Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Jorge de Velasco Álvarez

Norma demandada:  Decreto 1919 de 1964

Demandante:  FEDERACION NACIONAL DE COOPERATIVAS DE TRANSPORTE

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE COOPERATIVAS – Atribuciones del Superintendente Delegado de Cooperativas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: JORGE DE VELASCO ALVAREZ

Bogotá, D. E., julio quince (15) de mil novecientos sesenta y siete (1967)

Radicación número:

Actor: FEDERACION NACIONAL DE COOPERATIVAS DE TRANSPORTE

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Obrando como apoderado de la Federación Nacional de Cooperativas de Transporte, el doctor Eduardo Pineros y Pineros demanda, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del C. C. A., la nulidad del artículo 19 del Decreto número 1919 de 1964 en cuanto a las siguientes atribuciones que el mismo artículo enumera: 2 °, 4 °, 5 °, 6 °, 1% 8 °, 9 °, 12, 13, 14, 17, 19, 20, 21, 22, 23 y 24. Demanda asimismo la nulidad del artículo 29 del mismo Decreto 1919 de 1964.

Por el Decreto acusado se fijaron las funciones que deben ejercer el Superintendente Delegado de Cooperativas, la forma de su nombramiento y el período que dicho funcionario debe tener en el ejercicio del cargo.

El actor señala como violados los numerales 3° y 5° del artículo 120 de la Constitución Nacional y los Decretos legislativos 1587, 1598 y 1629 de 1963, concretando los artículos correspondientes y expresando el concepto de la violación a lo largo de su libelo de la demanda.

El Decreto 1919 de 1964 es como se dijo en el auto de 7 de noviembre último que estudió la suspensión provisional, un decreto reglamentario, tanto por la materia de que trata, como porque invoca el ordinal 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional. También por sus considerandos puede apreciarse que persigue reglamentar el Decreto ley 1587 de 1963 que organizó la Superintendencia Nacional de Cooperativas. No podía ser un decreto ley, pues, como bien lo anota la demanda, las facultades extraordinarias y pro témpore que el Congreso dio al Gobierno por la Ley 1 ª de 1963 habían expirado ya. De suerte que ha de estudiarse la nulidad pedida en cuanto a las violaciones en que un decreto reglamentario haya incurrido contra la Constitución y la ley.

Dice la atribución 2ª del artículo 1°: "Vigilar la marcha de las Divisiones Técnicas y Administrativas, e informar al Superintendente Nacional las fallas que observe en el desarrollo de sus labores, para lo cual podrá tomar las medidas que estime prudentes para corregir aquéllas cuando se presenten y dirigir y coordinar su trabajo".

Esta disposición , dice la demanda, vulnera la autonomía del Superintendente Nacional de Cooperativas, pues las "medidas prudentes" que pueda tomar el Delegado equivalen a una duplicación de funciones, ya que los artículos 1° y 2° del Decreto 1587 de 1963 confieren tales facultades al Superintendente Nacional, por lo cual han sido violados los artículos citados.

Es verdad que los artículos 1° y 2° del Decreto 1587 de 1963 organiza la Superintendencia ele Cooperativas y dispone que ella "estará bajo la dirección de un Superintendente Nacional" Pero el que el Superintendente Delegado vigile la marcha de las Divisiones Técnicas y Administrativas es simplemente una colaboración que presta. De esa vigilancia debe informar, lo dice el mismo artículo, al Superintendente Nacional. Las "medidas prudentes" que el Delegado podrá tomar para corregir las fallas se entienden, lo mismo que la coordinación y dirección del trabajo, deben ser obviamente consultadas con el Superintendente Nacional. En relación con las "medidas prudentes" entiende la Sala que en algunos casos puede ser necesario para evitar daños o errores inmediatos, que el Delegado puede tomarlas inmediatamente, pero luego debe ponerlas en conocimiento del Superintendente Nacional, quien podrá confirmarlas, variarlas o derogarlas. No de otra manera puede entenderse el espíritu de la disposición. Con esta interpretación, no hay duplicación de funciones ni se le cercenan al Superintendente Nacional sus atribuciones.

Por otra parte, según el ordinal g) del artículo 4° del Decreto 1629 de 1963, los Jefes de las Divisiones Técnicas responden ante el Superintendente Delegado por el cumplimiento de sus funciones.

Atribución 4ª “Vigiar el cumplimiento de las atribuciones que corresponden a la División Administrativa y sus tres Secciones". Caben las mismas razones anteriormente expuestas sobre la atribución segunda, por lo cual en estos dos puntos la demanda no prospera.

Atribución 5ª "Asesorar al Superintendente Nacional en la inspección y vigilancia de las entidades a su cargo, y, con este objeto, tomar de acuerdo con él las providencias que sean pertinentes".

Se repite aquí lo que se dijo en el auto sobre suspensión provisional: "Si el ordinal c) del artículo 3° del Decreto ley 1587 de 1963 asignó al Superintendente la facultad de inspección y vigilancia de las entidades a su cargo, no se ve la violación de esta norma porque el Delegado lo asesore. Si ha de tomar de acuerdo con el Superintendente Nacional las providencias que sean pertinentes, ello no indica que el Delegado pueda obrar independientemente y mucho menos en contra de aquél".

Atribución 6ª "Compartir con el Superintendente Nacional de Cooperativas la facultad de ejecutar el presupuesto de la Superintendencia Nacional de Cooperativas en calidad de ordenador de gastos, por concepto de nóminas, cuentas, viáticos, avances, y demás giros que ocasionen movimientos en su pagaduría, a excepción de los que la ley determine".

"La violación de la Ley la hace consistir aquí la demanda en que aun cuando se use la palabra compartir, lo que el decreto hace es quitarle al Superintendente Nacional su autonomía como ordenador del presupuesto, autonomía que se la da el Decreto ley 1629 de 1963 cuando lo designa como el superior de la entidad desconociéndose, además, las atribuciones que por el mismo Decreto 1629 se dieron a la Sección de Presupuesto".

El señor Fiscal Segundo del Consejo conceptúa que "eso de compartir... la facultad de ejecutar el presupuesto le quita la autonomía legal que (el Superintendente Nacional) conserva en virtud de mandato expreso y la adquiere "en forma compartida" un subalterno, es decir, que divide y distribuye con el Delegado la responsabilidad.

La Sala encuentra que tiene razón la Fiscalía, porque analizando el espíritu de la disposición se llega a la conclusión de que la ejecución del presupuesto y su responsabilidad queda a merced de los dos funcionarios, ya que la palabra "compartir" equivale a tal noción. Es más, parece que si el Delegado no estuviere de acuerdo con el Superintendente, se haría imposible ejecutar el presupuesto, cosa que además de ilógica menoscaba la autoridad del jefe a quien el Decreto 1629 de 1963 designa como el superior de la entidad.

Atribución 7ª "Dirigir las investigaciones sobre las irregularidades sobre la marcha de las Cooperativas, designar los funcionarios que hayan de adelantarlas, pudiendo efectuarlas él personalmente, informando al Superintendente de los resultados y cumplir el procedimiento previsto en el artículo 97 del Decreto 1598 de 1963".

Se señalan como violados los ordinales d) y g) del artículo 3° del Decreto 1587 de 1963 y el artículo 97 del Decreto 1598 del mismo año, además de los artículos 1°, 2°, 3°, 9° y 21 del primero, porque esas disposiciones atribuyen al Superintendente lo que el Decreto 1919 en este punto da al delegado".

Aun cuando las normas citadas hablan de la Superintendencia de Cooperativas como entidad y es a esa entidad a la que se atribuyen las funciones es lo cierto que, como se dijo antes, el Superintendente Nacional es por ley el superior. Entonces, atribuciones tan importantes como las que señala esta cláusula no pueden ejercerse por el Delegado porque, como lo advierte el Fiscal, "se le ha quitado al Superintendente Nacional la atribución diáfana de dirigir las investigaciones, designar los funcionarios que hayan de adelantarlas y, especialmente la de convocar los Consejos de Administraron, cuando es este funcionario el responsable único de la orientación de las cooperativas". La demanda en este punto prospera.

Atribución 8º "Imponerse del resultado de todas las visitas que efectúen los empleados de la Superintendencia y proponer al Superintendente Nacional las medidas que juzgue conveniente adoptar".

No se quebranta aquí la autonomía del Superintendente Nacional ni se viola ley alguna, porque este ordinal no le da al Delegado ninguna función de mando ni de decisión. Proponer es simplemente hacer una propuesta que, como es natural no obliga al Superintendente. El imponerse de los resultados de las visitas es sólo una ayuda para con el superior y uña distribución de funciones de trabajo; y del conocimiento que sobre las visitas adquiera el Delegado surge la posibilidad de informar y proponer al Superintendente las medidas que crea pertinentes. No prospera este cargo.

Atribución 12. "Producir las resoluciones administrativas de comisiones, prórrogas..., etc., y en fin, todas las que tengan que ver con novedades en el personal de la Superintendencia".

Que solamente el Superintendente puede "producir" las resoluciones referentes al personal y marcha de la Superintendencia, alega el demandante, violándose flagrantemente el artículo 9° del Decreto 1587 de 1963. Este artículo habla de la Superintendencia Nacional de Cooperativas en cuanto que las resoluciones de la entidad son susceptibles del recurso de reposición. Entonces, no aparece su flagrante violación por el Decreto 1919, sino que es necesario el estudio e interpretación de las normas para deducir si es sólo el Superintendente quien puede producir esas resoluciones administrativas, cuestión que debe resolverse en la sentencia.

Aun cuando el demandante alega que "solamente el Superintendente puede producir las resoluciones administrativas referentes al personal y marcha de la Superintendencia", en lo cual podría tener razón, ha señalado como norma violada el artículo 9° del Decreto 1587 de 1963 que habla de que las providencias de la Superintendencia son susceptibles del recurso de reposición y las dictadas por los Delegados Regionales además el de apelación. No se ve en qué puede violarse esta disposición con las atribuciones de producir resoluciones. Como la sentencia ha de enfrentar los dos textos, el del acto acusado y el de la norma superior que se estima violada, hay que desestimar este cargo.

Atribución 13. "Revisar el proyecto de presupuesto que se elabore, y pasarlo, con su concepto, al Superintendente Nacional".

Como la elaboración material del presupuesto la hace la Sección de Presupuesto, bien puede el Delegado revisar el proyecto ya que, según la cláusula, debe pasarlo con su concepto al Superintendente Nacional. Este concepto no es obligatorio; como lo apunta la Fiscalía "cuando el Delegado revisa y da su concepto únicamente opina y no obliga al superior".

Atribución 14. "Dirigir, de acuerdo con las respectivas leyes y normas, lo relacionado con el servicio civil y la Carrera Administrativa".

Esta atribución viola , dice el Fiscal, "en forma diáfana las disposiciones sobre carrera administrativa porque el Decreto 550 de 1960.señaló esa responsabilidad en los Ministros o Jefes de Departamentos Administrativos"

Es tan importante esta función de dirigir lo relacionado con el servicio civil y la carrera administrativa, que para ello no puede hacerse a un lado al superior de una entidad. "En los asuntos de simple trámite , dice la demanda y en ello está de acuerdo la Sala, pueden los empleados subalternos, secretarios generales, directores, jefes o subjefes de rama, división, sección o grupo, tomar decisiones autorizadas con su firma". Así lo dispone el artículo 10 del Decreto 550 y añade: "Sin perjuicio de que dichos actos sean revocados o modificados por los inmediatos superiores, cuando los intereses del servicio así lo exijan".

Todo esto indica que el Jefe de la entidad es quien debe dirigir lo concerniente a la Carrera Administrativa y al Servicio Civil y que el delegado o los jefes de rama solamente pueden resolver sobre asuntos de trámite, sujetos a su modificación o revocación por el superior. El cargo prospera.

Atribución 17. "Informar al Superintendente Nacional de los asuntos que por su naturaleza y urgencia requieren su inmediata atención".

No señala el demandante la norma superior violada. Por el contrario, dice que esa atribución más que ilegal es absurda pues a un subalterno no se le puede dar la facultad de recordar e informar a su superior del cumplimiento de sus deberes.

Pero lo que hace esta cláusula no es demeritar la autonomía del Superintendente ni recordarle el cumplimiento de sus deberes, sino darle una información de los negocios que cursan por quien está enterado de ellos, con el único fin de colaborar y ayudarle al superior.

Atribución 19. "Recibir y evaluar los informes periódicos de sus subalternos, rendir informes al Superintendente".

Ya se dijo en el auto sobre suspensión provisional que la redacción de este artículo no es clara. La Sala entiende dicha disposición en el sentido de que los informes periódicos son rendidos por los subalternos, o sea por los empleados que dependen del Superintendente Nacional como su superior jerárquico. Y que los informes que el Delegado rinde al Superintendente se refieren a los que rindieron los empleados. Es decir que cuando un subalterno rinde un informe periódico el Delegado lo evalúa y lo pasa al Superintendente para que éste decida sobre el particular. En este orden de ideas ni se menoscaba la autonomía del Superintendente ni se viola la ley. Es simple ayuda y colaboración. No prospera el cargo.

Atribución 20. "Autorizar con su firma los actos que sean de su competencia de conformidad con el artículo 10 del Decreto 550 de 1960".

Conforme al artículo 10 citado, solamente los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos pueden dictar normas para la tramitación y resolución de los negocios a su cargo. Como ya se vio al tratar de la atribución 14 el Delegado sólo podrá firmar resoluciones de trámite. Un decreto reglamentario no puede darle funciones. Prospera el cargo.

Atribución 21. "Revisar y autorizar las publicaciones técnicas de la Superintendencia".

El artículo 7° del Decreto 1629 de 1963 atribuye a la Sección de Educación Cooperativa todo lo relacionado con las publicaciones. Naturalmente dicha Sección depende directamente del Superintendente Nacional quien legalmente es el autorizado para autorizar las publicaciones. Quizá podía dársele al Delegado la facultad de revisarlas, que seria por así decirlo, una función mecánica, pero no el de autorizarlas porque esto infiere una intervención de decisión. Es que, como ya se dijo atrás, los decretos reglamentarios no pueden crear funciones. Este cargo, pues, prospera.

