Fecha Providencia | 17/06/1936 |
Fecha de notificación | 17/06/1936 |
Sala: -- Seleccione --
Sección: null
Subsección: null
Consejero ponente: Ricardo Tirado Macías
Norma demandada: Decreto número 858, del 14 de mayo de 1935
Demandante: FRANCISCO LOPEZ MUJICA
DECRETOS PRESIDENCIALES – Clases / DECRETOS EXTRAORDINARIOS - No pueden ser derogados ni reformados sino por medio de decretos legislativos o de decretos de carácter extraordinario / DECRETOS EJECUTIVOS –A través de éstos se pueden reglamentar los decretos legislativos y extraordinario
CONSEJO DE ESTADO
Consejero ponente: RICARDO TIRADO MACIAS
Bogotá, junio diez y siete (17) de mil novecientos treinta y seis (1936)
Radicación número:
Actor: FRANCISCO LOPEZ MUJICA
Demandado:
Referencia: Sentencia en el juicio de nulidad del Decreto número 858, del 14 de mayo de 1935, originario del Ministerio de Guerra.
Con fecha 12 de agosto del año pasado el doctor Francisco López Mujica, en ejercicio de las acciones pública y privada que consagra la Ley 130 de 1913, demandó ante esta Corporación la nulidad del Decreto número 858 de 14 de mayo de 1935, por considerarlo violatorio de la ley y lesivo de sus derechos civiles. Por el acto acusado se aclara el artículo 19 del Decreto legislativo 1325 de 1932. Que dicta varias disposiciones sóbrela Caja de Sueldos de Retiro de los Oficiales.
Los hechos en que el demandante funda su acción pueden resumirse así:
El artículo 4° de la Ley 99 de 1931 invistió al Poder Ejecutivo, por un año, de facultades extraordinarias; estas facultades le fueron prorrogadas hasta el 31 de diciembre de 1932, por la Ley 119 de 1931; y el Gobierno, en uso de ellas, expidió el Decreto legislativo 2036 de 1931, cuyo artículo 1.° dijo:
Cuando ocurriere el caso de que no se le diere inversión total a la partida destinada al pago de sueldos del personal del ramo de Guerra, el excedente ingresará al fondo de la Caja de Retiro de Oficiales; a cuyo fin el Ministerio de Guerra dará las órdenes conducentes al cumplimiento de este mandato.
Esta disposición fue reglamentada posteriormente por el Decreto legislativo 1325 de 1932, que estaba vigente cuando se dictó el Decreto acusado número 858 de 1935.
El asunto ha recibido en esta Corporación la tramitación: que le corresponde, sin que se observe en ella vicio alguno que la invalide, motivo por el cual se procede a resolver lo que sea pertinente, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
El acto acusado es del siguiente tenor literal:
Artículo 1. ° Las vacantes a que se refiere el artículo 1° del Decreto número 1325 de 1932 son aquellas que se produzcan transitoriamente en puestos que se encuentran en actividad, es decir, mientras se provee el reemplazo. El no funcionamiento de un puesto, por haberse resuelto dejarlo indefinidamente acéfalo, aunque haya estado antes en actividad, o por no haberse organizado las unidades que completan la dotación que debe tener el Ejército, o por estar servido por un oficial de menor grado, no se considera como vacante para los efectos de dicha disposición.
Artículo 2° Queda en estos términos aclarado el artículo 1. ° del Decreto número 1325 de 1932.
Como se ve, el punto capital que tiene que resolver el Consejo, es si el Gobierno podía, una vez que cesaron las facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso, reformar por decretos simplemente ejecutivos que, como se sabe, solamente llevan la firma del Presidente de la República y la del Ministro respectivo en cada ramo, los de carácter legislativo, firmados también por el Presidente, pero en uso de facultades extraordinarias conferidas por el mismo Congreso y con el concurso de todos los Ministros del Despacho.
Del cuaderno de pruebas del demandante, en el cual figuran las que oportunamente fueron pedidas por él y decretadas por esta Corporación con audiencia de la parte contraria, aparece comprobado con copias auténticas del Ministerio de Guerra, que la orden de pago número 118, girada por el Ministerio de Guerra por valor de $ 16,995 a favor del Cajero de Sueldos de Retiro, por valor de vacantes de sueldos de Oficiales, en los meses de febrero y marzo, abril y mayo de 1935, fue objetada por la Contraloría General de la República con fundamento en el Decreto acusado número 858, y que a pesar del oficio explicativo enviado nuevamente a la Contraloría por el señor Ministro de Guerra, tal Departamento no accedió a refrendar la citada orden de pago.
También figura en las pruebas el informe del señor Ministro de Guerra, del cual resulta que el valor mensual de los sueldos de retiro decretados por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado desde 1926 hasta hoy, deducidos los de los Oficiales que han fallecido en los diez años, e incluyendo el pago de devolución de cuotas de 3 al 4 por 100 a Oficiales que se retiran del servicio activo, y a los herederos de los que fallezcan en servicio, es aproximadamente de $ 22.000; y que los ingresos con que por diversos rotativos cuenta la Caja de Sueldos de Retiro, despreciando centavos, son de $ 16,840, de lo cual resulta un déficit aproximado de $ 5,000 mensuales que se había venido cubriendo con el valor de los sueldos de vacantes en la planta de sueldos de Oficiales, como lo establece el Decreto legislativo número 1325 de 3 de julio de 1932, vacantes que fueron enormemente reducidas por el Decreto número 858 acusado.
Según el sistema constitucional vigente, el Presidente de la República puede expedir decretos de esta naturaleza:
a) Decretos de carácter legislativo.
En caso de guerra exterior o de conmoción interior, con la firma de todos los Ministros, para declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella. Mediante tal declaración el Gobierno tendrá, además de las facultades legales, las que conforme a las reglas del derecho de gentes rigen para la guerra entre naciones.
Estos decretos tienen carácter obligatorio siempre que tienen la firma de todos los Ministros.
Por medio del expresado decreto, el Gobierno no puede derogar las leyes. Sus facultades se limitan a la suspensión délas que sean incompatibles con el estado de sitio.
Tan pronto como haya cesado la guerra exterior o se haya reprimido el alzamiento, dejan de regir los decretos de carácter extraordinario.
Restablecido el orden, el Gobierno convoca al Congreso y le pasa una exposición motivada de sus providencias.
En caso de guerra exterior, el Gobierno convoca al Congreso en el decreto en que declare turbado el orden público y en estado de sitio la República, para que se reúna dentro de los sesenta días siguientes, y si no lo convocare, podrá reunirse el Congreso por derecho propio.
El Gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado para dictar esas providencias. (Acto legislativo número 3 de 1910, artículo 33). (Acto reformatorio déla Constitución de 10 de septiembre de 1914, artículo 7^).
Estos son los que se llaman en rigor decretos de carácter legislativo. Tienen completa fuerza de leyes, obligan como tales, pero no tienen todas las características de las leyes, porque no pueden derogar leyes anteriores.
b)Decretos de carácter extraordinario, en virtud de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen, y luego que el Congreso haya investido al Presidente pro tempore de esas precisas facultades extraordinarias. Estos tienen también fuerza de leyes dentro de las facultades y de las circunstancias expresadas, cuando la Nación se encuentre en difíciles o críticas circunstancias de orden fiscal o económico, social o político, o de cualquiera otra índole en que no sea posible mantener el orden constitucional sin peligro de la seguridad interior o de la defensa exterior o sin detrimento del progreso del país o del bienestar de sus habitantes. Estas son las condiciones que la Constitución exige para revestir al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias: 1° Que las facultades se concedan por tiempo limitado y no indefinidamente; 2° Que la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen; necesidad y conveniencia cuya apreciación se deja al buen criterio del legislador; 3° Que las facultades sean precisas, es decir, que determinen la materia sobre que versan. No podría concederse facultades al Presidente de la República, para que haga cuanto juzgue conveniente a los intereses del país, o para que ejerza las atribuciones que corresponden al Congreso.
En desarrollo de estos principios, se han expedido varias leyes con posterioridad a la reforma de 1910. La Ley 126 de 1914, que revistió al Gobierno de facultades extraordinarias para gravar el consumo de algunos artículos y la exportación de otros, para contratar empréstitos, reducir sueldos, suprimir empleos, reorganizar las oficinas públicas, etc. etc.
La Ley 99 de 1931, que invistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para restringir la importación de mercancía, y tomar las medidas financieras y económicas que fueran indispensables para conjurar la crisis por que atravesaba el país.
La Ley 23 de 1932 lo revistió también de las mismas facultades para hacer en el personal, funciones y asignaciones del tren administrativo nacional, las modificaciones que estimara necesarias para mantener el equilibrio entre los ingresos y los gastos del Tesoro. (Véase Tascón, Comentarios a la Constitución Nacional).
c) Decretos de carácter ejecutivo expedidos en virtud de una autorización legislativa especial concedida al Gobierno Ejecutivo.
Esos decretos tienen fuerza obligatoria mientras está en vigor la respectiva autorización legal, y el Gobierno no puede dictarlos sino de acuerdo con ella y por una sola vez.
Así por ejemplo, si se dicta una ley de autorizaciones al Gobierno para organizar todo lo relativo al ramo de Comunicaciones, el Gobierno puede expedir un decreto con ese fin, pero no puede, según la sana interpretación constitucional, estar dictando decretos reorgánicos de ese servicio público indefinidamente, porque entonces usurparía funciones de carácter legislativo que no le están atribuidas por la Constitución.
d)Decretos reglamentarios de carácter ejecutivo en virtud de la facultad constitucional que se le concede para reglamentar las leyes.
e)Decretos simplemente ejecutivos, como los decretos de nombramientos de ciertos funcionarios públicos.
Los decretos de carácter legislativo a) y los decretos de carácter extraordinario b) y c), no pueden ser derogados ni reformados sino por medio de decretos legislativos o de decretos de carácter extraordinario.
Por medio de decretos simplemente ejecutivos, se pueden reglamentar, eso sí, los decretos de carácter legislativo y los decretos de carácter extraordinario.
Sería contrario a la táctica constitucional que un decreto legislativo o un decreto de carácter extraordinario fueran derogados por un simple decreto ejecutivo.
No es una simple reglamentación del Decreto número 1325 de 1932, expedido en uso de las facultades extraordinarias que le confirieron al Gobierno las Leyes 99 y 119 de 1931, lo que hizo éste con la expedición del Decreto número 858 de 14 de mayo de 1935. Es algo más, puesto que le introdujo disposiciones de carácter sustantivo hasta el punto de que pueden considerarse como nuevos preceptos de carácter extraordinario.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, de acuerdo con la opinión de su Fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, declara la nulidad pedida del Decreto número 858 de 14 mayo de 1935, que ha sido materia del presente fallo.
Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.
ALBERTO PUMAREJO , RICARDO TIRADO MACIAS , ISAIAS CEPEDA , NICASIO ANZOLA , PEDRO MARTIN QUIÑONEZ , ELIAS ABAD MESA , VICTOR M. PEREZ , LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO