Fecha Providencia | 04/09/1967 |
Fecha de notificación | 04/09/1967 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Alfonso Meluk
Norma demandada: Decreto 1148 de 1964
Demandante: JOSE JOAQUIN BERNAL AREVALO Y OTRO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
ARRENDAMIENTO – Control de precios / GOBIERNO NACIONAL – Competencia permanente del Gobierno Nacional para controlar precio de arrendamientos / CONTROL DE PRECIOS DE ARRENDAMIENTO – Competencia del Gobierno Nacional / CONGELACION DE ARRENDAMIENTOS – Exclusión del régimen de congelación de arrendamientos en favor de entidades de beneficencia y asistencia social
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ALFONSO MELUK
Bogotá, D. E., cuatro (04) de septiembre de mil novecientos sesenta y siete (1967)
Radicación número:
Actor: JOSE JOAQUIN BERNAL AREVALO Y OTRO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
El doctor José Joaquín Bernal Arévalo, en su propio nombre, y en ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada por el artículo 66 del C. C. A., demanda lo siguiente:
"Que es nulo el artículo primero del Decreto ejecutivo 1148 de 16 de mayo de 1964, proferido por el Presidente de la República, con la firma de sus Ministros de Salud Pública y Fomento, en virtud del cual se dispone: A partir de la fecha del presente Decreto quedan excluidas del régimen de congelación de arrendamientos, establecido en desarrollo del parágrafo único del artículo 3 ° de la Ley 7 ª de 1943, las propiedades raíces de las entidades de beneficencia y asistencia pública. La diferencia que resultare entre los cánones que se descongelen y los futuros que se fijen, se dedicará exclusivamente al sostenimiento y mejoramiento de los servicios asistenciales de las entidades de que trata el presente artículo.
"Que como consecuencia de la nulidad decretada, deberán seguir sometidos a la congelación de arrendamientos los inmuebles de propiedad de las entidades anotadas, como los de los particulares".
HECHOS
El parágrafo único del artículo 3 ° de la Ley 7 ° de 1943, autorizó al Gobierno Nacional para dictar las medidas necesarias “a fin de establecer el control de los arrendamientos de las habitaciones y locales urbanos, en cuyo desarrollo, se profirió el Decreto ley 2768 de 1946, por el cual se creó el control de arrendamientos, diciendo en su artículo 21 que: el presente Decreto regirá desde su fecha hasta el 30 de enero de 1948, a menos de prórroga expresa por el Ejecutivo. Con base en este artículo, se suprimió el control de arrendamientos, con el cual se agotó la facultad otorgada al Ejecutivo con fundamento en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional. Y así cumplidos los efectos del parágrafo único del artículo 3 ° transcrito, expiró en su vigencia. Posteriormente, el Gobierno Nacional, con fundamento en el artículo 121 de la Constitución Nacional, dictó los Decretos legislativos 453 de 1956 y 1070 del mismo año, que establecieron la congelación de arrendamientos. Ahora, el Presidente de la República, mediante un decreto simplemente ejecutivo, con pretexto de las facultades otorgadas por el expirado parágrafo del artículo tercero de la Ley 7 ª de 1943, profiere la disposición cuya nulidad se solicita, para crear una aberrante situación discriminatoria con respecto a la congelación de arrendamientos".
Este negocio entró para fallo del Magistrado ponente el 11 de julio de 1967 (Fl. 84).
El actor señala como disposiciones violadas, la Constitución Nacional en sus artículos 120 y 76 (ordinal 12), y el Decreto 1070 de 1956.
La violación del artículo 120 de la Constitución la hace consistir en que habiendo proferido el Presidente de la República el Decreto acusado, "como suprema autoridad administrativa", no estando facultado por la Constitución, el control de los arrendamientos no es función que corresponda por su naturaleza a las autoridades administrativas, porque el artículo 120 no autoriza al Gobierno para dictar disposiciones tendientes a regular las relaciones entre inquilinos y arrendadores, usurpando así facultades propias del legislador.
Y en cuanto al artículo 76 de la Constitución, la violación "nace del hecho de dar aplicación a una disposición legal cuya vigencia expiró al agotarse con su ejercicio", al fundarse en el parágrafo único del artículo 3 ° de la Ley 7 ° de 1943, mediante el cual se invistió al Presidente de la República pro témpore, de precisas facultades para dictar medidas sobre control de arrendamientos, con lo cual se quebrantó el artículo 76, ordinal 12 de la Constitución Nacional. Pero, aun aceptando que dicha norma estuviera vigente, tamben sería violador del mencionado parágrafo, porque al Presidente se le dieron facultades para establecer el control de arrendamientos de las habitaciones y locales urbanos, sin discriminación de ninguna naturaleza, no siendo aceptable que determinados particulares estuviesen sometidos a una congelación de arrendamientos, mientras "ciertas entidades privadas o públicas, pretextando un fin de destinación altruista, puedan quedar libres del sistema".
A lo cual se agrega, la violación del Decreto legislativo 1070 de 1956, dictado con fundamento en el artículo 121 de la Constitución Nacional, que, en su artículo 1 ° declaró congelados los precios de los arrendamientos de las fincas urbanas de las capitales de los departamentos, al precio que tales arrendamientos tuvieran el 31 de diciembre pasado. "En consecuencia, ningún arrendador podrá cobrar un precio superior al que devengaba por la misma propiedad en la fecha indicada". Y el artículo 2 ° vuelve a repetir: "Ningún arrendador podrá exigir al arrendatario la entrega de la finca, ni aun en el caso de vencimiento del contrato de arrendamiento, si el arrendatario hubiese cubierto los respectivos cánones de arrendamiento en su oportunidad". No estando facultado ni por este Decreto, ni por los demás de carácter legislativo dictados con posterioridad sobre esta materia, para establecer sistemas de excepciones a la congelación, violó el Decreto legislativo número 1070 de 1956, al establecer excepciones.
Y aun aceptando, en gracia de discusión, que esté vigente el parágrafo de la Ley 1 ° de 1943 , artículo 3 ° , , tampoco podría establecer la excepción que se pretende, "porque la norma posterior del mismo rango o jerarquía que es el Decreto legislativo 1070 de 1956, priva a la citada Ley, y, como queda visto, no solamente no autoriza las discriminaciones o excepciones, sino que las niega y las rechaza al emplear las palabras "ningún arrendador", de donde se deduce que, desautorizada por el Decreto legislativo número 1070 de 1956, "la norma inferior quebranta en forma manifiesta la disposición legal".
Este negocio fue acumulado con otra demanda instaurada por el doctor Gonzalo Gaitán Azuero, en que se acusa el mismo Decreto con similares fundamentos de derecho, acumulación que se decretó por auto de fecha 26 de julio de 1965, PL. 75.
El señor Fiscal Primero de la Corporación, fundándose en un auto de suspensión provisional del Consejero, doctor Francisco Eladio Gómez, de 18 de diciembre de 1964, que suspendió provisionalmente los efectos del Decreto acusado en la demanda instaurada por el doctor Gonzalo Gaitán, pide que se acceda a las súplicas de la demanda. La Sala advierte que dicho auto fue suplicado, y revocado por los restantes magistrados de la Sala de Decisión, en auto de junio 30 de 1965. En cambio, en la demanda del doctor José Joaquín Bernal Arévalo, se negó la suspensión provisional, en proveído de 9 de junio de 1964, que no fue suplicado.
La Beneficencia de Cundinamarca se hizo presente en los juicios, por medio de apoderado, como parte opositora de la acción incoada, así como el doctor Jesús Estrada Monsalve, para coadyuvar la demanda.
SE CONSIDERA
El Decreto número 1148 de 1964 (mayo 16), acusado, "por el cual se dicta una disposición relacionada con la congelación de los arrendamientos", dice textualmente:
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, y especialmente de la que le confiere el parágrafo único del artículo 3 ° de la Ley 7 ª de 1943, y
"CONSIDERANDO:
"Que las entidades de beneficencia, caridad y asistencia social merecen especial atención del Estado por cuanto no las mueve ánimo de lucro y dedican los frutos de su patrimonio a atender a las necesidades de alimentación, drogas, techo, educación y vestuario de los indigentes, y a auxiliar hospitales, clínicas, centros de higiene, dispensarios, etc.;
"Que por sus fines y por su espíritu no es dable presumir en ellas ánimo especulativo ni prácticas de explotación y abuso que son las que el Gobierno debe conjurar y perseguir;
"Que la organización hospitalaria del país atraviesa una grave crisis de recursos pecuniarios, que afecta principal y casi exclusivamente a las clases pobres,
"DECRETA:
"Artículo primero. A partir de la fecha del presente Decreto quedan excluidas del régimen de congelación de arrendamientos, establecidos en desarrollo del parágrafo único del artículo 3 ° de la Ley 7 ° de 1943, las propiedades raíces de las entidades de beneficencia y asistencia pública.
"La diferencia que resultare entre los cánones que se descongelen y los futuros que se fijen, se dedicará exclusivamente al sostenimiento y mejoramiento de los servicios asistenciales de las entidades de que trata el presente artículo.
"Artículo segundo. La distribución de los dineros de que trata el artículo primero del presente Decreto será sometida previamente a la aprobación del Ministerio de Salud Pública, en concordancia con lo establecido en el Decreto número 3224 de 1963.
"Comuníquese y publíquese.
"Dado en Bogotá, D. E., a mayo 16 de 1964.
"GUILLERMO LEON VALENCIA
"El Ministro de Salud Pública, Santiago Rengifo. El Ministro de Fomento, Aníbal Vallejo".
Y el parágrafo único del artículo 3 ° de la Ley 7 ª de 1943, en que se fundamenta el Decreto acusado, "por el cual se dictan algunas disposiciones de carácter económico y se dan unas autorizaciones al Gobierno", dispone:
"Autorízase igualmente al Gobierno para dictar las medidas necesarias, a fin de establecer el control de los arrendamientos de las habitaciones y locales urbanos".
Lo primero que debe definirse es si el parágrafo único del artículo 3° de la Ley 7 ° de 1943 dio facultades al Gobierno Nacional pro témpore para el control de arrendamientos, a fin de saber si se violó el artículo 76 de la Constitución Nacional, en su ordinal 12, como se sostiene en el libelo, o tal autorización fue de carácter permanente.
En la Ley 7ª de 1943 sólo aparecen expresamente, como facultades al Gobierno "pro témpore", hasta el 31 de diciembre de 1943, el artículo 6 °, para medidas sobre control de cambios; el artículo 12, para crear el cargo de Revisor Presidencial encargado de visitar todas las dependencias de la Administración; el artículo 13 para una emisión de bonos de Deuda Interna Nacional, hasta por $ 50.000.00, cuyos productos se destinarán a estimular la nacionalización de los bienes de extranjeros que se encuentren en fideicomiso, y de empresas como teléfonos, transportes, energía eléctrica, acueductos y demás de servicio público; y el artículo 1 °, para reorganizar la Administración de los Ferrocarriles Nacionales y la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas, diciéndose expresamente que tales facultades sólo se conceden hasta la fecha mencionada. En ninguna de las otras disposiciones del articulado aparece tal limitación para su desarrollo, lo cual está indicando que el parágrafo único del artículo 3 ° de la Ley 7 ª de 1943, referente a la facultad al Gobierno en dictar medidas sobre control de arrendamientos, es de carácter permanente.
En segundo lugar, debe definirse si el mencionado parágrafo se encuentra vigente. Al efecto, ya la Corte Suprema de Justicia, en fallo de 30 de noviembre de 1948 (G. J. Nos. 2066 - 2067, Pág. 32 y ss.), en virtud de demanda instaurada contra la Ley 7 ª de 1943, definió el problema, sosteniendo la vigencia del parágrafo único del artículo 3 ° de la Ley en cita, diciendo:
"... Para la debida inteligencia de la disposición contenida en el parágrafo del artículo 3 ° no debe pasarse por alto la circunstancia de hallarse colocada esa norma dentro de las otras de la ley que declaran la intervención y facultan al Gobierno en el particular. Por eso hay necesidad de examinar en conjunto las disposiciones intervencionistas que contiene la ley, no para expresar algo en relación con las que no se refieren al control de arrendamiento, sino para precisar por la relación en que están la una y las otras, el sentido de la que es materia de la acusación en este juicio.
"El artículo 1 ° de la Ley establece que no pueden ser materia de indebidas especulaciones los artículos de primera necesidad, y señala como tales los víveres, drogas y mercancías, y luego el segundo dice que el Gobierno dictará las medidas de control que sean necesarias para el cumplimiento de los fines que persigue la ley. El parágrafo del artículo 3 ° autoriza igualmente al Gobierno para dictar las medidas necesarias para establecer el control de los arrendamientos. No se dice aquí cuáles medidas, como sí se señalan algunas tratándose de los artículos de primera necesidad, donde se dispone que podrá el Gobierno fijar los precios máximos o mínimos de venta en los distintos mercados. Pero por la colocación del ordenamiento contenido en el parágrafo, en seguida del artículo segundo, que trata del control en artículos de primera necesidad, y por el sentido del mandato, se infiere que al autorizar igualmente al Gobierno , en el parágrafo del artículo 3 ° , para dictar las medidas necesarias a fin de establecer el control de los arrendamientos, es porque considera el legislador que ese control es igualmente esencial para evitar que el arrendamiento dé las habitaciones y locales urbanos sea objeto de indebidas especulaciones, colocando este caso en el mismo plano de los previstos y que así califica y trata en los artículos 1 ° y 2 °. Quiere ésto decir que la ley desea que haya control del Gobierno en artículos de primera necesidad para el consumo del pueblo y en el arrendamiento de habitaciones y locales urbanos, con el fin de evitar especulaciones. Ese deseo del Congreso aparece expresado, entre otros antecedentes de la ley, en el siguiente pasaje del informe de minoría de la Comisión que estudió el proyecto en la Cámara de Representantes: En cuanto al control de los arrendamientos, iniciativa que no estaba en el proyecto original y que fue introducida por el honorable Representante Mesa Villa, comprendemos claramente que el esfuerzo para detener la inflación queda complementado con este empeño, porque el canon de arrendamiento es un factor muy importante en el conjunto de gastos de un consumidor. Aunque bien sabemos que son abundantes los recursos que existen para hacer inoperante esta medida, y aunque comprendemos que ella pueda afectar el desarrollo de las construcciones, hemos convenido en aceptarla para que el Gobierno ensaye una regulación de precios, por lo menos en aquellas regiones del país en que se note un aumento considerable en el valor de los arrendamientos".
"No dice de modo expreso la ley, en el parágrafo sobre control de arrendamientos, qué medidas podrá dictar el Gobierno para realizarlo; pero al expresar que autoriza al Gobierno para dictar las medidas necesarias, y por la relación estrecha de este parágrafo con las otras disposiciones sobre control de artículos de primera necesidad, donde expresamente se dice que una de las medidas del control será la de fijar los precios en los distintos mercados, y por la naturaleza del mandato intervencionista, debe entenderse que el Gobierno se halla capacitado para fijar los precios de los arrendamientos. Obsérvese que la ley fue expedida para que el Gobierno, ensaye una regulación de precios..., en el valor de los arrendamientos. El mandato del legislador al Ejecutivo para que fije el precio de los arrendamientos es pues claro, dentro de una interpretación racional del ordenamiento, y se halla limitado a lo que queda dicho: la de fijación del valor de éstos. No se extiende a otros aspectos de la materia propia de los contratos de arrendamiento. Llevarlo más allá del control de los precios, significaría tanto como admitir que al Gobierno se le hubiesen dado poderes discrecionales, no determinados, y así no se habría fijado el radio de la intervención; o que se le hubiesen otorgado facultades extraordinarias respecto de los arrendamientos; hipótesis ambas que conducirían a una conclusión de inexequibilidad de la ley acusada, en el parágrafo del artículo 3 °. Porque la intervención no puede hacerse a virtud de autorizaciones extraordinarias y porque la intervención debe ser ordenada por mandato legal que señale claramente el objeto de ella, su radio o alcance y el grado en que se ha de intervenir. La disposición acusada resulta constitucional tan sólo como ordenamiento de intervención delimitado al control del precio de los arrendamientos.
"No está demás anotar que el ordenamiento es genéricamente igual con respecto al control de arrendamientos y al de artículos de primera necesidad para el consumo del pueblo, y que aunque el parágrafo del artículo 3 ° se vale de la expresión autorízase igualmente al Gobierno,) lo que da a entender que acerca del control de precios de artículos de primera necesidad también se autoriza al Ejecutivo, no debe verse en uno y otro caso sino la reiteración del poder implícito reglamentario del mandato legal intervencionista, constitucionalmente idéntico a la facultad reglamentaria y de ejecución general de las leyes; la que en ocasiones destaca o hace notoria el legislador, sin que ello agregue nada a la atribución que va envuelta siempre en toda ley de poder reglamentarla y de realzar en su cumplimiento los actos jurídicos y materiales necesarios al logro del propósito buscado por el estatuto legal.
"Es oportuno expresar aquí que el control del precio de los arrendamientos, así como el de los víveres y artículos de primera necesidad para el consumo del pueblo, se hacen aplicando el ordenamiento constitucional del artículo 32 de la Carta, que le permite al Estado intervenir por mandato de la ley en la explotación de las industrias o empresas públicas y privadas con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas. Este precepto no es sólo relativo a las industrias, sino que comprende también a las empresas privadas y públicas. El término empresa fue definido por el legislador (artículo 6 ° de la Ley 64 de 1946) diciendo que es toda unidad de explotación económica o las varias unidades dependientes de una misma persona natural o jurídica. Se llama empresario en el lenguaje usual, dijo la Corte, Sala de Casación Civil, G. J., T. 48, Pág. 2 °, el que toma por su cuenta algún negocio o actividad, poniendo su capital, con el objeto de explotarlo y derivarle alguna utilidad pecuniaria. En un sentido lato empresa, es pues, cualquier actividad económica en cuanto depende de una persona. Hay actividades o empresas para la producción de artículos alimenticios, de manufacturas, de construcción, etc. Así entendido el significado de la palabra empresa, con la comprensión que permite darle el texto constitucional, resulta claro que si el arrendamiento de un inmueble urbano no cupiera dentro del concepto de industria, sí se hallaría comprendido dentro del de empresa, como actividad humana aplicada a la explotación económica de la riqueza inmueble. No es necesario agregar otras razones para admitir que el artículo 32 del Estatuto es aplicable a la intervención del Estado en el control del precio de los arrendamientos.
"Se halla por tanto el intérprete, en el caso presente la Corte, a presencia de un mandato intervencionista que satisface las exigencias constitucionales, porque contiene un ordenamiento claro del Congreso de llevar a efecto una intervención sobre control en el precio de los arrendamientos para impedir la especulación indebida, y delimitado en su radio y en su finalidad, pues no abarca otros propósitos distintos del de evitar especulaciones, ni otros puntos respecto del arrendamiento diferentes al control de sus precios.
"En desacuerdo la Corte con la demanda y con el concepto del señor Procurador General de la Nación, al estimar que la disposición acusada es inexequible por contraria al Estatuto, en cuanto implica concesión al Gobierno de facultades extraordinarias para modificar la legislación civil sobre arrendamientos, considera que el parágrafo del artículo 3 ° de la Ley 7 ª de 1943 entendido como lo entiende la Sala Plena, se amolda a las exigencias que el Estatuto fundamental previene respecto de los ordenamientos legales de intervención. El mandato legal de que aquí se trata no se otorgó pro tempore, por tiempo limitado, sino que es de carácter permanente, y ello sólo es bastante para que aparezca claro que no envuelve una autorización de facultades extraordinarias de las contempladas por el numeral 12 del artículo 76 de la Carta. La facultad consignada en el parágrafo acusado es por su índole de intervención, de las que permite el artículo 32 de la Carta, pues se confiere para que actuando el Estado por sus varios órganos realice el equilibrio económico que haga racional el aprovechamiento de la riqueza que se crea y moviliza por el esfuerzo humano aplicado a proveer a los habitantes de las poblaciones de habitaciones y locales urbanos. Y porque el mandato legal ha de verse conferido concreto y delimitado a la acción del Gobierno sobre los precios de los arrendamientos".
Es preciso, entonces, concluir que siendo el parágrafo único de carácter permanente, y cuya norma se encuentra vigente, no puede existir violación del artículo 76, ordinal 12 de la Constitución Nacional, al expedir el Decreto acusado, puesto que la facultad concedida no es "pro tempore".
La violación del artículo 120 de la Constitución Nacional, la hace consistir el actor, en "el hecho de haber proferido un decreto simplemente ejecutivo", "como suprema autoridad administrativa" haciendo uso de facultades que no le han sido otorgadas por la Constitución Nacional; "y que el control de arrendamientos no es función que corresponda por su naturaleza a la autoridad administrativa, en cuanto a la creación de disposiciones ni a la regulación de la actividad".
Si en el mencionado parágrafo se autoriza al Ejecutivo, en forma expresa, "para dictar las medidas necesarias a fin de establecer el control de arrendamientos de las habitaciones y locales urbanos", dentro de tales medidas cabía la de liberar de la congelación de arrendamientos a "las entidades de beneficencia y asistencia pública", con miras a facilitarles el cumplimiento de la función social que les corresponde, permitiéndoles obtener mejores entradas, con la actualización de los cánones de arrendamientos de los bienes de su propiedad, que se encontraban congelados, para ampliar y mejorar los servicios asistenciales.
De otra parte, no puede perderse de vista que dentro de las acepciones del término "controlar", está la de revisar, examinar, inspeccionar, dirigir. Así se dice: controlar la economía de un país, controlar los arrendamientos, es decir, adoptar las medidas que el Gobierno considere necesarias o convenientes, en beneficio de la colectividad. Y ninguna de ellas podía ser más necesaria, que la tomada por el Gobierno para descongelar los arrendamientos de las entidades de asistencia social, facilitándoles, en esta forma, como ya se dijo, la extensión de sus servicios, con un presupuesto más acorde con tales necesidades, al descongelar los arrendamientos de que venían beneficiándose los particulares, en detrimento de la salud de la comunidad, lo que resultaba contrario al principio universal de todo régimen democrático, de que el interés público debe primar sobre el interés privado.
Lo dicho anteriormente encuentra amplio respaldo en el artículo 32 de la Carta, que le permite al Estado "Intervenir por mandato de la ley en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho".
En el desarrollo de esta norma, ha dicho esta Corporación:
"Estructurado el proceso de intervención en la forma de mandato legislativo y adopción por el ejecutivo de las medidas intervencionistas, es claro que el Gobierno al determinar estas medidas no está ejerciendo la función ordinaria de reglamentar la ley (Art. 120, Ord. 3º, C. N.), sino ejecutando su mandato que le capacita para regular discrecionalmente, con el propósito señalado por el legislador y en el grado y oportunidad que éste determine, el desarrollo de la intervención, en ejercicio de una potestad reglamentaria amparada, que emana del artículo 32 de la Carta que da a estas disposiciones fuerza especial en su poder normativo.
"Dice la Comisión de la Cámara en el informe antes mencionado, al referirse al mandato de la intervención, que la acción del Gobierno en ejercicio de sus facultades reglamentarias puede computar los principios generales consignados en la ley, y dictar todas las medidas , ya sean actos materiales o jurídicos, , encaminados a su debida ejecución".
Y se concreta así el pensamiento de la Sala:
"Las características anotadas encuentran suficiente fundamento jurídico en las siguientes consideraciones:
“1° Función consustancial al Ejecutivo es la de realizar el derecho contenido en la Constitución y en la ley;
“2° El artículo 32 de la Carta creó una competencia especial para el Gobierno en cuanto a la intervención del Estado en las industrias hasta 1945; esta intervención no podía efectuarla el Estado sino por medio de leyes, estaba reservada al Congreso. A partir de la enmienda constitucional de ese año, la intervención es competencia del Gobierno, previo mandato legal;
“3° Esta competencia establecida en la Constitución, sustrae la intervención propiamente dicha a la función legislativa y la coloca en la órbita del poder reglamentario del Gobierno;
"4º Esta delegación de materia por disposición constitucional, da poder suficiente al Gobierno para reglar la industria intervenida y realizar los fines señalados en el mandato legal;
“5° En virtud de la competencia constitucional del Gobierno y de la disposición legislativa, normas legales anteriores no pueden oponerse a los reglamentos del Gobierno que cumplen el mandato legal de intervención, pierden su fuerza de leyes, o como lo explica la doctrina, sufren una deslegalización, o desclasificación. No es el reglamento el que choca con la ley anterior, sino el mandato legal el que modifica o deroga las que interfieren su órbita de intervención. (Auto de julio 12/66. Demanda de nulidad del doctor Jorge Vélez García).
Acaso pudiera alegarse que no es aplicable en este caso, la facultad intervencionista que le da al Gobierno el artículo 32 de la Constitución, por no tratarse el arrendamiento de inmuebles urbanos, de una industria; pero, no hay duda que tal actividad puede catalogarse dentro del concepto de empresa, como explotación de la riqueza inmueble, aceptada por la jurisprudencia, puesto que es creada con ánimo de lucro, de la que se derivan cuantiosos beneficios, como es de público conocimiento.
De manera, que en el Decreto acusado, el Gobierno hizo uso de esa facultad de intervención, para salvar a las entidades de asistencia social de la ruina a que las estaba conduciendo la congelación de arrendamientos de los inmuebles de su propiedad, con grave perjuicio de las clases menesterosas, que no podían ser atendidas debidamente en su necesidad de tales servicios, por los precarios recursos de que disponían, aun poseyendo bienes de los cuales podían derivar rentas suficientes para el cumplimiento de sus deberes asistenciales.
De las consideraciones anteriores se desprende que el Decreto acusado no violó el ordinal 3 ° del artículo 120 de la Constitución, sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Acusa también el demandante la violación del Decreto 1070 de 1956, con el siguiente razonamiento:
"Ocurre que teniendo en cuenta el Gobierno Nacional la inexistencia para el año de 1956 de normas dictadas por el legislador sobre control y congelación de arrendamientos, precisamente por haber expirado los efectos del parágrafo de autorizaciones, tantas veces citado, y hallándose en estado de sitio el país, procedió a hacer uso de las facultades otorgadas por el artículo 121 de la Constitución Nacional, no para dictar el decreto simplemente ejecutivo sino un decreto legislativo con fuerza de verdadera ley, tendiente a establecer la congelación de arriendos".
Después de referirse a los artículos 1 ° y 2 ° del Decreto mencionado, en que se dice que ningún arrendador podrá cobrar un precio superior al que devengaba por la misma propiedad el 31 de diciembre de 1955, y que tampoco podrá exigir la entrega de la finca, si el arrendatario hubiere cubierto los respectivos cánones, dice el actor:
"Ni en el texto de dicho Decreto ni de ninguno de los demás decretos legislativos que con posterioridad se han dictado sobre esta materia, se autoriza al Gobierno Nacional como suprema autoridad administrativa para que establezca sistemas de excepción a la congelación. Y no estando facultado para ello el Gobierno como tal, no podía y no puede hacerlo sin violar el Decreto legislativo 1070 de 1956, porque precisamente éste dice en los artículos transcritos ningún arrendador, está exceptuado del control y de la congelación".
El Decreto 1070 de 1956 fue dictado por el Gobierno con fundamento en el artículo 121 de la C. N., es decir, estando el país en estado de sitio. Pero, encontrándose vigente el parágrafo único del artículo 3 ° de la Ley 7$ de 1943, en que se faculta al Gobierno para tomar las medidas que considere necesarias en relación con el problema de los arrendamientos, como ya se dijo, de cuya facultad hizo uso en el Decreto acusado por mandato de los artículos 120 numeral 3 ° y 32 de la Constitución Nacional, resulta claro que la amplia autorización que le concede al Gobierno la Ley 7 ª de 1943, no había desaparecido, ni podía ser suspendida por los decretos de congelación de arrendamientos dictados en estado de sitio, alegados en los dos juicios, manteniéndose intangible el mandato de la ley, del cual hizo uso el Gobierno en el Decreto acusado.
Al respecto, ha dicho esta Corporación:
"De otra parte, el mismo artículo 121 establece que las facultades del Gobierno durante el estado de sitio se limitan a la suspensión de aquellas leyes incompatibles con esa situación de emergencia. Esa incompatibilidad surge, como es obvio, de las restricciones impuestas por esas leyes y de la necesidad de eliminar tales restricciones con el fin de vigorizar la acción ejecutiva. Pero si el mandamiento del Congreso permite una mayor libertad de movimiento que el decreto extraordinario, no parece lógico que aquél no sea compatible con el estado de sitio, y en consecuencia, deba suspenderse, en tanto que éste sí lo sea y mantenga su vigencia". (Auto Nov. 28/62. Anales Nos. 399 y 400, Tomo XLIV, Pág. 196).
Tales consideraciones están indicando que no existe violación del Decreto 1070 de 1956, ni de los demás dictados sobre congelación de arrendamientos, con posterioridad a la Ley 7 ª de 1943, teniendo en cuenta no sólo el parágrafo único del artículo 3 ° de esta Ley, sino el mandato constitucional del artículo 32 de la Carta fundamental, y la finalidad perseguida con la expedición del Decreto acusado, a que se refieren sus considerandos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en desacuerdo con la vista fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, niega las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese y archívese.
ALFONSO ARANGO HENAO, ALFONSO MELUK, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, JORGE DE VELASCO ALVAREZ, JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO