100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030030748SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo194825/10/1948SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo_____1948_25/10/1948300307461948CREACION DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCO – Requisitos / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL – Composición
Sentencias de NulidadJesús Estrada MonsalveHERMENEGILDO BONILLA GOMEZ25/10/1948inciso 1° del artículo 7° del Decreto número 60 de 13 de enero de 1948Identificadores10030114476true1206752original30112768Identificadores

Fecha Providencia

25/10/1948

Fecha de notificación

25/10/1948

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Jesús Estrada Monsalve

Norma demandada:  inciso 1° del artículo 7° del Decreto número 60 de 13 de enero de 1948

Demandante:  HERMENEGILDO BONILLA GOMEZ


CREACION DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCO – Requisitos / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL – Composición

Consejo de Estado

Consejero ponente: Jesus Estrada Monsalve

Bogotá, veinticinco (25) de octubre de mil novecientos cuarenta y ocho (1948)

Radicación número:

Actor: HERMENEGILDO BONILLA GOMEZ

Demandado:

El doctor Hermenegildo Bonilla Gómez, abogado titulado e inscrito, vecino de Popayán, obrando en su propio nombre, en libelo de fecha 13 de febrero del año en curso demandó del Consejo de Estado la anulación del inciso 1° del artículo 7° del Decreto número 60 de 13 de enero de 1948, "por el cual se reglamenta la Ley 13 de 1947, que crea el Departamento del Chocó", con base en los "artículos 62, 66, 83 y concordantes de la Ley 167 de 1941".

Durante la tramitación del juicio, se hicieron en él parte los doctores Enrique Vargas Orjuela y Diego Luis Córdoba, para impugnar y coadyuvar, respectivamente, la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 89 del Código Contencioso Administrativo. El opositor solicitó la práctica de algunas pruebas, que fueron decretadas, y con las cuales se estableció cuál es la población de la extinguida Intendencia del Chocó, "de acuerdo con el último censo aprobado legalmente", y cuál el "presupuesto de rentas y gastos vigente para el Departamento del Chocó, con la determinación de funcionarios nacionales y departamentales y sus sueldos respectivos, a fin de establecer la capacidad económica del mismo Departamento en cuanto dice relación al sostenimiento de empleados" (folios 7, 8, 10 vuelto, y 13 a 37).

Como hechos básicos de la acción se adujeron los siguientes:

"a) El artículo único del Acto legislativo número 19 de 1944 facultó a la Ley para erigir en Departamento la Intendencia del Chocó, aun cuando ésta no tuviera el número de habitantes requerido por el ordinal 2° del artículo 2° del Acto legislativo número 1° de 1936;

"b) En obedecimiento al anterior mandato constitucional, el legislador aprobó el 24 de octubre del año pasado (1947) la Ley que distinguió con el número 13, "por la cual se crea el Departamento del Chocó";

"c) La mencionada Ley fue sancionada por el Ejecutivo Nacional el 3 de noviembre del mismo año;

"d) Esta ley se promulgó mediante su publicación en el número 26573 del Diario Oficial correspondiente al 7 de noviembre del año ya citado;

"e) El señor Presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales y legales, reglamentó la dicha Ley 13 por medio del Decreto número 60 del presente año (1948), incluyendo en ese estatuto reglamentario el artículo 7°, que a la letra dice: 'La Asamblea Departamental se compondrá, de conformidad con el artículo 186 de la Constitución Nacional, de tres Diputados (subrayo). La asignación diaria de los Diputados, por concepto de dietas y gastos de representación, será fijada por la Asamblea Departamental, con sujeción a lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley que por medio del presente Decreto se reglamenta';

"f) El anterior Decreto número 60 se publicó en el Diario Oficial número 26626 de 15 de enero del año en curso (1948);

"g) El artículo 2º de la Ley 21 de 1940, sancionada el 11 de octubre del dicho año, y promulgada mediante su publicación en el Diario Oficial número 24489 de 15 de octubre del año en cita, y hoy vigente, dispuso: 'No habrá Asamblea Departamental con menos de 15 Diputados';

"h) El inciso 2° del artículo 186 de la Constitución Nacional enseña y manda imperativamente que 'En ningún caso se elegirá un número menor de Diputados de los que hoy se eligen';

"i) En atención al mandato legal que creó el Departamento del Chocó, por autorización de una norma constitucional, la región chocoana forma hoy una entidad administrativa igual a todas las otras de su género existentes en el país, aun cuando no tenga el número de habitantes requerido por el ordinal 2° del artículo 2° del Acto legislativo número 1° de 1936;

"j) Colocar el Departamento del Chocó bajo un régimen distinto a las normas generales legislativas y constitucionales que regulan el funcionamiento de los demás Departamentos de la República equivaldría a someterlo a una capitis diminutio, con perjuicio para su preponderancia como entidad administrativa independiente, y

"k) De conformidad con la norma constitucional, el Decreto reglamentario no puede disponer, es decir, crear disposiciones que la ley no ha tenido en cuenta, porque su misión es meramente adjetiva, o lo que es lo mismo, de indicación de la forma como la ley debe cumplirse o aplicarse".

Como disposiciones viciadas se señalaron por el actor el artículo 2° de la Ley 21 de 1940; el inciso 2° del artículo 186, y los artículos 185 y 120, numeral 3°, de la Constitución Nacional, y el articulo único del Acto legislativo número 1° de 1944.

Cumplida la tramitación legal del juicio, en el cual no se advierte causal de nulidad alguna, se entra a fallar mediante las siguientes consideraciones:

Dice el artículo 7° del Decreto número 60 de 13 de enero de 1948, en la parte demandada:

"Artículo 7° La Asamblea Departamental se compondrá, de conformidad con el artículo 186 de la Constitución Nacional, de tres Diputados…………….".

En concepto de la parte opositora, "no ha existido violación del artículo 2° de la Ley 21 de 1940 porque posteriormente a esta Ley se dictó el Acto legislativo número 19 de 1945, que hace parte de nuestra actual Constitución Nacional como artículo 186. Por tanto prima la disposición constitucional, tanto más cuanto que es posterior,' ni 'tampopo ha habido violación del inciso 2º del artículo 186 de nuestra Constitución, porque el Decreto que se dictó, se fundamenta en lo dispuesto en el propio artículo 186 de la Constitución; y el inciso 2° del mismo articulo no puede referirse a una situación de hecho que se contempló posteriormente'. 'Es así , agrega, como precisamente hubo de pronunciarse el Constituyente en el artículo 69 de nuestra Carta, creando el Departamento del Chocó, como Departamento sui géneris, desde el punto de vista de su población, excluyéndolo para su existencia jurídico-administrativa de las condiciones expresadas por la misma en su articulo 59. Por la misma razón, la Ley 13 de 1947 al crear dicho Departamento fue explícita en el número de Senadores y Representantes que debía tener, no acotándose a la población, empero calló respecto de Diputados, porque le da prelación al artículo 186, inciso 19, de nuestra Constitución, cuando dice que el número de Diputados se fijará de acuerdo con la población. Fue así como el Decreto materia de la demanda se acomoda de manera estricta a los mandatos constitucionales'. (Memorial visible a folios 7 y 8).

A su vez, el doctor Córdoba tacha de ilegal el artículo 7° del Decreto número 60 por estar en 'oposición abierta con el artículo 2° de la Ley 21 de 1940. Porque mientras la ley habla de quince Diputados, el Decreto habla apenas de tres. Como el Decreto es un simple Decreto reglamentario, y no de carácter extraordinario ni Decreto-ley, claro está que ese Decreto puede modificar la ley. Por lo demás, en la Ley 13 de 1947, orgánica del Departamento del Chocó, no se dice de cuántos Diputados debe componerse la Asamblea Departamental. Y no se dijo porque ya estaba dicho en la Ley 21 de 1940. De igual manera que en esa Ley 13 de 1947, no se dijo que el nuevo Departamento tuviera un Juzgado de Menores, porque ya ese Juzgado de Menores había sido creado implícitamente por la Ley 83 de 1946, cuando dispuso esa ley que en cada Departamento hubiera un Juzgado de Menores'. (Memorial visible a folios 42 a 45).

Las disposiciones que es necesario confrontar, para resolver el problema planteado, son, en su orden cronológico, las siguinentes:

a. El artículo 2° de la Ley 21 de 1940, que dispuso: "No habrá Asamblea Departamental con menos de quince Diputados";

b. El articulo único del Acto legislativo número 1° de 1944 (6° de la actual Codificación Constitucional), que estableció: "La ley puede erigir en Departamento la Intendencia del Chocó, aun cuando no tenga el número de habitantes requerido por el ordinal 2° del artículo 2° del Acto legislativo número 1° de 1936";

c. El artículo 82 del Acto legislativo número 1° de 1945 (186 de la actual Codificación Constitucional), inciso 2°, que dice: "En ningún caso elegirá un número menor de Diputados de los que hoy se eligen";

d. El articulo 11 de la Ley 13 de 1947, por la cual se creó el Departamento del Chocó, artículo que, guardando silencio sobre el número de Diputados que deberían corresponderá a la Asamblea de ese Departamento, se limitó a decir: "La asignación diaria de los Diputados por concepto de dietas y gastos de representación, no podrá exceder de diez pesos ($ 10); y los gastos de Secretaría de la misma Asamblea y viáticos (le los Diputados no podrán exceder de tres mil quinientos pesos ($ 3.500) anuales", y

e) El artículo 7° del Decreto acusado, que, en la parte demandada, estatuye: "La Asamblea Departamental se compondrá, de conformidad con el artículo 186 de la Constitución Nacional, de tres Diputados....".

Lo que, en primer término, importa definir, razonando en orden lógico, es si el artículo 2° de la Ley 21 de 1940 fue derogado por el 11 de la Ley 13 de 1947. La respuesta es negativa. En efecto, mientras la primera dispuso que no habría Asamblea Departamental con menos de quince Diputados, la segunda no sólo guardó total silencio sobre el particular, sino que se abstuvo de ordenar nada que resultara incomptaible con aquel mandato, doble circunstancia que impide afirmar la derogación expresa o implícita del estatuto anterior por el estatuto posterior. Bien al contrario, quiere ello significar que el legislador de 1947 se conformó asi a la voluntad legislativa manifestada a ese respecto en 1940.

Cabe preguntar, en segundo término, si el referido mandamiento del legislador de 1940 puede considerarse abrogado por el Constituyente de 1945 (Acto legislativo número 1° de este año, artículo 186 de la actual Codificación Constitucional). Dijo la Ley de 1940, como se ha visto, que no habrá Asamblea Departamental con menos de quince Diputados, y el constituyente de 1945, que en ningún caso se elegirá un número menor de Diputados de los que hoy se eligen; y como en 1945 el Departamento que menos Diputados designaba elegía quince, entre el mandato constitucional y el mandato legal ninguna contradicción se anota. Y fue la armonía existente entre el legislador de 1940 y el constituyente de 1945, lo que debió inducir al legislador de 1947 a expresar el mínimum de ciudadanos elegibles por el nuevo Departamento únicamente con relación a Senadores y Representantes.

Es verdad que en artículo que vino a corresponder al 186 de la actual Codificación de la Carta, el constituyente de 1945 dispuso que las Asambleas Departamentales se compondrán de tantos Diputados cuantos correspondan a la población del respectivo Departamento, a razón de un Diputado por cada cuarenta mil habitantes, y uno más por fracción igual o mayor a la mitad de dicha cifra, norma que sólo le permitiría al Departamento del Chocó elegir tres Diputados, como se previno en el inciso 1° del artículo 7° del Decreto acusado; pero como el constituyente de 1944 (artículo único del Acto legislativo número 1° de ese año, 69 de la acutal Codificación) estatuyó que la ley podría erigir en Departamento la Intendencia del Chocó, aun cuando no tuviese el número de habitantes requerido por el ordinal 2° del artículo 2° del Acto legislativo número 1° de 1936, se impone la conclusión de que el Departamento del Chocó, una vez eximido de tal requisito para efectos de su creación por voluntad del propio constituyente, lo fue también para los demás efectos de su organización dependientes de su censo demográfico. Erigido el nuevo Departamento en circunstancias de excepción por el aspecto de su población, quedó también lógicamente libre, en el proceso de su desarrollo administrativo, de las imposiciones constitucionales derivadas de ese factor para los demás Departamentos.

Se hace el anterior razonamiento, para demostrar cómo el Departamento del Chocó no estaría obligado a constituir su Asamblea en la proporción que señala el primer inciso del artículo 186 de la Carta, como lo entendió el Órgano Ejecutivo al expedir el Decreto acusado. Pero no solamente por este argumento de interpretación resulta imposible admitir que la nueva entidad de derecho público haya de formar su Asamblea con sólo tres Diputados, sino por virtud del inciso 2° de la misma disposición constitucional, que dice: "En ningún caso se elegirá un número menor de Diputados de los que hoy se eligen'".

Y no se arguya que la prohibición contenida en el mencionado inciso 2° del artículo 186 de la Carta no puede referirse a un Departamento de creación ulterior, porque la Constitución, como los Cuerpos de Leyes, no tiene sino tiempo presente, y las disposiciones que le integran, así sean algunas de ellas de pasado o de futuro en relación con otras, se suponen partes de un solo organismo existente y actuante en un mismo momento de voluntad constituyente.

Pero, aunque asi no fuese, véase cómo la prohibición que se analiza si incluye, por su forma y sentido, el caso del recién creado Departamento del Chocó. Consta ella de dos términos: a) En ningún caso se elegirá, y b) un número menor de Diputados de los que hoy se eligen. En el primer término se contiene la prohibición absoluta, futura o indefinida, que comprende, como tal, a todos los Departamentos, así a los existentes cuando habló el constituyente, como a los que pudiesen existir con posterioridad, muy especialmente al del Chocó, cuya creación, por la ley, había ya el mismo constituyente autorizado. En el segundo término no se hace otra cosa que definir el número de Diputados que es posible elegir. ¿Cuál es el número menor de Diputados que no podrá, en ningún caso, elegirse Se contesta: un número menor de los que se elegían cuando habló el constituyente. La locución "de los que hoy se eligen", no obstante indicar tiempo presente, asume significado de futuro bajo la influencia de la proposición subordinante. Así, el número de Diputados que se elegían al aprobarse el Acto legislativo número 19 de 1945, será siempre, mientras otra cosa no se establezca, el mínimum de Diputados elegibles por un Departamento cualquiera en toda época futura.

Resta agregar que la interpretación hecha en los considerandos que preceden es, desde otro punto de vista, la que mejor se ajusta a la presunción no ya de sabiduría sino de sensatez en el legislador y en el constituyente, porque la composición de una Asamblea Departamental con menos miembros de los que integran el Cabildo o la Junta de Mejoras de un Municipio, lejos de corresponder a los fines con que la Constitución y la ley crearon el nuevo Departamento, y a las necesidades sociales que impusieron su existencia, constituiría, como es obvio imagninarlo, no sólo una realidad inoperante, sino, en cierto modo, irrisoria.

El Decreto 60 de 13 de enero de 1948, reglamentario de la Ley 13 de 1947, violó, pues, como se deja comprobado, el artículo 2° de la Ley 21 de 1940 y el inciso 2° del artículo 186 de la Carta; y, por esa razón, las súplicas del lítelo, como lo solicita, por su parte, el señor Agente del Ministerio Público, deben prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su Fiscal,

Copíese, notifiquese, comuniqúese y archívese.

CARLOS RIVADENEIRA G., JESUS ESTRADA MONSALVE, GONZALO GAITAN, JORGE LAMUS GIRON, GUILLERMO HERNANDEZ RODRIGUEZ, GUSTAVO A. VALBUENA, PEDRO GOMEZ PARRA, LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO