubilación o invalidez estando el trabajador al servicio de la empresa. Por ello, el Presidente no podía, en uso de la facultad reglamentaria, establecer esa distinción, no contenida en la norma reglamentada.

Al completar el trabajador los diez o quince años de servicio, según los casos, puede el patrono dar por terminado unilateralmente el contrato de trabajo mediante el reconocimiento de la respectiva pensión. Sin duda puede hacerlo, invocando "justa causa", al tenor del artículo 7 ° del Decreto 2351. Y seguramente la norma se inspiró en el hecho de que puede resultar excesivamente gravoso para un patrono conservar en su cargo a un trabajador que, después de los diez o de los quince años de servicio, no está cumpliendo satisfactoriamente con sus deberes o está dando un rendimiento poco aceptable. El patrono tiene entonces la posibilidad de dar por terminado el contrato, en forma unilateral, pero quedando obligado a pagar al trabajador la pensión correspondiente. No resulta, pues, injurídico, en principio, que ese reconocimiento de la pensión especial puede constituir justa causa para que el patrono dé por terminado el contrato. Ese parece haber sido el espíritu del Decreto 2351. Pero, al expedir el Presidente la norma acusada, el criterio cambió en forma notoria: el artículo 3 ° del Decreto 1373 estableció que sólo la pensión de veinte años, la llamada ordinaria o plena, puede ser constitutiva de justa causa para que el patrono dé por terminado unilateralmente el contrato. La pugna, entre las dos normas, la del decreto legislativo y la del decreto extraordinario, es así manifiesta.

Naturalmente la Sala no puede entrar a estudiar la conveniencia o inconveniencia de la norma acusada, pues no es de su incumbencia determinar si la justa causa , para que el patrono dé por terminado unilateralmente el contrato de trabajo, debe restringirse al caso del reconocimiento de la pensión ordinaria o plena al trabajador o si, por el contrario, es más conveniente que esa facultad se otorgue al patrono en todos los casos en que, habiendo cumplido el trabajador los respectivos requisitos, pueda hacerse el reconocimiento de la pensión. Le basta a la Sala comprobar que el decreto legislativo no hizo distinción alguna, al referirse indiscriminadamente al reconocimiento de la pensión como justa causa para que el patrono dé por terminado el contrato, y que, en cambio, el decreto reglamentario restringió la justa causa para el caso específico de la pensión plena u ordinaria. Basta ello a la Sala, pues tal circunstancia pone de manifiesto que el decreto reglamentario alteró no sólo el espíritu sino la letra misma del decreto reglamentado, por lo cual la demanda de nulidad debe prosperar.

En mérito de las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y «por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto emitido por el señor Fiscal Cuarto,

FALLA

1° Es nulo el artículo tercero (3 °) del Decreto número 1373 de 1966 (mayo 26), por el cual se reglamentan varias disposiciones del Decreto extraordinario número 2351 de 1965.

2° Comuníquese la anterior decisión, por conducto del Ministerio del Trabajo, al Gobierno Nacional.

Publíquese, cópiese, notifíquese, cúmplase, y archívese el expediente.

RICARDO BONILLA GUTIERREZ, ANDRES HOLGUIN, BELISARIO ARCINIEGAS, NEMESIO CAMACHO RODRIGUEZ, MARCO A. MARTINEZ B., SECRETARIO