Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Jorge de Velasco Álvarez

Norma demandada:  Decreto 850 de 1966

Demandante:  SANTOS NICOLAS DIAZ MORALES

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

IMPORTACION DE VEHICULOS AUTOMOTORES - Suspensión provisional del impuesto a las ventas / IMPUESTO A LAS VENTAS SOBRE IMPORTACION DE VEHICULOS - Suspensión provisional / PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA - Iva en importación de vehículos automotores

En primer término, el interrogante que corresponde resolver, se refiere a la pretendida oposición que existe entre el reglamento y la ley reglamentada.
Concretamente entre el artículo 1º del Decreto 850 y la ley, en su definición del objeto del impuesto de venta contenida especialmente en el artículo 2º del Decreto 3288, el cual se causa “en el momento de la entrega real o simbólica de la mercancía a cualquier título oneroso traslaticio de dominio, por parte de un productor o importador, o por parte de una persona económicamente vinculada a aquéllos….”. El impuesto recae sobre las ventas. Claro que dentro del territorio nacional. Porque la ley no puede gobernar actos o contratos celebrados en otras áreas, de distinta soberanía. De ahí que para el suscrito Magistrado resulta francamente inconstitucional e ilegal, opuesta a la norma básica del Decreto-ley que creó el impuesto sobre las ventas, la disposición reglamentaria, acusada, del artículo 1º del Decreto 850, tendiente a gravar con ese impuesto las importaciones directas de vehículos automotores, en que no media ningún contrato de venta celebrado en Colombia. Pues el que pudo realizarse, origen y causa de la importación, se hace fuera de las fronteras nacionales entre el importador y el fabricante, productor o vendedor extranjero o domiciliado en el extranjero. Lo gravable según la ley orgánica es la venta o el contrato de venta. Y se causa en el momento de la entrega real o simbólica de la mercancía a cualquier título oneroso traslaticio de dominio. Quien importa directamente un vehiculo, sin intervención de agentes, representantes o distribuidores en el país de los fabricantes en el exterior, es porque ha realizado una operación de compra en el exterior a un vendedor extraño, a la ley colombiana. Por eso, en Colombia no hay base gravable, que de acuerdo con el artículo 4º del Decreto-ley es el precio de la venta, o sea “el total de lo pagado o de lo que debe pagar el comprador”. De donde resulta Insólito que el Decreto reglamentario, en el artículo 1º cambia esa base par el valor de los derechos de aduana. En manera alguna la facultad reglamentaria le otorgaba al Gobierno, el poder de inventar un precio con factores extraños a lo pactado entre el vendedor residente en el exterior y el comprador en Colombia. En consecuencia, semejante incongruencia del artículo acusado, que resalta objetiva al compararlo con el estatuto orgánico, impone el deber de suspenderlo provisionalmente, según lo pedido por el demandante.

RETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA - Inexistencia

Con motivo de una acusación semejante, contra el artículo 4º del Decreto 584, que fue reemplazado por el artículo 2º del Decreto 850, el Magistrado Ponente de la demanda respectiva contra ese y otros artículos del 584, no encontró que prima facie, el precepto incurriese en el vicio de inconstitucionalidad. Tampoco, el suscrito Magistrado Ponente del presente juicio, advierte ese vicio en el artículo 2º del Decreto 850, cuyo contenido esencial al en lo referente a lo sucedido antes de su vigencia, es el mismo del Decreto 584. Son muy oportunas y pertinentes las observaciones de aquel Magistrado, doctor González Charry, en auto de 4 de mayo último, proferido con motivo de otra demanda de nulidad del mismo demandante, doctor Santos Nicolás Díaz. Por eso se reproducen ahora: La demanda se plantea sobre el supuesto de que el impuesto de ventas sobre automotores importados hubiera sido creado por el Decreto acusado, cuando la verdad es que tiene su origen en la propia Ley ‘de autorizaciones y luego, y en términos Inequívocos en los artículos 1º y 5º del Decreto 3288, el cual indica, además en su artículo 7º la fecha a partir de la cual ‘comenzará a cobrarse’, que es el 1º de enero de 1965. Dentro de una hermenéutica correcta, y atendiendo a la naturaleza ya indicada del Decreto reglamentario, es preciso entender que cuando en el artículo que se estudia, se habla de ‘...los casos en que antes de la vigencia del presente Decreto, los vehículos automotores importados hubieran sido entregados….a los particulares’, se está refiriendo a las entregas realizadas entre el 1º de enero de 1965, fecha de comienzo del cobro y la vigencia del Decreto que lo reglamenta. Entenderlo de otro modo, o sea como gravando mercancías entregadas a los consumidores o vendidas antes de tal fecha, es extralimitar ostensiblemente el alcance de los dos preceptos. Pero como a las normas legales no se les puede atribuir frases que no contienen ni conceptos que no les son propios, y el Decreto acusado en su artículo 4º en ninguna parte afirma ni permite deducir que el gravamen se cobre por vehículos entregados antes del 1º de enero de 1965, hay que concluir que la acusación de retroactividad, vinculada a la garantía del artículo 30 de la Constitución es improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA.

