Fecha Providencia | 02/03/1948 |
Fecha de notificación | 02/03/1948 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Jorge Lamus Girón
Norma demandada: Decreto número 2768 de 22 de septiembre de 1946
Demandante: ALFONSO PIESCHACON CONCHA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
ALQUILERES DE INMUEBLES URBANOS - Reglamentación
CONSEJO DE ESTADO
Consejero ponente:JORGE LAMUS GIRON
Bogotá, marzo dos (02) de mil novecientos cuarenta y ocho (1948)
Radicación número:
Actor: ALFONSO PIESCHACON CONCHA
Demandado:
El doctor Alfonso Pieschacón Concha, en libelo presentado el primero de octubre de 1946 demandó la nulidad del Decreto número 2768 de 22 de septiembre de dicho año de 1946, por el cual se regulan los alquileres de inmuebles urbanos.
La demanda fue admitida por haberla encontrado en su forma arreglada a la ley, y en el mismo auto de admisión se negó la suspensión provisional del acto demandado. Contra esta última disposición interpuso en tiempo el actor recurso de súplica, y la Sala de Decisión confirmó el dicho auto que negó la referida suspensión provisional.
El juicio aparece debidamente tramitado; y conforme a la ley, debe resolverse en el fondo.
El demandante, en los fundamentos de derecho se expresa así, en lo pertinente:
"Como el Gobierno, al dictar el Decreto número 2768 del año en curso, materia de esta demanda de nulidad, se funda en las autorizaciones legales que le fueron conferidas por el Congreso por medio de la Ley 7º de 1943, es necesario establecer previamente si dentro de las facultades constitucionales propias del Presidente de la República, o dentro de las conferidas por leyes especiales, puede el Gobierno proveer sobre la materia contractual de los arrendamientos e invadir las atribuciones propias del Congreso en materia legislativa.
"La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado han sostenido, en constante jurisprudencia, que los decretos que en virtud de autorizaciones del Congreso dicte el Gobierno son de dos clases, a saber:
"Decretos con fuerza de leyes, llamados por los comentadores decretos leyes, o decretos de carácter extraordinario, que son los que dicta el Gobierno en uso de precisas facultades extraordinarias, cuando de ellas lo reviste el Congreso pro tempore, porque la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen (ordinal 9º del artículo 69 de la Carta, hoy ordinal 12 del artículo 72 ibídem).
"Estos decretos deben dictarse dentro de los límites de las facultades concedidas, pero se acepta que tienen el carácter, la fuerza y la virtualidad de las leyes; por ellos pueden reformarse, suspenderse y aun derogarse las leyes existentes que se opongan a los fines para los cuales se concedieron las facultades extraordinarias; necesitan llevar la firma de todos los Ministros que representen el ramo correspondiente, y rigen hasta cuando oí Congreso, o el Gobierno, en uso de nuevas facultades extraordinarias, los modifiquen, suspendan o deroguen. Consideran los tratadistas que, en este caso, mas que una delegación de funciones, el Congreso, mediante expresa autorización constitucional, amplía las funciones del Organo Ejecutivo, o le atribuye una competencia que sin las facultades extraordinarias no tendría.
"Decretos que dicta el Gobierno basado en una autorización especial y expresa, de carácter ordinario, que le concede el Congreso en uso de la atribución 8º del artículo 69 de la Constitución (hoy numeral 11 del artículo 76 ibídem), como cuando lo faculta para reorganizar un Ministerio, determinar las dependencias que debe tener, el número de empleados, las atribuciones y asignaciones etc.. Tales decretos no son propiamente reglamentarios, sino que tienen también fuerza de leyes; y el Gobierno no podrá reformarlos, suspenderlos y derogarlos sino de acuerdo con nueva autorización del Congreso, como no podría tampoco, una vez usada la facultad concedida, hacer nuevo uso de ella. En este caso puede decirse también que el Congreso amplía la competencia del Organo Ejecutivo o le atribuye funciones que de otro modo no tendría".
Luego el actor, después de transcribir otros trozos de jurisprudencia, razona así:
"Tenemos que el Gobierno dictó, en desarrollo de la Ley 7º de 1943, el Decreto ejecutivo número 928 del propio año, no en uso de las facultades extraordinarias, precisas y pro tempore de que se le revistió hasta el 31 de diciembre de 1943, sino de la facultad especial contenida en el parágrafo del artículo 39 de tal forma legal; que al dictar el citado Decreto 928 delegó en la Interventoría de Precios el control de arrendamientos; que con posterioridad derogó por medio del Decreto número 2010 de 1945 las normas sobre control; que en el año que corre, pretextando hacer uso de la autorización legal de la Ley 7º de 1943, dictó los Decretos números 888 y 1034, Decretos éstos que derogó y sustituyó asimismo por el marcado con el número 2768 del año en curso, objeto de la acción de nulidad que hoy instauro.
"Hay, pues, una clara violación del numeral 11 del artículo 76 de la Constitución, por parte del Gobierno, al derogar, sustituyéndolos, decretos que por su naturaleza no podía dictar sino una sola vez, arrebatando, al proceder en tal forma, facultades al Congreso, pues la facultad que le confirió la Ley 7º para el control de arrendamientos no era indefinida, pues si así se entendiera iría mas allá de las facultades pro tempore; pues, repito, para dar cumplimiento el Gobierno al parágrafo del artículo 39 de la Ley 7º de 1943 no se le revistió de facultades extraordinarias; y aun cuando esto hubiera ocurrido, el Gobierno no podría después de tres años hacer uso de ellas por cuanto se le concedieron hasta el 31 de diciembre de 1943".
El señor Fiscal del Consejo, en su vista de fondo, considera que deben negarse las súplicas de la demanda.
Como se ve, los argumentos del actor serían eficaces si se tratara de las autorizaciones comunes y no de las que el Congreso se ve precisado a dar al Gobierno para conjurar situaciones anormales que necesitan medidas de emergencia a medida que se van presentando los hechos anormales.
El Decreto acusado, como se dijo en el auto de suspensión provisional, y que la Sala de Decisión confirmó, "establece las reglas de control a que quedan sujetos los alquileres de inmuebles urbanos en aquellas ciudades en que por su populosidad, y en resguardo de los superiores intereses sociales afectados por el alza inmoderada del costo de la vida, ha creído necesario el Estado intervenir para regular esa actividad".
El artículo 3° de la Ley 7º de 1943 dice lo siguiente:
"Cuando el Gobierno lo considere necesario, para evitar indebidas especulaciones, podrá ejecutar importaciones directas o por medio de contratos, en los cuales se asegure un precio equitativo para los artículos objeto de la importación.
"Se exceptúa de esta autorización la importación de productos agrícolas.
"Parágrafo. Autorízase igualmente al Gobierno para dictar las medidas necesarias a fin de establecer el control de los arrendamientos de las habitaciones y locales urbanos". La facultad concedida por el Congreso fue motivada por la necesidad de consagrar la intervención del Estado para que pudiera éste frenar y prevenir lo; abusos de la situación que por causas conocidas viene padeciendo la Nación.
No es de aquellas autorizaciones que se agotan por el uso, ni por vencimiento del plazo o término, sino cuando termina la razón que las motiva, o cuando quedan removidas las causas que imponen la intervención. De ahí que no pueda considerarse el argumento de que la facultad o autorización estaba agotada.
En el auto de suspensión provisional, el suscrito ponente expresó conceptos que ahora aparecen como oportunos, por ajustarse ellos a la realidad; y por lo tanto se reproducen como definitivos en esa sentencia. Se dijo en esa oportunidad:
"Por el Decreto acusado número 2768 de 21 de septiembre próximo pasado, que autoriza al señor Presidente y a los Ministros de Gobierno, de Hacienda y Crédito Público y de la Economía Nacional, que rige desde su fecha hasta el 30 de enero de 1948, a menos de ser prorrogado expresamente por el Ejecutivo, se regulan los alquileres urbanos, y para el efecto se dispone:
1º Cuál es la renta máxima, en relación al avalúo reajustado, que se puede cobrar sobre los inmuebles urbanos ubicados en las ciudades de mas de ciento cincuenta mil habitantes, (pie sean capitales de Departamento y en las que a juicio del Ministro de la Economía sea conveniente implantar el control de arrendamientos en todos los contratos de arrendamiento que se celebren con posterioridad al 21 de septiembre pasado, o en las prórrogas de contratos anteriores, con sujeción a las tablas de precios allá señalados;
2° Qué se entiende por avalúo reajustado; qué elementos deben tenerse en cuenta para fijar el porcentaje de aumento, o para qué sirve el avalúo reajustado;
3° Cómo debe hacerse el desenglobe del avalúo catastral reajustado en los edificios que se arriendan por pisos, departamentos, locales u oficinas; qué efectos produce y cuándo habrá lugar al desenglobe;
4° En cuáles casos quedan congelados los cánones de arrendamiento en los montos actuales; cuándo las Juntas de Control pueden congelar el canon en el precio actual, o señalar el promedio de la diferencia entre el precio actual y el que resulte de la aplicación de las escalas del Decreto, y cuándo pueden las Juntas de Control decretar un aumento del avalúo reajustado;
"5° A las tarifas de qué establecimiento no se aplican las disposiciones del Decreto, ni a qué edificaciones;
"6° Se declaran nulas las convenciones que, en cualquier forma, evadan las disposiciones sobre los precios máximos autorizados; se sancionan además, las contravenciones, con multas de $ 5.00 a $ 500.00; con devolver al arrendatario el doble del exceso cobrado; que no podrá exigirse, como depósito de garantía al inquilino una suma superior al canon de dos meses de arrendamiento, si en el contrato no hubiere fiador, y de un mes si lo hubiere; y si el contraventor es un extranjero, además de las sanciones se pasará la documentación a la Policía Nacional para los efectos del Decreto número 790 de 1946;
7° Se ordena a los funcionarios de Hacienda abstenerse de estampillar los contratos de arrendamiento o certificar sobre el pago del impuesto de septiembre cuando no lleven la constancia de haber sido registrados en las Juntas de Control, bajo multas de $ 5 a $ 500;
8° Se determinan requisitos para comprobar si el arrendador ha cumplido las disposiciones sobre control de precios, cuando entable demanda de lanzamiento, y que los Jueces Municipales, en los lugares donde rija el control de arrendamientos, envíen a las Juntas de Control, semanalmente, la lista de las demandas de lanzamiento presentadas;
9° Que todo arrendador de finca raíz debe denunciar ésta con varias especificaciones y con la firma del arrendatario, ante la Junta de Control, antes del 19 de diciembre del corriente año, bajo la multa de $ 5 a $ 5.000 convertible en arresto; se faculta a la Junta para exigirle juramento de verdad sobre el denuncio, y se determina cómo se comprueba el avalúo catastral para efectos del denuncio;
10. Que los contratos válidamente celebrados durante la vigencia del Decreto número 888 de 1946 o con anterioridad, continuarán rigiendo las relaciones entre arrendador y arrendatario, pero únicamente durante el plazo, pues a toda prórroga o novación le son aplicables las disposiciones del Decreto;
11. Que las empresas, sociedades y organizaciones fiduciarias deberán pasar informe a la Junta de Control de Precios de las fincas que se les retiren de su administración, indicando las causas del retiro, y si tienen motivos fundados para sospechar que obedece al propósito de burlar el control, a fin de que se les exija el juramento a los propietarios; y
12. Se faculta a la oficina reguladora de mercados y precios para reglamentar lo relativo a los denuncios y a los contratos de arrendamiento; y se dispone que todo contrato de arrendamiento se extienda por original y duplicado.
El conjunto, por lo tanto, dé las disposiciones del Decreto acusado, establece las reglas de control a que quedan sujetos los alquileres de inmuebles urbanos en aquellas ciudades que por la populosidad y en resguardo de los superiores intereses sociales afectados por el alza inmoderada del costo de la vida, ha creído necesario el Estado intervenir para regular esa actividad .
"La tacha general del articulado del Decreto consiste en que el Gobierno carece de facultad para reglamentar la materia contractual de los arrendamientos de inmuebles a que se refiere el Título 20 del Libro IV del Código Civil, por ser esta atribución privativa e indelegable del Congreso; y como el texto del Decreto acusado, en lo relativo a la renta máxima así como en otras de sus disposiciones, reforma el Código Civil, cosa que no puede hacer sino el Congreso, se han violado con las disposiciones acusadas los artículos 70, 79 y 80 de la Constitución Nacional y los correspondientes del Código Civil, en el Título dicho.
"A primera vista, como es el caso de hacerlo en este incidente, no se aprecia que exista una violación flagrante, manifiesta, de los textos mencionados, ni de las normas positivas de derecho (fue se señalan en la demanda, porque estando autorizado el Gobierno por la Ley 7º de 1943 para dictar las medidas necesarias a fin de establecer el control de los arrendamientos de las habitaciones y locales urbanos; y porque habiéndose dispuesto en el artículo 1º del Decreto 928 de 1943
(pie no pueden ser materia de precios excesivamente altos o irregulares los alquileres de almacenes, tiendas y habitaciones urbanos, el Gobierno tiene la facultad constitucional reglamentaria suficiente para dictar las medidas encaminadas a conseguir el objetivo señalado en esa Ley de intervención; y los Decretos y Resoluciones sólo están limitados por la rama o actividad económica que el mandato legal sobre intervención económica le indique, pues en estos casos de facultad reglamentaria ampliada no es que el reglamento entre en conflicto con disposiciones anteriores, sino que el mandato legal que tiene
que poner en marcha por todos los medios propios para realizar los fines de la Ley, implica una modificación o derogación, mientras subsista la intervención, de las disposiciones que están en pugna con los claros propósitos del mandato legal sobre intervencionismo.
"Es una ley que el Ejecutivo debe cumplir y hacer cumplir, y hacer posible en su aplicación, escogiendo los medios mas prácticos para realizarlo, la que implica una modificación o derogación de otras leyes; y por lo tanto, no es que se le arrebaten los derechos al legislador, sino que se le obedece y acata.
"Así pues, todo el articulado del Decreto se aprecia como un reglamento destinado a ejercer el control sobre los arrendamientos de las habitaciones urbanas; y se estima prima facie que es propio del fin previsto por el legislador el señalamiento de la renta máxima que puede cobrarse en los contratos de arrendamiento de fincas urbanas en los lugares en él determinados así como que persigue ese mismo fin lo relacionado con el avalúo reajustado, el desenglobe de ese avalúo y la congelación de los arrendamientos.
"Que no desborda los límites del mandato legal sobre intervención el establecer exenciones para las tarifas de los hoteles, pensiones y casas de familia que suministran alimentación y alojamiento completo con mobiliario, servicio, menaje y útiles, ni sobre los inmuebles cuya edificación se inicie con posterioridad al Decreto acusado; que se dirigen rectamente a cumplir los fines propuestos; el declarar nulas las convenciones que evadan las disposiciones sobre precios máximos; se sancionan las contravenciones con multas, con devolución doblado el sobre canon; se prohibe exigir excepcionales depósitos de garantía; se ordena no estampillar los contratos que no han pasado por el control; se determinan los requisitos para comprobar que el arrendador ha cumplido las disposiciones sobre control de precios; se establece el denuncio de las fincas que están arrendadas, etc. etc.. pues todas esas medidas van encaminadas a evitar la burla del control y el fraude a la ley; y si se tachan de excesivas y que rompen los moldes tradicionales, no debe olvidarse tampoco que el mandato legal fue dictado para controlar una emergencia como la actual del alza inmoderada de todos los factores que constituyen el costo de la vida, en la cual el legislador no quiso que se trillaran los caminos comunes, sino que tuviera el Ejecutivo un instrumento apropiado y suficiente que le permitiera sortear, con éxito, situaciones movibles, cambiantes y difíciles".
La corporación, al confirmar el auto que negó la suspensión provisional, y que se fundaba en las razones que se dejan copiadas, en lo fundamental, acogió la ponencia del honorable Consejero de Estado doctor Carlos Rivadeneira G., que dice así, en sus principales apartes, y que también se reproduce como definitiva en esta providencia:
Para fallar, se considera: la autorización legal que el demandante echa de menos y que le sirve para formular el cargo de ser el Decreto violador de algunas normas constitucionales se halla consignada en el artículo 3° de la Ley 7º de 1943, que es de este tenor:
Cuando el Gobierno lo considere necesario, para evitar indebidas especulaciones, podrá ejecutar importaciones directamente o por medio de contratos en los cuales se asegure un precio equitativo para los artículos objeto de la importación.
Se exceptúa de esta autorización la importación de productos agrícolas.
'Parágrafo. Autorízase igualmente al Gobierno para dictar las medidas necesarias a fin de establecer el control de los arrendamientos de las habitaciones y locales urbanos'.
Y no se diga que por haber hecho uso el Presidente de la República, en dos ocasiones anteriores, de esta facultad, ella se agotó, quedando, por consiguiente, el Ejecutivo sin la necesaria autorización para actuar legalmente. ¿Por qué Sencillamente porque para llegar a tal conclusión es preciso hacer un detenido estudio acerca del carácter que tenga la autorización y por ende del Decreto mismo, pues sabido es que hay autorizaciones que se agotan por el uso, como las hay que no se agotan por este medio, sino por la expiración del plazo señalado para usarlas, y como las hay, también, que sólo se agotan por el cese de la emergencia que las motiva.
Pertenecen a la primera clase las de que habla el artículo 7(5 en su ordinal 11; a la segunda, las de que trata el mismo artículo en su ordinal 12; y a la última las de que tratan los artículos 32 y 117, ordinal 89, para los casos de turbación del orden público y de intervención en las industrias. . .
Y como tal estudio, que es de fondo, acerca del cual el Consejo no se ha pronunciado todavía, no puede hacerse, sin anticipar la sentencia, en un simple auto de suspensión provisional, suspensión que sólo puede decretarse cuando la violación alegada es manifiesta y ostensible, es el caso de aceptar que por el aspecto indicado la pretensión del actor no puede prosperar.
"Como tampoco lo puede por el segundo de los conceptos referidos antes, o sea el de violación de los preceptos de orden legal citados en la demanda, habida consideración de que si bien es cierto que hay decretos como los simplemente reglamentarios, por medio de los cuales no se pueden derogar o reformar las leyes, cuestiones que sí pueden hacerse por medio de decretos extraordinarios, también los hay como los de intervención, que, por lo menos mientras subsista el estado de emergencia que la motivó, necesariamente suspenden, si no derogan, el cumplimiento de las leyes que se relacionan con la materia intervenida y que a esa intervención se oponen".
Ahora bien: la autorización que el Gobierno tiene, por razón de la Ley 7º de 1943, es de aquellas que no se agotan por el uso sino que subsiste mientras no se remuevan las causas que motivaron su expedición, o sea durante el tiempo que existan los factores económicos que causan la perturbación.
De aquí que las medidas que el Gobierno dicte en uso de esa autorización, y que tengan por fin cumplir el objetivo de la ley, suspenden las disposiciones que las contraríen, y entre ellas, principalmente, las que estatuyen la libertad de contratar en materia de arrendamientos.
Ello se explica por la facultad constitucional de intervención del Estado en las actividades de los asociados para que de ellas resulte un beneficio colectivo. Por eso se dijo ya que las normas acusadas no encajan dentro de los moldes tradicionales, y que ellas son el fruto o la consecuencia obligada de las perturbaciones económicas de la hora.
No aparece que el Decreto demandado se haya desviado de los fines de la Ley 7º de 1943; y, como se deja estudiado, todo el articulado de esa medida tiende precisamente a asegurar la eficacia de la intervención del Estado en materia de arrendamientos.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del señor Fiscal y de acuerdo con él,
niega las súplicas de la demanda de nulidad del Decreto ejecutivo número 2768 de 1946.
Copíese, notifíquese y archívese.
CARLOS RIVADENEIRA G., JORGE LAMUS GIRON, JESUS ESTRADA MONSALVE, GONZALO GAITAN, PEDRO GOMEZ PARRA, GUILLERMO HERNANDEZ RODRIGUEZ, GUSTAVO A. VALBUENA. — LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO