Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Juan Benavides Patrón

Norma demandada:  Decreto 331 de 1964

Demandante:  AUGUSTO RAMIREZ MORENO

Demandado:  MINISTERIO DE AGRICULTURA

INTERVENCION DEL ESTADO - Cultivos de algodón

La distribución de facultades a la Federación Nacional de Algodoneros que hace el Decreto 331 de 1964, no es sino el desarrollo de medidas gubernamentales encaminadas al mejoramiento de los cultivos de algodón, las cuales no pue­den juzgarse extrañas a la misión del Estado ni contrarias al orden jurídico nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente: JUAN BENAVIDES PATRON

Bogotá, D. E., nueve de febrero (09) de mil novecientos sesenta y siete (1967)

Radicación número:

Actor: AUGUSTO RAMIREZ MORENO

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA

El doctor Augusto Ramírez Moreno ha demandado, en su propio nombre, la nulidad de los artículos 29, 59, 79, 89 y 99 del Decreto 331 del 19 de febrero de 1964, originario del Ministerio de Agricultura y Ganadería, en los ordena­mientos y expresiones de ellos que concreta, por estimarlos violadores de la Ley 203 de 1938 y de los artículos 39 y 120 de la Constitución Nacional.

Después de transcribir aquellas normas, la demanda expresa el concepto de la violación en consideraciones relativas a que el Decreto 331 de 1964 dice que el Presidente, al dictarlo, obró en uso de las facultades que le confirió la Ley 203 de 1938, pero que él, sin que mediara la existencia de ningún contrato de los que se mencionan en el artículo 49 de la dicha Ley 203, inviste a la Federación Nacional de Algodoneros —que es una entidad privada— de facul­tades que le pertenecen al Gobierno, algunas de ellas con carácter indelegable, en cuanto funciones de policía, tal como la de su artículo 99, para realizar ciertos actos omitidos por un ciudadano (destrucción de soca) contra la volun­tad de éste y a su costa, entre otras, y que aún en el caso de que tal contrato existiera, sería violador de la ley porque el Gobierno no puede conceder a una entidad privada, por decreto ni por contrato, el uso de las funciones públicas que le competen exclusivamente, como las de policía y administración de justi­cia; que en sus considerandos, el Decreto hace alusión a una supuesta colabo­ración ofrecida por algunos comités de la Federación de Algodoneros para el desarrollo de un programa tendiente a combatir las plagas del cultivo del algo­dón, disminuir los costos y mejorar la calidad de la fibra pero tal ofrecimiento es bien poco para que, a cambio de él, el Gobierno decida hacer a esos comités particulares copartícipes de la autoridad o cogobernantes, además de que no existe disposición válida que lo autorice para distribuir así las facultades que la Constitución le otorga o las obligaciones que le impone; que el llamado pro­grama de control supervisado por la Federación Nacional de Algodoneros de que trata el artículo 2º del Decreto 331 ya cuyos ingenieros agrónomos se refieren los preceptos siguientes es un programa de actividades particulares de una entidad privada y resulta contrario a derecho que el Gobierno lo imponga a los ciudadanos ajenos a la Federación, constriñéndolos bajo penas de multa y arresto a acatar las decisiones de particulares como si fueran normas legales de cumplimiento general; que la Federación Nacional de Algodoneros es una corporación gremial destinada a proteger los intereses comerciales de sus asocia­dos, y sus programas y decisiones no tienen por qué sobrepasar el círculo de sus miembros únicos que están obligados a cumplirlos conforme a sus estatutos; que el Gobierno desbordó los límites de su autoridad, que surgen del artículo 120 de la Constitución, y la puso al servicio de intereses privados al ordenar que las decisiones y programas de una entidad particular deban ser acatados por los ciudadanos, como ocurre con las regulaciones de los artículos 29, 59, 79, 89 y 99 del Decreto 331 de 1964, y que una cosa es que el Gobierno pueda por medio de sus funcionarios ejercer todas esas atribuciones y funciones de policía y otra diferente que pueda regalarlas a los particulares, compartiendo con éstos su poder, camino por el que pronto se llegaría a tener co-alcaldes y hasta co-gobernadores. Agrega el demandante que el Decreto 331 dice también que el Presidente obra en uso de las facultades que le otorga el Decreto 1795 de 1950, cuyo artículo 39 inviste de funciones de policía sanitaria a los ingenieros agró­nomos de instituciones agrícolas auspiciadas por el Gobierno, con facultad de dictar las respectivas resoluciones impositivas de sanciones, pero que indepen­dientemente de si es constitucional o no una delegación tan sospechosa, ese auspicio es repugnante y antinatural y no puede ser respetado por las entidades que como el Consejo de Estado tienen la guarda de la Constitución y de las leyes, y si en Colombia existen instituciones protegidas o amparadas por el Gobierno, la Federación Nacional de Algodoneros no puede ser una de ellas; que dentro de las funciones que la Constitución señala al Gobierno no está la de auspiciar instituciones, voz que es un argentinismo de edad reciente, que se usa como sinónimo de proteger o de amparar y que el Decreto 1791 quiso referirse a instituciones oficializadas, bien diferentes de la Federación de Algo-doneros, pero que si ésta resultara una institución auspiciada por el Gobierno y la delegación de funciones fuera constitucional, el Decreto 331 continuaría siendo ilegal porque convierte unas simples funciones de policía en funciones excluyentes de autorizar, dar instrucciones, ordenar con carácter obligatorio, recetar privativamente remedios para los cultivos enfermos, etc. Sostiene finalmente la demanda que el Decreto 331 viola el artículo 39 de la Constitución Nacional porque los textos acusados constituyen supresión de uno de los derechos esenciales del ciudadano cual es el de escoger libremente su profesión u oficio, derecho que debe ser tutelado por el Gobierno y en ningún caso enajenado y que lleva aparejada en forma inseparable la garantía del ejercicio de la profesión respectiva; que el Decreto acusado impide el libre ejercicio de la profesión de agrónomo, sin consideración a los títulos de idoneidad ni a los reglamentos de su ejercicio y establece una preferencia excluyente en favor de los ingenieros agrónomos de una entidad particular como es la Federación Nacional de Algo­doneros y de otras instituciones autorizadas por el Ministerio de Agricultura, ya que solamente ellos pueden permitir la aplicación de insecticidas, recetar y ejercer la profesión en los lugares determinados por el Decreto y en aquellos otros hacia los cuales la Federación vaya extendiendo su prepotente acción, sin que ninguna persona pueda utilizar los servicios de agrónomos diferentes, bajo penas severísimas de multas y de arrestos, y ni aun el agrónomo dueño de su propia plantación podría hacerlo.

En capítulo separado se pidió la suspensión provisional de las normas acusadas, por el daño irreparable que causan a muchas personas y por grave injuria a la Constitución y a la ley; pero esta solicitud no fue acogida por el entonces sustanciador del negocio, conforme a las razones que expuso en el auto admisorio de la demanda, fechado el 24 de marzo de 1965, que corre a los folios 7 v. a 10 v.

El juicio se ha tramitado en legal forma y en su vista de ley el señor Fiscal Cuarto del Consejo ha conceptuado que deben negarse las peticiones de la demanda.

SIN NULIDAD QUE INVALIDE LO ACTUADO, SE CONSIDERA

Las disposiciones a que se refiere la demanda son del siguiente tenor:

Artículo segundo. Para la aplicación de insecticidas debe obtenerse la previa autorización escrita o informe de visita practicada por un inge­niero agrónomo del programa de control supervisado de la Federación Nacional de Algodoneros o de alguna otra institución autorizada por el Ministerio de Agricultura.

Parágrafo 19 La decisión del ingeniero agrónomo de que trata este artículo podrá revisarse a solicitud del agricultor, por el ingeniero agróno­mo del Ministerio de Agricultura designado para tal efecto en la corres­pondiente zona agropecuaria, prevaleciendo el concepto de este funcionario.

Parágrafo 29 Para la aplicación de insecticidas a cultivos distintos de algodón dentro de la zona contemplada en este Decreto, debe obtenerse la autorización escrita de un ingeniero agrónomo que preste sus servicios en entidad oficial o semioficial.

Artículo quinto. Los cultivadores de algodón dentro de la zona contemplada en este Decreto deberán hacer sobre sus sembrados la aplica­ción de insecticidas genérica y cuantitativamente, siguiendo las instrucciones del ingeniero agrónomo del programa de control supervisado de la Fede­ración Nacional de Algodoneros, o del Agrónomo del Ministerio de Agri­cultura, prevaleciendo las instrucciones de este funcionario.

La renuencia del cultivador a aceptar las instrucciones a que se refiere este artículo será sancionada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de este Decreto.

Artículo séptimo. Al aparecer en los cultivos plagas de excepcional gravedad, podrán los ingenieros agrónomos del programa o el Jefe de la Zona Agropecuaria del Ministerio, ordenar la aplicación de insecticidas con carácter obligatorio, y la renuencia del cultivador a cumplir esa orden será sancionada en la forma indicada en el artículo 14 de este Decreto.

De este precepto la demanda impugna la expresión los ingenieros agró­nomos del programa.

Artículo octavo. Los cultivadores en la región de que trata este Decreto, estarán obligados a destruir las socas del algodón, con anterioridad al 15 de septiembre de cada año, operación que deberá realizarse en la siguiente forma:

a) Será destruida la parte aérea de las plantas con maquinaria adecuada y luego se procederá a arar y rastrillar el terreno durante las veces que lo considere necesario el ingeniero agrónomo del programa. Si retoñaren las cepas o germinaren las semillas remanentes, deberán también destruirse;

b) Si la parte aérea de las plantas se separa del suelo con instru­mento cortante o mediante operación manual, el material separado deberá amontonarse e incinerarse. En seguida se deberá arar y rastrillar el terreno cuantas veces sea necesario a juicio del ingeniero agrónomo de que trata el ordinal anterior y finalmente se destruirán las cepas que retoñen y las semillas que germinaren.

Parágrafo. Para garantizar la destrucción de las socas en la forma arriba expuesta, la Federación Nacional de Algodoneros, retendrá el 10% del valor de la producción de cada agricultor, porcentaje que será devuelto así:

a) La mitad una vez destruida la parte aérea de las plantas y luego de haber sido arado y rastrillado el terreno en su totalidad, y

b) La otra mitad, después de destruidas las cepas retoñadas y las semillas germinadas después de haberse presentado las primeras lluvias o aplicado riego, una vez concluidas las operaciones de arada y rastrillada.

La demanda se refiere a la expresión el ingeniero agrónomo del progra­ma del literal a) y a todo el parágrafo transcrito.

Artículo noveno. En caso de renuencia del agricultor a la destruc­ción de las socas, la Federación Nacional de Algodoneros la llevará a cabo directamente a cargo del agricultor y aplicando al efecto los dineros rete­nidos conforme al artículo anterior y sin perjurio de sancionar al infractor en la forma prevista en el artículo 14 de este Decreto.

Las razones de la acusación consisten, en lo fundamental, en que las normas transcritas son violadoras de los textos de derecho oportunamente indi­cados, por cuanto distribuyen las facultades que la Constitución le otorga al Gobierno o las obligaciones que la normas le impone en forma no autorizada por disposición válida alguna, y concretamente delega las facultades del Gobier­no en la Federación Nacional de Algodoneros para que esta corporación gremial de carácter privado desarrolle o controle por medio de sus ingenieros agrónomos un programa de actividades particulares, imponiéndolo a los ciudadanos, a los cuales constriñe además, bajo sanciones, a acatar esas decisiones de particulares como si fueran normas legales de cumplimiento general. Se agrega que si bien el artículo 49 de la Ley 203 de 1938 facultó al Gobierno para contratar con entidades públicas o privadas el combate o represión de plagas o enfermedades en los cultivos, el Decreto 331 de 1964, fue expedido sin que mediara la existen­cia de ningún contrato de los aludidos y que aun en el caso de que él existiera, tendría que ser violador de la ley porque el Gobierno no puede conceder a una entidad privada, por decreto ni por contrato, el uso de las funciones públicas que le competen exclusivamente. Que el Gobierno desbordó los límites de auto­ridad del artículo 120 de la Constitución Nacional al imponer a los ciudadanos decisiones o programas de una entidad privada y que la Federación Nacional de Algodoneros no puede ser una institución protegida o amparada por el Gobierno, en auspicio antinatural e inconstitucional. Por otra parte, el Decreto viola el artículo 39 de la Constitución porque impide el libre ejercicio de la profesión de agrónomo y establece una preferencia excluyente en favor de los ingenieros de una entidad particular, como es la Federación Nacional de Algo­doneros, y de otras instituciones autorizadas por el Ministerio de Agricultura.

Ninguna de estas razones se estimó válida por el auto que no accedió a suspender provisionalmente los efectos de las medidas acusadas, ni han sido compartidas por el señor Agente del Ministerio Público, quien, en su vista, encuentra respaldo para las regulaciones acusadas en los textos de Ley 203 de 1938 y del Decreto 1795 de 1950.

Para el pronunciamiento definitivo, la Sala atiende a que el artículo 49 de la citada Ley 203 faculta al Gobierno, como lo reconoce el actor, para con­tratar con entidades públicas o privadas de carácter agrícola, industrial o sanitario y vegetal, el combate o represión de plagas o enfermedades en los cultivos, siempre que el plan de campaña se sujete a las normas que el Gobierno señalare y que éste conserve el control de los trabajos técnicos y de la inversión de los fondos. En consecuencia, la distribución de facultades que la demanda aprecia en las normas acusadas, no es, en la concepción y en la regulación de las mismas, sino el desarrollo de medidas gubernamentales encaminadas a combatir las plagas del cultivo del algodón, disminuir los costos y mejorar la calidad de la fibra, como lo expresa el mismo Decreto 331 de 1964. Esta acti­vidad y estas regulaciones no pueden juzgarse extrañas a la misión del Estado ni contrarias a ella en el orden jurídico nacional, asistida como está de soporte constitucional y, en el caso concreto, de la previsión indicada del legislador. Expresión de ese poder interventor del Estado es también la función de policía sanitaria que le confiere el Decreto extraordinario 1795 de 1950 a los ingenieros agrónomos, médicos veterinarios e inspectores de pesca y caza al servicio del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y a los ingenieros agrónomos al servicio de instituciones agrícolas auspiciadas por el Gobierno, amparo que en las nor­mas acusadas se muestra inequívoco, sin que pueda descalificársele jurídica­mente por su sola falta de casticidad. Para la Sala, las reglas acusadas responden a un poder de intervención estatal instituido en la Constitución y desarrollado por el Ejecutivo en razón de mandato del legislador, que tampoco repugna al orden natural. Además, en el caso sub lite, ninguna probanza muestra el plan o programa referido ajeno al control del Gobierno, el cual, por el contrario, se exhibe con prevalencia en todas las regulaciones acusadas.

En lo relativo al artículo 3º de la Carta, la Sala no encuentra que las regulaciones impugnadas violenten el derecho instituido por él ni para la escogencia libre de profesión u oficio, ni para su ejercicio lícito, ni porque confieran una preferencia excluyente en favor de los ingenieros agrónomos de una entidad particular, pues lo que se pretende tal no es otra cosa que el sometimiento del ejercicio profesional a la regulación que aquel precepto contempla y a los inte­reses de la colectividad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Adminis­trativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su colaborador fiscal, niega las súplicas de la demanda.

Copíese, comuniqúese, notifíquese y archívese el expediente.

ENRIQUE ACERO PIMENTEL, JUAN BENAVIDES PATRON, ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA, GUILLERMO GONZALEZ CHARRY, JORGE RESTREPO, SECRETARIO