Consejero ponente: JORGE DE VELASCO ALVAREZ

Bogotá, D. E., veintinueve (29) de marzo de mil novecientos sesenta y siete (1967)

Radicación número: 19670329

Actor: SANTOS NICOLAS DIAZ MORALES

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Santos Nicolás Díaz Morales, en acción pública de nulidad, demandó por inconstitucionales e ilegales los artículos 1º y 2º del Decreto 850 de 11 de abril de 1966, Decreto reglamentario del Decreto-ley 3288 de 30 de diciembre de 1963 que estableció el impuesto sobre ventas de artículos terminados. El Decreto reglamentario citado viene a aclarar el 584 del 14 de marzo de 1966.

Ha señalado el demandante como violadas las siguientes disposiciones: los artículos 30, 43 y 120, numeral 39 de la Constitución Nacional; los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 9º, 10, 11 y 22 del Decreto-ley 3288 de 1963.

Al ser pedida la suspensión provisional de los artículos acusados, el Consejero Sustanciador, doctor Arturo Tapias Pilonieta en auto de fecha junio 20 de 1966, resolvió la cuestión en los siguientes términos que la Sala acoge, tanto Por haberse estudiado suficientemente lo concerniente a los hechos y al derecho, Como porque con posterioridad a dicho auto no hubo ninguna otra actuación del demandante que pudiera variar lo dicho entonces.

Dijo la providencia citada:

“1º. Por medio del Decreto-ley mencionado antes, se estableció un Impuesto sobre las ventas de artículos terminados,- en cuyo artículo 2º se dispuso:

“...El gravamen de que trata este Decreto se causará en el momento de la entrega real o simbólica de la mercancía a cualquier título oneroso traslaticio de dominio, por parte de un productor o Importador, o por parte de una persona económicamente vinculada a aquéllos, aunque se convenga reserva de dominio, pacto de retroventa o exista condición resolutoria. (Subrayado).

También se consideran productores las personas naturales o jurídicas que, sin fabricar directamente, encargan la fabricación de artículos para venderlos bajo su responsabilidad. (Subrayado) “.

El artículo 30 determinó lo que se entiende por artículo terminado, diciendo que es aquel que se obtiene como resultado de un proceso industrial completo, susceptible de venderse.

Según el artículo 4º, la base para la liquidación del impuesto será el “total de lo pagado o de lo que debe pagar el comprador”.

De acuerdo con el artículo 2º “son responsables del pago del impuesto los productores o importadores y las personas económicamente vinculadas a ellos”. El Decreto-ley estatuye otras regulaciones. Más solo se mencionan aquí las que tienen más íntima relación con las cuestiones de nulidad planteadas.

2º. El Gobierno Nacional expidió el Decreto 3132 de 1964 por medio del cual reglamentó la norma legal. Pero fue derogado en el artículo 25 del nuevo Decreto reglamentario 377 de 25 de febrero de 1965 que reguló alguna de las materias del nuevo impuesto.

El 14 de marzo del corriente año el Gobierno dictó el Decreto 584 “por el cual se aclara y adiciona el Decreto 377 de febrero 25 de 1965…“

Este nuevo Decreto reglamentario establece en sus artículos 2º y 4º:

“...Artículo 2º. En los casos de importaciones directas e individuales de vehículos automotores hechas por los particulares, el impuesto a las ventas se causará al efectuarse su nacionalización y se liquidará simultáneamente con los derechos de aduana sobre la misma base gravable de éstos más dichos derechos, quedando sometidos en materia de jurisdicción, competencia, recursos, sanciones, intereses y pago a las normas que regulen los derechos aduaneros.

“... Artículo 4º. En los casos en que, antes de la vigencia del presente Decreto, los vehículos automotores importados hubieren sido entregados por los agentes, representantes o distribuidores a los particulares o estos últimos los hayan nacionalizado directamente, las autoridades competentes se abstendrán de matricularlos, a menos que se demuestre el pago del impuesto a las ventas de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de este Decreto, del cual serán solidariamente responsables el importador y el beneficiario del vehículo.

“Parágrafo. Si por cualquier circunstancia, dichos vehículos han sido matriculados, los agentes, representantes o distribuidores, serán responsables del pago de dicho impuesto, sin perjuicio de las sanciones que se impongan a los beneficiarios”.

Por último, el Gobierno promulgó el Decreto 850 de 11 de abril de 1966, del cual hacen parte las dos disposiciones acusadas, que en su orden dicen:

“Artículo 1º. El artículo 2º del Decreto 584 de marzo 14 de 1966 quedará así:

“Artículo 2º. En casos de importaciones directas de vehículos automotores sin intervención alguna de agentes, representantes o distribuidores en el país de los fabricantes en el exterior, el impuesto a las ventas se causará al efectuarse su nacionalización, se liquidará y lo pagará el beneficiario simultáneamente con los derechos de aduana y sobre la misma base gravable de éstos, más los derechos arancelarios.

“Artículo 2º (sic). El artículo 4º del Decreto 584 de marzo 14 de 1966, quedará así:

“Artículo 4º. En los casos en que, antes de la vigencia del presente Decreto, los vehículos automotores importados hubieren sido entregados por los agentes, representantes o distribuidores a los beneficiarios, las autoridades competentes se abstendrán de matricularlos, a menos que previamente se demuestre el pago del impuesto a las ventas por parte del agente, representante o distribuidor o en su defecto, haber dado cumplimiento a lo establecido en el parágrafo del artículo 19 del Decreto 584 de marzo 14 de 1966, siendo en todo caso solidariamente responsables del pago del impuesto los agentes, representantes o distribuidores y los beneficiarios. Si los vehículos automotores hubieren sido nacionalizados directamente por los beneficiarios, la prueba del pago del impuesto a las ventas, para los efectos contemplados en este artículo, deberá ser suministrada previamente por dichos beneficiarios de acuerdo con lo establecido por el artículo 1º de este Decreto aunque su liquidación y pago hubiere sido posterior a los de los derechos de aduana.

“Parágrafo 1º. Si por cualquier circunstancia dichos vehículos han sido matriculados, los agentes, representantes o distribuidores serán responsables del pago del impuesto a las ventas si la importación se llevó a cabo por intermedio de tales agentes, representantes o distribuidores o a través de los mismos, sin perjuicio de las sanciones que se impongan a los beneficiarios.

Parágrafo 2º. Si por cualquier circunstancia, dichos vehículos han sido matriculados, pero su importación no se efectuó por intermedio de agentes, representantes o distribuidores o a través de los mismos serán responsables del pago del impuesto a las ventas los beneficiarios de tales vehículos; en estos casos, los beneficiarios deberán pagar el impuesto a las ventas en la respectiva oficina de aduanas, liquidado sobre la misma base gravable de los derechos arancelarios más tales derechos”.

3º. En primer término, el interrogante que corresponde resolver, se refiere a la pretendida oposición que existe entre el reglamento y la ley reglamentada.

Concretamente entre el artículo 1º del Decreto 850 y la ley, en su definición del objeto del impuesto de venta contenida especialmente en el artículo 2º del Decreto 3288, el cual se causa “en el momento de la entrega real o simbólica de la mercancía a cualquier título oneroso traslaticio de dominio, por parte de un productor o importador, o por parte de una persona económicamente vinculada a aquéllos….”.

El impuesto recae sobre las ventas. Claro que dentro del territorio nacional. Porque la ley no puede gobernar actos o contratos celebrados en otras áreas, de distinta soberanía. De ahí que para el suscrito Magistrado resulta francamente inconstitucional e ilegal, opuesta a la norma básica del Decreto-ley que creó el impuesto sobre las ventas, la disposición reglamentaria, acusada, del artículo 1º del Decreto 850, tendiente a gravar con ese impuesto las importaciones directas de vehículos automotores, en que no media ningún contrato de venta celebrado en Colombia. Pues el que pudo realizarse, origen y causa de la importación, se hace fuera de las fronteras nacionales entre el importador y el fabricante, productor o vendedor extranjero o domiciliado en el extranjero. Lo gravable según la ley orgánica es la venta o el contrato de venta. Y se causa en el momento de la entrega real o simbólica de la mercancía a cualquier título oneroso traslaticio de dominio. Quien importa directamente un vehiculo, sin intervención de agentes, representantes o distribuidores en el país de los fabricantes en el exterior, es porque ha realizado una operación de compra en el exterior a un vendedor extraño, a la ley colombiana. Por eso, en Colombia no hay base gravable, que de acuerdo con el artículo 4º del Decreto-ley es el precio de la venta, o sea “el total de lo pagado o de lo que debe pagar el comprador”. De donde resulta Insólito que el Decreto reglamentario, en el artículo 1º cambia esa base par el valor de los derechos de aduana. En manera alguna la facultad reglamentaria le otorgaba al Gobierno, el poder de inventar un precio con factores extraños a lo pactado entre el vendedor residente en el exterior y el comprador en Colombia.

En consecuencia, semejante incongruencia del artículo acusado, que resalta objetiva al compararlo con el estatuto orgánico, impone el deber de suspenderlo provisionalmente, según lo pedido por el demandante.

4º. La impugnación al artículo 2º del Decreto 850, alegando su abierta oposición al artículo 30 de la Carta y con el Decreto-ley, se funda en el carácter retroactivo que tiene ese precepto, por regular hechos acaecidos antes de su vigencia, con la expresión: “en los casos en que, antes de la vigencia del presente Decreto”. Disponiendo que si eso acaece, “las autoridades competentes se abstendrán de matricularlos, a menos que previamente se demuestre el pago del impuesto a las ventas”.

Con motivo de una acusación semejante, contra el artículo 4º del Decreto 584, que fue reemplazado por el artículo 2º del Decreto 850, el Magistrado Ponente de la demanda respectiva contra ese y otros artículos del 584, no encontró que prima facie, el precepto incurriese en el vicio de inconstitucionalidad.

Tampoco, el suscrito Magistrado Ponente del presente juicio, advierte ese vicio en el artículo 2º del Decreto 850, cuyo contenido esencial al en lo referente a lo sucedido antes de su vigencia, es el mismo del Decreto 584. Son muy oportunas y pertinentes las observaciones de aquel Magistrado, doctor González Charry, en auto de 4 de mayo último, proferido con motivo de otra demanda de nulidad del mismo demandante, doctor Santos Nicolás Díaz. Por eso se reproducen ahora: Es tesis admitida en el derecho administrativo, que el Decreto reglamentario por estar encaminado, según los términos de la Constitución a buscar la cumplida ejecución de una ley, se entiende incorporado en ella, es una proyección lógica de su formación. (Caso José Ma. Lara, marzo 5 de 1962. Sala de Negocios Generales). Sus preceptos no son teóricamente y no pueden ser desde el punto de vista práctico sino el desarrollo y reglamentación de todas aquellas hipótesis implícitas en la sustancia del precepto legal, ordenado a que pueda cumplirse cabalmente. Por tanto, la circunstancia de que un estatuto de esta índole se remonte a la ley reglamentada, y precisamente a su vigencia, no implica un acto de retroactividad, ni un desconocimiento de derechos adquiridos. La demanda se plantea sobre el supuesto de que el impuesto de ventas sobre automotores importados hubiera sido creado por el Decreto acusado, cuando la verdad es que tiene su origen en la propia Ley ‘de autorizaciones y luego, y en términos Inequívocos en los artículos 1º y 5º del Decreto 3288, el cual indica, además en su artículo 7º la fecha a partir de la cual ‘comenzará a cobrarse’, que es el 1º de enero de 1965. Dentro de una hermenéutica correcta, y atendiendo a la naturaleza ya indicada del Decreto reglamentario, es preciso entender que cuando en el artículo que se estudia, se habla de ‘...los casos en que antes de la vigencia del presente Decreto, los vehículos automotores importados hubieran sido entregados….a los particulares’, se está refiriendo a las entregas realizadas entre el 1º de enero de 1965, fecha de comienzo del cobro y la vigencia del Decreto que lo reglamenta. Entenderlo de otro modo, o sea como gravando mercancías entregadas a los consumidores o vendidas antes de tal fecha, es extralimitar ostensiblemente el alcance de los dos preceptos. Pero como a las normas legales no se les puede atribuir frases que no contienen ni conceptos que no les son propios, y el Decreto acusado en su artículo 4º en ninguna parte afirma ni permite deducir que el gravamen se cobre por vehículos entregados antes del 1º de enero de 1965, hay que concluir que la acusación de retroactividad, vinculada a la garantía del artículo 30 de la Constitución es improcedente. Mas si en el terreno de la práctica se ha cobrado el impuesto sobre entregas verificadas antes de la fecha en que el Decreto orgánico dispuso que comenzara a hacerse efectivo, se trataría de una cuestión de hecho, que por lo mismo no puede ser materia de decisión en una providencia de suspensión provisional. No ve, pues, esta Sala, que exista contradicción entre los preceptos indicados, al punto de que el Decreto acusado presente una violación manifiesta del que le es superior”.

5º. Se dice que el artículo 2º del Decreto, que reemplaza el 4º del 584, es abiertamente inconstitucional por establecer una solidaridad que la Ley reglamentada no contempla. Solidaridad que crea el precepto cuando dispone, en la hipótesis que prevé, la responsabilidad solidaria en el pago del impuesto entre “agentes, representantes y los beneficiarios”.

En el auto sobre suspensión provisional el Consejero Sustanciador no encontró el quebrantamiento de la norma superior, pues el artículo 9º de esta norma hace responsable del pago del impuesto a “los productores e importadores y las personas económicamente vinculadas a ellos”. Esta cláusula de la Ley es el principio de la solidaridad que el Decreto acusado reglamenta, por lo que no se ve que este último haya desbordado la potestad reglamentaria.

6º. La nulidad del artículo 1º conlleva la del parágrafo 2º del artículo 2º, por estar íntimamente relacionado con aquél, en cuanto se refiere a importaciones que se han hecho directamente por el propio beneficiario del vehículo, sin la intervención de agentes, representantes o distribuidores de las casas fabricantes en el exterior.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con la vista del señor Fiscal Tercero y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1º. Es nulo el artículo 1º del Decreto reglamentario 850 de 1966, dictado por el Gobierno Nacional (Ministerio de Hacienda y Crédito Público), así como el parágrafo 2º del artículo 2º del mismo Decreto.

2º. No se accede a decretar la nulidad del artículo 2º del Decreto mencionado y su parágrafo 1º.

Cópiese, notifíquese y archívese.

ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DE VELASCO ALVAREZ, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, ALFONSO MELUK.

JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO.