Fecha Providencia | 22/09/1967 |
Fecha de notificación | 22/09/1967 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Enrique Acero Pimentel
Norma demandada: Decreto 1489 de 1962 y otros
Demandante: SOCIEDAD DE AGRICULTORES DE COLOMBIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
REFORMA AGRARIA – Nulidad parcial del Decreto 1489 de 1962por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 135 de 1961, sobre reforma social y agraria / POTESTAD REGLAMENTARIA – Exceso en su ejercicio al reglamentarse Ley 135 de 1961
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ENRIQUE ACERO PIMENTEL
Bogotá, D. E., septiembre veintidós (22) de mil novecientos sesenta y siete (1967)
Expediente número:
Actor: SOCIEDAD DE AGRICULTORES DE COLOMBIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
En ejercicio de la acción pública a que se refiere el artículo 66 del C. C. A., acude el doctor Rodrigo Noguera Laborde, con poder de la Sociedad de Agricultores de Colombia, en procura de que se declare la nulidad de varias disposiciones reglamentarias que individualiza en la demanda, por contrariar la ley reglamentada que lo es la número 135 de 1961 "sobre reforma social agraria" y por quebrantar, algunas de ellas, la Ley 167 de 1941, además, y también preceptos de la Constitución Nacional.
Este negocio entró para fallo al Despacho del ponente el 19 de marzo del presente año de 1967.
Los fundamentos de la acción se encuentran en los siguientes hechos:
1° El Congreso Nacional expidió la Ley 135 de 1961 "sobre reforma social agraria" que entró en vigencia el 13 de diciembre de ese año.
2° El Gobierno, con invocación del ordinal 3 ° del artículo 120 de la Carta y del artículo 1 °, numeral 6 °, segunda parte de la misma Ley 135 expidió los Decretos 1489 de 1962 y 1904 del mismo año, reglamentario el primero de la citada Ley y, el segundo, además, de las Leyes 20 de 1959 y 83 de 1935, decretos que entraron en vigencia desde la fecha de sus respectivas expediciones.
3° Las disposiciones cuya nulidad se pide, hacen parte de tales decretos.
PARA RESOLVER, LA SALA CONSIDERA
El libelo, siguiendo un orden que facilita grandemente su estudio, sistematiza los conceptos por los cuales acusa como violadoras de normas superiores a las disposiciones cuya nulidad impetra. Ese mismo orden será seguido en este fallo y así, separadamente se examinarán los cargos que se hacen a cada disposición, las opiniones del señor Fiscal al respecto y las del opositor.
Cabe advertir que por impedimento de los señores Fiscales del Consejo que entonces llevaban la voz del Ministerio Público, fue designado por el Gobierno como Fiscal ad hoc el doctor Manuel A. Dangond Daza, autor de la vista de fondo en esta controversia.
Primero. — Artículo 1 °, parágrafo, del Decreto 1489 de 1962.
Su texto es el siguiente:
"El Instituto gozará de las mismas facultades previstas en este artículo para la adquisición de tierras que se estimen por él, como complementarias o necesarias para hacer más viable, racional o económico un proyecto de parcelación voluntaria, sujeto a las prescripciones del artículo 86 de la Ley que se reglamenta, y en tal caso, podrá enajenarlas al respectivo empresario de la parcelación voluntaria, o celebrar con él los acuerdos o contratos pertinentes, inclusive el de Sociedad, para asegurar de todas maneras la utilización de dichas tierras en las finalidades y dentro de las condiciones del citado artículo 86".
Dícese de él que quebranta en forma directa, porque los adiciona, los artículos 2 °, 3 °, 7 °, literal a), 54 y 86 de la Ley 135 de 1961, porque conforme al artículo 2 ° de esa Ley, el Instituto tendrá a su cargo las funciones que le confiere el artículo 3 ° que las enumera minuciosamente y dentro de las cuales no se prevé las que menciona este parágrafo y que coloca al Instituto al servicio de los particulares en las operaciones financieras de éstos relacionadas con la parcelación de tierras.
De otra parte el artículo 7 ° de la Ley, literal a) declara que los fondos o bienes administrados por el Instituto no podrán recibir una destinación distinta de la del cumplimiento de las funciones señaladas a dicho organismo. De consiguiente, cuando la disposición cuya nulidad se pide, autoriza al Instituto para adquirir tierras con un objetivo no previsto por el artículo 3 ° de la Ley, viola igualmente esta disposición legal.
Tampoco el artículo 54 de la Ley prevé lo que reza el parágrafo acusado; aquél señala los fines para los cuales puede el Instituto adquirir tierras de propiedad privada.
Finalmente, el artículo 86 de la Ley, que es el único que forma el Capítulo XV de ella sobre parcelaciones voluntarias, tampoco contempla que para aquellos fines pueda el Instituto cumplir las funciones que le atribuye el parágrafo reglamentario, siendo esta norma especial y concreta para el caso de las parcelaciones voluntarias; así ella resulta igualmente quebrantada.
El parágrafo es, pues, una disposición nueva adicional a las pertinentes de la ley y por lo tanto nula.
La opinión fiscal se encamina a conceder razón al demandante porque estima que de la atenta lectura de los artículos 2 °, 3 °, 7 °, literal a), 54 y 86 de la Ley 135 de 1961 se advierte cómo la facultad que el parágrafo concede al Instituto, no está incluida dentro de aquéllas que le señala la norma reglamentada. Y por otra parte, no se le podrá dar a los fondos administrados por esa entidad destinación distinta de la prevista en la Ley.
El opositor aceptado que lo fue el doctor Simón Carrejo no se refiere en su alegato a este cargo.
Para la Sala es evidente que con el ordenamiento contenido en el parágrafo acusado, el decreto reglamentario desbordó la potestad constitucional al adicionar en su letra lo dispuesto por la ley reglamentada. Sábese que el Ejecutivo extralimita la facultad reglamentaria cuando excede a la letra y al espíritu de la norma legal. Sobre ello es abundante la doctrina de esta Corporación. Del cotejo de las disposiciones en cita fluyen varias conclusiones, a saber: El parágrafo demandado es precepto nuevo que adiciona la materia reglamentada, porque dentro de las facultades de la ley no está incluida la de dar a los fondos que el Instituto administra destinación distinta a la allí prevista, como es la de adquirir tierras con un objetivo no contemplado en la norma. La facultad de disposición contenida en el parágrafo, no está incluida dentro de aquellas que al Instituto le señala la ley reglamentada. Prospera pues, el cargo.
Segundo. — Inciso último del artículo 2 ° del Decreto 1489 de 1962 pero sólo en cuanto dice: "y en general, la de apreciar las posibilidades de aplicación de las prioridades a que se refieren los artículos 55 y 57 de la Ley que se reglamenta, son de naturaleza interna de la administración del Instituto y facultad discrecional del mismo".
Se acusa este inciso de quebrantar los artículos 54, 55, 57 y 58 de la Ley reglamentada y se explica el cargo diciendo que en las explicaciones al texto de los decretos reglamentarios dadas por el Ministerio de Agricultura se acoge como definición de lo que es facultad discrecional la del profesor Waline que dice: "Hay poder o competencia discrecional cuando, en presencia de circunstancias de hecho determinadas, la autoridad administrativa es libre de tomar esta u otra decisión, tiene la escogencia entre estas decisiones; dicho de otra manera, cuando su conducta no le está dictada de antemano por el derecho". Y no es cierto que el Instituto tenga facultad discrecional para determinar las prioridades de los artículos 55 y 57 de la Ley, como dice el Decreto, porque estas disposiciones, además de las contenidas en los artículos 54 y 58 de la Ley, confieren a dicho organismo facultades regladas, como quiera que dictan la conducta que debe seguir de antemano, sin que le sea permitido observar otra.
En efecto: El artículo 54 de la Ley señala primeramente los fines para los cuales puede el Instituto adquirir tierras de propiedad privada. En consecuencia, una adquisición que no fuera para cumplir los objetivos de la ley, sería contraria a ella.
De otro lado, según el artículo 57 de la misma, "en tratándose de adquirir tierras de propiedad privada, el Instituto se ajustará, además, a las siguientes reglas:
1° Dará prioridad a aquellas zonas donde sean notorias la concentración de la propiedad territorial, o la desocupación total o parcial de una numerosa población campesina.
2º No adquirirá sino tierras que sean adecuadas para labores agrícolas o de ganadería en pequeña escala.
Así, pues, el Instituto ni siquiera puede determinar las zonas donde las adquisiciones deban realizarse, porque esa facultad es reglada.
Aun determinada una zona especial, tampoco tiene el Instituto facultad discrecional para adquirir cualquier clase de predios. Al respecto, el artículo 55 de la Ley sienta el siguiente orden de preferencia:
1° Se acudirá a las tierras baldías fácilmente accesibles a los campesinos de la región respectiva y que reúnan, además todas las condiciones necesarias para establecer en ellas colonizaciones según lo establecido por los artículos 43 y ss. Si no las hubiere, o si habiéndolas no reuniere las condiciones requeridas, entonces.
2° Acudirá a las "tierras incultas no cobijadas por las reglas sobre extinción del dominio". Si faltaren éstas o fueren insuficientes para los fines propuestos.
3° Echará mano de las tierras inadecuadamente explotadas, y si todavía necesitare más.
4° "A los predios que en su extensión total o parte importante de la misma se exploten por medio de arrendatarios, o de aparceros, cuando en este último caso, el propietario no ejerza la dirección de la explotación y no tenga a su cargo conforme al contrato de aparcería, parte de los gastos u operaciones de aquélla", exceptuando los fundos de propiedad de menores o incapaces.
El señor Fiscal dice al respecto que la facultad que para adquirir tierra de propiedad privada con destino a fines determinados otorga la Ley al Instituto, es reglada, a tiempo que esa misma facultad se hace discrecional en la disposición que se acusa y por consiguiente aparece contraria a los ordenamientos citados de la Ley 135.
La parte opositora no expresó opinión alguna sobre el particular.
Encuentra la Sala que el señor Fiscal acierta cuando afirma que la facultad que tiene el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para la adquisición de fundos privados es una facultad reglada que en el texto de la norma que se impugna vuélvase discrecional.
La misma Ley se encaminó a circunscribir las facultades que dio a la entidad señalándole los lugares en donde las adquisiciones pueden hacerse, el orden de ellas y los casos en que puede expropiar los adecuadamente explotados.
Por otra parte, la Ley observa un orden lógico que parece consultar la realidad, en primer lugar, y la propia conveniencia en el desarrollo de la tarea del Instituto frente a los intereses particulares, los fines llamados a alcanzar por éste, la ubicación donde puede adquirir fundos de propiedad privada por el camino de negociaciones directas o por el de expropiación el orden en que debe adquirirlas y el señalamiento de los casos en que puede expropiar aquéllos adecuadamente explotados. Siendo ésto así no podría concederse al Instituto facultad discrecional para determinar las prioridades consagradas en los ya citados artículos de la Ley mencionada.
Prospera, pues, este cargo.
Tercero. — Artículo 5°, inciso 3° del Decreto 1489 de 1962, pero sólo en cuanto dice:
"Las extensiones cubiertas de bosques naturales se calificarán como incultas aunque para el sólo efecto de la extinción del dominio estén amparadas con el carácter de reservas permisibles por el artículo 1 ° de la Ley 200 de 1936, o como explotadas, según el numeral 4° del artículo 24 de la Ley 135 de 1961".
Se predica de este inciso que viola el artículo 1°, numeral 6° de la ley reglamentada al no distinguir entre bosques naturales, explotados en forma organizada y bosques naturales que no son objeto de ninguna explotación; porque el numeral dispone que unos de los objetos o fines de la ley es "asegurar la conservación, defensa, mejoramiento y adecuada utilización de los recursos naturales". Y unos de tales recursos lo constituyen los bosques naturales por lo cual las leyes han previsto que sólo en casos especiales y dentro de ciertas condiciones puedan explotarse.
La demanda sostiene que quien frene una propiedad o una extensión de ella cubierta de bosques naturales no cobijada por las excepciones establecidas por ese mismo inciso 2° del artículo 5° del Decreto, tiene forzosamente que destruirlo, aunque lo esté explotando convenientemente y en forma organizada, si no quiere verse en el caso de que se le considere esa parte de su propiedad o toda ella como inculta y se le pague, consecuencialmente, en evento de una expropiación, a menosprecio. El texto legal que considera violado el actor reza lo siguiente:
"Artículo 1° Inspirada en el principio del bien común y en la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social, esta ley tiene por objeto:
"Sexto. Asegurar la conservación, defensa, mejoramiento y adecuada utilización de los recursos, naturales".
El fiscal sobre este cargo conceptúa que el razonamiento de la demanda podría tomarse como concluyente si las prescripciones del inciso 3 ° censurado por él, se debieran exclusivamente a la iniciativa presidencial, al ejercer la potestad reglamentaria. Pero ello no es así. El inciso en referencia, a continuación de la parte transcrita, agrega:
"... salvo las extensiones necesarias para la conservación de las aguas y el servicio del predio (para combustión u otros usos, atendido el tipo de explotación), las cuales tendrán la misma calificación dada a la porción que se reputa complementada por ellas, ésto es, como incultas, adecuada o inadecuadamente explotadas, según el caso".
Y así completos los términos de la disposición acusada, ellos no discrepan y sí coinciden con los del artículo 56 de la Ley 135.
Debe la Sala dar acogimiento a esta opinión Fiscal porque no es en realidad el caso de que haya habido extralimitación de la potestad reglamentaria al disponer lo que el inciso 3° dice. Complementado este inciso con la disposición acusada puede apreciarse la coincidencia con el artículo 56 de la Ley que manda:
"Se tendrán como tierras incultas para los efectos del ordinal primero del artículo anterior, las que pudiendo ser económicamente explotadas, visiblemente no se hallen bajo una explotación agrícola o ganadera organizada. No se tomarán en cuenta para este efecto las cubiertas de bosques naturales necesarios para la conservación de las aguas y el servicio del predio y las de bosques artificiales de especies maderables".
Así se ve cómo la parte del inciso 3 ° cuya nulidad se pide no contiene restricción o limitación de la ley.
La parte opositora sostiene que el inciso 3 ° contiene el criterio legal del artículo 56 de la Ley, o sea, que los bosques naturales no necesarios para la conservación de las aguas y el servicio del predio deben considerarse como tierras incultas. La defensa de los bosques como recurso natural se asegura con el control gubernamental autorizado por legislación forestal. Cuando el particular incorpora trabajo en ellos, convirtiéndolos en artificiales y de especies maderables sí aparece justo que se le compense su esfuerzo con una calificación de explotación que comporte mayor precio en caso de adquisición por el Instituto. No prospera el cargo.
Cuarto. — Artículo 5 °, inciso 4 ° del Decreto 1489 de 1962, pero sólo en cuanto dice "de orden público o fuerza mayor". La disposición acusada es del siguiente texto:
"Contra la calificación no puede argüírse factores que justifiquen la situación de inculto del predio, tales como la incapacidad económica, legal, de orden público o de fuerza mayor, ni la imposibilidad física de explotación, que menciona el numeral 2 ° del artículo 68 de la Ley que se reglamenta".
Se tacha la locución de orden público o fuerza mayor porque se la considera violadora del artículo 56 de la Ley y, además, del artículo 76, ordinal 1 ° de la Constitución.
Define ese artículo 56 lo que son tierras incultas diciendo: "Se tendrán como tierras incultas para los efectos del ordinal 1 ° del artículo anterior, las que pudiendo ser económicamente explotables, visiblemente no se hallan bajo una explotación agrícola o ganadera organizada". Disposición ésta sujeta a ser interpretada, dice la demanda, de acuerdo con los principios generales de derecho uno de los cuales declara que nadie está obligado a lo imposible. Y de ahí que las leyes liberten de toda responsabilidad a quien, sin culpa, se halle coscado en semejante situación como consecuencia de una fuerza mayor o caso fortuito; donde se infiere que el artículo 56 de la Ley lleva implícita la afirmación de que, si media una fuerza mayor o de orden público que impida la explotación económica de un predio, no procederá la consecuencia prevista para el caso de la calificación de inculto que se señala en él, pues si no se entendiera de esa manera el artículo 56 de la Ley estaría consagrando un principio de imposible cumplimiento.
La disposición acusada hizo, en opinión del actor, una interpretación diferente de la legal, porque según ella no hay lugar a evitar los efectos de la calificación de inculto cuando por fuerza mayor o por situaciones de orden público no sea posible explotar convenientemente un predio. Al hacer esa declaración los apartes acusados del artículo 5 ° del Decreto violaron el 56 de la Ley puesto que lo desviaron de su sentido natural y obvio, y el artículo 76, numeral 1 ° de la Constitución que reserva al Congreso la función de interpretar las leyes por vía de disposición general.
El opositor considera que el criterio objetivo adoptado por la Ley para la calificación de las tierras repele las consideraciones de orden subjetivo. La expresión "las que pudiendo ser económicamente explotadas visiblemente..." marca bien el propósito legal. Si cupieran motivaciones de orden personal o circunstancial entonces sí que el Instituto pudiera convertirse en traficante de influencias.
Para el Agente del Ministerio Público tienen validez las razones en que la demanda se apoya para impetrar la nulidad de la locución contenida en el inciso 4 ° agregando, en relación con la interpretación auténtica de la ley, que de ella compete exclusivamente al mismo poder que dio existencia a la norma jurídica, y que en el órgano legislativo reside, con exclusividad, la competencia para crear reglas de derecho.
Es incuestionable para la Sala que definidas por el artículo 56 de la Ley las tierras incultas en la forma como la disposición lo trae, esta definición afirma en forma implícita que si media una fuerza mayor o de orden público capaz de impedir la explotación económica de un predio, no procederá la consecuencia prevista para el caso de la calificación de inculto de ese predio. Interpretada en forma diferente la ley ordenaría algo imposible de cumplir y es evidente que, según el aforismo latino imposibilum nula est obligativa; de ahí que el actor señale que las leyes liberten de toda responsabilidad a quien, sin culpa, se halle colocado en semejante situación como consecuencia de una fuerza mayor o caso fortuito. Este cargo está llamado a prosperar.
Quinto. — Artículo 6°, inciso 2°, y literales a), b), c) y d), del mismo artículo del Decreto 1489 de 1962.
El texto del inciso 2 ° y de los literales de este artículo dicen:
"En desarrollo de la norma que se acaba de citar y aparte de lo que resulte de su aplicación general, se reputa que están inadecuadamente explotadas las tierras que se encuentran en uno cualquiera de los siguientes casos especiales:
"a) Las que no siendo incultas, sólo tienen pastos naturales o se explotan con ganadería extensiva, ya siendo planas u onduladas, y por la calidad de los suelos, posibilidades de regó o régimen normal de lluvias fueren aptas para cultivos agrícolas o ganadería intensiva y se encuentren situadas dentro del perímetro urbano de las ciudades capitales de Departamento, Distrito Especial de Bogotá, y municipios con más de cien mil (100.000) habitantes, según estimativos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DAÑE), o dentro de los diez (10) kilómetros siguientes del mismo perímetro. Se asimilan a esta calidad las tierras que, con las formalidades prescritas en la Ley 81 de 1960, hayan sido declaradas como de "acción urbana" por los respectivos Concejos Municipales, especialmente para los fines previstos en el literal d) del artículo 80 de la Ley 135 de 1961".
"b) Las que, fuera del caso anterior, encontrándose en una región o zona con densidad superior a cincuenta (50) habitantes por kilómetro cuadrado, conforme a los estimativos arriba mencionados, se exploten con pastos naturales o ganadería extensiva, siendo natural y económicamente aptas para la intensiva o para cultivos agrícolas, o las de la misma condición en zonas donde la desocupación de la población activa sea notoria, según los estudios del Instituto y otros de origen oficial".
"c) Aquellas cuyo rendimiento líquido es inferior al seis por ciento (6%) anual en relación a su valor comercial".
"d) Las erosionadas o amenazadas de erosión, explotadas en agricultura con cultivos no permanentes, cuando por su pendiente o naturaleza deberían racionalmente dedicarse a reforestación, pastos u otros usos semejantes".
Para estos ordenamientos la tacha se hace consistir en que quebrantan en forma directa el artículo 56 de la Ley 135 de 1961, en cuanto define lo que son tierras inadecuadamente explotadas. Argumenta el actor que tanto el artículo como la norma reglamentada que acusa, definen lo que son tierras incultas. Y que la ley menciona taxativamente los factores que deben tenerse en cuenta para calificar un predio como inculto, factores que deben tomarse todos en conjunto para decidir de la calificación, y no en forma aislada. No basta, según el artículo 56 de la Ley con el solo criterio de uno o dos de esos factores porque la norma legal expresa que el Instituto tomará en cuenta los siguientes factores y no uno de los siguientes factores.
Apoya su tesis en lo que consignó el autor principal de la Ley, doctor Carlos Lleras Restrepo en su informe al Senado para el segundo debate en estos términos: "Es empeño inútil el de pretender definir en un texto legal lo que es una tierra adecuada o inadecuadamente explotable. Y sería también un error técnico pretender hacerlo. Son muchos los factores que deben ser tomados en cuenta, y uno de ellos por ejemplo, la topografía del terreno que le dé las características de arable, no es suficiente. También puede acontecer que una tierra que reúna todas las condiciones físicas apropiadas para los cultivos agrícolas no deba dedicarse a éstos por razones económicas; por ejemplo su alejamiento de los centros de consumo. Las condiciones del clima, la precipitación fluvial tienen también una marcada influencia para determinar la clase de explotación adecuada. De consiguiente, sólo por el estudio concreto de cada fundo es técnicamente posible determinar si la clase de explotación a que se le dedica es la adecuada o no. Sin que pueda olvidarse tampoco, que, siendo adecuada la clase de explotación, el fundo puede estar sin embargo, inadecuadamente explotado debido al pequeño grado de intensidad de la explotación y a otros factores. A los propietarios les da más garantía un examen técnico sobre el terreno para el cual los estudios del Instituto Geográfico Agustín Codazzi serán una utilísima base, que una arbitraria definición legal. El artículo 56 ordena tomar en cuenta para la calificación los siguientes factores, algunos de los cuales se relacionan con el aspecto físico y los otros con el aspecto económico".
Subsidiariamente del pedimento principa1 en cuanto a este punto se relaciona, la demanda limita su petición a la nulidad de los literales c) y d) del artículo 6° del Decreto 1489 por infringir, el primero, los artículos 56 y 1°, numeral 2° de la Ley reglamentada y el artículo 76, numeral 1° de la Carta, y el segundo, la primera de las disposiciones legales citadas.
Según el referido literal c) deben considerarse como inadecuadamente explotadas "Aquellas cuyo rendimiento líquido es inferior al seis por ciento (6%) anual, en relación con su valor comercial".
En agricultura se entiende por "rendimiento" de la tierra la mayor o menor cantidad de frutos naturales de ella, ayudada o no por la industria humana. En este caso, pues, rendimiento significa frutos o productos de la tierra. Pero el literal c) al tomar el vocablo en un sentido muy diferente, dio una interpretación del artículo 56 de la Ley, no solamente reñida con su texto, sino que conduce a manifiestos absurdos, porque tomó dicha palabra con el significado de utilidad económica que no le corresponde y al hacerlo así, extralimitándose en sus funciones, ha hecho incurrir a la Ley en una serie de contradicciones que la demanda enumera.
En cuanto al literal d): "Las (tierras) erosionadas o amenazadas de erosión, explotadas en agricultura con cultivos no permanentes, cuando por su pendiente o naturaleza deberían racionalmente dedicarse a reforestación, pastos u otros semejantes", cabe afirmar que infringe el artículo 56 de la Ley reglamentada, porque entre los factores que dicho artículo señala para determinar la calificación de las tierras no se menciona para nada el que trae este literal, que de esa manera adiciona la ley y crea dentro de la misma norma reglamentaria una contradicción insalvable; porque si un fundo deja una utilidad —con eficiente o deficiente explotación— del seis o más por ciento a base de cultivos transitorios, pero amenazando erosión, se halla adecuadamente explotada según el literal c) del artículo 6 ° del Decreto, pero simultáneamente inadecuadamente explotada, según el literal d) del mismo artículo.
El distinguido opositor, doctor Simón Carrejo, glosando los argumentos de la demanda, opina que el texto no desconoce el artículo 56 de la Ley pues es su encabezamiento, aunque el demandante toma de él una porción solamente. No puede deducirse de allí que tiene en cuenta un solo factor cuando la ley ha ordenado contemplar varios. La expresión "se reputa" que comienza la enumeración quiere indicar que el administrador debe estar atento cuando aparezca uno de los factores mencionados para establecer la calificación correspondiente si no figura ninguno de los otros que la desvirtúen. Apareciendo otros que coincidan con el primero, se reforzará el indicio. Por las circunstancias de que se consideren otros factores bien confirmativos o negativos de la primera impresión, se comprende que el decreto no determina criterios únicos sino integrados.
Por su parte, el señor doctor Dangond Daza, Fiscal para este caso, inclinado hacia la prosperidad del cargo, concede prevalencia a las argumentaciones del actor sobre las de la parte opositora; y al apoyarse en la muy autorizada opinión del ilustre senador y coautor de la ley, cuya ponencia para el segundo debate, en la parte respectiva transcribe, como este fallo ya lo hizo igualmente concluye así: "Si, pues, el inciso 2 ° y literales a), b), c) y d) del artículo 6 ° del Decreto reglamentario 1489 de 1962 toma separadamente los distintos factores mencionados, como hechos constitutivos de explotación inadecuada, es incuestionable la contradicción entre la disposición reglamentaria y la norma reglamentada".
El estudio de este cargo implica para la Sala detenerse en algunas consideraciones que con este importante aspecto se relacionan. Uno de los más connotados tratadistas del Derecho Agrario, el doctor Alberto Aguilera Camacho, opina que el legislador ha precisado por qué para qué el Instituto Agrario puede adquirir tierras de propiedad privada; y que solamente puede hacerlo para las ocho finalidades que enumera en su Tratado de Derecho Agrario Colombiano (Pág. 229). No obstante, dice que las finalidades están concebidas con amplitud, se limitan las facultades de adquisición de inmuebles por razón de la destinación de la compra, objeto, situación y ubicación.
"No es una medida caprichosa, agrega, del legislador la de obligar al Instituto a proceder de acuerdo con estudios y análisis que sirvan como base para que pueda considerarse como "necesaria" la adquisición de determinado bien. Ello obedece a dos razones: a) Dar seguridad jurídica al derecho de propiedad que lo ampara de la arbitrariedad y del capricho; b) Certeza técnica, por cuanto si una reforma agraria no obedece a planes y programas trazados de acuerdo con estudios previos, deja de ser un medio de realización de una transformación social..."
Que es una necesidad, en el sentido de "la precisión absoluta de una cosa sin la cual no se puede conseguir un fin"; pero no necesidad de tipo subjetivo sino objetivo, es decir, que la apreciación y definición deben estar fundamentadas en el estudio previo de las zonas y la imprescindible adquisición del inmueble, como medio indispensable para solucionar el problema estudiado.
La clasificación establecida en el numeral 2 ° del artículo 55 se refiere a "tierras inadecuadamente explotadas". El Diccionario de la Real Academia define la palabra adecuado como apropiado o acomodado a las condiciones, circunstancias u objeto de alguna cosa.
Lo adecuado, puede ser de carácter individual o social. Si para la interpretación del término se aplica el criterio de la libre empresa, de la libre determinación, lo adecuado corresponde al deseo y a la orientación que el propietario quiera darle. Si el principio que se aplica en la interpretaron de la ley es el de la propiedad derecho natural, el Estado no puede imponerle clase o condiciones de explotación, forma o método de ella, por cuanto se trata del ejercicio de un derecho individual superior al Estado.
Pero si se aplica el principio de la función social de la propiedad, la determinación sobre lo "apropiado o acomodado a las circunstancias u objeto de la cosa", tiene que tener un valor social y es el Estado el que determina ese valor en el ejercicio del mandato contenido en el artículo 32 de la Carta.
El mismo artículo 26 que se comenta, dice el doctor Agujera Camacho, al fijar los factores que deben tomarse en cuenta para determinar, cuándo un predio está inadecuadamente explotado, establece un criterio de intervención por cuanto no solamente toma en cuenta el factor suelo sino la posibilidad de la mejora de él por el riego o el avenamiento; los hechos que determinen la posibilidad de una explotación "continua y regular"; clase, grado e intensidad de la explotación; capital y mano de obra empleado en ésta; valor comercial y rendimiento de la propiedad, si no otros como la densidad de la población en la zona rural donde dicha explotación se halle ubicada.
Por esto mismo, agrega el autor del Derecho Agrario Colombiano (Pág. 240), la declaración de no ser adecuada una explotación realzada en un terreno, no puede fundarse solamente en el criterio de los peritos que Visiten la finca, por cuanto ellos van a constatar hechos que deben analizarse de acuerdo con planeaciones o programas preestablecidos, que fijen cuáles son las necesidades de carácter económico y social en las distintas zonas del país.
Para la Sala es acertado calificar la esencia de la Ley 135, como acto de intervención que desarrolla el principio constitucional del artículo 30, numeral 2 ° de la Carta en cuanto a la función social de la propiedad que allí se consigna; es, además, una regulación que obliga a explotar los fundos rurales y la venta voluntaria de ellos o su expropiación, cuando están afectados por la reforma y está el hecho establecido por un acto administrativo de carácter técnico originarlo de la Junta Directiva del Instituto de la Reforma Agraria (Art. 3 °, numerales c) y d) de la Ley citada).
Estos ordenamientos legales se refieren a facultades, sistemas de intervención, métodos y procedimientos que debe emplear el Instituto para la adquisición de los fundos, su destinación, mejora o reserva; y a un sistema de obligaciones y derechos que se complementan para regular y garantizar la propiedad, tal como lo estatuye el mandato constitucional cuando dice: "se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo titulo, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores".
Pero tiénese que la intervención que consagra el artículo 32 de la Carta, se ejercita "por mandato de la Ley", función que no podrá ejercerse en uso de las facultades del numeral 12 del artículo 76. Quiere ésto decir que el constituyente ha dispuesto que sea el legislador, primordialmente el que fije y determine las formas de intervención, y su alcance. Y es fácil ver cómo en el caso de la Ley 135 la facultad de intervención no ha sido delegada.
Fiel al principio constitucional, la Ley 135, ley intervención determinó su alcance, aplicando precisamente el principio de la función social de la propiedad. Así trasciende principalmente de sus Capítulos II, artículo 3°, numerales c), d) y g); VII, artículos 22 a 28; XI, artículos 54 a 58 y 61 a 66; XII, artículos 68, 69, 72; XIII, artículos 74 a 78; XIV, 80 a 84; XV, artículo 86 y XVI, artículos 87, 89, 91 y 93.
Los aludidos ordenamientos determinan primordialmente en qué casos puede intervenir el Estado por conducto de los organismos del Instituto, autónomamente o mediante posterior revalidación de sus actos por resoluciones ejecutivas (numerales 2 a 6 del Art. 60), y cuál es el alcance de esa interpretación con respecto a la adquisición de tierras y a su clasificación para determinar si la enajenación de un predio es voluntaria u obligatoria bien por ser inculto, y no explotado directamente por el propietario, en determinados casos, ora inadecuadamente explotado o bien adecuadamente, como también para los efectos de prelación y forma de pago.
Asimismo determina a qué deben dedicarse los predios adquiridos por el INCORA (Capítulo XI) para constituir parcelas para labores agrícolas o ganaderas en pequeña escala, para adecuación de tierras al cultivo, distritos de riego (Capítulo XII, Art. 62).
Dentro de cuatro caminos para determinar el sistema de intervención, a saber: nacionalizar sin indemnización; declararlas afectadas en su totalidad, o hurtar la afectación por razón de la extensión, o por razón del cultivo, el legislador en la Ley 135 optó por este último dando así especial aplicación a la función social de la propiedad, regulando la extinción del dominio que establece el artículo 6 ° de la Ley 200 de 1936 en casos de abandono y aplicando pena a las tierras incultas, inadecuadamente explotadas o explotadas en forma indirecta, tanto en lo que se refiere a la prioridad para la enajenación forzosa (Art. 54) como al pago del precio en caso de compra o expropiación (Art. 62).
Como lógico complemento del sistema adoptado, la Ley en el numeral 4 ° del artículo 55, declaró que las tierras adecuadamente explotadas están afectadas a la reforma agraria únicamente en los casos determinados en el artículo 58, es decir, cuando sea necesario ensanchar una zona de minifundio; o para facilitar a pequeños aparceros vinculados con su trabajo a la finca la adquisición de tierras o cuando deba desplazarse a ocupantes que van a ponerse fuera de la explotación.
Escogido el sistema por el legislador que en cuanto a su aplicación limita la extensión de la reforma agraria, es necesario reconocer que las limitaciones a la extensión constituyen derechos y garantías a favor de los propietarios de inmuebles rurales.
Así, pues, la clasificación fundamento tanto de la prelación como del sistema de pago (Arts. 54 y 62) es elemento esencial que estructura la reforma, y por lo tanto, garantía del derecho de propiedad. Con este fin el legislador determinó en los artículos 3°, ordinales c) y d); 61, ordinal 2°; 68 y 101, la obligación para el Instituto de elaborar estudios y planes previos, que desde luego no pueden ser secretos, para que técnicamente aparezca el por qué y el cómo de la afectación del fundo.
Siendo esencial para la afectación de un predio su clasificación, la ley dice clara y taxativamente cómo hacerlo, tomando en cuenta los factores que ella misma señala con toda precisión para que el Instituto pueda calificarlo como inadecuadamente explotado.
Con toda razón el principal intérprete de la Ley Agraria, doctor Carlos Lleras Restrepo en lo ya transcrito de su informe, dijo: "Só7o por estudio concreto de cada fundo es técnicamente posible determinar si la clase de explotación a que se dedica es la más adecuada o no."
"A los propietarios les da más garantía un examen técnico sobre el terreno para lo cual los estudios del Instituto Agustín Codazzi serán una utilísima base, que una arbitraria definición legal..." El artículo 56 ordena tomar en cuenta para la clasificación los siguientes factores, algunos de los cuales se relacionan con el aspecto físico y los otros con el aspecto económico".
Se consignan estas consideraciones de la Sala, inspiradas algunas de ellas en el Derecho Agrario Colombiano del doctor Aguilera Camacho y en el folleto Reforma Agraria del doctor Hernán Toro Agudelo, y con oportunidad del estudio de este cargo, porque establecido el criterio, a su luz serán mirados muchos de los restantes cargos que la demanda formula. Prospera el cargo.
Sexto. — Inciso final del artículo 8 ° del Decreto 1489 de 1962.
Resumidamente se expresa el cargo contra esta disposición así:
El artículo 8° de este Decreto define lo que son tierras adecuadamente explotadas en los términos del artículo 56 de la Ley. Pero el inciso final ordena:
"Se exceptúan de esta calificación las tierras adecuadamente explotadas que se encuentran en los casos del artículo anterior".
Y esos casos son los de tierras que se exploten, en su extensión total o parcial, por medio de arrendatarios o aparceros, que corresponden a las situaciones previstas por el artículo 55 de la Ley para determinar el orden de las prioridades de adquisición de tierras de propiedad privada.
Se predica de la norma acusada que viola los artículos 55 y 56 de la Ley que reglamenta porque el artículo 56 no hace excepciones de ninguna especie. De acuerdo con su enunciado, son tierras adecuadamente explotadas las que reúnan convenientemente los factores que ella determina, independientemente de que su explotación se adelante o no con el concurso de arrendatarios o aparceros. El Decreto, pues, cercena y limita esta disposición.
Y viola el artículo 55 de la Ley porque el Decreto lo toma en cuenta para una finalidad distinta de la que tiene. El artículo determina el orden de las prioridades y menciona en tercer lugar el caso de los predios que en su extensión total o parcial se exploten por arrendatarios o aparceros. Cuando el artículo 8° del Decreto, mediante su referencia al 7° del mismo, excluye del concepto de tierras adecuadamente explotadas las que se hallen en estas circunstancias, quebranta el citado artículo 55 que las toma en cuenta para fines muy diferentes.
La parte opositora comenta al respecto: "La calificación de las tierras de incultas, inadecuadamente explotadas o adecuadamente explotadas, tienen dos efectos: el orden en su adquisición y el sistema de pago. Sobre el primer aspecto, el artículo 55 no le confirió a las explotadas por arrendatarios o aparceros el carácter de adecuadamente explotadas, pues las colocó en inciso y orden diferente; en cuanto al segundo aspecto de pago, el inciso segundo del numeral 2° del artículo 62 de la Ley, dispuso que se pagarán como inadecuadamente explotadas. Por tanto, para las consecuencias legales de la calificación, evidentemente, conforme a la Ley, las tierras trabajadas por intermedio de arrendatarios o aparceros, no tienen la calidad de adecuadamente explotadas y el texto acusado, dentro de esa tarea de coordinación de preceptos, no hace sino traer junto al sistema de prelación el de pago, que figura en el artículo 62 el cual no contempló el demandante".
Consigna la vista fiscal que la excepción consagrada por el inciso acusado no la hace el artículo 56 del estatuto reglamentado y el 55 persigue objetivo distinto de aquel para el cual lo aprovecha la disposición reglamentaria, toda vez que el precepto legal citado en segundo lugar, determina y refíerese al orden de prelación en la adquisición de tierras de propiedad privada para las dotaciones instituidas por la reforma. La crítica es, pues, fundada.
Encuentra la Sala que la Ley Social Agraria en varios de sus preceptos hace referencia al arrendamiento y que de todo su texto se desprende que el sistema seguido por ella no lo fue uno empírico, sino técnico y que para reglamentar sus disposiciones, el órgano ejecutivo tuvo en cuenta, generalmente, el conjunto y no las normas aisladas.
Como regla general se observa que la Ley, en este particular, persigue que los terrenos no se exploten por el sistema de pequeños arrendatarios, que ella misma dice quiénes son en su artículo 58 los que con tal carácter ocupen superficies de una extensión no superior a la que puedan explotar con su propio trabajo y el de su familia, en las condiciones allí establecidas. Así, pues, su finalidad es la de evitar la costumbre de explotación agrícola por aparceros o pequeños arrendatarios.
Que mucho, pues, que el inciso acusado exceptúa de la calificación de tierras adecuadamente explotadas éstas a que se ha hecho referencia, siguiendo el sistema de la Ley.
Por lo demás, es lógico el inciso impugnado, porque las tierras que se encuentran en los casos del artículo anterior, es decir, el 7 ° son precisamente las que se explotan en su extensión total o parte importante por el sistema de aparcería u otros semejantes con las condiciones que allí mismo se indican.
Por ello la Sala concede acogimiento a la opinión de la parte opositora porque como ella lo dice, el artículo 55 no le confirió a las tierras explotadas por arrendatarios o aparceros el carácter de adecuadamente explotadas, pues las colocó en inciso y orden diferentes y en cuanto al aspecto del pago, el artículo 62 de la Ley en el numeral 2°, inciso 2°, consignó que esas tierras se pagarán como inadecuadamente explotadas. Así, pues, dentro del sistema de la Ley, las tierras trabajadas por arrendatarios o aparceros carecen de la calidad de adecuadamente explotadas, de donde se deduce que el inciso final del artículo 8 ° no cercena ni limita y no viola, por tanto, las normas superiores invocadas, por lo cual, desestimado en esta parte el concepto fiscal, debe negarse prosperidad a este cargo.
Séptimo. — Artículo 9° literal c) pero sólo en su expresión final que dice: "en cuanto el Instituto así lo considere conveniente".
Se le acusa de quebrantar con la locución demandada, el artículo 58 de la Ley materia de la reglamentación, porque en sentir del distinguido demandante, el criterio señalado por el legislador para decidir en los supuestos contemplados por el artículo 55 si procede o no la expropiación, es netamente objetivo. Sólo cuando aparezca más apropiado establecer a unos campesinos sobre tierras de la misma región, procede expropiar fundos adecuadamente explotados. El punto, pues, lo deciden los hechos, las situaciones que se registran en una zona o región.
El decreto, con la expresión acusada, sienta un principio diferente y elimina la seguridad con que la Ley pone a salvo al propietario, haciendo posible el imperio del capricho y la arbitrariedad. El criterio objetivo lo sustituye el Decreto por el principio subjetivo de la apreciación que entraña libre decisión. Donde la Ley ha dicho con todo rigor: "cuando... aparezca ser más apropiado", el Decreto violando la norma dice: "en cuanto el Instituto así lo considere conveniente", reemplazando un juicio de realidad por un juicio apreciativo.
La vista fiscal comparte el cargo.
El opositor argumenta ésto solo: "Cualquiera que sea la diferencia filosófica de que habla el demandante entre "aparezca ser más apropiado", y "considere conveniente", en derecho el fenómeno es igual: al Instituto corresponde juzgar sobre la oportunidad de la medida a tomar".
Para mejor entendimiento, véase lo que en síntesis dispone el artículo:
Artículo noveno. — Tierras expropiadles, es el subtítulo y reza que el Instituto podrá disponer, para los fines contemplados en el artículo 1 °, la expropiación de aquellas tierras que se encuentren calificadas en cualquiera de los casos previstos en los numerales 1° a 3° del artículo 55 de la Ley, conforme a la reglamentación dada en el Decreto.
Conforme al artículo 58 de la Ley 135, también podrá disponer esa expropiación auncuando se trate de tierras adecuadamente explotadas, si a juicio del Instituto es necesaria la adquisición, etc., en los siguientes casos:
a) Cuando se trate de tierras, aún adecuadamente explotadas, pero por pequeños arrendatarios, aparceros o similares, no clasificables aquéllas en el literal anterior, y el Instituto haya decidido adelantar un proyecto para facilitarles la adquisición de las tierras que vienen trabajando, o tal adquisición y el ensanche de las mismas para construir unidades de explotación de magnitud más apropiada, o también su localización total o parcial en otras tierras de la misma zona o región, cuando por razones económicas, de continuidad, vecindad a los centros de consumo, fácil acceso, condiciones naturales o problemas sociales, el Instituto así lo considere conveniente, b) Cuando la adquisición de tales tierras sea necesario a juicio del Instituto para establecer a pequeños propietarios .etc.
Y el artículo 58 de la Ley que la demanda señala como violado, manda que sólo podrán expropiarse tierras que se hallen adecuadamente explotadas... para facilitar a los pequeños arrendatarios o aparceros la adquisición o ensanche de las parcelas que han venido trabajando o su establecimiento sobre otras tierras de la misma región, cuando esto último aparezca ser más apropiado.
Pregunta la Sala ¿ante quién debe aparecer más apropiado ¿Quién debe medir y determinar que aparece más apropiado
Aparecer es manifestarse, dejarse ver, parecer, encontrarse, hallarse, según el Diccionario. Y como es en realidad el Instituto quien tiene que apreciar cuándo aparece más apropiado, resulta que fluye la razón del opositor cuando afirma que entre las locuciones "aparezca ser más apropiado", y "considere conveniente" en derecho es igual y al Instituto es a quien corresponde juzgar sobre la oportunidad de la medida.
Esto es, además, el lógico desarrollo del mismo Decreto porque acaba de verse cómo el artículo 9º del Decreto, en partes que no fueron objeto de demanda de nulidad, emplea las locuciones "a juicio del Instituto" y "el Instituto haya decidido" que están indicando que a éste corresponde determinar sobre tales cosas, y no de cualquier manera, caprichosamente, porque la conveniencia debe ser considerada por el Instituto como obedecimiento a los factores de distinto orden de la Ley y del propio Decreto. No prospera tampoco este cargo.
Octavo. — Artículo 10, inciso 2°, en cuanto dice primeramente: "aunque estén adecuadamente explotadas" y en cuanto después agrega: "Para estos casos y por la finalidad de la expropiación, no son aplicables las normas sobre prelación o prioridades del artículo 55 de aquella Ley".
Dice el inciso:
"Aparte de los casos del artículo anterior y el inciso precedente con el objeto de eliminar o prevenir la excesiva, antieconómica o socialmente inconveniente concentración territorial, y en cumplimiento del mandato contenido en el numeral 1 ° del artículo 1 ° de la Ley citada, en armonía con el inciso final del mismo artículo 1 °, el Instituto podrá disponer la expropiación de tierras, aunque estén adecuadamente explotadas, que pertenezcan a una sola persona, natural o jurídica, en cuanto exceda de mil (1.000) hectáreas, si tales tierras reúnen las condiciones que, para configurar el concepto de predio, señalan los artículos 63, 64, inciso final, y 65 de la Ley que se reglamenta. Para estos casos, y por la finalidad de la expropiación, no son aplicables las normas sobre prelación o prioridades del artículo 55 de aquella Ley".
Las citadas expresiones en sentir del actor infringen los artículos 58, 55 y 1 ° en sus numerales 3 ° y 6 ° de la Ley reglamentada, porque la primera de ellas determina los casos únicos en que pueden expropiarse tierras adecuadamente explotadas y entre ellos no aparece ninguno de los contemplados en el inciso segundo del artículo 10 arriba transcrito. El artículo 58 de la Ley manda que sólo puedan expropiarse esas tierras cuando... "Y el adjetivo empleado revela la inequívoca intención del legislador.
Y respecto a la segunda se argumenta que cuando el inciso 2 ° del artículo 10 eliminó las prioridades, quebrantó el artículo 55 de la Ley.
Por otra parte, el citado artículo, al autorizar la expropiación de tierras para un fin distinto a los contemplados en el artículo 58 de la Ley y al libertar al Instituto de las prioridades establecidas por el artículo 55 de la misma, infringió también el numeral 3 ° del, artículo 1 ° de la Ley, según el cual uno de sus fines consiste "en acrecer el volumen global de la producción agrícola y ganadera". Finalmente, como el Decreto no tuvo en cuenta esta circunstancia, violó la parte final del numeral 6 ° del artículo 1 ° de la Ley a cuyo tenor "los fines que este artículo enumera servirán de guía para la reglamentación"
La Fiscalía considera que el inciso tachado adiciona el texto del artículo 58 de la Ley y, en consecuencia lo quebranta.
El opositor argumenta que se trata de una norma destinada a cumplir uno de los objetivos de la reforma como es el de "eliminar la inequitativa concentración de propiedad rústica" tal como lo expresa la Ley en su artículo 1 °, fin que por otra parte debe tenerse en cuenta en la "reglamentación, interpretación y ejecución de la presente Ley" "como la Ley misma lo manda"
Observa la Sala que en términos generales puede, filosóficamente hablando, tratarse de una norma cuya inspiración haya sido la de cumplir los objetivos de la Reforma Agraria, y en este mismo concepto pudiera decirse que se adapta a las finalidades de la Ley, cosa que desde luego debe tener en cuenta la reglamentación. Pero con el loable propósito del ordenamiento acusado, éste no puede desbordar los límites de la Ley misma, adicionando el texto del artículo 58. La doctrina del Consejo, expuesta ya aquí, se ha encaminado por la consideración de que el reglamento, cuando excede los términos de la norma superior reglamentada, la quebranta.
Debe, pues, la Sala acoger en este punto la opinión del señor Agente del Ministerio Público que se acuerda con la del demandante y sin considerar el resto del cargo por innecesario, basta ésto sólo para concederle prosperidad. Así, pues se anula el ordenamiento acusado.
Noveno. — Artículo 11, parágrafo 3 ° del Decreto 1489 de 1962 en cuanto dijo en su parte final: "2 y 93 de la Ley". Con esa expresión, el Decreto infringió los artículos 93, 58 y 59 de la Ley.
El tenor del parágrafo es como sigue:
"Conforme a los artículos 58 y 59 de la Ley, el propietario no puede ejercer el derecho de exclusión cuando la expropiación se refiere a tierras incultas; ni lo tiene tampoco, cualquiera que sea la calificación de las tierras, cuando se trate de expropiaciones para realizar concentraciones parcelarias u obras de reforestación o defensa contra la erosión, según lo prevenido en los artículos 91 y 93 de la Ley".
Sostiene la demanda que ésto viola el artículo 93 porque el decreto vino a adicionarlo como quiera que aquella disposición establece, para las situaciones que contempla, que el propietario no pueda hacer uso del derecho de exclusión. Si la disposición no lo prohibió, no podía hacerlo el Decreto. Y los artículos 58 y 59 porque estas disposiciones consagran el mencionado derecho de exclusión para todos los casos en que la misma ley no lo exceptúe y entre las excepciones no se contempla la situación a que se refiere el artículo 93 de la Ley.
El señor Fiscal opina que efectivamente, las dos últimas disposiciones mencionadas consagran el derecho de exclusión para todos aquellos casos no excepcionados por la Ley en referencia, y la situación contemplada por el parágrafo cuya parte final se acusa, no figura entre tales excepciones. Que es verdad que el decreto reglamentario adiciona el artículo 93 de la Ley, toda vez que esta disposición no establece, para el propietario, la prohibición de hacer uso del derecho de exclusión para los casos previstos por ellas, lo que sí hace el precepto cuya nulidad se demanda.
El opositor, con indiscutible acierto, aclara y explica la situación en aparte de su escrito que merece la acogida de la Sala y que en seguida se transcribe:
"La discusión versa sobre si el artículo 93 de la Ley negó el derecho de exclusión cuando se trate de expropiaciones para obras de reforestación o defensa contra la erosión".
"En mi modo de ver no existe en tal ocasión derecho de exclusión, no sólo porque la naturaleza de las obras lo impone sino porque se deduce lógicamente del artículo citado. En efecto, las labores de reforestación y defensa contra la erosión suponen una serie de trabajos que comprendan toda la extensión de la zona afectada lo cual repugna manifiestamente con la conservación de una porción de propiedad privada. La oposición del propietario que se quede, a las obras, puede prácticamente impedirlas y qué decir técnicamente de la supervivencia de parches, con los cuales se eche a pique la reforestación o la defensa contra la erosión".
"Pero, además, la ley no aceptó el derecho de exclusión en este caso. El artículo 93 se remitió a las normas del artículo anterior (92) y como éste se refiere a las concentraciones parcelarias lleva envuelta la aplicación de la norma de la parte final del inciso cuarto del artículo 91 que no admite en ellas la exclusión";
"Aunque ésto es suficiente, ocurrió un cambio en la redacción del artículo 93 cuya presentación da luz sobre este aspecto de la ley. El artículo 88 del proyecto que contiene el mismo principio del 93 de la Ley, hacía referencia expresa al artículo 86 (hoy 91) y no simplemente al anterior (87 y hoy 92). La Comisión Tercera del Senado al cambiar la redacción del artículo 88 no hizo la concordancia con el 86 sino con el anterior (87) dando lugar a que el artículo 93 no se refiriera al 91, sino al 92, pero sin modificar el espíritu de la disposición, error de concordancia que suele ocurrir en estatutos tan elaborados como el Código Civil. El doctor Toro Agudelo (Pág. 137 in fine y 141) da la misma explicación. Se citan a continuación los artículos 86, 87 y 88 del proyecto equivalente a los artículos 91, 92 y 93 de la Ley, tomados del folleto Reforma Social Agraria, publicación del Ministerio de Agricultura, Imprenta Nacional, 1961, página 132".
"Artículo 86. Cuando el Instituto encuentre que es conveniente una concentración parcelaria, hará levantar planos de la zona de minifundio y de las tierras anexas que vayan a adquirirse para la realización del proyecto o de las disponibles en otro lugar para el establecimiento de parcelarios y formulará un programa con indicación provisional de todas las condiciones en que se llevará a cabo la operación".
"Con base en tales planes y programas, un comité especialmente organizado para la gestión del proyecto, en el cual tendrán representación adecuada los propios parcelarios, adelantará las diligencias necesarias para obtener el asentimiento de éstos".
"Si se lograre la aprobación de propietarios que representen al menos un cincuenta por ciento (50%) del área respectiva, se decretará la concentración, con los reajustes a que haya lugar, y el Instituto podrá proceder a comprar o expropiar por los procedimientos de esta Ley los predios de los parcelarios renuentes. También será aplicable el procedimiento de expropiación en los casos de litigios, títulos defectuosos u otras situaciones que puedan constituir un obstáculo para la tramitación de las parcelas. No se aplicarán en estos casos las reglas sobre el mínimum no expropiable consignada en el inciso final del artículo 58".
"Artículo 87. Lo dispuesto en los artículos 77 y 81 de estas leyes es aplicable, en cuanto sea pertinente, a las concentraciones parcelarias".
"Artículo 88. El procedimiento previsto por el artículo 86 se seguirá también en la ejecución de los proyectos por virtud de los cuales se pongan fuera de explotación tierras de aquéllas a que se refiere el ordinal b) del artículo 54 y se establezca a los pequeños propietarios, arrendatarios o aparceros que las estén ocupando en otras distintas".
"Una vez en curso el proyecto, el Instituto tomará las providencias del caso para que cese oportunamente la explotación de las tierras que se hallen en proceso activo de erosión, conforme a las disposiciones legales vigentes, para que se proceda a reforestarlas, si tal cosa estuviera indicada".
La Sala, en disentimiento con el Fiscal no concede prosperidad a este cargo.
Décimo. — Este cargo pide la anulación del inciso 2 ° del artículo 14 del ya mentado Decreto pero sólo en cuanto dice "discrecional".
"Cuando el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, dice el inciso, previo el estudio general de la zona correspondiente, decidiere realizar un proyecto, y en uso de la facultad discrecional que le otorga el artículo 61 de la Ley 135 de 1961, considere necesaria la adquisición de tierras de propiedad privada, seguirá al efecto el siguiente procedimiento..."
"Ese artículo 61 dice que cuando el Instituto, previo el estudio de la zona correspondiente, considere necesaria la adquisición de determinadas tierras para cumplir los fines de interés social o utilidad pública de que trata el artículo 54, seguirá el siguiente procedimiento..."
La tacha reside en que esa facultad discrecional que el Decreto otorga invocando como fundamento el artículo 61 de la Ley, se refiere a la adquisición de tierras de propiedad privada por parte de ese organismo. Entendida así, la facultad discrecional infringe los artículos 61, 54, 55 y 58 de la Ley, por cuanto al tenor de esas disposiciones el Instituto sólo tiene una facultad reglada para la adquisición de tierras de propiedad privada.
La vista fiscal, refiriéndose a lo expresado a propósito del cargo al artículo 2 ° del Decreto, opina que la facultad o atribución es reglada y no discrecional y declara su conformidad con los reparos de la demanda.
La oposición no comenta este cargo.
Reitera la Sala su concepto de que el Instituto de la Reforma Agraria tiene por el propio mandato de la ley reglada sus fines propios, las zonas donde sus facultades pueden ser ejercidas en materia de adquisición de tierras, el orden en que debe hacerlo, los casos en que puede adelantar expropiaciones, etc. Tiénese entonces que si el Instituto solamente puede adquirir tierras de propiedad privada con objetivos determinados por el artículo 54 de la Ley, la discrecionalidad para la adquisición de éstas, no cabe.
Prospera, pues, este cargo.
Onceavo. — Artículo 14, inciso 3 ° del numeral 2° y numeral 3° del Decreto 1489 de 1962.
El artículo 14 dispone que las resoluciones se notificarán simultáneamente por edicto que se fijará por diez (10) días en la Secretaría del Instituto, y en copias en las de la Alcaldía, Corregimiento o Inspección en donde se halle ubicada la finca, así como en la casa principal de la misma.
3 ° Que si dictada la resolución y hecha la fijación del edicto, transcurrieran diez (10) días sin que compareciere alguno o todos los interesados, o si los hay inciertos, se procederá, sin otro emplazamiento a nombrar a los ausentes un curador ad-litem con quien se sigue la actuación.
Se señalan como violados por estas disposiciones los numerales 1 ° y 3 °, segunda parte, del artículo 61 de la Ley reglamentada.
El artículo 61, en lo pertinente dice:
"Cuando el Instituto, previo el estudio de la zona correspondiente, considere necesaria la adquisición de determinadas tierras para cumplir los fines de interés social o utilidad pública de que trata el artículo 54, seguirá el siguiente procedimiento:
1° Citará al propietario o apoderado personalmente, o en caso de que ésto no fuere posible, por medio del procedimiento que señale el Decreto reglamentario..."
3° Si no hubiere acuerdo sobre el precio o calificación de las tierras o si el interesado se negare a vender voluntariamente, el Instituto dictará una resolución por medio de la cual señale la calificación que corresponde a las tierras, con especificación de las consideraciones técnicas y económicas que para hacerla ha tomado en cuenta. Esta providencia será notificada personalmente al propietario o a su apoderado o representante legal.
Si no se pudiere hacer tal notificación personal, se empleará para llevarla a cabo el procedimiento que señale el Decreto reglamentario de la presente Ley".
Consiste el quebrantamiento en que la Ley manda que la citación debe ser personal y sólo cuando ello no sea posible, será pertinente el procedimiento del Decreto. Y éste no podía dictarse eliminando la notificación personal en los casos en que ello es posible. El decreto creó un tipo de notificación por edicto según el cual es indiferente que se intente o no la notificación personal de las resoluciones cuando ello es posible.
El C. J., artículo 317 dice que si la residencia del demandado no es conocida o se trata de persona incierta, el juez lo citará por medio de edicto. Si el demandado se oculta, el juez, previa comprobación sumaria del hecho, le nombrará curador para la litis.
El Decreto elimina la necesidad formal prescrita por la ley de la notificación personal, dejando al arbitrio del Instituto hacer la notificación personal o no hacerla.
Opina la vista fiscal al respecto que la reglamentación debía encaminarse necesariamente y en primer término a ordenar el cumplimento de la voluntad legislativa en lo atinente a la citación y notificación personales. Y como es fácil advertirlo, el decreto desvirtúa el ordenamiento legal toda vez que a la notificación por edicto puede llegarse sin agotar previamente los medios que la hicieran posible personalmente.
El opositor argumenta: La demanda traduce incomprensión de los textos por el fraccionamiento de los mismos que hace el autor. Leyendo únicamente el inciso 3 ° se puede tener la impresión de que el Decreto esquivó la notificación personal, pero esa idea se destruye si se consulta también el inciso 1 ° del mismo numeral 2 ° pues allí se habla de resoluciones de gerencia que ordenan citar personalmente a los propietarios, lo que impone al Instituto buscar personalmente al interesado para citarlo. La notificación simultánea por edicto puede traer alguna confusión, pero ella no tiene el sentido excluyente de la personal sino que está destinada a darle mayor rapidez a las operaciones iniciales. De esta manera se busca personalmente al interesado y al mismo tiempo se le da aviso con la fijación del edicto.
No puede la Sala acordarse en este punto con el distinguido opositor, porque so pretexto de la rapidez, de comunicar cierta velocidad en los trámites iniciales, como él lo apunta, que en verdad es deseable y conveniente, no es posible desconocer la prevalencia de la notificación personal sobre las otras que la misma ley ordena. Para ajustarse al mandato legal, el Decreto ha podido, como lo hace el Código Judicial, decir cuándo debe entenderse que no es posible la notificación personal para proceder a la fijación del edicto. La notificación de que habla el opositor, trae evidentemente lo que él ha previsto que es la confusión y puede llegarse a que la segunda reemplace a la primera. En todo caso el Decreto fue en este aspecto más allá de la ley por lo cual el cargo está llamado a prosperar.
Doceavo. — Artículo 15, literal c) del mismo Decreto, pero sólo en cuanto dice: "si lo estima pertinente".
Son sus términos:
"La intervención del propietario y demás interesados se cumple... c) Por el derecho de conocer tal informe (el de los expertos del Instituto), y presentar por escrito, dentro, del término del traslado a que se refiere el parágrafo siguiente, sus observaciones, que no obligan a providencia alguna, y que simplemente se agregan a la actuación administrativa para ser consideradas por el Gerente en el curso de las negociaciones si lo estima pertinente".
Manifiesta el actor que la locución demandada quebranta el artículo 61 de la Ley, ordinal 1 ° que garantiza al propietario o a quien lo represente, el derecho a intervenir en el examen, mensura y estudio de su predio por parte del Instituto. Si las observaciones del propietario sólo van a ser consideradas por el Gerente cuando lo estime pertinente, resulta nugatorio el derecho de intervención del propietario, que le concede la norma superior.
La Fiscalía concede razón al demandante porque para ella, dejar al arbitrio de la Gerencia el juzgamiento de estas cosas, es ciertamente contrario al espíritu de la norma.
La oposición glosa el cargo porque aquí la demanda también parcela los artículos del Decreto. El derecho a presentar documentos que corresponde a la facultad concedida a los propietarios de intervenir en el examen del predio (Art. 61) no solamente está contemplado en el literal b) del artículo acusado sino que allí expresamente se dispone la obligación de anexarlos y tomarlos en consideración al momento del dictamen. La Ley no autoriza a los propietarios a controvertir el informe de los funcionarios; el Decreto fue generoso con los propietarios al permitirles formular observaciones al dictamen, pero como no se trata de establecer un recurso de apelación ante el Gerente, dejó en sus manos apreciar si las tomaba en cuenta luego, ya que esta etapa procesal opera bajo el signo de la contratación previa.
Para diferir de esta autorizada opinión, basta a la Sala considerar, con los propios argumentos del opositor, que si el derecho de los propietarios a intervenir en el examen del predio (Art. 61) está contemplado en el literal b) donde expresamente se dispone la obligación de anexar los documentos y tomarlos en consideración al momento del dictamen, esa consideración es obligatoria para el Instituto porque en el informe de los expertos podría haber omisiones graves o leves de lo que en el acto de la diligencia se hubiere presentado en forma de constancias, documentos, etc., que pueden subsanarse en la obligatoria consideración que de ellos se haga.
Si el Decreto, generoso o no con los propietarios, les permitió formular observaciones al dictamen, no quiere ello decir que se trate de un recurso de apelación ante el Gerente, no previsto por la Ley, sino que ese derecho de los propietarios a intervenir en el examen y estudio del predio, debe tener alguna consecuencia que no puede ser otra que la de ser obligatoriamente oído en los reclamos contra el informe que deben ser considerados por el Gerente de todas maneras para apreciarlos o desestimarlos, y no cuando lo estime conveniente. Como la disposición acusada en la locución ya dicha contraría el precepto legal, debe anularse.
Decimotercero. — Artículo 18, primer inciso del mismo Decreto sólo en cuanto dice: "y por su naturaleza enteramente reservado, sin que el propietario u otros interesados tengan derecho a conocerlo".
El tenor literal de este inciso es así:
"El avalúo a que se refiere el numeral 2 ° del artículo 61 de la Ley 135 de 1961, y el artículo anterior del presente Decreto, es de carácter informativo como punto de referencia para la negociación directa, y por su naturaleza enteramente reservado, sin qué el propietario u otros interesados tengan derecho a conocerlo..."
Se le acusa de que infringe el ordinal 2 ° del artículo 61 de la Ley que dice:
" 2° Acordadas que sean entre el Instituto y el propietario la parte del predio que deba adquirirse y la calificación de las tierras conforme a los artículos 55 y 58, el Instituto hará practicar un avalúo por peritos del cuerpo de avaluadores que para cumplir esta función debe organizar el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y con base en él adelantará las negociaciones para acordar el precio de compra que se pagará en la forma que determina el artículo 62 de la presente Ley".
SE CONSIDERA
Si según la disposición legal, el avalúo es base para adelantar las negociaciones y en ellas la intervención del propietario es imprescindible, lógicamente ha de convenirse en que el carácter enteramente reservado es extraño a la igualdad en que las partes deben negociar. El Decreto, pues, dijo lo que la ley no dice ni permite que se diga, sin que valga el argumento del opositor de que "siendo una negociación es apenas natural que se mantenga en reserva para permitir cierta flexibilidad de oferta al Instituto", porque aun cuando ello fuere conveniente, no tiene respaldo legal, el Agente del Ministerio Público se inclina por la prosperidad del cargo. Así lo decide la Sala.
Decimocuarto. — Artículo 18, parágrafo del mismo Decreto pero únicamente en cuanto dice: "o revisen los elementos allegados anteriormente a la luz del informe que menciona el mismo artículo anterior".
El parágrafo del artículo 18 del Decreto dice así:
"Con el fin de acelerar la presentación del avalúo, la Gerencia podrá disponer que ciertos actos previos al dictamen, como el estudio objetivo del predio y demás factores que influyen en el precio, se cumplan simultáneamente con el examen a que se refiere el artículo 15 del presente Decreto, sin perjuicio de que los peritos practiquen nueva visita o revisen los elementos allegados anteriormente a la luz del informe que menciona el mismo artículo, si a su juicio o al de la Gerencia fuere necesario".
Según esta parte final el avalúo del predio puede, pues, realizarse por los peritos sobre la base de simples referencias, prescindiendo de su examen directo.
Pero cuando el Decreto dice tal cosa, viola directamente según la demanda el numeral 2 ° del artículo 61 de la Ley, porque al tenor de este precepto "El instituto hará practicar un avalúo por peritos..." y ese concepto conlleva el de un examen directo del bien que debe avaluarse, a fin de que se consiga una estimación objetiva del mismo. Porque resulta imposible apreciar con verdadera objetividad el valor de un bien sin conocerlo directamente; el conocimiento por referencia podrá servir para indicar su valor aproximado, pero nunca para deducir su verdadero valor, que es lo que se persigue con el experticio".
La Sala, para desoír este cargo, acoge el concepto fiscal que se pronuncia de la siguiente manera:
"Examinando detenidamente los términos del parágrafo acusado y transcrito, debe llegarse a la conclusión de que tal ordenamiento, a diferencia de lo expresado por el señor abogado demandante, no autoriza el avalúo sin visita previa al predio respectivo".
"En efecto: La disposición en referencia autoriza a la Gerencia para disponer que ciertos actos previos al dictamen, como el estudio objetivo del predio, y demás factores que influyen en el precio, se cumplan simultáneamente con el examen a que se refiere el artículo 15 del Decreto reglamentario, examen este último que comprende la mensura y calificación de las tierras y la determinación de las porciones que el Instituto desea adquirir".
"Como se ve, por mandamiento del precepto acusado los peritos deberán estudiar objetivamente el predio antes de producir su dictamen, sin perjuicio de que, posteriormente, vuelvan a visitarlo o revisen los elementos allegados anteriormente a la luz del informe que menciona el mismo artículo, si a su juicio o al de la Gerencia fuere necesario."
Se desecha, pues, el cargo.
Decimoquinto. — Artículo 1°, inciso 2° del mismo Decreto, pero sólo en cuanto dice "o si a juicio del Gerente del Instituto tratare de dilatar injustificadamente tal cumplimiento.
A esta disposición se hace el cargo de quebrantar el artículo 61, ordinal 3 ° de la Ley, según el cual la resolución mediante la cual el Instituto debe proceder a la calificación de las tierras y adelantar la expropiación es pertinente tan solo en dos casos: a) Cuando no hubiere acuerdo entre el Instituto y el propietario sobre la calificación de las tierras o sobre su precio, y b) Cuando el interesado se niegue a venderlas voluntariamente al Instituto. La disposición acusada contempla un tercer caso: da al Gerente la apreciación de un hecho no traído en la ley respecto a la dilación injustificada por parte del propietario de la negociación en marcha.
Predica también la demanda en este cargo que la disposición del inciso 2° de este artículo 1° contiene una pena para el propietario que a juicio del Gerente dilatare el cumplimiento de los acuerdos conseguidos y no es materia del reglamento sino de la ley imponer penas, sanciones o aun simples molestias, pues todas éstas son medidas que coartan la libertad y autonomía de las personas.
El opositor glosa el cargo así:
"Este es un cargo injustificado. Parece que el demandante quisiera darle al propietario el margen de tiempo que su capricho señalara, y entre tanto el Instituto quedara cruzado de brazos esperando la llegada del buen ánimo del propietario. La cuestión no ofrece duda: se ha cerrado la negociación y el propietario injustificadamente elude darle cumplimiento. El decreto hubiera podido señalar un término para correr la escritura de venta, pues como dice Laubadere corresponde a la esencia del poder reglamentario fijar detalles de ejecución y modalidades de aplicación (ver parágrafo citado anteriormente). Para mayor conveniencia dejó a criterio del Instituto establecer en qué momento la renuencia del propietario a cumplir la negociación perjudica la labor del Instituto. Fuera de ésto, la demora del propietario en concluir la operación puede entenderse legítimamente como se niega a vender voluntariamente abriendo así las puertas al camino de la expropiación".
El señor Fiscal opina que:
"Dilatar o retardar injustificadamente el cumplimiento y formalización de la negociación acordada equivale a entorpecerla o dificultarla y del propietario que así proceda no sería exagerado pensar que se niega a vender voluntariamente. Y, entonces, hay que convenir en que la disposición reglamentaria no desborda el campo de la ejecución, y, por el contrario, dentro de él se mantiene procurando hacer eficaz la norma de derecho que reglamenta".
Asiste razón a la Fiscalía en este punto no solamente porque la norma reglamentaria tiende a dar eficacia a la ley sino porque el Instituto debe tener manera de evitar que el propietario, una vez que la negociación está cerrada, eluda por su solo capricho su cumplimiento. Y es verdad que el poder reglamentario puede sin infringir la norma que reglamenta prevenir con detalles de ejecución, su obedecimiento. Así, pues el cargo no prospera.
Decimosexto. — Artículo 21, inciso 1° del mismo Decreto en cuanto dice: "n; por lo Contencioso Administrativo".
Se expresa así el inciso:
"Contra la resolución que decrete una expropiación, conforme al artículo 1° del presente Decreto, no cabe recurso alguno por la vía gubernativa, ni por la contencioso administrativa, pero sí el grado de jurisdicción por consulta, establecido por el inciso 2° del numeral 3° del artículo 61 de la Ley 135 de 1961, si lo solicitare el propietario, su apoderado o curador en el término hábil, ante la Gerencia del Instituto".
Se la moteja de infractora directa del artículo 61, numeral 3 °, segunda parte de la Ley y los artículos 62, 67, 72 y 73 del C. C. A., porque: a) Adiciona el artículo 61 que se limitó a establecer "que la resolución del Instituto se consultara con el respectivo Tribunal Administrativo, en lo que respecta a la calificación de las tierras y a su calidad de expropiables, si así lo solicitare el propietario interesado, pero no a sustraer dicha resolución del recurso ante lo contencioso administrativo en acción de nulidad o de plena jurisdicción, a que están sujetos todos los actos de la administración pública salvo las excepciones establecidas por la ley; b) Porque se opone formalmente al artículo 62 del C. C. A. según el cual podrán ser acusados ante la jurisdicción administrativa los actos del gobierno o de las personas administrativas por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad; c) Porque se opone al artículo 67 ibídem a cuyo tenor la persona que se crea lesionada en un derecho suyo reconocido por una norma de carácter civil o administrativa podrá pedir que además de la anulación del acto se le restablezca en su derecho; d) Porque según el artículo 72 de ese Código también la administración por conducto del Ministerio Público podrá solicitar la anulación de los actos a que se refieren los artículos 62 a 66 y por los motivos en ellos señalados; e) Porque al tenor del artículo 73 de este Código los únicos actos que no son acusables ante tal jurisdicción son las resoluciones de los funcionarios administrativos que tengan origen en un contrato, las de carácter policivo o correccional y las atribuidas por la ley a otra jurisdicción.
La parte opositora argumenta al respecto:
"Este cargo no tiene respuesta. La ley es clara en el sentido de establecer únicamente la consulta de la providencia. Cualquier argumentación contraria no censura el decreto que repitió la norma legal sino que es una crítica personal sobre la conveniencia de que el Congreso lo hubiera dispuesto así".
"La intervención del juez, que remata las actuaciones del administrador, se cumple acá con la simple consulta. Sería completamente absurdo cargar el procedimiento de expropiación de la intervención de tres jueces: el que verifica la consulta, el Consejo de Estado a través de la acción de nulidad en juicio ordinario y el juez civil. Si así fuera, bien pudieran sentarse los propietarios a reírse de la efectividad de la Reforma y los campesinos levantarse desesperados de ella. La existencia de un solo recurso especial no es insólito en la Ley 135 de 1961, pues se encuentra en el artículo 23 respecto de las resoluciones de extinción del dominio, en el 81 respecto de las providencias del Gerente que declaren administrativamente la resolución de un contrato, por ejemplo".
El señor Fiscal opina:
"Es manifiesta la adición sustancial que la disposición acusada hace al ordenamiento legal, toda vez que éste se limita a consagrar para la resolución relativa a la calificación y expropiación de la tierra, el grado de jurisdicción llamado de consulta, a tiempo que el inciso 1 ° del artículo 21 del Decreto reglamentario número 1489 de 1962 sustrae dicha providencia de los recursos contencioso administrativos a que, por ministerio de la ley y con las excepciones por la misma ley establecidas, están sujetos los actos de la administración o de las entidades de derecho público".
"Si, como se ha visto, excediendo los términos de la norma legal, la disposición reglamentaria sustrae del contencioso objetivo y del subjetivo o contencioso de plena jurisdicción la resolución del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por medio de la cual se señale la calificación que corresponde a las tierras y se ordene adelantar la expropiación, tal disposición contiene, con la adición apuntada, una modificación o reforma del Código Administrativo hecha sin competencia o poder legal".
SE CONSIDERA
Contribuirá a la claridad la transcripción del mandato de la Ley 135 contenido en el artículo 61, en lo pertinente:
"Artículo 61. Cuando el Instituto, previo el estudio de la zona correspondiente, considere necesaria la adquisición de determinadas tierras para cumplir los fines de interés social o utilidad de que trata el artículo 54, seguirá el siguiente procedimiento:
"3 ° Si no hubiere acuerdo sobre el precio o sobre la calificación de las tierras, o si el interesado se negare a vender voluntariamente, el Instituto dictará una resolución por medio de la cual señale la calificación que corresponde a las tierras, con especificación de las consideraciones técnicas y económicas que para hacerla ha tomado en cuenta y ordena adelantar la expropiación. Esta providencia será notificada personalmente al propietario o a su apoderado o representante legal".
"Si no se pudiere hacer la notificación personal, se emp7eará para llevarla a cabo el procedimiento que señale el Decreto reglamentario de la presente Ley. La resolución del Instituto se consultará con el respectivo Tribunal Contencioso Administrativo en lo que respecta a la calificación de las tierras y a su calidad de expropiables si así lo solicitare el propietario interesado dentro de los cinco días siguientes a la notificación. El tribunal siguiendo el procedimiento que señale el decreto reglamentario, y previo un dictamen de tres peritos designados por cada una de las partes, y uno más por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, aprobará o modificará la clasificación de las tierras y determinará la viabilidad de la expropiación".
Tiénese, pues, que solamente cuando el Instituto, previas las condiciones que la ley le impone, considere necesaria la adquisición de determinadas tierras para cumplir los fines de que trata el artículo 54, podrá usar él y nadie más, del procedimiento que esta disposición consigna.
Este procedimiento se desenvuelve en el inciso 3 ° del artículo 61 de la Ley, así:
1° Cuando entre el Instituto y el propietario no se llegare a acuerdo sobre el precio, o cuando el interesado se negare a vender voluntariamente, nace para el Instituto la facultad de dictar resolución en donde se señale la calificación de las tierras y en donde se ordene adelantar la expropiación.
2° Dictada la resolución, y como medida para garantizar los intereses del propietario que no se puso de acuerdo con el Instituto en cuanto al precio o en cuanto a la transferencia voluntaria del dominio, adviene para éste la obligación de consultarla con el Tribunal Administrativo siempre y cuando que así lo sor citare el interesado dentro del plazo que la ley le otorga, porque si éste se conforma con los términos de la providencia, no habrá consulta y la resolución quedará en firme.
Así, pues, esta consulta, para la cual debe mediar solicitud de contraparte, es otra garantía en beneficio del propietario que lo ampara contra equivocaciones, errores o posibles abusos del Instituto.
Absuelta la consulta, previo dictamen de peritos y aprobada o modificada la clasificación y determinada la viabilidad de la expropiación, la providencia del Instituto seguirá su curso normal que no es otro sino aquel que la ley le señala. Vale decir, la iniciación del juicio para expropiar. Mas debe anotarse que la ley manda al Tribunal que siga el procedimiento que señale el decreto reglamentario y éste la ha instituido con esa facultad legal.
Ahora bien: Si la consulta con el Tribunal Administrativo se ha instituido en beneficio del propietario y no de nadie más y para satisfacer al máximo la garantía de sus derechos, no se ve cómo contra la resolución ameritada puedan caber más recursos por la vía gubernativa o contenciosa, cuando el de consulta los excluye con toda lógica por antagónicos. No peca, pues, el reglamento por adición de la ley y consiguientemente no infringe las disposiciones superiores invocadas. Y no la sustrajo de la jurisdicción administrativa porque al establecer el grado de consulta la hace intervenir en el negocio y en tal forma que su decisión es definitiva.
La ley fue clara al establecer únicamente el recurso de consulta para este caso, y la crítica que trae la demanda se relaciona con ella y no con el reglamento que reprodujo su mandato.
Difiere, pues, la Sala de la opinión fiscal y de la del actor y desecha este cargo.
Decimoséptimo. — Artículo 22, inciso primero del mismo Decreto, pero sólo en cuanto dice: "Salvo el avalúo que es reservado hasta cuando la Gerencia lo considere prudente".
Sus voces expresan:
"Si se ejerciere el derecho de solicitar la consulta, el Instituto enviará original al competente Tribunal, no sólo la Resolución de que trata el artículo 1 ° del presente Decreto, sino también el respectivo expediente administrativo, salvo el avalúo que es reservado hasta cuando la Gerencia lo considere prudente, pero no más allá de la terminación del juicio de expropiación a que hubiere lugar."
Afirma la demanda que "Tal aparte de dicho inciso infringe el ordinal 2 ° del artículo 61 de la Ley reglamentada, por los mismos conceptos que fueron expuestos anteriormente (supra, XII), y que doy por reproducidos aquí, y quebranta igualmente el numeral 3 °, segunda parte, de dicha disposición legal, que tampoco ha previsto nada sobre el punto, y porque despoja al Tribunal Administrativo de un valioso documento para el estudio de la consulta que debe absolverse".
El opositor manifiesta que el avalúo, es una estimación en dinero sobre la cual no está prevista ninguna intervención o revisión por parte del juez administrativo.
El Agente del Ministerio Público opina: "La norma reglamentada —Ley 135 de 1961— no establece reserva ninguna para el avalúo. Y es por ésto que al hacerlo el decreto que la reglamenta, hace a ella una adición y por ende la infringe o quebranta. En consecuencia, cabe hacer aquí las mismas consideraciones ya hechas al examinar los cargos formulados al primer inciso del artículo 18 del Decreto 1489 de 1962".
La Sala reproduce, para aceptar el cargo, lo dicho a propósito del decimotercero, a saber:
"Si según la disposición legal, el avalúo es base para adelantar las negociaciones y en ellas la intervención del propietario es imprescindible lógicamente ha de convenirse en que el carácter enteramente reservado es extraño a la igualdad en que las partes deben negociar. El decreto, pues, dijo lo que la ley no dice ni permite que se diga, sin que valga el argumento del opositor de que siendo una negociación es apenas natural que se mantenga en reserva para permitir cierta flexibilidad de oferta al Instituto, porque aun cuando ello fuere conveniente, no tiene respaldo legal. El Agente del Ministerio Público se inclina por la prosperidad del cargo. Así lo decide la Sala".
Decimoctavo. — Artículo 30, parágrafo del Decreto 1489 de 1962.
"Lo dispuesto en el presente artículo se aplicará también a otros derechos reales en lo pertinente".
Este artículo es reglamentario del 67 de la Ley que contempla el caso de que sobre el predio adquirido por el Instituto pese un gravamen hipotecario.
Cuando no se logra acuerdo entre el acreedor hipotecario y el Instituto sobre la sustitución o pago, el inciso 3 ° del artículo 67 de la Ley dispone que se declara de interés social la adquisición de los créditos.
Dice la demanda que el parágrafo acusado extendió todo el contenido del artículo 67 de la Ley, inclusive la facultad de expropiar, a los derechos reales distintos de la hipoteca, con la cual adicionó sustancialmente el mencionado artículo que sólo se refiere al caso de los créditos hipotecarios, pero no al de los otros derechos reales como los de usufructo, servidumbre, uso y habitación, prenda, violándolo así en forma directa, e infringiendo también el artículo 30 de la Carta, según el cual no puede haber expropiación sin previa declararon legislativa de utilidad pública o interés social.
El agente del Ministerio Público comparte la tesis de la demanda.
Al respecto argumenta el opositor:
"El Instituto para la realización de la reforma agraria, necesita adquirir tierras, es decir, el elemento físico con todos sus atributos jurídicos, y debe entrar en posesión completa de ellas, en los términos del artículo 67. No son aplicables al cambio de la estructura rural los terrenos en los cuales el dominio aparezca limitado; no se hace reforma agraria con la nuda propiedad. Luego es apenas natural que el decreto aplique la ley disponiendo el mismo procedimiento de adquisición de los derechos reales que el contemplado por ella para los créditos hipotecarios. Tan cierta es la necesidad de la tierra física, y no del simple derecho, que no se conoce ninguna ley dictada en desarrollo del artículo 30 de la Constitución que prevea expresamente la expropiación del derecho de dominio, de usufructo, usó, habitación y prenda. La expresión genérica, adquisición de tierras comporta la de todos los derechos reales vinculados a ella, o serían inconstitucionales todas las leyes de expropiación".
Asiste razón al opositor en cuanto considera que el Instituto, para la realización de la reforma, necesita adquirir tierras con todos sus atributos jurídicos y debe entrar en posesión completa de ellas. Pero si ello es evidente, también lo es que el parágrafo acusado, al extender la facultad de expropiar a los derechos reales distintos de la hipoteca, excedió los términos de la ley reglamentada que no los comprendió explícita ni implícitamente. Defecto de la ley, sin duda, pero que no podía subsanar el reglamento en la forma como lo hizo.
Cabe observar que el derecho real de hipoteca, es un derecho accesorio según la calificación del C. C. y los otros como el usufructo, lo son principales, por lo que no cabría decir que quien puede lo más puede lo menos (accesorium cedit principalis). Mas el artículo 859 del C. J. al prever que el bien objeto de la expropiación esté hipotecado o embargado, etc., dispuso que el precio consignado se entiende subrogatorio del bien expropiado y señaló reglas para seguir de acuerdo con el tipo de gravamen o limitación. Si la expresión genérica "adquisición de tierras" comporta la de todos los derechos vinculados a ella, el Instituto tiene por virtud de normas especiales del C. J. manera de expropiar esos otros derechos reales no referidos en la Ley 135.
Prospera, pues, el cargo.
Decimonoveno. — Artículo 31, inciso 1 ° del mismo Decreto, pero sólo en cuanto dijo "en préstamos con hipoteca para operaciones agropecuarias".
Se moteja al inciso de ser violador directo del artículo 67 de la Ley en su inciso 49 que dice:
"Si los intereses estipulados fueren mayores de los que el Instituto puede reconocer sobre los saldos a su cargo provenientes de adquisiciones de propiedades, se determinará el valor actual del derecho a percibir el exceso hasta el límite del interés bancario corriente, y tal valor se agregará al monto de la deuda en la cual se sustituye el Instituto o que es objeto de la expropiación".
Dice la demanda que el límite que señala esta norma es el del interés bancario corriente, pero no el del interés bancario corriente en préstamos con hipoteca para operaciones agropecuarias como lo dice el Decreto, que es la especie de un género y donde aquél es siempre más alto que éste. Al convertir el género en especie, el Decreto violó la Ley.
No comenta el opositor este cargo.
La vista fiscal estima que es tan manifiesta la violación de la norma superior por parte del acto reglamentario, que a evidenciarlo es suficiente la sola confrontación de los textos correspondientes.
Aquí, como lo apunta el Fiscal, el Decreto desbordó el ordenamiento de la ley, porque ha debido mantenerse en los rigurosos términos del artículo 67 de la Ley que por claros no pueden prestarse a interpretación diferente. Límite del interés bancario corriente es la expresión del inciso y no el del interés bancario corriente en préstamos con hipoteca para operaciones agropecuarias.
Se acepta el cargo.
Vigésimo y vigésimo primero. — La demanda pide la nulidad de los artículos 1 ° del Decreto 1904 de 1962 y 2 °, inciso 3 ° y literales a) y b), e inciso final del mismo Decreto 1904.
Estas súplicas, por sustracción de materia, perdieron actualidad. En efecto: los ordenamientos acusados fueron derogados por el artículo 10 del Decreto 2895 de 1963, en forma expresa.
Vigésimo segundo. — Artículo 4 °, parágrafo, del Decreto 1904 de 1962 que dice:
"Mientras se integra y organiza el cuerpo especial a que se refiere este artículo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi podrá provisionalmente asignar las funciones correspondientes a parte del personal actualmente a su servicio en ramos iguales o afines a los mencionados en el literal b), sea mediante providencia general o por comisión para cada caso, y tales servicios, según su costo, deberán también ser reembolsados por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria".
Considera el actor que el parágrafo quebranta el artículo 61 de la Ley, porque según ella los avalúos que deben practicarse en tierras de propiedad privada para todos los fines deberán serlo por los peritos del cuerpo de avaluadores organizado por el Instituto Codazzi. Si el decreto pudiera delegar como lo hizo tan importante atribución en otros funcionarios, aquella norma legal quedaría sin vigencia.
Acertadamente la vista fiscal dice lo siguiente que la Sala prohija:
"Si la ley manda al Instituto Geográfico Agustín Codazzi organizar el cuerpo de avaluadores que el avalúo del predio que debe adquirirse deberán practicar, y la organización dispuesta conlleva, necesariamente, entre otras disposiciones, la de escoger y nombrar a los integrantes del cuerpo en referencia, en orden a lograr la cumplida ejecución de una norma ya en vigencia, no resulta reglamentariamente excesivo dar al mismo Instituto facultad para asignar provisionalmente las funciones correspondientes al personal de avaluadores actualmente en servicio".
Se desecha, pues, este último cargo.
En mérito de todo lo expuesto, y oído el concepto fiscal, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero. Son nulos los siguientes ordenamientos del Decreto 1489 de 1962 por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 135 de 1961, expedido por el Presidente de la República en uso de la potestad reglamentaria:
El parágrafo del artículo primero;
El inciso último del artículo segundo pero sólo en cuanto dice: "y en general, la de apreciar las posibilidades de aplicación de las prioridades a que se refieren los artículos 55 y 57 de la Ley que se reglamenta son de naturaleza interna de la administración del Instituto y facultad discrecional del mismo";
El inciso cuarto del artículo quinto pero sólo en cuanto dice: "de orden público o fuerza mayor";
El inciso segundo y literales a), b), c) y d) del artículo sexto;
Inciso segundo del artículo 10 en cuanto dice primeramente "aunque estén adecuadamente explotadas y en cuanto después agrega" para estos casos y para la finalidad de la expropiación no son aplicables las normas sobre prelación o prioridades del artículo 55 de aquella Ley;
El inciso primero del artículo 14, pero sólo en cuanto dice: "Discrecional";
Inciso tercero del numeral segundo y numeral tercero del artículo catorce (14);
h) Literal c) del artículo quince (15) pero sólo en cuanto dice: "si lo estimare pertinente";
i) Primer inciso del artículo dieciocho (18) pero sólo en cuanto dice: "y por su naturaleza enteramente reservado, sin que el propietario u otros interesados tengan derecho a conocerlo";
j) Inciso primero (1 °) del artículo 22, pero sólo en cuanto dice: "salvo el avalúo que es reservado hasta cuando la Gerencia lo considere prudente";
k) El parágrafo del artículo 30 que dice: "lo dispuesto en el presente artículo se aplicará también a otros derechos reales en lo pertinente";
1) Inciso primero (1 °) del artículo treinta y uno (31) pero sólo en cuanto dice: "en préstamos con hipoteca para operaciones agropecuarias".
Segundo. Niéganse las demás súplicas de la demanda en cuanto se refieren a otras disposiciones del mismo Decreto 1489 de 1962.
Tercero. Por sustracción de materia, no es el caso de decidir sobre la solicitud de nulidad de los artículos 1 ° y 2 °, inciso 3 ° y literales a) y b) del Decreto 1904 de 1962 e inciso final del artículo 2 ° del mismo Decreto, disposiciones éstas derogadas por el artículo 10 del Decreto 2895 de 1963.
Cuarto. No se accede a decretar la nulidad del parágrafo del artículo 4 ° del Decreto 1904 de 1963.
Cópiese y notifíquese.
ENRIQUE ACERO PIMENTEL, ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DE VELASCO ALVAREZ, ALFONSO MELUK, JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO