Fecha Providencia | 16/08/1935 |
Fecha de notificación | 16/08/1935 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Isaías Cepeda
Norma demandada: Decreto número 1349, del 31 de julio de 1933
Demandante: LUIS EDUARDO GACHARNA
CONSEJO DE ESTADO
Consejero ponente: ISAIAS CEPEDA
Bogotá, diez y seis (16) de agosto de mil novecientos treinta y cinco (1935)
Radicación número:
Actor: LUIS EDUARDO GACHARNA
Demandado:
Referencia: Sentencia pronunciada en el juicio de nulidad del Decreto número 1349, del 31 de julio de 1933, dictado por el Ministerio de Gobierno.
El doctor Luis Eduardo Gacharná, ejerciendo la acción privada de que trata el artículo 80 del Código Contencioso Administrativo, en nombre de la Federación de Farmacéuticos de Bogotá, y, además, en nombre propio, con acción pública, pide que se revise y anule el Decreto número 1349 de 1933, originario del Ministerio de Gobierno, fechado el 31 de julio de 1933, «principalmente en lo relativo a los artículos 3°, 9° in fine, 13, 14 y 16, por ser lesivos de derechos adquiridos ya por los farmacéuticos y por quebrantar leyes reglamentarias de la materia reglamentada por dicho Decreto.»
La personería jurídica de la Federación de Farmacéuticos de Bogotá está debidamente acreditada con la presentación de una copia autenticada del Diario Oficial en que corre publicada la resolución del Gobierno por la cual se le reconoce.
Surtida la tramitación correspondiente, procede el Consejo a fallar el asunto en el fondo.
ACCION PRIVADA
El artículo 3° del Decreto acusado es como sigue:
«Con carácter de permitidos pueden ejercer la profesión de farmacéuticos las personas siguientes:
«Los que posean permiso o licencia expedida por autoridad competente conforme a los artículos 12 y 15 del Decreto número 592 de 1905, 12 de la Ley 83 de 1914, 11 del Decreto ejecutivo número 355 de 1923, 59 de la Ley 15 de 1925 y 26 y 27 del Decreto ejecutivo número 1099 de 1930, expedidos durante la vigencia de cada una de estas disposiciones, o quienes la obtengan antes del 31 de diciembre del año en curso, llenando los requisitos que se expresan en seguida.»
Al respecto, el actor se expresa así:
«Al reconocer este artículo las situaciones legales creadas al amparo de algunas leyes y decretos anteriores no sólo obedecía a los principios de jurisprudencia universal sobre derechos adquiridos, sino a la misma Ley 35 de 1929, que es la reglamentada, puesto que en ella se establece que en la reglamentación de las profesiones de odontólogos, veterinarios, homeópatas, farmacéuticos, comadronas y enfermeros, se procuraría «que el espíritu de la reglamentación guarde armonía con la que al ejercicio de la medicina se da por la presente Ley.» El artículo 7° de la expresada ley consagró expresamente el principio de que los profesionales de la medicina, amparados por leyes anteriores, continuarían en el goce de su derecho.
Pero ocurre que por virtud del artículo 3.° del Decreto 657 de 1924, publicado en el Diario Oficial de 16 de abril, se legalizó, mediante la presentación de un examen, el ejercicio de la profesión de farmacéutico a personas que no figuran en el artículo 3.° del Decreto número 1349 de 1933; es decir, se desconoció en el Decreto número 1349 una posición jurídica ya adquirida por los que se sometieron al examen exigido por el artículo 3° del Decreto 657 de 1924.»
ACCION PUBLICA
Sostiene el actor que el artículo 3° acusado quebranta la ley reglamentada, que lo es la 35 de 1929, porque ella reconoce expresamente los títulos de idoneidad ya expedidos a favor de médicos y farmacéuticos, y al facultar al Gobierno para reglamentar la profesión de farmacéutico, le impuro como norma un criterio que guardara armonía con dicha Ley.
Para resolver se considera:
El artículo 7° de la Ley 35 de 1929 es del tenor siguiente:
«Los individuos que en la fecha de la promulgación de la presente ley no estuvieren incluidos en alguno de los artículos anteriores y que estén en uso de la licencia para ejercer la medicina, obtenida de acuerdo con las Leyes 83 de 1914, 67 de 1920 y 85 de 1922, continuarán en el goce de este derecho, siempre que en el curso de los noventa días siguientes presenten, para su revalidación, la licencia correspondiente, en los Departamentos, ante una Junta compuesta por el Gobernador del Departamento, el Director Departamental de Higiene, el Director de Educación Pública y un médico nombrado por la Academia Nacional de Medicina; y en las Intendencias y Comisarías, ante una Junta compuesta por el respectivo Intendente o Comisario Especial, el Médico de Sanidad, el Inspector Escolar de la Intendencia o Comisaría y un médico nombrado por la Academia Nacional de Medicina.»
Como por virtud de lo ordenado en el artículo 11 de la misma Ley, el Gobierno, al reglamentar el ejercicio de las profesiones de odontólogos, veterinarios, homeópatas, farmacéuticos, comadronas y enfermeros, debía procurar que el espíritu de la reglamentación guardara armonía con la que al ejercicio de la medicina se da por la citada Ley, es necesario estudiar si el Gobierno cumplió tal precepto.
Del simple cotejo entre el artículo 7° de la Ley y el 3° del Decreto reglamentario, arriba copiados, se llega, fácilmente, a la conclusión de que el 2° guarda perfecta armonía con el de la Ley.
Efectivamente, el Decreto permite ejercer la profesión de farmacéutico a quienes tengan licencia o permiso expedido legalmente, con lo cual se ajusta a la Ley reglamentada.
La Ley 67 de 1920 no se refiere, ni directa e indirectamente, a la profesión de farmacéuticos, y ya se vio que las licencias expedidas en virtud de la 83 de 1914 quedaron comprendidas en el Decreto, luego el artículo 3° acusado mal puede violar esas leyes, ni los artículos 2° y 3° de la Ley 85 de 1922, que permiten el ejercicio de la profesión médica y sus auxiliares a los individuos que sin tener título exhiban el permiso con sujeción a las leyes vigentes.
En consecuencia, no puede prosperar la acusación.
Sostiene el actor que el artículo 9° del Decreto 1349 de 1933 es confiscatorio, porque impone como pena la pérdida del derecho para cuyo ejercicio exige el permiso, no obstante que lo racional era imponer como sanción el no permitir el ejercicio de la profesión de farmacéuticos mientras no se exhiba la revalidación, y que tal artículo excede los límites señalados por la Ley 35 de 1929, porque en ella no se establece semejante sanción, ni siquiera para los médicos renuentes.
El artículo acusado dice:
«Créanse en las capitales de los Departamentos e Intendencias, Juntas encargadas de la revalidación de los permisos de que trata el artículo 3° e integradas por el Gobernador o Intendente o un delegado suyo; el Director Departamental o Intendencial de Higiene, y un médico graduado designado por la Dirección Técnica Nacional.
«Ante dichas Juntas se presentará por los interesados el permiso en virtud del cual ejerce la profesión, para que dicha Junta dicte la resolución de revalidación, si fuere el caso, teniendo en cuenta que haya sido expedido conforme a las disposiciones mencionadas en el artículo 3° y lo dispuesto en el artículo 632 del Código Judicial.
«Parágrafo. Hasta tres meses después del 1° de enero de 1934, término improrrogable, podrán presentarse Las solicitudes y permiso para la revalidación.
«Si no fuere presentado dentro de dicho término, el permiso quedará sin ningún valor.»
El artículo 7° de la Ley 35 de 1929 dispone, exactamente, lo mismo; quienes tuvieran licencia expedida legalmente continuarían en el goce de ese derecho, bajo la condición resolutoria negativa de presentar la licencia para su revalidación ante determinadas autoridades, dentro del término perentorio de noventa días. Es claro que si tal cosa no se hacía que daba extinguido el derecho.
Tampoco puede prosperar la acusación de este artículo.
Dice el actor:
«Relacionados los artículos 4° y 10°, resulta de ellos una desigualdad de los ciudadanos ante la ley, porque aquel artículo exige a los licenciados que paguen derechos por la licencia, al paso que el artículo 10° exime de esos derechos a cierta clase de licenciados.»
El artículo 4° se refiere, en el aspecto acusado, a los derechos que deben pagar los interesados por las declaraciones y por el certificado sobre idoneidad de los testigos, a que el mismo artículo hace relación; el artículo 10 dispone que las licencias que se expidan para las personas a que se refiere el artículo 2° no causarán ningún derecho; son cosas completamente distintas, y por tanto, no puede prosperar la acusación.
El artículo 13 acusado se expresa así:
«Las resoluciones de la Junta Revisora de permisos de farmaceutas, negativas de revalidación de licencias, son apelables dentro del término de setenta y dos horas después de haberse dictado.
«Las apelaciones se concederán en el efecto devolutivo y para ante la Dirección Técnica Nacional de Higiene, quien cumplirá en este caso lo previsto en el artículo anterior.»
Esta disposición viola el artículo 327 del Código Judicial, según el cual, por regla general, ninguna resolución produce efecto antes de haberse notificado legalmente a las partes. Es claro que las excepciones a esta regla general sólo puede establecerlas el mismo legislador, pues por medio de tales excepciones se modifica una disposición legal, cosa que no puede hacer el Gobierno. El Consejo deberá, por consiguiente, declarar la nulidad del artículo acusado, por el aspecto en que lo ha sido.
El artículo 14, dice el demandante, castiga el ejercicio de un derecho, puesto que a las personas autorizadas por el Decreto 657 de 1924 les niega el derecho de revalidar su licencia y las amenazas con fuertes multas si ejercen el derecho que les ha otorgado la ley.
La disposición acusada es del tenor siguiente:
«Las personas que ejercieren la profesión de farmacéuticos, sin llenar los requisitos exigidos por el presente Decreto, serán apercibidas, y si continuaren ejerciendo se castigarán con multas de $ 50 a $ 200, y con el doble en caso de reincidencia.
«Estas multas serán impuestas por los Directores Departamentales o Intendenciales de Higiene.»
Ya está suficientemente estudiado el punto relativo a la facultad del Gobierno para reglamentar la Ley 11 de 1920, que en manera alguna lo autorizó para reglamentar el ejercicio de la profesión de farmacéutico, y que, por consiguiente, las licencias expedidas por una interpretación errónea de esa reglamentación no constituyen un derecho adquirido con justo título. Surge la consecuencia lógica de que el artículo 14 acusado no castiga el ejercicio de un derecho, sino un hecho ilegal, y tal sanción es indispensable para la efectividad de la reglamentación de una rama de las actividades humanas que interesa, quizá como ninguna otra, que sea ejercida por personas competentes hasta lo sumo, pues con ello se evitan males que no es preciso encarecer.
El actor acusó también el artículo 16, pero no adujo razón alguna para demostrar que dicho artículo viola la Constitución o las leyes, ni el Consejo encuentra fundamento para declararlo nulo.
Finalmente, dice el actor:
«Por último, entiendo que como ya la profesión de farmacéuticos había sido reglamentada por el Decreto número 1099 de 1930, publicado en el Diario Oficial número 21440 de 15 de julio de 1930, no le es dado al Gobierno continuar reglamentando, porque una vez ejercida la potestad reglamentaria respecto de una ley, queda o debe quedar agotada. La facultad de reglamentar las leyes, aunque es necesaria y muy provechosa, constituye una amenaza para la estabilidad de las leyes, cuyos textos pueden verse alterados en ocasiones por virtud de la reglamentación, y es obvio que ese peligro debe cesar algún día.»
Ni de los términos de la disposición constitucional que impone al Gobierno el deber de reglamentar las leyes, ni de su espíritu, ni de las necesidades o conveniencias públicas, puede sacarse el principio de que una vez ejercitado por el Gobierno este deber, queda inhibido para hacerlo nuevamente, si encuentra que la primitiva reglamentación fue deficiente, o errónea, o inconveniente.
Si en una cualquiera de las sucesivas reglamentaciones que el Gobierno haga de una ley, viola ésta, queda el camino de acusarla, lo mismo que hubiera podido hacerse con la primera; luego no existe el peligro anotado por el demandante, o si existe, militaría la misma razón contra la primera providencia reglamentaria.
Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado, de acuerdo, en parte, con el señor Fiscal, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Es nulo el artículo trece (13) del Decreto número 1349 de 1933, en cuanto dispone que las resoluciones de la Junta revisora de permisos de farmacéuticos, negativas de revalidación de licencias, son apelables dentro del término de setenta y dos horas después de haberse dictado.
No son nulos los artículos 3°, 4°, 9°, 10, 14 y 16 del Decreto citado en el punto anterior.
Con excepción del artículo que se declara nulo, levantase la suspensión provisional decretada.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese y archívese.
ALBERTO PUMAREJO , ISAÍAS CEPEDA , PEDRO MARTIN QUIÑONEZ , ESTEBAN GRANADOS MOTTA , NICASIO ANZOLA , VICTOR M. PEREZ , RICARDO TIRADO MACIAS , LUIS E. GARCIA V SECRETARIO