Fecha Providencia | 13/07/1967 |
Fecha de notificación | 13/07/1967 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Alfonso Meluk
Norma demandada: Decreto 3398 de 1959
Demandante: GERMAN CAVELIER
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
TELECOMUNICACIONES – Regulación del servicio de telecomunicaciones / GOBIERNO NACIONAL – Competencia del Gobierno Nacional para coordinar y planificar los servicios de telecomunicaciones en el país
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ALFONSO MELUK
Bogotá, D. E., trece (13) de julio de mil novecientos sesenta y siete (1967)
Radicación número:
Actor: GERMAN CAVELIER
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
El doctor Germán Cavelier, obrando en ejercicio de la acción pública, que consagra el artículo 66 del C. C. A., demanda, en su propio nombre, "la inexequibilidad y nulidad de los artículos 8° 9°, 10, 11 y 12 del Decreto reglamentario número 3398, de 31 de diciembre de 1959".
Señala como disposiciones violadas, los artículos 120, numeral 3°, y 183 de la Constitucional Nacional; artículo 237 del C. de R. P. y M., y el artículo 2° de la Ley 99 de 1958.
En la demanda se pidió la suspensión provisional del acto acusado, siendo negada en auto de 22 de noviembre de 1965 (Fls. 89 vto. a 99). Interpuesto el recurso de súplica, se confirmó en providencia de 11 de abril de 1966.
El señor Fiscal 49 de la Corporación, en su vista de fondo, conceptúa que "las pretensiones jurídicas del demandante deben ser negadas".
Este negocio entró para fallo del Magistrado ponente el 2 de marzo de 1967 (El. 94).
El actor sostiene que el artículo 8° del Decreto 3398 de 1959 viola el artículo 183 de la C. Ñ., por cuanto "impide a los Departamentos y Municipios la libre adquisición de tales plantas telefónicas, contrariando el artículo 183 de la Constitución que otorga a esas entidades la libre disposición y administración de sus bienes; que el artículo 9° del mencionado Decreto, viola igualmente la mencionada norma constitucional, pues "establece que ni los Departamentos ni los Municipios pueden fijar las condiciones de compra de sus plantas telefónicas, ni de su renovación o ensanche, porque estas condiciones deben ser fijadas por el Ministerio con la Empresa Nacional de Comunicaciones"; el artículo 10 también viola el artículo 183 de la C. N., pues arrebata a los Departamentos o Municipios la facultad de disponer libremente de sus bienes, pues los obliga a entregar al Ministerio y a Telecom el estudio de las propuestas hechas en la licitación,,; el artículo 11 "hace obligatoria la celebración del contrato con el proponente cuya oferta en licitación haya sido considerada como la más favorable, no por el comprador, sino por el Ministerio y Telecom", con lo cual, los departamentos y municipios se ven privados de la facultad de manejar sus propios bienes, como se lo concede la Constitución en su artículo 183; el artículo 13 viola la misma norma "por cuanto establece la Supervisión e Interventoría del Ministerio de Comunicaciones sobre el desarrollo y ejecución de los contratos de ensanche de plantas telefónicas municipales". Dice que los artículos 8° a 12 violan el artículo 237 del C de R. P. y M., "por cuanto por medio de un Decreto se dispone lo referente a ciertos bienes de los departamentos y municipios, en tanto que solamente las leyes, las ordenanzas y los acuerdos pueden hacerlo". Que el Decreto acusado viola el artículo 2° de la Ley 99 de 1958, porque dicha ley "no autorizó al Gobierno, sino simplemente para ordenar un estudio general de los servicios de telecomunicaciones en el país, término éste que no comprende en ningún caso las normas de derecho administrativo y fiscal positivo contenidas en los artículos 8° a 12" de dicho Decreto. Y por último, que viola el numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional, "pues excede la potestad reglamentaria ya que no se limita a disponer la cumplida ejecución de la Ley 99 de 1958 sino que estatuye normas nuevas, no contenidas ni autorizadas en el artículo 2° de esa Ley que el Decreto acusado dice reglamentar". Y agrega, que "esta potestad estaba limitada en el caso presente a la hechura de estudios sobre telecomunicaciones, entre los cuales no puede pretenderse que queden incluidas normas sobre la manera como los departamentos y municipios deben adquirir sus plantas telefónicas y celebrar sus licitaciones y contratos de suministros".
LA SALA CONSIDERA
El artículo 2° dé la Ley 99 de 1958, que vino a reglamentar el Decreto 3398 de 1959 "por el cual se dictan algunas disposiciones en materia de telecomunicaciones", dispone lo siguiente:
"El Gobierno procederá a ordenar un estudio general de todos los servicios de telecomunicaciones en el país, con miras a la coordinación y planificación de los existentes y de los proyectados".
Como se observa, dicha norma contiene las siguientes autorizaciones al Gobierno:
Y las normas que se dicen violadas disponen lo siguiente:
Artículo 183 de la Constitución Nacional:
"Los bienes y rentas de los departamentos, así como los de los municipios, son propiedad exclusiva, respectivamente, de cada uno de ellos, y gozan de las mismas garantías que las propiedades y rentas de los particulares. No podrán ser ocupadas estas propiedades sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada. El Gobierno Nacional no podrá conceder exenciones de derechos departamentales ni municipales".
Y el artículo 237 del C. de R. P. y M. dice:
"La ley reconoce establecimientos, bienes y rentas de la Nación, establecimientos, bienes y rentas de los departamentos y establecimientos, bienes y rentas de los municipios".
Y el numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional, expresa:
"Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa:
"3° Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes".
La otra norma violada, según el demandante, es el artículo 2° de la Ley 99 de 1958, antes transcrito.
Para mayor claridad, se estudiarán en el mismo orden los artículos acusados del Decreto 3398 de 31 de diciembre de 1959, que se dicen violados.
El artículo 8° dispone:
"La instalación, renovación o ensanche de plantas telefónicas urbanas, requerirá permiso previo del Ministerio, el cual sólo otorgará cuando la Junta emita concepto favorable".
El demandante sostiene que esta norma impide a los departamentos y municipios la adquisición de plantas telefónicas, violando así el artículo 183 de la C. N. que otorga a tales entidades la libre disposición de sus bienes.
La Sala no encuentra tal violación, pues, lo que persigue el artículo 8° del Decreto acusado, es impedir que la instalación, renovación o ensanche de tales plantas, se lleve a cabo sin el concepto de los técnicos de telecomunicaciones, después de un cuidadoso estudio de los proyectos que van a realizar dichas entidades, y de las propuestas que se presenten, a fin de evitar que se asalte la buena fe de ellas, dado su natural desconocimiento de esta clase de problemas; y que, por consiguiente, se efectúen dentro de las mejores condiciones de técnica, seguridad, economía, de manera que representen una verdadera garantía para el servicio de la comunidad, sin que ello constituya impedimento a los departamentos y municipios para la adquisición de tales plantas, ni menos aún, para la libre disposición de sus bienes, los que, por el contrario, se trata de defender, ajustándolos a un criterio de efectivo control en su realización, con manifiesto provecho para las entidades mencionadas.
El artículo 9° dice:
"Obtenido el permiso previo del Ministerio, éste en colaboración con la Empresa Nacional de Telecomunicaciones elaborará los respectivos pliegos de cargos, con base en los cuales deberá abrirse la licitación pública para adquisición e instalación de plantas.
"En caso de que no se requiera licitación, el Ministerio, en colaboración con la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, fijará las especificaciones técnicas que deban reunir las plantas telefónicas".
Según el actor, con esta norma se viola el artículo 183 de la C. N., pues, no les permite a los departamentos y municipios fijar las condiciones de compra de sus plantas telefónicas, ni de su renovación o ensanche, porque tales condiciones deben ser fijadas por el Ministerio con la empresa de Telecomunicaciones.
Tampoco existe violación de la disposición constitucional, porque lo que se busca con el artículo 9°, es ofrecer la asesoría técnica de los expertos en esta clase de plantas, a fin de que los pliegos de cargos consulten las especificaciones ,que requieren esta clase de instalaciones, y que garanticen su efectividad, a fin de que los departamentos y los municipios no vayan a ser víctimas de propuestas empíricas o inconvenientes, con perjuicio de sus intereses y de los dineros que van a invertirse en la obra. No solamente no se les impide a tales entidades la adquisición, renovación o ensanche de las plantas, sino que se les economiza la asesoría técnica requerida para tales instalaciones, costosa de suyo, contando con la cooperación del cuerpo de expertos que mantienen el Ministerio y la Empresa de Telecomunicaciones, para esta clase de obras.
Expresa el artículo 9° del Decreto acusado:
"Las licitaciones se llevarán a cabo en presencia de los funcionarios que en cada caso designe el Ministerio, y una vez cerradas se procederá al estudio de las propuestas por el Ministerio, en colaboración con la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, por conducto de su personal técnico".
Esta norma, como se observa, viene a ser un complemento de las anteriores, puesto que al intervenir el Ministerio y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones en las licitaciones para las plantas, no hay duda de que el estudio hecho de las distintas propuestas, por el personal técnico de tales entidades, constituye una garantía para el departamento o el municipio, de que va a escogerse la que mejor se ajuste a las especificaciones necesarias para el servicio, a más de su economía en los costos de montaje. No encuentra la Sala que dicha disposición, "arrebate a los departamentos y municipios la facultad de disponer libremente de sus bienes", cuando se trata es de evitar que celebren contratos que no respondan a las necesidades del servicio, comprometiendo los dineros de su patrimonio en empresas inadecuadas.
El artículo 11 dice:
"El Ministerio de Comunicaciones no aprobará ningún contrato sobre instalación o ensanche de plantas telefónicas urbanas, cuando sea adjudicado a una propuesta distinta de la que resulte más favorable por el aspecto técnico o económico, de acuerdo con el estudio a que se refiere el artículo anterior".
La norma se explica por sí sola, pues de no ser así, resultaría inocua la intervención del Ministerio en el control de las licitaciones, puesto que aceptada la más favorable, previo concepto de los técnicos, no tendría justificación que el departamento o el municipio celebraran un contrato sobre una propuesta distinta, perjudicándose a sí mismos, por complacer determinados intereses, que es, precisamente, lo que se trata de impedir, al no impartirle aprobación a un contrato distinto del escogido en la licitación, sin que con ello "se vean privados de la facultad de manejar sus propios bienes", sino, por el contrario, de defenderlos, no existiendo, por tanto, violación del artículo 183 de la C. N. De otra parte, al no celebrar el contrato con la propuesta más favorable, las licitaciones carecerían de objeto.
El artículo 12 del Decreto acusado, dice:
"El Ministerio de Comunicaciones, en coordinación con la empresa telefónica respectiva, ejercerá la supervisión e interventoría del desarrollo y ejecución de los contratos correspondientes a la instalación, renovación o ensanche de plantas telefónicas municipales.”
Dicha disposición es una forzosa consecuencia de las anteriores, ya que celebrado un contrato para la instalación, renovación o ensanche de tales plantas, lo indicado es que el Ministerio mantenga la supervisión y control de su cumplimiento en las condiciones celebradas, a las cuales podría faltar el contratista en aspectos de orden técnico, de no mantenerse la supervigilancia del Ministerio, en su desarrollo y ejecución, sin que por ello se atente contra la libre administración de los bienes municipales, como lo sostiene el demandante.
Dice el actor que el Decreto acusado viola el artículo 237 del C. de R. P. y M. que dispone:
"La ley reconoce establecimientos, bienes y rentas de la Nación; establecimientos, bienes y rentas de los Departamentos, y establecimientos, bienes y rentas de los Municipios.
"Lo relativo a los primeros se arregla por las leyes; lo relativo a los segundos, por las ordenanzas, sobre las bases dadas por las leyes, y lo que mira a los terceros, por los acuerdos, sobre las bases fijadas en las leyes y en las ordenanzas".
De donde deduce que al disponer el Decreto acusado, que la adquisición y ensanche de plantas telefónicas departamentales o municipales, se haga conforme a sus normas, "está arreglando lo relativo a esos bienes sin ser ley, ordenanza o acuerdo", con violación de dicha norma.
Ya se ha visto en el estudio de las disposiciones anteriores, cuál la finalidad perseguida con la intervención del Ministerio y de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, sin menoscabo de la libre administración de los bienes de los departamentos y municipios, sino, por el contrario, tratando de favorecer su patrimonio, evitando que se inviertan sus dineros en empresas mal planificadas y que no consulten las verdaderas necesidades del servicio público, con grave perjuicio para la común5dad. Se trata, como es fácil comprenderlo, de una medida altamente beneficiosa, que en manera alguna lesiona los derechos o autonomía de dichas entidades, para el manejo de su patrimonio, del cual no va a disponer ni el Ministerio, ni la empresa de Telecomunicaciones, no encontrándose, en consecuencia, violación alguna.
Dice el demandante que al disponer el artículo 2° de la Ley 99 de 1958, que: "El Gobierno procederá a ordenar un estudio general de todos los servicios de telecomunicaciones en el país, con miras a la coordinación y planificación de los existentes y los proyectados", "no invistió al Gobierno de facultad ninguna para que, dictara normas en materia de telecomunicaciones, ni que se sustituyera al legislador en la adopción de medidas legales al respecto".
Al autorizar la ley al Gobierno para el estudio de los servicios de telecomunicaciones, con miras a su coordinación y planificación, tenía que entenderse, como lo hizo el Decreto acusado, para intervenir y controlar el funcionamiento del servicio en todo el país, así se tratara de plantas departamentales o municipales, no solamente para una mejor y más eficiente prestación del servicio, sino para su mejor organización, dada la trascendental importancia que ha adquirido en el desarrollo de los pueblos, constituyendo elemento primordial en las necesidades del hombre actual, y sus proyecciones en el orden económico, cultural, y de orden público, a que no puede ser ajeno ningún Estado moderno. De entenderse, como un simple "estudio general" del problema, no habría pasado de una información general sobre tales servicios. Y mal podía ser ese el pensamiento del legislador, sino, por el contrario, "la coordinación y planificación" de tales servicios, por requerirlo así las necesidades del país y los intereses de la comunidad, cuyo control y vigilancia constituyen una imperiosa función del Estado, no solamente como servicio público, sino para su propia seguridad.
Por último, sostiene el demandante, que el Decreto acusado violó el artículo 120, numeral 3°, de la Constitución Nacional, que faculta al Presidente de la República, para: "Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes", puesto que los artículos 8° a 12 del Decreto 3398 de 1959, exceden la potestad reglamentaria, "ya que no se limita a disponer la cumplida ejecución de la Ley 99 de 1958, sino que estatuye normas nuevas, no contenidas ni autorizadas en el artículo 2° de esa Ley que el Decreto acusado dice reglamentar", insistiendo en que "esta potestad estaba limitada en el caso presente a la hechura de estudios sobre telecomunicaciones, entre las cuales no puede pretenderse que quedan incluidas normas sobre la manera como los departamentos y municipios deben adquirir sus plantas telefónicas y celebrar sus licitaciones y contratos de suministro".
Ya se ha dicho que dentro de los conceptos de "coordinación y planificación", no pueden aceptarse como de simple estudio del problema, porque en tal caso, la ley hubiera sido inocua, habría carecido de objeto, ya que precisamente, lo que quiso el legislador fue dotar al Gobierno con las herramientas legales indispensables para organizar y planificar el servicio de telecomunicaciones, por tratarse, como ya se ha dicho, de un servicio público de vital importancia para el desarrollo del país, y para las necesidades de la colectividad. Por lo tanto, el Gobierno no excedió la potestad reglamentaria, al expedir el Decreto acusado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NIEGA las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese y archívese el expediente.
ALFONSO ARANGO HENAO, ALFONSO MELUK, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, JORGE DE VELASCO ALVAREZ, JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO