Fecha Providencia | 16/04/1936 |
Fecha de notificación | 16/04/1936 |
Sala: -- Seleccione --
Sección: null
Subsección: null
Consejero ponente: Pedro Martín Quiñones
Norma demandada: Decreto ejecutivo número 391, del 2 de marzo de 1928
Demandante: JOSE ANTONIO ARCHILA
Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
INTENDENCIAS Y COMISARIAS – Naturaleza jurídica / PATRIMONIO FISCAL DE LAS COMISARÍAS E INTENDENCIAS – Definición / IMPUESTO DE MERCADO PUBLICO – Elementos del tributo / DOBLE IMPOSICION – No existe al gravarse con el impuesto al mercado público los bienes
CONSEJO DE ESTADO
Consejero ponente: PEDRO MARTIN QUIÑONES
Bogotá, abril diez y seis (16) de mil novecientos treinta y seis (1936)
Radicación número:
Actor: JOSE ANTONIO ARCHILA
Demandado:
Referencia: Sentencia en el juicio de nulidad del Decreto ejecutivo número 391, del 2 de marzo de 1928, originario del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Actor, José Antonio Archila.
Hizo en escrito de 3 de julio de 1928 el doctor José Antonio Archila al Consejo las siguientes peticiones:
1° Os sirváis, mediante la revisión, decretar la nulidad del Decreto ejecutivo número 391, de 2 de marzo del corriente año, ramo de Hacienda, por medio del cual se aprueba el marcado con el número 7 del Comisario Especial de La Guajira, sobre recaudación de la renta de mercado público; y
2° Que por pronta providencia se decrete la suspensión provisional del acto acusado, con el fin de evitar el perjuicio consiguiente al cobro y exacción de un impuesto no sólo irregular sino contrario a las reglas legales que regulan la acción administrativa de los territorios nacionales, y a las facultades impositivas de tributos por el Gobierno.
Que así fundamentó en derecho:
El acto acusado viola las disposiciones legales y constitucionales que paso a enumerar:
a) La Ley 41 de 1923, que atribuye al Gobierno la facultad permanente de organizar las Intendencias y Comisarías, en cuanto el Gobierno ha excedido tal facultad, estableciendo una contribución, bajo el pretexto de una reglamentación, siendo, como son, estas funciones cosas distintas.
b) El Decreto número 807 de 1911 del Poder Ejecutivo, que determina taxativamente las facultades del Comisario de La Guajira, el cual Decreto no ha sido derogado ni anulado, y que conforme a las reglas de la Ley 153 de 1887 mantiene todo su vigor, como reglamentación especial de las facultades da aquel funcionario.
c) El mismo Decreto acusado es abiertamente contrario al Decreto número 341 de 1913, que determina cuáles son las rentas nacionales en las Comisarías, rentas entre las cuales no figura la de mercados públicos.
d) El acto acusado viola directamente el artículo 67 del Acto legislativo número 3 de 1910, en cuanto ha creado, por medio del Decreto acusado, una contribución no incluida en el Presupuesto Nacional de Rentas; y
e) Quebranta también la medida acusada, el principio fundamental, base de la República, que contiene el artículo 76, atribución 11, según la cual es potestad exclusiva del Congreso la de "establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración”
Negada la suspensión provisional y tramitado el juicio, el señor Fiscal del Consejo emitió el concepto de fecha 16 de junio de 1934, que armoniza en el fondo con las pretensiones del acusador y termina pidiendo la sanción de nulidad para el acto administrativo querellado.
La institución de las Intendencias y Comisarías, como secciones administrativas y entidades políticas de cierta autonomía, autorizada por la Constitución de 1886, ha dado motivo a determinaciones múltiples del legislador y del Gobierno dentro de las cuales esos organismos se mueven, siempre de pendientes de la Constitución, de la ley y de los decretos que las organizan.
Una de esas leyes, la 41 de 1923, autoriza al Gobierno de modo permanente para reorganizarlas, crearlos empleos que fueren necesarios para el servicio público de ellas. ..
El antiguo territorio de La Guajira fue separado del Departamento del Magdalena y erigido en Intendencia Nacional por la Ley 34 de 1898, que contiene entre otras esta autorización:
Artículo 39 Queda facultado el Gobierno para crear las contribuciones y demás rentas que mejor cuadren con el estado económico actual de esta región, pudiendo establecer las aduanas que para el comercio goajiro juzgue necesarias.
Luego el Decreto ejecutivo número 807 de 31 de agosto de 1911 puso el territorio así denominado bajo la administración directa de un Comisario Especial sometido al Gobierno y de su libre nombramiento y remoción, funcionario que tendría las siguientes atribuciones:
Artículo 3.° El Comisario tendrá las atribuciones siguientes:
1° Las que por leyes correspondan a los Gobernadores, Prefectos y Alcaldes que sean compatibles con la administración especial de dicho territorio.
2° Las que corresponden a los Jueces Municipales para conocer y decidir las demandas de menor cuantía que no excedan de trescientos pesos ($ 300) oro. La tramitación será la determinada para esa clase de demandas en el Código Judicial.
3° Designar, de acuerdo con los misioneros y con aprobación del Poder Ejecutivo, los lugares donde deban formarse nuevas poblaciones, y expedir los reglamentos que fueren necesarios.
4° Fomentar activamente el desarrollo de los caseríos que se hallan dentro del territorio, a fin de poderlos erigir en Municipios o Corregimientos.
5° Atender con el mayor interés a la civilización de los habitantes del territorio, procurando reducir a poblaciones fijas a los indígenas errantes, y acostumbrarlos, por medios suaves, a la obediencia y sumisión a las leyes.
6° Velar constantemente para evitar el comercio clandestino que pudiera hacerse, y castigar a los infractores, según las leyes y reglamentos que rijan sobre la materia.
7° Dictar todas las providencias conducentes a conservar el dominio de la República en todo el territorio de su mando, según las órdenes e instrucciones que reciba del Poder Ejecutivo. De todas las medidas que tome dará cuenta inmediatamente al Gobierno, así como de todo acto o tentativa que se dirija contra los derechos e independencia de la República.
8° Levantar el catastro del territorio, de acuerdo con las instrucciones que le comunique el Gobierno.
9° Ejercer las funciones de Notario. Los archivos que forme, previo inventario, serán remitidos anualmente al Notario del Circuito al cual pertenecen actualmente los Municipios del territorio de La Guajira. Los instrumentos que necesiten de la formalidad del registro se registrarán en la Oficina del Circuito respectivo.
La Hacienda Pública de las Intendencias y Comisarías está reglada de modo general por el Decreto número 341 de 1913, sin perjuicio de las disposiciones posteriores que para cada caso y renta constituyen el estatuto de administración.
Son rentas de la Comisaría: 1°, la de timbre; 2°, la de licores nacionales; 3°, los derechos de degüello de ganado mayor; 4a, los derechos de registro de instrumentos públicos y privados; 5°, los derechos por explotación de dormitorios de garzas; 6°, las demás rentas que se establezcan.
El Decreto que se analiza se ha acusado como acto del Gobierno, en el concepto de ilegalidad allí claramente determinado, y como acto del Gobierno Nacional de tal naturaleza, al menos en su aspecto formal, está, prima faciae, sometido a la jurisdicción del Consejo (artículos 78 y 79 de la Ley 130 de 1913).
Por medio de dicho Decreto se aprueba el marcado con el número 7 de 25 de enero de 1928, dictado por el Comisario Especial de La Guajira, que reglamenta el cobro de los derechos de mercado público sóbrelas transacciones mercantiles en aquel territorio, entre civilizados e indígenas o entre éstos solamente, se determina la cuantía y tasación de dicho impuesto y los funcionarios recaudadores.
Contiene también el Decreto acusado, es decir, el Decreto ejecutivo, el acto de Gobierno que se revisa, esta disposición final:
Artículo 29 Los impuestos de que trata este Decreto, en cuanto impliquen aumento de los existentes en el territorio de la Comisaría o creación nueva, empezarán a cobrarse seis meses después de su aprobación, de acuerdo con el artículo 69 del Acto legislativo número 3 de 1910.
El demandante, que, como ya se dijo, estima el Decreto acusado como acto del Gobierno Nacional, pues de otro modo no habría podido demandar su revisión ante el Consejo, incurre en grave inconsecuencia cuando, al analizar su contenido jurídico, atribuye el implantamiento del impuesto de mercado público, la fijación de su cuantía y demás normas fiscales, al Comisario Especial únicamente, y como a obra de este funcionario le hace crítica fundada, pero ineficaz.
Porque la labor del señor Comisario queda, por virtud de las normas legales peculiares y la propia expresión final de su Decreto, incorporada en la obra del Gobierno que se acusa, y por consiguiente, el implantamiento del tributo y su detallada reglamentación, sólo pueden tener vida jurídica a virtud de la aprobación del Gobierno, a virtud de su in corporación en las normas de un decreto ejecutivo, luego son obra superior a la iniciativa del Comisario, obra del Gobierno, acto suyo, cuya virtualidad debe analizarse a través de la Constitución y las leyes que fijan sus atribuciones.
De ahí que, siendo evidentemente cierto que ni los Intendentes ni los Comisarios pueden establecer impuestos de ninguna clase, porque sus fondones están taxativamente regladas en los artículos 127 y 184 del Código de Régimen Político y Municipal en esta materia, que si el acto creador del llamado de mercado público en La Guajira, fuese del Comisario solamente, sería ilegal, no es menos evidente que, transformada dicha iniciativa en decreto del Gobierno, su legalidad deba discutirse a la faz de normas muy distintas a las invocadas en la demanda y a las que, a su turno, y por igual error de apreciación, invoca la vista fiscal para pedir de consuno con el actor la sanción de nulidad.
Es verdad, y aquí se entra a considerar el Decreto acusado de inconstitucionalidad e ilegalidad, que el patrimonio fiscal de las Comisarías e Intendencias está definido en el Decreto orgánico número 341 de 1913 ya transcrito; pero obsérvese que en presencia de la delegación de funciones que comporta la Ley 34 de 1898 para lo relacionado con la materia de contribuciones y demás rentas de las Comisarías e Intendencias, y de la permanente contenida en la Ley 41 de 1923 que la demanda cita como violada, el Decreto ejecutivo que se analiza se traduce en acto especial creador y regulador de una renta nueva, de un impuesto nuevo, y como tal, según las propias voces suyas, sólo puede entrar a regir en el tiempo allí determinado (Acto legislativo número 3 de 1910).
Esta indefinida y pródiga delegación, si se quiere anticientífica, es admisible por tratarse de organismos de vida precaria e inconstante, de recursos escasos, que constituyen en múltiples ocurrencias carga pesada para la Nación y que no pueden ser erigidos en Departamentos, porque carecen de la aptitud económica, fiscal y política que es menester.
A través de tal delegación halla el Consejo ajustado a derecho el Decreto que se analiza, en cuanto por él se reglamenta el tributo, derecho o impuesto de mercado público, se fija su cuantía y las materias imponibles, sin que sea dable aplicar a esta iniciativa, más o menos eficaz y conveniente, el criterio del demandante en lo atañedero ala doble imposición de que son víctimas algunos artículos, como el ganado y la mercancía extranjera, pues el sujeto activo de esa relación es el propio Gobierno Nacional, y el gravamen tiene esa calidad de nacional, luego no es incompatible desde este nuevo punto de vista con los otros gravámenes anteriores, como el de aduanas.
Tan breves consideraciones bastan para que el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con su Fiscal,
RESUELVA:
No es nulo el Decreto ejecutivo que se ha acusado, número 391 de 2 de marzo de 1928.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda y archívese el expediente.
ALBERTO PUMAREJO , PEDRO MARTIN QUIÑONEZ , NICASIO ANZOLA , JUNIO E. CANCINO , VICTOR M. PEREZ , PEDRO ALEJO RODRIGUEZ , NICOLAS TORRES N. ALBERTO MANZANARES, SECRETARIO