Fecha Providencia | 12/03/1936 |
Fecha de notificación | 12/03/1936 |
Sala: -- Seleccione --
Sección: null
Subsección: null
Consejero ponente: Alberto Pumarejo
Norma demandada: Decreto ejecutivo número 2188 de 1932
Demandante: JOSE M. ZAPATA A
SIN EXTRACTO DE RELATORIA
CONSEJO DE ESTADO
Consejero ponente: ALBERTO PUMAREJO
Bogotá, doce (12) de marzo de mil novecientos treinta y seis (1936)
Radicación número:
Actor: JOSE M. ZAPATA A
Demandado:
Referencia: Sentencia en el juicio de nulidad del Decreto ejecutivo número 2188 de 1932 sobre división electoral para Diputados en Cundinamarca.
El 19 de diciembre de 1932 el Poder Ejecutivo dictó el Decreto número 2188 sobre división electoral para Diputados en Cundinamarca, el cual corre publicado en el Diario Oficial número 22168, del 22 del mismo mes.
Tal decreto fue acusado de nulidad ante esta corporación, en memorial presentado a la secretaria el 21 de enero siguiente, por el señor José m. Zapata a., en ejercicio de la acción publica, como violatorio de la constitución y de la ley. Sustanciado el juicio por los tramites de rigor, con intervención del doctor Ramón Rosales en calidad de opositor, es llegada la oportunidad de decidir en definitiva acerca de la demanda propuesta, y a ello se procede mediante las siguientes consideraciones:
El Ejecutivo fundó el Decreto mencionado en varias disposiciones constitucionales y legales, de las cuales conviene transcribir algunas.
El artículo 183 de la Constitución es del tenor siguiente:
Habrá en cada Departamento una corporación administrativa denominada Asamblea Departamental, compuesta de los Diputados que correspondan a la población, a razón de uno por cada 12,000 habitantes. La ley podrá variar la anterior base numérica de Diputados.
Este artículo fue sustituido por el 53 del Acto legislativo número 3 de 1910 que dice:
Las Asambleas Departamentales serán de elección popular, y se compondrán de los Diputados que correspondan a la población de los Departamentos, a razón de uno por cada 12,000 habitantes, y uno por cada fracción que pase de 6,000. La ley podrá variar esta base de elección y fijará la época y duración de las sesiones.
El artículo 46 del Acto número 3 dice:
Compete a la ley hacer la demarcación de los Distritos Electorales para la elección de Representantes, y a las Asambleas Departamentales hacer la demarcación de Distritos Electorales para la elección de Diputados, si el sistema electoral que se adopte exige la formación de Distritos Electorales. En tal caso ninguno de éstos podrá elegir menos de tres Representantes o Diputados.
Y agregó el artículo transitorio C. del mismo Acto:
Mientras el Congreso y las Asambleas no hayan dictado las leyes y ordenanzas correspondientes, el Gobierno proveerá lo necesario en materia de división territorial electoral.
El artículo 46 fue sustituido por el 6° del Acto legislativo número 1° de 1930, que dice:
A las Asambleas Departamentales corresponde hacer las demarcaciones de los Círculos o Circunscripciones Electorales para la elección de Diputados. Pero en esta división ningún círculo electoral elegirá menos de tres Diputados.
Según esta última disposición, lo referente a la facultad de las Asambleas en materia de división territorial electoral subsiste, déla misma manera que la consagró el artículo 46 de Acto número 3, y a tiempo que el constituyente asumió la facultad de establecer la división para la elección de Representantes al Congreso, disponiendo expresamente, en el artículo 59 del mismo Acto de 1930, inciso 2° que cada Departamento constituye una circunscripción para la elección de Representantes.
Bien se comprende que el espíritu del constituyente, desde 1910, fue el de dejar a las Asambleas la facultad de arreglar la división de los Departamentos para el efecto de la elección de sus Diputados, facultad que ratificó en 1930, y que sólo como una medida de previsión para el caso de que tal división no se hiciera oportunamente, con perjuicio para los derechos políticos de los Departamentos, facultó al Gobierno para que él hiciera la división donde fuera necesaria, con carácter transitorio, o sea hasta que la Asamblea respectiva cumpliera su misión, según se vio en el artículo transitorio C del Acto de 1910.
Sin embargo, es lo cierto que el artículo C está en plena vigencia, a pesar de haber sido sustituido el artículo 46 por el 6° del Acto de 1930, porque este Acto no se refirió en ninguna parte al C, ni para sustituirlo ni para derogarlo, como sí lo hizo con las disposiciones que quiso suprimir o modificar.
Es que el artículo C se expidió precisamente cuando ya se había atribuido a las Asambleas la división, de tal suerte que lo dispuesto en el artículo 6° del Acto de 1930 es simplemente una confirmación de aquella facultad, y no se opone a que, en defecto de las Asambleas y de manera transitoria, mientras ellas hacen uso de la atribución, se ejerza por el Gobierno la facultad concedida a él en segundo término y de modo provisional, en cuanto existan todavía las deficiencias que previo el constituyente de 1910, como existían en el Departamento de Cundinamarca al tiempo de la expedición del Decreto número 2188.
Entre las disposiciones de orden legal que se relacionan con esta materia, se tiene la del artículo 97 de la Ley 4° de 1913, que dice:
Son funciones de las Asambleas... 20; Hacer la demarcación de Distritos Electorales para la elección de Diputados, si el sistema electoral que se adopte exige la formación de dichos Distritos. Este numeral es una consagración legal de la misma facultad otorgada en el artículo 46 del Acto de 1910.
El artículo 39 de la Ley 85 de 1916 dice:
Las Asambleas, para dividir los Departamentos en círculos electorales, observarán las siguientes reglas:
2° Servirá de base el cómputo del último censo civil legalmente aprobado.
4° El número de Diputados que debe elegir cada círculo electoral no será menor de tres ni mayor de cinco, y se procurará que, en cuanto sea posible, sea proporcional a la población, teniendo en cuenta que la Asamblea debe componerse de tantos Diputados cuantos correspondan a la población del respectivo Departamento, a razón de uno por cada veinte mil habitantes, y uno más por fracción que no baje de diez mil, a menos que el Departamento no tenga trescientos mil habitantes, caso en el cual la Asamblea se compondrá de quince Diputados que serán elegidos según la base de población que se fije.
5° Cada vez que se levante el censo civil, y su resultado dé lugar a un aumento o disminución del número de círculos electorales, o del de Diputados que deban elegirse, se hará la correspondiente modificación en la división territorial.
El artículo 9° de la Ley 70 de 1917 dice:
Cada círculo electoral, para la elección de Diputados a las Asambleas Departamentales, se formará de Distritos municipales contiguos, de fácil comunicación con la cabecera del Circuito respectivo, y cuyo número de habitantes corresponda aproximadamente a la base de población fijada en la Ley 85 de 1916.
El artículo 39 de la Ley 85 de 1916 fue modificado por el 1° de la Ley 14 de 1922, que dice:
Las Asambleas Departamentales serán de elección popular, y se compondrán de los Diputados que correspondan a la población de los Departamentos, a razón de uno por cada 25,000 habitantes, y uno más por cada fracción no menor de 12,000; pero las de los Departamentos que tengan menos de 375,000 habitantes, se compondrán de quince Diputados.
El artículo 7° de la Ley 80 del mismo año dice:
En los Departamentos cuyas Asambleas hicieron, después de aprobado el último censo civil de la República, la división territorial para la elección de Diputados, sin tener en cuenta la Ley 14 de 1922, regirá tal división hasta que las Asambleas en sus próximas sesiones cumplan el deber de reformarla, de acuerdo con la citada Ley.
En los otros Departamentos donde no se hubiere expedido ordenanza, conforme con aquel censo y con la Ley mencionada, regirán las ordenanzas o demás disposiciones vigentes sobre la materia, mientras las próximas Asambleas las reforman de acuerdo con las disposiciones legales.
Las Asambleas, en sus próximas sesiones ordinarias, formarán los Círculos Electorales, de conformidad con la Ley 14 del presente año.
De conformidad con las 'disposiciones constitucionales y legales transcritas, se tiene que las Asambleas no sólo están facultadas sino obligadas a formar y perfeccionar la división electoral de los Departamentos para la elección de Diputados, y que en defecto de las Asambleas debe proveer lo necesario el Poder Ejecutivo. Véase ahora cuál ha sido la reglamentación de la materia en el Departamento de Cundinamarca en desarrollo de aquellas disposiciones.
Expedida la reforma constitucional de 1910, al finalizar el año de 1912 no se había hecho aún la división territorial electoral de Cundinamarca, de conformidad con el artículo 46 del Acto legislativo número 3 de dicho año (1910), y de ahí que el Poder Ejecutivo, en ejercicio de la atribución que le confirió el artículo transitorio C. de aquella reforma, haya dictado el Decreto número 1066 de 4 de diciembre de 1912, por medio del cual hizo la división de que carecía Cundinamarca. Tal Decreto tomó como bases el censo de población de 1905, y la de 12,000 habitantes fijada por el artículo 53 del Acto legislativo número 3 de 1910 para la elección de cada Diputado, bases que eran las vigentes al tiempo de la expedición del Decreto aludido.
Vinieron luego el artículo 39 de la Ley 85 de 1916, que varió la base de población para la elección de Diputados, en el sentido de elevar a 20,000 habitantes el número para cada Diputado, cuando ya el censo civil que regía era el de 1912, y ninguna determinación tomó la Asamblea de Cundinamarca en relación con la división electoral del Departamento.
Por último, sucedieron a las bases anteriores el censo de 1918 y la de 25,000 habitantes por Diputado, establecida en el artículo 1° de la Ley 14 de 1922, y tampoco tuvo a bien la Asamblea de Cundinamarca ocuparse de arreglar la división respectiva, no obstante el artículo 79 de la Ley 80 del mismo año 1922, que impuso expresamente a las Asambleas el deber de arreglar la división de los Departamentos de acuerdo con las normas legales vigentes a la sazón.
De tal suerte que en 1932 todavía se daba aplicación en el Departamento de Cundinamarca al Decreto ejecutivo de veinte años atrás, o sea al 1066 de 4 de diciembre de 1912, a pesar de la total transformación sufrida por las normas de la elección de Diputados en tan largo período.
Fue en tales circunstancias, y considerándose facultado aún por el artículo transitorio c) del Acto legislativo número 3 de 1910, como el Poder Ejecutivo se decidió a dictar el Decreto 2188 de 1932, encaminado a llenar las graves deferencias de la división electoral de Cundinamarca, y cuyo artículo 19 es del tenor siguiente:
Para los efectos de la elección de Diputados a la Asamblea de Cundinamarca, se adopta la misma división territorial que para la administración de justicia rige en el Departamento de Cundinamarca, con la salvedad contenida al final del último considerando precedente, esto es, sin perjuicio de hacer dos Circuitos, uno cuando su población no es suficiente para dar el mínimum de tres Diputados que establece para cada Círculo el artículo 6° del Acto legislativo número 19 de 1930.
Alega el demandante, en primer lugar, que el Decreto es violatorio del artículo 3° de la Ley 80 de 1922, porque no tuvo en cuenta el aumento del 5 por 100 anual de la población, que ordena computar esta disposición.
Semejante argumento carece de todo mérito, es absolutamente innocuo, desde luego que ninguna relación tiene el artículo 39 de la Ley 80 con la base de población para la elección de Diputados. Dicho artículo se refiere única y exclusivamente a los excesos que puedan ocurrir en la votación, para fijar el límite hasta el cual es aceptable como no fraudulenta la votación, el del número de ciudadanos hábiles para sufragar, del respectivo Municipio, de acuerdo con el censo vigente, más un 5 por 100 anual en que se considera el aumento de población, para el efecto de admitir como válida una votación que pudiera considerarse excesiva, y nada más que para ello. Véase, si no, el texto del artículo que se comenta: En toda elección popular es nulo el registro de escrutinio verificado por los Jurados Electorales cuando el número devotos sea superior al de ciudadanos hábiles para sufragar, del respectivo Municipio, de acuerdo con el censo vigente, más un 5 por 100 anual en que se considera el aumento de población.
Como se ve, la disposición transcrita no hizo otra cosa que reemplazar, modificándola, la del artículo 79 de la Ley .70 de 1917, que establecía la nulidad del registro en el caso de que el número de papeletas o votos computados fuera superior a la tercera parte del número de habitantes del respectivo Municipio, estimada de acuerdo con el censo civil vigente.
Ni en el precitado artículo 39 ni en el resto de la misma Ley, ni en ley alguna se han modificado las bases relativas a la elección de Diputados según el censo de población, sentadas en el artículo 39 de la Ley 85 de 1916 y en el artículo l9 de la Ley 14 de 1922, de que se elija un Diputado por cada veinticinco mil habitantes, según el último censo aprobado legalmente.
Si el artículo 1° de la Ley 14 de 1922 dice el actor aumentó de 20,000 a 25,000 la base de población para elegir cada Diputado, es claro y lógico que tuvo en cuenta el aumento de la población en general. Es verdad, pero de ello no se deduce la consecuencia que pretende el señor Zapata A., o sea que la población deba considerarse aumentada en el 5 por 100 anual para el efecto de fijar el número de Diputados para elegir, sino que el legislador ha querido reducir el número de Diputados.
La segunda causal de nulidad que alega el demandante es de menor valor aún, pues se funda en que el artículo 7° de la Ley 80 de 1922 dispone que en los Departamentos donde no se hubiere expedido ordenanza sobre división territorial de conformidad con el censo de 1918 y con la Ley 14 de 1922, re giran las disposiciones vigentes sobre la materia, mientras las Asambleas las reforman; de lo cual deduce el acusador que debía seguirse aplicando el Decreto de 1912. En efecto se lee en la demanda:
En Cundinamarca no se ha expedido ordenanza conforme con el censo de 1918, o sea con la Ley 14 de 1922, ni con otro censo o ley, de suerte que respecto a la división electoral para Diputados en Cundinamarca rige, por expresa disposición del aparte primero del artículo 7° de la Ley 80 de 1922, atrás copiado, el Decreto 1066 de 4 de diciembre de 1912, que hizo la división territorial de Cundinamarca para elegir Diputados, única disposición vigente sobre la materia hasta la expedición del Decreto que por el presente libelo acuso.
A este respecto es copiosa en razones sustanciales la parte considerativa del Decreto 2188, razones que acogen el opositor y el señor Fiscal para convenir en que el Decreto 1066 de 1912 no podía regir en 1932, y que por consiguiente se carecía de disposiciones que pudieran aplicarse . de conformidad con el artículo 79 de la Ley 80 de 1922.
Tales razones son, en resumen: que el Decreto 1066 se dictó con base en el censo de 1905 y según el reducido número de habitantes que entonces se exigía para determinar el de Diputados; que a la época del Decreto 2188 ya regía el censo de 1918 y se exigía otra base de población; que cada Círculo Electoral se debía formar de Municipios contiguos, vinculados por unos mismos intereses de diverso orden; que el artículo 39 de la Ley 85 de 1916 dispuso que cada vez que se levantara el censo civil y su resultado diera lugar al aumento o disminución de Círculos Electorales o de los Diputados elegibles, se harían las modificaciones del caso; que todos los preceptos legales posteriores a 1912 sobre este punto llevaban a la conclusión de que el Decreto 1066 estaba tácitamente derogado, en fuerza de su oposición a claras disposiciones legales, por no regir ya el censo de 1905 que le sirvió de base, ni el número de habitantes para determinar el de Diputados era el mismo; que tai derogatoria se desprende necesariamente de lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 71 del Código Civil y en el artículo 3° de la Ley 153 de 1887; que aunque el Decreto de 1912 se había venido aplicando en Cundinamarca, no por eso podía estimarse vigente, según lo estatuye el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 y el 8° del Código Civil; y que de no estar vigente tal decreto, ni haber hecho la Asamblea división electoral alguna, el Ejecutivo debía cumplir lo dispuesto en el artículo transitorio c) del Acto legislativo número 3 de 1910.
Si pues tal Decreto era incompatible con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 85 de 1916 y en el 1° de la 14 de 1922, es claro que al expedirse la 80 del mismo año 1922, no podía estar ni continuar vigente aquel Decreto, y por consiguiente el Ejecutivo no tenía porqué mantenerlo en la categoría de vigente.
Como tercera causal de nulidad se alega ya una de orden constitucional, en los siguientes términos: La facultad de hacer la demarcación de Distritos Electorales para la elección de Diputados, es función privativa de las Asambleas al tenor de lo dispuesto en el artículo 6° del Acto legislativo número 1° de 1930, que dice: A las Asambleas Departamentales corresponde hacer las demarcaciones de los Círculos o Circunscripciones Electorales para la elección de Diputados; pero en esa división ningún Círculo Electoral elegirá menos de tres Diputados.
El Poder Ejecutivo o el Presidente de la República no puede hacer dicha división, mucho más desde que se expidió la enmienda citada que es neta, que no da lugar a interpretaciones. Es, pues, por este aspecto inconstitucional el Decreto demandado.
Por su parte, al referirse a esta causal dice el opositor: Pero tal función no corresponde a las Asambleas únicamente desde la expedición de este Acto legislativo. El artículo 46 del Acto legislativo número 3 de 1910 también atribuyó a las Asambleas la referida función. Continúa el opositor razonando en el sentido de que la reforma de 1930 en nada modificó lo relativo a esa función de las Asambleas, y concluye así: Mas no derogó el artículo c) del Acto legislativo numero 3 de 1910, que facultó, transitoriamente, al Gobierno para prever lo necesario en materia de división territorial electoral.
El señor Fiscal del Consejo no comparte la tesis del opositor acerca de esta cuestión, y mis bien acoge la del demandante. Pero bien conocidos yadicelos sistemas electora les que rigen en la actualidad, y dispuesto de manera terminante sin condición alguna en el artículo 6° del Acto legislativo número 1° de 1930 que a las Asambleas Departamentales corresponde hacer la demarcación de los Círculos o Circunscripciones electorales para la elección de Diputados, y que en esa división ningún círculo electoral elegirá menos de tres Diputados, quedó derogado tácitamente el sobredicho artículo transitorio c). Y si la Asamblea de Cundinamarca no procedió desde el año 1931 a disponer en una ordenanza la división impuesta en tal precepto, el Gobierno, dada la claridad del mismo y en ejercicio de lo que ordena como atribución de la Asamblea, carecía en absoluto de facultad para efectuarla, con razón tanto mayor, que si como arriba lo expuse, el artículo c) fue la resultante de lo dispuesto en el artículo 46 del Acto legislativo que él integra, sustituido en todas sus partes por el artículo 6 ° del número 1.° de 1930, la inexistencia del transitorio c) es obvia en sana hermenéutica.
La cuestión relativa a la constitucionalidad o inconstitucionalidad del Decreto demandado es interesante, y por eso tanto el opositor como el señor Fiscal abundan en razones de diversa índole para impugnar el uno y defender el otro; pero el Consejo debe abstenerse de resolver acerca de esta causal, ya que se trata de un acto del Gobierno cuya revisión por el aspecto constitucional corresponde a la Corte Suprema de Justicia, con arreglo al artículo 78 de la Ley 130 de 1913, que dice: La revisión de los actos del Gobierno o de los Ministros, que no sean de la clase de los sometidos a la jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia, por el citado artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, corresponde al Consejo de Estado cuando sean contrarios a la Constitución o a la ley, o lesivos de derechos civiles. Y el artículo 41 citado del Acto legislativo de 1910, dice: A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá la siguiente: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación.
De suerte que los decretos a que este artículo se refiere, y que expresamente excluye de la jurisdicción del Consejo de Estado el artículo 78 de la ley 130 de 1913, son precisamente los de la clase del que se revisa en esta sentencia, y por consiguiente sólo debe resolver el Consejo sobre la nulidad fundada en las dos primeras causales, que son las de orden legal, y abstenerse de fallar en relación con la causal de orden constitucional, por carencia de jurisdicción para ello.
El opositor a la demanda, por una mala interpretación de la Ley 7° de 1932, considera que el Consejo pleno o Sala de Negocios generales no es competente para conocer de la demanda sobre nulidad del Decreto acusado, por cuanto el litigio es de carácter electoral y pertenece, de consiguiente, a la jurisdicción de la Sala de Negocios Electorales creada por el artículo 12 de la citada Ley 7°, y al efecto dice: El Decreto acusado es eminentemente electoral. Tiene por objeto formar las circunscripciones electorales en Cundinamarca, que son la base del sistema electoral colombiano; todo él se funda en disposiciones del Código Electoral y de las leyes que lo adicionan y reforman; y su alcance es electoral. ¿Cómo, pues, sustraer su conocimiento de la Sala de Negocios Electorales, por el hecho, quizá, de tratarse de un decreto ejecutivo
A su turno el señor Fiscal disiente de la tesis precedente, y dice: opino que refiriéndose y estudiando la Ley 7° de 1932 el conocimiento y decisión de los litigios electorales promovidos con ocasión de las elecciones de funcionarios por elección popular, nada tiene que ver la mentada Sala con un decreto que si bien reglamenta mediante la división que establece los círculos electorales para lo conveniente a los Municipios que los componen y a efecto de precisar el número de Diputados que a cada círculo corresponde elegir, en cambio es extraño en absoluto a las elecciones mismas y a las formalidades que al tenor de la ley electoral deben llenarse antes y después de su verificación..
Efectivamente, no hay razón de orden jurídico para sostener que el Decreto acusado es de los sometidos a la jurisdicción especial de la Sala de Negocios Electorales, por la sola relación que tiene con el ramo electoral, puesto que no se trata de una actividad eleccionaria propiamente dicha, como la del sufragio mismo o acto de elegir y la de escrutar, que son los actos que determinan la jurisdicción de dicha Sala en defecto de las corporaciones designadas anteriormente; esto es, no se trata de la nulidad de una votación popular, de registro de escrutinio hecho por un Jurado de Votación, de elecciones plurales hechas por corporación pública, ni de ninguno otro de los casos previstos en el capítulo XI del Código 4° Elecciones y leyes complementarias.
En resumen: son infundadas las causales de ilegalidad del Decreto, es competente el Consejo pleno para conocer de la demanda por tal concepto, y no lo es para resolver acerca de la tacha de inconstitucionalidad.
Por tanto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, declara que no es nulo el Decreto número 2188 de 19 de diciembre de 1932, sobre división electoral para Diputados en Cundinamarca, por su aspecto legal, y se abstiene de resolver acerca de la tacha de inconstitucionalidad, por carencia de jurisdicción en la materia.
Publíquese, notifíquese, cópiese y comuníquese al Gobierno por el conducto regular.
ALBERTO PUMAREJO, NICASIO ANZOLA, RICARDO TIRADO MACIAS, ELIAS ABAD MESA, ISAIAS CEPEDA, VICTOR M. PEREZ, PEDRO MARTIN QUIÑONEZ, LUIS E. GARCIA P., SECRETARIO