Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Carlos Portocarrero Mutis

Norma demandada:  Decreto 579 de 1965

Demandante:  ALFONSO URIBE MISAS

INTERVENCION DEL ESTADO EN LA INSTRUCCION PUBLICA NACIONAL – El Estado debe velar por los institutos docentes

No solo es natural sino también necesario que se de educación adecuada a la juventud y se cumplan los programas educacionales. Pero lo que le está vedado es intervenir en tal forma que coarte la libertad de enseñanza, como en el caso de imponer determinados textos de estudios, empleando para ello medios coercitivos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARLOS PORTOCARRERO M

Bogotá, D. E., julio veintiuno (21) de mil novecientos sesenta y seis (1966)

Radicación número:

Actor: ALFONSO URIBE MISAS

Referencia: Expediente No. 95. Decretos del Gobierno.

El Dr. Alfonso Uribe Misas obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción que consagra el artículo 66 del C. C. A. pide la nulidad del Decreto 579 de 1965 (marzo 16) "por el cual se crea la Comisión de Textos y Materiales escolares y el Fondo Rotatorio Nacional del Texto escolar gratuito."

En su extenso y erudito escrito de demanda, después de indicar las bases constitucionales en que se fundamentó el Gobierno para expedir el acto acusado "artículo 120, numeral 13 de la Constitución" y de glosar el articulado del mismo, hace una serie de "consideraciones filosóficas, pedagógicas y jurídicas" sobre lo que debe entenderse por "libertad de enseñanza" y el alcance de las funciones de "inspección y vigilancia" que la Carta Fundamental da al Gobierno. Allí el distinguido demandante, por un lado se remonta hasta los antecedentes legales de la actividad del Estado en materia educacional y, por otro expone, con gran dominio sobre la materia, las bases doctrinales y filosóficas que tienen los artículos 41 y 120, numeral 13 de la Constitución Nacional.

La Sala ha leído con el mayor interés y detenimiento el estudio del Dr. Uribe Misas; y si en esta providencia tan sólo se hacen algunas referencias a la primera parte de su libelo, ello se debe a que poco podría agregarse a lo expuesto por el demandante y porque además una glosa a los aspectos que allí se plantean haría excesivamente extenso el fallo.

En relación con las disposiciones infringidas dice el demandante que:

El Decreto 579 viola los siguientes preceptos de la Constitución Nacional:

1. El que prohibe la constitución de monopolios;

2. El que prohibe la confiscación;

3. El que garantiza y protege la propiedad privada;

4. El que garantiza el derecho de asociación

5. El que da derecho a toda persona para escoger libremente profesión u oficio;

6. El que garantiza y protege la libertad de comercio y de industria.

7. El que garantiza y protege la LIBERTAD DE ENSEÑANZA."

Es decir invoca como violados los artículos 17, 30, 31, 32, 34, 35, 39,41 y 44 de la Constitución Nacional.

Como en la demanda se solicitó además la suspensión provisional, el Consejo en la SALA DE DECISION y por auto de fecha 28 de enero del corriente año, suspendió las siguientes disposiciones del Decreto 579 de 1965:

1. El ordinal b) del artículo 3°, en cuanto de lo allí ordenado pueda entenderse que sólo los textos de enseñanza inscritos por la Comisión de Textos y Materiales escolares, puedan ser utilizados por los establecimientos educativos no oficiales.

2. El ordinal c) del mismo artículo 3° en cuanto se pueda entender lo expuesto anteriormente.

3. El artículo 5° en cuanto permite a la Comisión Nacional del Texto determinar libremente otros factores distintos a los allí relacionados, para hacer la inscripción de textos.

4. Los artículos 6° y 7° en cuanto a los establecimientos de enseñanza no oficial se refieren.

5. El artículo 8°, en cuanto se pueda entender de él lo expuesto en los numerales 1° y 2° anteriores.

6. El artículo 14, en cuanto dispone la entrega al Fondo Rotatorio Nacional para el Texto Escolar, de las ediciones de libros de enseñanza que las empresas editoriales privadas hagan.

Por su parte el Sr. Fiscal 1° de la Corporación Dr. Belisario Arciniegas en su importante concepto de fondo formula una serie de consideraciones que por el especial interés que ellas tienen en la solución de la litis, la SALA se permite transcribir en algunos de sus apartes. Dice el Sr. Agente del Ministerio Público:

Para formar concepto sobre la acusación formulada por el doctor Uribe Misas al Decreto 579 en referencia, es necesario establecer el alcance de los artículos 41 y 120, numeral 13 de la Constitución Nacional que dicen, en su orden:

Se garantiza la libertad de enseñanza. El Estado tendrá, sin embargo, la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos'".

Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa…13) Reglamentar, dirigir e inspeccionarla instrucción pública nacional.

Indudablemente estas dos disposiciones se armonizan, porque la primera reconoció el derecho natural de los padres de familia para educar a sus hijos en la forma que crean más conveniente para éstos desde todo punto de vista, y el derecho que tiene toda persona de enseñar. Por eso también debe reconocerse a los padres de familia el derecho de elegir los maestros que deban cumplir la misión educadora que a ellos corresponde.

Esta materia, debatida por largo tiempo, atacada por los adversarios de la libertad de enseñanza, ha sido superada y por ello en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, se consagraron los siguientes principios:

Artículo 26 Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada, el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos.

2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento al respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos y religiosos; y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.

3 LOS PADRES TENDRAN DERECHO PREFERENTE A ESCOGER EL TIPO DE EDUCACION QUE HABRA DE DARSE A SUS HIJOS

Artículo 27. Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso científico y en los beneficios que de él resulten.

Todo esto que es una consecuencia de los principios universales de libertad de expresión de escogencia de profesión y de asociación, tiene limitaciones como es obvio, porque aunque sea, como lo observa el doctor Uribe Misas, la función del Estado 'meramente supletoria y subsidiaria en el sentido de que debe suplir la ineficiencia, la incapacidad mental o física, la negligencia o la mala voluntad de los padres, y educar a las generaciones en ejercicio de esa función subsidiaria, tiene la facultad de inspeccionar y vigilar los institutos docentes, públicos y privados 'en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos, porque los derechos de la persona, así se trate de los originarios, no son absolutos.

Por este motivo la Constitución Nacional en el numeral 13 del artículo 120 (numeral 15 del texto de 1886) atribuye al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa la facultad de 'reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional'. Don José María Samper refiriéndose a este numeral dice: 'Respecto de la instrucción pública en general, sea de la clase que fuere, pues toda es nacional, el Presidente tiene la facultad reglamentaria, con relación a las leyes sobre la materia; y tiene la facultad de inspeccionar el servicio en toda la República; y así mismo tiene la dirección suprema respecto de aquéllos establecimientos de instrucción pública que dependen del Gobierno, por cuanto él los sostiene'. (Derecho Público Colombiano. Edición de 1951. Pág. 300).

"De manera que, analizadas las mencionadas disposiciones de la Constitución, queda claro que el Estado debe respetar la libertad de enseñanza, pero tutelarla para fines sociales de cultura y para la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos. Sólo con estos fines puede reglamentarla, dirigirla e inspeccionarla."

En el auto de suspensión provisional, el señor Consejero Dr. Rojas Arbeláez dice que el demandante ha solicitado la anulación integral del Decreto 579, "pero no ha expuesto las consideraciones de derecho a cuyo tenor carezca de facultad el Gobierno para crear la Comisión de textos y Materiales escolares y determinar el personal que ha de integrarla; para fijar la composición del comité técnico; para disponer que éste proponga a la Comisión de Textos y Materiales Escolares el texto que deba adoptarse para cada asignatura en los establecimientos oficiales; para crear el Fondo Rotatorio Nacional del Texto Escolar Gratuito, ordenar cómo ha de formarse y especificar su función primordial, ni para prescribir que las donaciones y legados testamentarios para la citada Institución estarán exentos de impuestos", por lo cual necesariamente, 'La Sala de Decisión deberá aplicarse a estudiar apenas aquellas disposiciones del decreto acusado, contra las cuales se enderezan de un modo expreso y concreto los cargos del demandante'.

Esta Fiscalía se permite disentir de los importantes planteamientos del distinguido Consejero, por las siguientes razones:

El demandante, en cuanto al artículo 1° del Decreto que créala Comisión de Textos y Materiales Escolares, dependiente del Ministerio de Educación Nacional, observa con razón, en cuanto a los componentes de ella, 'la marcada superioridad numérica del elemento oficial en dicha Comisión, así como la extraña intervención de las dos centrales obreras en asuntos esencialmente pedagógicos, ajenas a las actividades de esos organismos; la 'incontrastable y decisiva intervención oficial en el control de textos escolares', ya que, fuera de lo dicho, 'el Jefe de la División de Servicios Técnicos del Ministerio de Educación será el Secretario de la Comisión', y que en razón de las funciones adscritas a la Comisión, como es la de 'ordenar la revisión periódica de los textos inscritos con el objeto de comprobar si su contenido, ordenación técnico pedagógica y condiciones materiales se adaptan a los adelantos y evolución de la ciencia pedagógica y la técnica editorial', todo lo cual constituye 'una reglamentación del monopolio oficial del texto único, puesto que se revisan, no los textos que libremente pudieran adoptar los institutores privados o no oficiales, sino los "textos inscritos", que constituyen el monopolio oficial."

"Si a esto se agregan las fundadas razones que se exponen en el auto sobre suspensión provisional para estimar violatorios de los artículos 41 y 30 de la Constitución, los ordinales b) y c) del articulo 3° del Decreto, los artículos 5°, 6°, 7° y 8° y 14 con las distinciones o modalidades que se expresan en el auto de suspensión provisional, y la consideración de que las funciones atribuidas a la Comisión de Textos y Materiales Escolares son conexas, que tienen que desarrollarse con la colaboración del Comité Técnico y del Fondo Rotatorio Nacional del Texto Escolar Gratuito, hay que concluir que tiene razón el demandante al solicitar la anulación integral del Decreto 579 de 1965."

Para resolver se CONSIDERA

Como bien lo anota el señor Agente del Ministerio Público, cuestión previa de especial importancia es fijar el contenido y el alcance de los artículos 41 y 120, numeral 13 de la Constitución Nacional. El primero consagra la libertad de enseñanza y reserva para el Estado la función de "inspección y vigilancia de los Institutos docentes". Y por el segundo se confiere al Presidente de la República la facultad de "reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional".

El texto de las citadas disposiciones es el siguiente:

"Art. 41. Se garantiza la libertad de enseñanza. El Estado tendrá sin embargo, la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y Física de los educandos".

Artículo 120.

13. Reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional".

La libertad de enseñanza consagrada en el artículo 41 transcrito y que figura como canon básico en la mayoría de las Constituciones modernas, tiene su fundamento en la naturaleza misma del hombre y junto con la libertad de expresión y la libertad de conciencia hace parte de aquel conjunto de derechos inalienables que el Estado no puede desconocer ni vulnerar, que se han venido llamando "derechos humanos" los que a su vez encuentran su fuente en la misma ley natural.

Todos los hombres sin distinción de raza, condición o edad, en cuanto participan de la dignidad de la persona, tienen el derecho inalienable a una educación porque tienen unos fines que cumplir y sólo podrán lograrlos si salen de la ignorancia, si cultivan su inteligencia, si tienen a su alcance el conocimiento de la verdad. Todo ser humano tiene el derecho natural a la libertad para buscar la verdad.

El individuo, por consiguiente, tiene derecho a recibir una educación adecuada que tanto por derecho como por obligación está a cargo de la familia, instituida para su fin específico a saber: la procreación y la educación de la prole. No debe olvidarse que la educación no es obra de los individuos sino de la sociedad y la familia es una de las sociedades necesarias en el seno de las cuales nace el hombre; la otra es la civil cuyo personero es el Estado. Pero aquélla por tener prioridad de naturaleza tiene prioridad de derechos respecto a éste. Sin embargo, como la familia es una sociedad imperfecta porque no posee en sí misma todos los medios necesarios para el logro perfecto de su fin propio, corresponde al Estado prestar la ayuda necesaria en orden al bien común principio de subsidiariedad; ayuda que no quiere decir restricción de libertades sino fomento de las mismas. Por ello constituiría un grave atentado contra la libertad el que el Estado monopolizara la educación de la juventud, bien sea que esa actividad la realice por medios directos o indirectos.

Finalmente debe tenerse en cuenta que los derechos naturales están inseparablemente unidos en la persona que los posee con otros tantos deberes y, unos y otros tienen en la ley natural, que los confiere o los impone, su raíz, su alimento y su fuerza indestructible. Por esto con el derecho a la libertad en la búsqueda de la verdad, tiene el hombre el deber de buscarla cada día más amplia y profundamente y en la convivencia humana, a un determinado derecho natural de cada individuo corresponde la obligación en los demás (incluyendo el Estado) de reconocérselo y respetárselo.

La libertad consiste para el hombre, "en el plano personal y en el social, en la capacidad de auto determinarse con respecto a las tareas vitales esenciales que su naturaleza racional plantea a su responsabilidad moral". En esta concepción recibe la libertad su sentido positivo: el ser una libertad para algo, o sea, para la realización de los fines vitales esenciales prescritos al hombre por su naturaleza sobre la base de la responsabilidad moral.

Entendida así la libertad, se tiene entonces que la libertad de enseñanza reconocida en el art. 41 de la Constitución y que forma parte del catálogo de libertades civiles y derechos fundamentales proclamado en todas las sociedades democráticas, consiste en la capacidad de autodeterminación con respecto a una de las tareas vitales esenciales del hombre; la educación, tarea vital y esencial porque ella le ha de permitir alcanzar los fines propios como individuo y como miembro de un conglomerado social. El poder público, debe por tanto no sólo reconocerla, sino respetarla, armonizarla y promover sus derechos. Desconocer la libertad de enseñanza o vulnerar los derechos que aquélla conlleva es nada menos que una forma de tiranía en los Estados modernos.

El espíritu que anima a la verdadera democracia no puede ser otro que un espíritu de libertad; el hombre democrático es el hombre de la libertad. A este respecto es interesante traer a cuento lo que la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norte América dijo sobre la educación en fallo del 1° de Junio de 1925: El Estado carece de todo poder general para establecer un tipo uniforme de educación…

El niño no es una mera criatura del Estado; quienes lo alimentan y lo dirigen tienen el derecho, junto con el alto deber de educarlo y prepararlo para el cumplimiento de sus deberes". Podría parecer extraño que se trajera en cita un pronunciamiento de un Tribunal extranjero; pero debe tenerse en cuenta que tanto aquel país como el nuestro están estructurados con base en los mismos principios democráticos; y que en lo relacionado con la libertad la de enseñanza se encuentra consagrada en normas constitucionales semejantes y que la interpretación del alcance de estos textos dada por la Corte de los Estados Unidos de Norte América concuerda con la que se ha venido dando a los nuestros.

De lo dicho hasta aquí podía pensarse que la libertad de enseñanza es un concepto que no admite limitación alguna y que con relación a ella el Estado debe limitarse a proveer de escuelas a la comunidad para luego desentenderse de las actividades que allí se desarrollan. Nó; el Estado en materia educacional tiene una labor muy importante que cumplir; su misión es la de realizar el bien común de los asociados y para ello tiene no sólo el derecho sino la obligación de velar porque en los establecimientos docentes se dé una adecuada formación a la juventud. Esta actividad del Estado la consagra el art. 41 de la Constitución cuando dice: "El Estado tendrá sin embargo, la suprema inspección y vigilancia de los Institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación, moral y física de los educandos", disposición que se relaciona con el numeral 13 del art. 120 en cuanto a los establecimientos públicos se refiere y que dá al Presidente de la República la facultad de "reglamentar dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional".

Pero la función de inspeccionar y vigilar los Institutos docentes que la Constitución dá al Estado tiene sus límites: no es una facultad amplia e ilimitada. El mismo artículo 41 al determinar los fines de aquella inspección y vigilancia indica con precisión hasta dónde puede llegar la actividad estatal. El artículo constitucional está bien concebido; reconoce por un lado y recuerda por otro, el deber que el Estado tiene de promover al bien común de los asociados en desarrollo del principio de subsidiariedad.

No sólo es natural sino también necesario que el Estado vele porque en los Institutos docentes se dé una educación adecuada a la juventud, en orden a capacitarla para que ésta pueda cumplir con los altos fines que al hombre le están señalados por su condición de tal; que el Estado vigile lo relacionado tanto con el cumplimiento de los programas educacionales como a las capacidades del personal docente; que inspeccione las condiciones materiales en que se educa al personal. Pero lo que le está vedado es intervenir en forma tal que coarte la libertad de enseñanza, bien por medios directos como obligando a recibirla sólo en determinados centros docentes oficiales, o bien indirectos como en el caso de imponer determinados textos de estudio empleando para ello medios coercitivos.

El texto único vulnera derechos imprescriptibles de la libertad de pensamiento en esta materia, al imponer criterios estatales en asuntos científicos o literarios con la consecuencia de un estancamiento para la formación mental de las futuras generaciones por lo que ha sido rechazado por las conciencias profesionales libres, la modalidad del texto único ha sido típica de la didáctica de los países totalitarios, en donde la mente de los niños y de los jóvenes fueron precisamente deformadas por los textos impuestos por el Estado.

No es que se niegue al Estado la facultad de inspeccionar las producciones didácticas destinadas a la juventud; por el contrario, bien puede intervenir por medio de concursos tendientes a estimular y mejorar la producción didáctica. Pero lo que es inconcebible en una democracia y para las mentes de los hombres libres, es que el Estado lleve sus derechos de contralor hasta crear un monopolio de cultura, en defensa de supuestas razones de conveniencia económica para los padres de familia, con olvido de que la verdad es otra, ya que la experiencia enseria que el Estado no produce más barato que la industria privada.

Un Decreto que tienda a la monopolización estatal de la producción didáctica, aunque no tenga esa intención, recuerda necesariamente el concepto totalitario de la enseñanza pública, donde el Estado, bajo su dirección exclusiva, no admite que se estudie nada fuera de los textos oficiales.

Porque se hace necesario recordar una vez más que el derecho a la libertad en la búsqueda de la verdad que es la esencia de la libertad de enseñanza, es un derecho fundamental que deriva su fuerza moral de la ley natural y si el Estado al reivindicar los derechos que la Constitución le confiere de vigilancia e inspección sobre la educación (o so pretexto de ello) elude su deber de respetar y reconocer el derecho que el hombre tiene a la libertad en la búsqueda de la verdad, o no le dá la conveniente importancia, se asemeja a quienes deshacen con una mano lo que hacen con la otra.

El Dr. Francisco de Paula Pérez en su obra "Derecho Constitucional" al comentar el artículo 41 de la Carta se expresa en los siguientes términos:

"El ejercicio de la fiscalización oficial debe limitarse a lo que sea preciso desde el punto de vista de las necesidades sociales, y sin atentar contra la esencia misma del derecho. Si se procede con un criterio intervencionista excesivo, desaparece la libertad y viene a quedar la instrucción pública monopolizada por el estado.

"La suprema inspección y vigilancia no debe hacer nugatoria esta libertad esencial en un régimen democrático. Bien extendida y lealmente practicada, ofrece resultados satisfactorios. En cambio, si se la desvía de sus verdaderas finalidades, podría llegarse, como se llegó bajo el imperio de la Constitución de Rió negro, en ejercicio de la suprema inspección de cultos a desconocer esa misma libertad y los derechos de la Iglesia católica en Colombia."

Como el demandante invoca además como violado por el Decreto que acusa, el artículo 31 de la Constitución, conviene estudiar el alcance y contenido de dicha norma. Dice el mencionado artículo:

"Ninguna ley que establezca un monopolio podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una industria lícita.

Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico y en virtud de ley."

¿Qué debe entenderse por monopolio El distinguido demandante trae unas cuantas definiciones que aclaran suficientemente aquel concepto. Concretándolas, puede decirse que el monopolio consiste "en la posición de dominio de las condiciones de venta de una mercancía por un vendedor o por un grupo de vendedores."

El monopolio puede ser oficial o privado según sean oficiales o particulares las entidades a quienes se les concede el privilegio de dominio en las condiciones de venta de una mercancía.

El texto constitucional fija tres requisitos para poder establecer el privilegio: 1. Previa indemnización a quienes queden privados del ejercicio de una industria lícita; 2. Que tengan como fin un arbitrio rentístico y 3. Que sea establecido por ley.

A nadie escapa que la actividad editorial docente constituye una industria lícita. Sabido es, por otra parte, que en Colombia existen varias industrias que se dedican de manera exclusiva a la edición de textos de estudio. Entonces, para poder centralizar en una entidad oficial la edición de tales libros, previamente sería necesario (en el supuesto de que tal cosa pudiera hacerse sin contrariar la libertad de enseñanza que con amplitud se definió atrás): 1. Que se ordenara por medio de una ley; 2. Que previamente se indemnizara a quienes quedaran perjudicados y 3. Que se pretendiera un "arbitrio rentístico". De no cumplirse estas condiciones se estaría violando manifiestamente el texto constitucional comentado que por su claridad no ofrece dificultades de interpretación.

Por otro lado, como bien lo anota el auto de fecha 28 de Enero del corriente año, el artículo 120 de la Constitución, en su numeral 13 es aplicable únicamente a la enseñanza oficial; sólo así se conciliaría esta norma con el principio absoluto sobre libertad de enseñanza consignado en el artículo 41". De modo que mal puede, fundamentándose en el art. 120 dictarse un Decreto cuyas normas sobre reglamentación y dirección de la enseñanza obliguen a las Instituciones docentes de carácter privado.

Con las bases que hasta aquí se dejan sentadas, la SALA procede a estudiar el articulado del Decreto que se acusa.

Por medio del artículo 1°, se crea la "Comisión de Textos y materiales escolares dependiente del Ministerio de Educación Nacional". Y el artículo 2° indica cómo estará constituida dicha Comisión.

La Sala está de acuerdo con el comentario que sobre estos dos artículos hace el distinguido demandante: la notoria superioridad numérica de los elementos oficiales y la peregrina intervención de las centrales obreras. Pero por una parte, en la demanda no se indica cuál de las normas constitucionales invocadas ha sido violada por esos dos artículos; y por otra, la Sala no encuentra ninguna infracción a esas normas. La simple creación de una comisión dependiente de un Ministerio no parece que viole ninguna norma constitucional.

El Gobierno puede crear todas las Comisiones que a bien tenga para que estudien los distintos aspectos que se relacionan con la educación. Que la integración de esas Comisiones sea antitécnica o que figuren en ellas elementos extraños a los asuntos que se estudian, no constituye materia para un pronunciamiento dentro de un juicio como el propuesto ante el Consejo.

El artículo 3° señala las funciones que habrá de tener la susodicha comisión e indica como primera (ordinal a) la de "promover concursos para la adopción y edición de textos en los niveles primario, medio, normalista y para alfabetización de adultos."

Esta promoción de concursos no encuentra la SALA que infrinja ninguna de las disposiciones constitucionales invocadas en la demanda: no vá contra la libertad de enseñanza, ni constituye un monopolio, ni atenta contra la propiedad privada, ni conduce a una confiscación, ni limita la libertad de comercio e industria, ni conculca los derechos de asociación o el de escoger libremente profesión u oficio. No es una función que pudiera considerarse como inconstitucional o ilegal. Por el contrario, la SALA cree que con los concursos puede estimularse la iniciativa privada en el sentido de proponer o idear mejores textos con el natural beneficio para la educación. Lo mismo puede decirse del ordinal e) que le dá a la Comisión la función de "estimular la producción de textos y de materiales auxiliares de la enseñanza, mediante concursos, seminarios, etc."

El texto de los ordinales b). c) y d) es el siguiente:

"b) Inscribir los textos de enseñanza que puedan ser utilizados en los establecimientos educativos;

"c) Llevar el registro de los textos que adopten los establecimientos no oficiales de enseñanza de entre los textos inscritos de conformidad con el liberal b) del presente artículo;

"d) Ordenar la revisión periódica de los textos inscritos con el objeto de comprobar si su contenido, ordenación técnico pedagógica y condiciones materiales, se adaptan a los adelantos y evolución de la ciencia pedagógica y la técnica editorial."

Respecto a las funciones que se dejan transcritas, al generalizarlas para toda clase de establecimientos docentes, la SALA considera que constituye una clara y abusiva intervención en la actividad docente privada que conduce a la conculcación de la libertad de enseñanza reconocida y consagrada en el artículo 41 de la Carta, por cuanto aquellos ordinales están facultando a la Comisión oficial para determinar cuáles han de ser los textos que "pueden " (subraya la Sala) ser utilizados en los establecimientos educativos sin hacer ninguna distinción.

El artículo 4° crea el Comité Técnico para que colabore con la Comisión de Textos en el cumplimiento de las funciones asignadas a ésta. Lo dicho atrás respecto a la creación de la Comisión es aplicable a la del Comité y por tanto no constituye violación de las normas constitucionales invocadas en la demanda.

El artículo 5° del Decreto es del tenor siguiente:

"Para la inscripción de los textos y otros materiales la Comisión Nacional del Texto tendrá en cuenta, entre otros, los siguientes factores:

"a) Que se ajusten a los programas oficiales vigentes;

"b) Que posean las calidades pedagógicas aconsejables a juicio del Comité Técnico y previo estudio y evaluación de la División de Servicios Técnicos.

"c) Que tengan características editoriales durabilidad, presentación tipográfica, etc. que permitan ser utilizados durante un lapso no inferior a tres años. "

Al limitar a unos cuantos factores las condiciones para la inscripción de textos se están cercenando derechos reconocidos expresamente en la Constitución, como libertad de enseñanza (art. 41) por cuanto el Estado impone en forma verdaderamente dictatorial su criterio en materias pedagógicas y limita la actividad de los profesores y maestros con perjuicio de la educación misma. Debe agregarse a este mismo respecto que el artículo que se comenta dice que la Comisión tendrá en cuenta "entre otros" (subraya la Sala) los siguientes factores. La expresión que se subraya fácilmente puede conducir a múltiples arbitrariedades puesto que la determinación de los factores queda al arbitrio de la Comisión, la cual puede negar la inscripción de un texto por la ausencia de un factor que la Comisión arbitrariamente ideare; en la práctica la libertad de enseñanza queda al arbitrio de un Comité administrativo con clara violación del artículo 41 de la Carta.

Los artículos 6°, 7°, 8°, y 14 del Decreto 579 son del tenor siguientes:

Artículo 6° Ningún establecimiento de enseñanza oficial o no oficial podrá adoptar un texto de enseñanza que no haya sido previamente inscrito ante la Comisión de Textos y Materiales Escolares.

Artículo 7° La violación de esta norma acarreará la suspensión de la aprobación del respectivo plantel, hasta por el término de tres años, o la cancelación de la licencia de funcionamiento, a juicio de la Comisión de Textos y Materiales Escolares.

Artículo 8° Los establecimientos no oficiales de enseñanza podrán adoptar libremente cualquier texto de los inscritos ante la Comisión de Textos y Materiales Escolares. Una vez hecha la escogencia la comunicarán a la Comisión, que procederá a efectuar el registro correspondiente. Para variar el texto de una asignatura el respectivo establecimiento debe elevar una solicitud motivada ante la Comisión de Textos y Materiales Escolares la cual la resolverá de plano.

Artículo 14. Las empresas editoriales privadas podrán promover la edición de los textos adoptados reglamentariamente por el Ministerio de Educación y recabar para este objeto la asistencia del capital privado. Las ediciones que se hagan utilizando este procedimiento serán entregadas en su totalidad al Fondo Rotatorio Nacional para el Texto Escolar Gratuito para su distribución de conformidad con lo prescrito en el artículo decimosegundo.

Parágrafo. El Ministerio de Educación Nacional reglamentará la forma como las empresas privadas puedan ejercitar esta actividad y la Comisión de Textos y Materiales Escolares súper vigilará las ediciones que se realicen en esta forma.

De acuerdo con los principios que se dejaron expuestos al comienzo de esta providencia es difícil concebir unas disposiciones que atenten de una manera más flagrante contra la libertad de enseñanza reconocida en el artículo 41 de la Constitución. La obligación para los Institutos docentes de someterse al texto único escogido por la Comisión constituye un ordenamiento abiertamente incompatible con la estructura jurídica de un Estado democrático; y la medida se hace más constrictiva si se tienen en cuenta las sanciones de que trata el artículo 8o. del Decreto.

Respecto al artículo 14, éste viola las garantías que para la propiedad privada consagra el artículo 30 de la Constitución y conduce a un monopolio estatal imposible de establecer según lo expuesto atrás cuando se estudió y analizó el alcance del artículo 31 de la Carta.

El artículo 9° del Decreto dice: "El Comité Técnico de que trata el artículo cuarto de este Decreto propondrá a la Comisión de Textos y Materiales Escolares el texto que deba adoptarse para cada asignatura en los establecimientos oficiales o aconsejaría la promoción de concursos para la adopción y edición de los mismos."

A pesar de las consecuencias de orden práctico y aún pedagógico que el artículo que se comenta conlleva y que podría calificarse por ello de inconveniente, en virtud de la facultad que al Presidente de la República dá el numeral 13 del art. 120 de la Constitución, puede intervenirse en la forma como lo hace el artículo que se comenta pero sólo respecto a los establecimientos educacionales oficiales tal como en la citada norma se dice.

Los artículos 10, 11, 12, 13 y 15 están concebidos en los siguientes términos:

Artículo 10. Créase el Fondo Rotatorio Nacional del Texto Escolar Gratuito que funcionará para su administración como una dependencia de la Oficina Administrativa para Programas Educativos Conjuntos.

Parágrafo. La Contraloría General de la República ejercerá sobre este fondo la correspondiente función fiscalizadora, de conformidad con los reglamentos establecidos o que establezca, garantizando que se cumpla la voluntad de las personas que hayan hecho donaciones para este fin.

Artículo 11. El Fondo de que trata el artículo anterior se formará con los siguientes aportes:

a) Las partidas que figuren en el presupuesto Nacional de cada vigencia para compra de útiles y materiales escolares y para publicación de cartillas y otros impresos para enseñanza primaria y alfabetización.

b) Las donaciones y legados testamentarios que hagan las personas naturales o jurídicas para este efecto.

c) El producto de las ventas de textos en los casos respectivos.

Artículo 12. La función primordial del Fondo Rotatorio Nacional del Texto Escolar Gratuito es la de editar textos y preparar materiales y útiles de enseñanza para su distribución gratuita en las Escuelas Primarias oficiales, y en las Campañas de Alfabetización bajo la orientación y supervisión de la Comisión de Textos y Materiales Escolares. Dichos textos, materiales y útiles serán repartidos en el país por el Ministerio de Educación Nacional. Así mismo podrá vender los textos que edite, al precio de costo, a las escuelas no oficiales. Los textos de enseñanza media que edite el Fondo serán vendidos al costo.

Parágrafo. En lo relacionado con las ediciones que haga el Fondo se observará lo prescrito en el Decreto número 3314 de 1963.

Artículo 13. El Ministerio de Educación Nacional reglamentará la forma como las personas naturales o jurídicas puedan hacer mención de sus intereses industriales o comerciales dentro de los textos que se editen con sus aportes o donaciones.

Artículo 15. Las donaciones y legados testamentarios para el Fondo Rotatorio Nacional del Texto Gratuito estarán exentas de impuestos, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 63 de 1936 y los artículos 1° y 2° de los Decretos números 0144 de 23 de Julio de 1957 y 1001 de 1963, respectivamente."

Los artículos que se dejan transcritos y que se refieren su totalidad al Fondo Rotatorio Nacional del Texto Escolar no violan ninguna de las disposiciones constitucionales citados por el demandante. En relación con aquél (el Fondo), observa la SALA que bien puede, dándole una orientación adecuada y sin que ésta vaya a interferir los derechos que con cierta amplitud se han dejado estudiados, prestar un señalado beneficio a la educación.

Por las razones expuestas el CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo SECCION CUARTA, oído el concepto de su colaborador Fiscal y en parte de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

FALLA

Son nulos los artículos 3°, ordinales b), c) y d) y los artículos 5°, 6°, 7°, 8°, y 14 del Decreto 579 de 1965 (Marzo 16) "por el cual se crean la Comisión de Textos y Materiales Escolares y el Fondo Rotatorio Nacional del Texto Escolar Gratuito".

Niéganse las demás súplicas de la demanda.

Cópiese, Notifíquese, Publíquese y Archívese el Expediente.

CARLOS PORTOCARRERO M - SAMUEL DE SOLA RONCALLO - GABRIEL ROJAS ARBELAEZ - JORGE A VELASQUEZ D - VICTOR M VILLAQUIRAN M - SECRETARIO