100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030030746SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo194816/06/1948SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo_____1948_16/06/1948300307441948POSTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO – Es limitada y reglada / DECRETOS REGLAMENTARIOS – Están sometidos a la ley / SISTEMA DE AVALUO DE ACCIONES QUE NO SE COTIZAN EN LA BOLSA – No está contemplado ni autorizado en las leyes que se pretende reglamentar
Sentencias de NulidadJesús Estrada MonsalveMINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICODarío Gallo Zuluaga 16/11/1948articulo 5° del Decreto número 0901 de 12 de marzo de 1947Identificadores10030114466true1206742original30112758Identificadores

Fecha Providencia

16/06/1948

Fecha de notificación

16/11/1948

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Jesús Estrada Monsalve

Norma demandada:  articulo 5° del Decreto número 0901 de 12 de marzo de 1947

Demandante:  Darío Gallo Zuluaga

Demandado:  MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO


POSTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO – Es limitada y reglada / DECRETOS REGLAMENTARIOS – Están sometidos a la ley / SISTEMA DE AVALUO DE ACCIONES QUE NO SE COTIZAN EN LA BOLSA – No está contemplado ni autorizado en las leyes que se pretende reglamentar

Consejo de Estado

Consejero ponente: Jesus Estrada Monsalve

Bogotá, junio diez y seis (16) de mil novecientos cuarenta y ocho (1948)

Radicación número:

Actor:

Demandado:

En libelo presentado en la Secretaría de esta corporación con fecha veintiuno de abril de mil novecientos cuarenta y siete, y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 de la Ley 167 de 1941, el doctor Darío Gallo Zuluaga ha solicitado la nulidad del articulo 5° del Decreto número 0901 de 12 de marzo de 1947, originario del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, "por el cual se reglamentan las Leyes 66 de 1939, 35 de 1944, los incisos 2° y 3° del artículo 21 de la Ley 60 de 1946, y se dictan otras disposiciones relacionadas con los impuestos de sucesiones y donaciones".

Tramitado legalmente el juicio, se procede a dictar el respectivo fallo, previas las siguientes consideraciones: Anotó el actor como hechos de la demanda:

"Primero. El Presidente de la República, con la refrendación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dictó el 12 de marzo del corriente año el Decreto número 0901, que lleva el título 'por el cual se reglamentan las Leyes 66 de 1939, 35 de 1944, los incisos 2° y 3° del artículo 21 de la Ley 60 de 1946, y se dictan otras disposiciones relacionadas con los impuestos de sucesiones y donaciones'.

"Segundo. El referido Decreto fue publicado en el Diario Oficial número 26386, correspondiente al lunes 24 de marzo de 1947.

"Tercero. El artículo 59 de dicho Decreto dice así: 'Cuando en juicios mortuorios o en diligencias administrativas haya necesidad de avaluar acciones de sociedades que no se coticen en la Bolsa, el procedimiento para fijar el valor de dichas acciones será el siguiente:

'Se avaluarán todos los bienes que formen el patrimonio de la respectiva sociedad; el activo que se obtenga se le restará al pasivo que la afecte, y lo que resulte se dividirá por el número de acciones suscritas y pagadas. El cuociente obtenido será el valor de cada acción'.

"Cuarto. El artículo 37 de la Ley 63 de 1936 preceptúa:

'Los bienes se justiprecian por el valor comercial que tienen en el momento de practicarse el avalúo, pero sin imputar los frutos producidos con posterioridad a la muerte del causante’.

"Quinto. El artículo 5° del Decreto número 901 de 1947, aunque pretende reglamentar la Ley 63 de 1936, la contraría abiertamente, porque prescribe un sistema de avalúos contrario al señalado por aquella norma legal.

"Sexto. El Decreto altera la cuantía del impuesto sobre masa global hereditaria y sobre las asignaciones, por causa de muerte, ya que en lo relativo a las acciones no inscritas en la Bolsa, lo hace exigible no sobre el valor comercial de ellas sino sobre el valor en los libros, que en la mayoría de los casos difiere de la estimación del mercado.

"Séptimo. El articulo 5° del Decreto causa perjuicio grave a quienes reciban por herencia acciones no inscritas en la Bolsa que tengan un valor en los libros superior al precio comercial".

Como disposiciones violadas por el artículo transcrito en el hecho tercero, adujo el actor los artículos 55 y 120 (ordinales 3° y 12) de la Constitución Nacional, y 37, 40 y 77 (inciso 2°) de la Ley 63 de 1936.

El Consejero sustanciador, al acceder a la solicitud de suspensión provisional, en auto de fecha 29 de abril de 1947, que no fue recurrido, se expresó en los siguientes términos, que la Sala prohija con carácter definitivo:

"El artículo 37 de la Ley 63 de 1936, 'por la cual se organizan los impuestos sobre la masa global hereditaria, asignaciones y donaciones, y se aclara el artículo 8° de la Ley 78 de 1935', dispone que 'los bienes se justiprecian por el valor comercial que tienen en el momento de practicarse el avalúo………..', y el articulo 5° del Decreto 0901 de 1947, acusado en la demanda, establece que el valor de las acciones de sociedades que no se coticen en la Bolsa, ya se trate de juicios mortuorios o de diligencias administrativas, se fijará así: 'Se avaluarán todos los bienes que formen el patrimonio de la respectiva sociedad; el (sic) activo que se obtenga se le restará al (sic) pasivo que la afecte, y lo que resulte se dividirá por el número de acciones suscritas y pagadas. El cuociente obtenido será el valor de cada acción'.

"Es indudable que, a primera vista, las dos disposiciones transcritas se hallan en contraposición, toda vez que mientras el artículo 37 adopta, como criterio para avaluar los bienes, el valor comercial de éstos en el momento de la diligencia de avalúo, el artículo 5° estatuye que el valor de las acciones no cotizadas en la Bolsa se fijará por el cuociente que se obtenga al dividir por el número de acciones suscritas y pagadas lo que resulte de restar del activo de la respectiva sociedad el pasivo que la afecte, previo avalúo de todos los bienes del patrimonio social. Y como en la expresión genérica 'los bienes se justiprecian' que emplea el artículo 37, se comprenden las acciones de que trata el artículo 5°, es claro que al establecer éste para tales acciones un sistema de avalúo totalmente distinto al preceptuado en aquél, la violación de la Ley por el Decreto es ostensible.

"El inciso 2° del artículo 77 de la misma Ley 63 de 1936 dice que el pago del impuesto sobre la masa global hereditaria y asignaciones correspondientes, o el pago del impuesto de donaciones, como condición para que se registre el traspaso de acciones que hubieren pertenecido al causante en sociedades de cualquier naturaleza, 'se hará sobre el valor certificado por la Bolsa como última cotización, y si éste no pudiere obtenerse sobre avalúo pericial practicado administrativamente’.

"En la expresión, también genérica, traspaso de acciones en sociedades de cualquier naturaleza, cuyo valor certificado por la Bolsa como última cotización no pudiere obtenerse, se hallaban sin duda comprendidas las 'acciones de sociedades que no se cotizan en la Bolsa', por lo cual el articulo 59 del Decreto 0901 de 1947, al estatuir un criterio de avalúo enteramente diverso del 'pericial practicado administrativamente', contraría ostensiblemente la norma general del avalúo pericial que en el texto y en el contexto de la Ley 63 en mención se consagra para toda clase de bienes.

"Si la Ley habla de avalúo de 'los bienes', y las acciones no bursátiles son bienes, no se ve por qué no han de avaluarse ellas por el procedimiento pericial, a lo cual en manera alguna se opone la circunstancia de no cotizarse ellas en la Bolsa tanto más cuanto el articulo 38 de la misma Ley 63 contiene la previsión de que 'cuando los avaluadores no puedan tener a la vista bienes muebles………los interesados deben suministrar los datos necesarios para especificarlos, y de no hacerlo así
se estiman para efectos del impuesto en el mayor valor comercial dentro de su clase y demás circunstancias conocidas……….'.

El inciso 2° del artículo 40 de la Ley 63 de 1936, donde se dispone que "el dictamen uniforme de dos peritos, explicado y debidamente fundado, hace plena prueba sobre el valor de los bienes", resulta quebrantado por el mismo concepto expresado en el auto de suspensión provisional, con relación al artículo 37 de la misma Ley; si ésta no hizo distinciones al ordenar que el justiprecio de los bienes se haga por su valor comercial en el momento del avalúo, no podía decirse en el artículo 5° del Decreto acusado que las acciones no cotizadas en la Bolsa , que también son "bienes", se avaluasen por sistema especial.

Y si el artículo 5° en estudio viola, por los conceptos dichos, la Ley 63 de 1936, por la misma razón entraña el quebranto de las siguientes disposiciones de la Constitución Nacional, de conformidad con jurisprudencia del Consejo que, por demasiado conocida, es superfluo reproducir: artículo 55, que establece la separación de funciones en las ramas del Poder Público, en orden hacia la realización de los fines del Estado; ordinal 3° del artículo 120, que le otorga al Presidente de la República la potestad reglamentaria "para la cumplida ejecución de las leyes", y ordinal 12 ibidem, que le asigna a la Rama Ejecutiva el cuidado de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos.

No se examina la violación del artículo 587 del Código de Comercio por el acto acusado, denunciada por el señor vocero del actor en la audiencia pública, por no haberse hecho alusión a esa norma en la demanda.

Podría argüirse que la forma de avalúo establecida en el tantas veces mencionado articulo 59 para las acciones que no se cotizan en la Bolsa, y aunque la disposición acusada no lo especifique, se hace comercialmente en el sentido de que los bienes que forman el patrimonio de la respectiva sociedad y el monto de las deudas que la afecten, cuya diferencia ha de dividirse por el número de acciones para obtener, en el cuociente así encontrado, el valor de cada acción, se toman en su estimación comercial. Mas aun así, es decir, aun en el supuesto de que el activo-minuendo, el pasivo-sustraendo y el residuo que ha de dividirse luego por el número de acciones suscritas y pagadas, correspondan a cifras comercialmente apreciadas, el cuociente obtenido no da el precio comercial de cada acción.

Durante la audiencia pública celebrada en el juicio, el doctor Jorge Soto del Corral, vocero del demandante, doctor Darío Gallo Zuluaga, adujo dos ejemplos que ilustran luminosamente el problema:

Según balance en 30 de junio de 1947, las acciones de la Compañía Colombiana de Tabaco arrojaron los siguientes valores para cada acción:

Valor nominal………...$

2.50

Valor en los libros……..

7.04

Valor material………….

7.04

Valor comercial………..

23.25

Según balance de la misma fecha, las acciones de la Compañía del Ferrocarril de Cúcuta dieron, también por acción, los siguientes valores:

Valor nominal................ $ 100.00

Valor en los libros........... 145.48

Valor material................... 145.48

Valor comercial................ 20.00

Del cotejo de ambos balances aparece que el valor material de una acción de la Compañía Colombiana de Tabaco, o sea el que resulta de restar el monto de las deudas del monto de sus haberes, aquéllas y éstos, apreciados comercialmente, y dividir el residuo por el número de acciones (que es el procedimiento ordenado en el artículo 5° del Decreto) es de $ 7.04, y el valor comercial de esa misma acción, o sea el que tiene en el mercado, en compra, venta o permuta libres, es de $ 23.25; y que esos dos mismos valores para cada acción de la Compañía Ferrocarril de Cúcuta son, respectivamente, de $ 145.48 y $ 20.00. De donde resulta que los accionistas de la primera empresa, cuyos haberes alcanzan a la suma de $ 32.562.078.24 y cuyas acciones tienen un valor comercial de $ 23.25, pagarían , en el supuesto de no estar inscrita en la Bolsa dicha Empresa, apenas el 30% del valor del tributo; en tanto que los accionistas de la segunda, cuyos haberes llegan sólo a $ 1.800.000.00, es decir, treinta veces menos, aproximadamente, y cuyas acciones tienen un valor comercial de $ 20.00, pagarían , en el mismo supuesto, el 727% del gravamen.

Tamaña desproporción se explica porque el valor comercial de una acción de la Compañía Colombiana de Tabaco es el 330% de su valor material, mientras que el valor comercial de una acción de la Compañía del Ferrocarril de Cúcuta es el 13.3/4% de su valor material.

El desvío de la norma reglamentaria consistió, pues, en la confusión de aquellos dos valores, al ordenarse que el avalúo, en juicios mortuorios y diligencias administrativas, de acciones de sociedades no inscritas en la Bolsa, debía hacerse no por el precio de tales acciones en el mercado, única manera de hallar su valor comercial, sino mediante las operaciones aritméticas destinadas a encontrar el valor intrínseco o material. Quedaban, así, en pie de desigualdad frente al impuesto , por la única y obvia circunstancia de la cotización o no cotización de sus títulos en el mercado, las respectivas sociedades; para las inscritas en la Bolsa el tributo se regularía por el valor comercial de sus acciones, y para las no inscritas en ella por el valor material de las suyas; lo que traería la necesaria consecuencia de que, en la hipótesis de que el valor comercial hubiera resultado superior al material, las acciones de las primeras pagarían más impuesto que las acciones de las segundas, y, en el caso contrario, o de que el valor comercial hubiera sido inferior al material, pagarían aquéllas menos que éstas. Tan profunda disparidad de criterios en el avalúo de las acciones habría de reflejarse necesariamente , por otra parte, en la renta, utilidades y patrimonio sociales, ya aumentándolos, ya disminuyéndolos, rompiendo también con relación a estos renglones gravables el principio de la justicia distributiva, que debe imperar en todo buen régimen tributario.

Por lo demás, el avalúo comercial de las acciones no puede practicarse automáticamente. Si ello fuera posible, sobraría la intervención de peritos. Son éstos, cuando el valor certificado de la Bolsa, como última cotización, no se obtuviere, los llamados a determinarlo.

Sin que la dificultad para avaluar acciones de compañías no inscritas en la Bolsa deba conducir a la adopción de procedimientos como el acogido en el artículo 5° del Decreto 0901 de 1947 que, por ser inflexibles, imposibilitan aún más el hallazgo de valores en constante y misteriosa evolución. Sólo la estimación pericial, aguda y diligente, logrará aproximarse, sin comprometer gravemente la equidad de la política impositiva, al valor investigado, ya por el conocimiento de las ventas y compras que las compañías registran en sus libros, ya por la averiguación de las últimas cotizaciones privadas, del valor nominal, material, y en los libros de las acciones, de los haberes y deudas sociales, ya por una prudente analogía del precio de las acciones bursátiles con el de las no bursátiles, según la naturaleza del negocio, demanda de productos, etc., en una palabra, por la consideración de los innumerables factores que suelen influir en el desarrollo normal de las relaciones comerciales.

El señor Fiscal de la corporación ha solicitado que se acceda a las súplicas de la demanda. "Indudablemente , son sus palabras, la disposición transcrita (se refiere al articulo 5° acusado) está en abierta pugna con los artículos 37, 40 y 77 de la Ley 63 de 1936, por la cual se organizaron los impuestos sobre la masa global hereditaria, asignaciones y donaciones, comoquiera que establece un nuevo sistema de avalúo para las acciones de sociedades que no se coticen en la Bolsa, sistema no contemplado ni autorizado en las leyes que se pretende reglamentar. Sabido es que la potestad reglamentaria sólo tiene por fin dar vida práctica a la ley para ponerla en ejecución, supliendo aquellos detalles que sería exótico consignar en la propia ley. Pero el Gobierno, so pretexto de su ejercicio, no puede ampliar ni restringir el sentido de la ley, porque ello no sería reglamentar sino legislar. En forma, pues, que un decreto reglamentario que se salga de estos límites es inconstitucional e ilegal, puesto que implica una extralimitación de las funciones conferidas al Presidente de la República por el artículo 120 , ordinal 3°, de la Constitución Nacional".

Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su Fiscal,

FALLA:

Declárase nulo el articulo 5° del Decreto número 0901 de 12 de marzo de 1947, originario del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, "por el cual se reglamentan las Leyes 66 de 1939, 35 de 1944, los incisos 2º y 3° del artículo 21 de la Ley 60 de 1946, y se dictan otras disposiciones relacionadas con los impuestos de sucesiones y donaciones".

Copíese, notifíquese, comuniqúese y archívese.

CARLOS RIVADENEIRA G., GUILLERMO HERNANDEZ RODRIGUEZ, JORGE LAMAS GIRON, PEDRO GOMEZ PARRA, GUSTAVO A. VALBUENA, GONZALO GAÑAN, JESUS ESTRADA MONSALVE, LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO