Fecha Providencia | 12/02/1929 |
Fecha de notificación | 12/02/1929 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Nicasio Anzola
Norma demandada: Decreto numero 1923 de 1925
Demandante: ADALBERTO VERGARA Y VERGARA
IMPUESTO SOBRE LA RENTA - Nulidad de los artículos 17 y 26 del Decreto número 1923 de 1925 / OBLIGACION DE DENUNCIAR RENTA AJENA -Extralimitación en la reglamentación de la Ley / DOCUMENTOS PRIVADOS - Prohibición de juramento en sus denuncios, ni exhibición de libros, documentos, recibos, y en general papel alguno referente a sus negocios / LIBROS DE COMERCIO - Son como el compendio de la personalidad por cuya razón la ley reconoce su propiedad y garantiza su secreto
Como por el artículo del Decreto en referencia se impone a personas distintas de los contribuyentes la obligación de denunciar renta ajena, es evidente para el Consejo de Estado de que por parte del Poder Ejecutivo no solamente ha habido en esto una extralimitación en la reglamentación de la Ley, sino que al imponer el artículo 26 del mismo Decreto ciertas penas a quienes no cumplan lo ordenado en el artículo 17, se peca contra los preceptos constitucionales que garantizan a los ciudadanos el no poder ser penados sino de conformidad a leyes preexistentes al acto imputado, y el no ser responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución o de las leyes (artículos 20 y 26). Ya se dijo que no hay texto alguno legal que imponga a personas distintas de los contribuyentes la obligación de denunciar su renta, y siendo así, su omisión no puede en manera alguna ser penada por las autoridades de la República. Nótese además que el Decreto acusado impone a personas distintas de los contribuyentes, no solamente la obligación de denunciar la renta de otro, sino que los obliga a acompañar a su denuncio los recibos de todo pago que han hecho a terceros, «si así lo exige la respectiva Junta Municipal del impuesto,» siendo así que ni aun a los mismos contribuyentes se les puede exigir, por expresa prohibición legal, juramento en sus denuncios, ni exhibición de libros, documentos, recibos, y en general papel alguno referente a sus negocios. Estas prohibiciones legales no son otra cosa que una lógica consecuencia de la norma constitucional consignada en el artículo 43, que estatuye que «las cartas y papeles privados no pueden ser interceptados ni registrados sino por la autoridad, mediante orden de funcionario competente, en los casos y con las formalidades que establece la ley, y con el único objeto de buscar pruebas judiciales (se subraya).» Esta sabia garantía de nuestro Estatuto no es en realidad sino un desarrollo del principio protector de la propiedad privada consignado en el artículo 36 del mismo, comoquiera que los libros y demás papeles de los comerciantes son obra de éstos y la fiel expresión de su vida comercial. Ellos son como el compendio de su personalidad que reflejan su inteligencia, laboriosidad, actividad y honorabilidad, por cuya razón la ley reconoce su propiedad y garantiza su secreto, sin más limitación que la consignada en los artículos 55 y 57 del Código de Comercio, inspirados en razones de orden público.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: NICASIO ANZOLA
Bogotá, doce (12) de febrero de mil novecientos veintinueve (1929)
Radicación número: 0212
Actor: ADALBERTO VERGARA Y VERGARA
Demandado:
Referencia: Sentencia que declara nulos los artículos 17 y 26 del Decreto número 1923 de 1925 reglamentario de la Ley 64 de 1927, de impuesto sobre la renta.
Vistos: El doctor Adalberto Vergara y Vergara, mayor y vecino de la ciudad, en ejercicio de la acción ciudadana que confiere el artículo 52 déla Ley 130 de 1913, pide en libelo de fecha 10 de febrero del año pasado que, previos los trámites legales y con audiencia del señor Fiscal, se hagan por esta Superioridad las siguientes declaraciones:
1o Que es nulo, por ser violatorio de las leyes, el artículo 17 del Decreto ejecutivo número 1923, expedido por el señor Presidente de la República con la firma del señor Ministro do Hacienda y Crédito Público, con fecha 28 de noviembre de 1927, en reglamentación de la Ley 64 de 1927, relativa al impuesto sobre la renta, en cuanto dispone que:
"Todo individuo, corporación o sociedad colectiva, en cualquier carácter que obre, como también todo arrendatario, deudor hipotecario o prendario, fideicomisario, empresario, que haga un pago o pagos a una persona residente en Colombia o que no resida en el país, pero que tenga en él un agente o representante suyo, o una sucesión o fideicomiso en Colombia, de arrendamientos, privilegios, sueldos, jornales, primas, anualidades, compensaciones, remuneraciones, emolumentos u otra ganancia, utilidad o renta fijas o determinables, que monte a $ 200 o más a favor de una persona, sucesión o fideicomiso en cualquier año gravable, y de intereses y dividendos por cualquier cantidad, presentará un informe en que consten el nombre y dirección de toda persona a quien tal pago o pagos se hayan hecho, con una información completa concerniente a dicho pago o pagos. Al informe se acompañarán los recibos de todos aquellos pagos, o de cualquiera de ellos, si así lo exige la respectiva Junta Municipal del impuesto. Tales informes deberán ser presentados a más tardar el 1° de marzo de cada año, y comprenderán los pagos hechos durante el año gravable inmediatamente anterior, todo de acuerdo con las disposiciones del artículo 15, o sea excepción hecha de la frase: 'empleados de la República de Colombia o de un Departamento. Municipio u otra división política del país es decir, excepto en cuanto la obligación se impone a los empleados públicos, sobre quienes sí tiene autoridad el Gobierno para exigir todos los informes que quiera relativos al desempeño de sus cargos."
2° Que se declare nulo, por ilegal, el artículo 26 del mismo Decreto ejecutivo número 1923 de 1927, en cuanto dispone que "toda persona que, de acuerdo con esta Ley, debe dar informes sobre rentas de otras personas o entidades, que dejen de presentar el informe o que rindan uno falso o incompleto, será castigada con una multa igual al 10 por 100 del respectivo impuesto"; y en cuanto dice relación con el citado artículo 17, es decir, en cuanto impone penas a las personas enumeradas en el artículo 17, excepción hecha de los empleados públicos, a quienes sí puede el Gobierno castigar por negligencias o infracciones en el cumplimiento de sus deberes.
Como fundamentos de hecho adujo los siguientes:
En cuanto a hechos, deben tenerse como tales la exposición anterior sobre violación de las leyes y el concepto en que lo han sido por las disposiciones acusadas, y además formulo especialmente los siguientes:
1° El Poder Ejecutivo expidió, con fecha 28 de noviembre de 1927, el Decreto número 1923 de 1927, reglamentario de la Ley 64 de 1927, relativa al impuesto sobre la renta, en el cual se encuentran las disposiciones contenidas en los artículos 17 y 26, que son ilegales, por violación directa de las leyes, y por lo mismo nulas.
2o El Decreto número 1923 de 1927 se publicó en el Diario Oficial número 20659 del viernes 3 de diciembre de 1927, y la Ley 64 de 1927 se había publicado en el número 20648 del mismo Diario, según consta en los ejemplares que debidamente autenticados acompaño con la presente demanda.
3° Las disposiciones acusadas de los artículos 17 y 26-del Decreto 1923 de 1927 ocasionarían, caso de cumplirse, enormes y manifiestos y notorios perjuicios, los que deben evitarse mediante la suspensión provisional de tales disposiciones, de acuerdo con lo que al respecto previene el numeral d) del artículo 59 de la Ley 13ü de 1913.
4o El honorable Consejo de Estado es el competente para conocer de esta demanda, la que se promueve dentro del término que la ley ha concedido, que son noventa días contados desde la publicación del Decreto número 1923 de 1927, o sea a partir del 2 de diciembre último.
Estima el demandante que los artículos acusados del Decreto en referencia son contrarios a las Leyes 56 de 1918 y 64 de 1927, y a los artículos 72, 95. 358 y 945 del Código de Comercio; 333, 348, 604, 605 y 1673 del Código Judicial, y 32 del Código Penal, porque, en su sentir, aquéllos imponen a ciertas personas, distintas de los contribuyentes o de sus representantes legales, la obligación de denunciar una renta que nó es la suya, así como la de presentar y entregar papeles de negocios propios, cuando la ley sólo dispone que la obligación de hacer los referidos denuncios radica en los contribuyentes directamente, siendo a éstos y no a personas extrañas a quienes se les puede aplicar, no las sanciones del Decreto, sino las fijadas en la ¿y, cuando quiera que sean fraudulentos en los correspondientes denuncios,
Como en los autos figuran debidamente autenticados los Diarios Oficiales en donde fueron publicados los actos acusados, y al negocio se le ha dado la tramitación correspondiente, el Consejo de Estado procede a dictar el fallo correspondiente.
La Ley 64 de 1927, en su artículo 13, que confiere al Gobierno la facultad de reglamentar dicha Ley, dice así:
Artículo 13. El Gobierno, al reglamentar esta Ley, determinará la forma y tiempo en que deben rendir sus informes los contribuyentes; las sanciones a que haya lugar por la no presentación de ellos; la manera como debe hacerse conocer a los mismos el monto del impuesto; la clase de informaciones que deben suministrar los Notarios y Registradores, y las personas o entidades que paguen renta de cualquiera clase; los recargos a que haya lugar por la demora en los pagos; los recursos que puedan hacer valer los contribuyentes que se crean indebidamente gravados, y la manera de recaudar este impuesto, lo mismo que los derechos consulares, cuyo pago puede radicarse en las aduanas del país.
El Consejo observa:
El texto legal transcrito precisa por modo taxativo las facultades conferidas al Gobierno en orden a la reglamentación referente a la percepción del impuesto sobre la renta, y a ellas debe necesariamente estarse al expedirlos decretos, órdenes o resoluciones que juzgue necesarios para la cumplida ejecución de la Ley, en consonancia con lo qua al respecto esta, tu ye el ordinal 3.° del artículo 120 de la Constitución Nacional, sin que le sea dable variar o adicionar en lo más mínimo el espíritu o la sustancia de la Ley, so pretexto de reglamentarla.
Ahora bien: si la facultad que en el caso en examen tiene el Gobierno es para determinar la forma y tiempo en que deben rendir sus informes los contribuyentes, la clase de informes que deben suministrar los Notarios y Registradores y las personas o entidades que deben pagar renta (subraya el Consejo) de cualquier clase, no cabe duda alguna de que es a los contribuyentes, y no a otras personas distintas, a quienes se impone por la Ley la obligación de hacer ante las respectivas Juntas calificadoras el denuncio de la renta de que disfrutan, así como también dar los informes y pruebas que se requieran para poder gozar de las exenciones o deducciones a que tengan derecho en consonancia con la misma Ley (artículos 6.° de la Ley 56 de 1918, y 2°, 3° y 8o de la 64 de 1927),
Como por el artículo del Decreto en referencia se impone a personas distintas délos contribuyentes la obligación de denunciar renta ajena, es evidente para el Consejo de Estado de que por parte del Poder Ejecutivo no solamente ha habido en esto una extralimitación en la reglamentación de la Ley, sino que al imponer el artículo 26 del mismo Decreto ciertas penas a quienes no cumplan lo ordenado en el artículo 17, se peca contra los preceptos constitucionales que garantizan a los ciudadanos el no poder ser penados sino de conformidad a leyes preexistentes al acto imputado, y el no ser responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución o de las leyes (artículos 20 y 26). Ya se dijo que no hay texto alguno legal que imponga a personas distintas de los contribuyentes la obligación de denunciar su renta, y siendo así, su omisión no puede en manera alguna ser penada por las autoridades de la República.
Nótese además que el Decreto acusado impone a personas distintas de los contribuyentes, no solamente la obligación de denunciar la renta de otro, sino que los obliga a acompañar a su denuncio los recibos de todo pago que han hecho a terceros, si así lo exige la respectiva Junta Municipal del impuesto, siendo así que ni aun a los mismos contribuyentes se les puede exigir, por expresa prohibición legal, juramento en sus denuncios, ni exhibición de libros, documentos, recibos, y en general papel alguno referente a sus negocios.
Estas prohibiciones legales no son otra cosa que una lógica consecuencia de la norma constitucional consignada en el artículo 43, que estatuye que las cartas y papeles privados no pueden ser interceptados ni registrados sino por la autoridad, mediante orden de funcionario competente, en los casos y con las formalidades que establece "la ley, y con el único objeto de buscar pruebas judiciales (se subraya).
Esta sabia garantía de nuestro Estatuto no es en realidad sino un desarrollo del principio protector de la propiedad privada consignado en el artículo 36 del mismo, comoquiera que los libros y demás papeles de los comerciantes son obra de éstos y la fiel expresión de su vida comercial. Ellos son como el compendio de su personalidad que reflejan su inteligencia, laboriosidad, actividad y honorabilidad, por cuya razón la ley reconoce su propiedad y garantiza su secreto, sin más limitación que la consignada en los artículos 55 y 57 del Código de Comercio, inspirados en razones de orden público.
La obligación de rendir informe sobre la renta de otro, sólo la impone la Ley a los empleados públicos, únicos a quienes el Gobierno puede legalmente exigirles todos los datos y comprobantes que estime conducentes para mejor apreciar los denuncios que de su renta hagan los contribuyentes, y sólo a ellos puede imponer sanciones para el caso de que se manifiesten renuentes en el cumplimiento de sus obligaciones, porque esto sí encaja dentro de las atribuciones legales del mismo. Todo cuanto de aquí exceda peca contra textos claros de la legislación mercantil, que impone a los comisionistas, corredores, agentes de cambio, y en general a todo intermediario de comercio, la precisa obligación de proceder en el desempeño de sus cargos observando la más estricta lealtad para con sus clientes, y los somete a estrecha responsabilidad si violan el secreto de los negocios en que intervienen, comoquiera que el resultado favorable o adverso de determinada especulación depende generalmente de la ignorancia en que los terceros se encuentren en orden a su existencia y condiciones. A ellos no los obliga la ley a hacer conocer el nombre de la persona por cuya cuenta contratan; sus libros y demás papeles referentes a sus negocios son sagrados, y en caso de muerte deben ser depositados en la Secretaría del Juzgado del respectivo Circuito, para defender así los intereses de terceros interesados en la reserva de los mismos. Estas normas protectoras del comercio se encuentran consignadas en la legislación de todos los pueblos civilizados, sin ninguna excepción, por ser de interés social.
El Gobierno no queda desprovisto de medios para defender la integridad de la renta, comoquiera que caso de que el contribuyente sea infiel en sus declaraciones, la Ley facilita muchos recursos para evitar el fraude, tales como el de gravarlo con el doble del impuesto que legítimamente debe pagar, mediante estimaciones directas, previo estudio de los antecedentes que pueda reunir, ya directamente, ya por medio de informes de los Notarios, Registradores, Recaudadores, Alcaldes, Tesoreros, etc., etc., referentes a la renta de determinada persona y sobre la cual deba liquidarse el impuesto.
Todas las anteriores consideraciones se refuerzan con estudiar los antecedentes sobré el establecimiento del impuesto sobre la renta en Colombia, pues en parte alguna de las leyes que han sido expedidas sobre la materia hasta la fecha, se encuentran obligaciones y sanciones como las consignadas en los artículos del Decreto en estudio.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la opinión del señor Fiscal de la corporación y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara la nulidad de los artículos 17 y 26 del Decreto ejecutivo 1923 de 1925, dictado en desarrollo de la Ley 64 de 1927, en cuanto por tales artículos se imponen obligaciones y sanciones a personas y entidades particulares, en los casos en ellos previstos.
Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado,
Comuníquese a quien corresponda y archive se el expediente.
NICASIO ANZOLA
ARCADIO CHARRY
JOSE ANTONIO VARGAS TORRES
PEDRO ALEJO RODRIGUEZ
ALBERTO MANZANARES V.
Secretario en propiedad