Atribución 22. "Coordinar con las entidades oficiales pertinentes, lo relacionado con el cumplimiento de las normas fiscales, sobre presupuesto, desembolso, suministros y personal".

La Fiscalía estima que tampoco puede aceptarse que el Superintendente Delegado sea la persona con facultades para esta clase de funciones, "merced a que estas preeminencias exclusivas del Superintendente, son atribuciones que por su naturaleza y funciones no pueden quitársele a la persona que, en verdad, es el responsable directo del sistema Cooperativo".

Mientras el Superintendente Nacional no le delegue esta facultad, no puede el Superintendente Delegado ejercerla. Si por decreto reglamentario se le asigna a este último esa competencia, desborda la potestad reglamentaria, pues el Decreto regimentado que es el 1598 de 1963 concede al jefe la facultad de dirigir la entidad.

Atribución 23. "Llevar el registro de las sociedades cooperativas mutuarias y similares".

Acepta la Sala el concepto de la Fiscalía, que dice: "Si el artículo 9° del Decreto 1629 de 1963 ha señalado a la División Legal de la Superintendencia las de la Sección de Personería Jurídica y Registro y a ésta las de llevar el Libro de Registro Cooperativo, la disolución y liquidación de las Cooperativas, sociedades mutuarias y similares, etc., es obvio que se violan las atribuciones que fueron otorgadas al Superintendente y a la División Legal".

Atribución 24. "Las demás funciones que le sean asignadas por decretos o resoluciones, cuando las circunstancias lo requieran previo concepto de la Secretaría de Organización e Inspección de la Administración Pública".

Este artículo es una puerta abierta para que el Gobierno pueda asignar al Delegado nuevas funciones.

No pudiéndolo hacer porque el legislador es el único que tiene esa facultad, la disposición peca por inconstitucional y viola, además el Decreto legislativo 1587 de 1963 que da al Superintendente Nacional la personería para dirigir y orientar el sistema cooperativo. Prospera el cargo de la demanda

Artículo 2° del Decreto 1919 de 1964. "El Superintendente Nacional Delegado será nombrado por el Presidente de la República para períodos de dos años, contados a partir del 19 de julio de 1963 y podrá ser reelegido indefinidamente".

El artículo 4° del Decreto legislativo 1587 de 1963 establece que el Superintendente Nacional de Cooperativas hará los nombramientos y dispondrá las demás novedades del personal subalterno a que haya lugar en sus dependencias de acuerdo con las disposiciones vigentes.

El Superintendente Delegado fue creado por el artículo 5° del mismo Decreto, cuyo personal subalterno y organización corresponde a la Superintendencia Nacional de Cooperativas.

Si este Superintendente Delegado es un subalterno del Superintendente Nacional, como efectivamente lo es, ya que no se compadece con la organización el que haya dos Superintendentes independientes el uno del otro, no podía el Decreto acusado invocar como lo hizo el numeral 5° del artículo 120 de la Constitución, según el cual al Presidente de la República le corresponde "nombrar las personas que deben desempeñar cualesquiera empleos nacionales cuya provisión no corresponde a otros funcionarios o corporaciones según esta Constitución o leyes posteriores", porque como se ha visto el Decreto legislativo 1587 de 1963 le dio al Superintendente Nacional la facultad de nombrar el personal de la Superintendencia.

Si el inciso 2° del numeral 5° del artículo 120 de la Carta de que en todo caso el Presidente tiene la facultad de nombrar y remover libremente sus agentes, se advierte que el Superintendente Delegado no es un agente suyo. Lo es el Superintendente Nacional a quien nombra de acuerdo con el Decreto 1587.

Por tanto el artículo 29 demandado viola los numerales 39 y 59 del artículo 120 de la Constitución Nacional, el numeral 12 del artículo 76 de la misma; y los artículos 1°, 2°, 4° y 5° del Decreto legislativo 1587 de 1963.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo en parte con la vista fiscal y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1° Es nulo el artículo 1° del Decreto número 1919 de 28 de julio de 1964, por el cual se fijan funciones al Superintendente Nacional Delegado de Cooperativas, en cuanto a las siguientes atribuciones: 6 ª, 7 ª, 9 ª, 14, 20, 21, 22, 23 y 24.

2º Es nulo el artículo 29 del Decreto 1919 de 1964 citado.

3º Niéganse las demás peticiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y archívese.

ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DE VELASCO ALVAREZ, ENRIQUE ACERO PTMENTEL, ALFONSO MELUK, JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO