Fecha Providencia | 18/05/2017 |
Fecha de notificación | 26/05/2017 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Norma demandada: Decreto 1545 del 19 de julio de 2013
Demandante: Eddy Lorena Torres Chitiva.
Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Educación Nacional y Departamento Administrativo de la Función Pública.
SIN EXTRACTO DE RELATORIA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: William Hernández Gómez
Bogotá D.C, 18 de mayo de 2017
Expediente: 11001-03-25-000-2013-01686-00
N.° Interno: 4348-2013
Demandante: Eddy Lorena Torres Chitiva.
Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Educación Nacional y Departamento Administrativo de la Función Pública.
Tema: Solicitud de medida cautelar- Suspensión provisional de efectos de actos administrativos.
Ley 1437 de 2011
Auto interlocutorio O-053-2017
ASUNTO
El Despacho decide la solicitud de suspensión provisional presentada por la parte actora en la demanda.
ANTECEDENTES
La señora Eddy Lorena Torres Chitiva solicitó el decreto de medida cautelar negativa consistente en la suspensión provisional del Decreto 1545 del 19 de julio de 2013 «por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media».
Como fundamento de su solicitud, expuso que la medida cautelar busca evitar el perjuicio que se pueda ocasionar a los docentes, dado que el decreto cuestionado puede ser utilizado como sustento normativo para negar un derecho que se haya generado hace más de 15 años, amparados bajo la presunción de que solo a partir del 2015 se reconocerá dicho beneficio.
Para sustentar la infracción de las normas citadas, en el libelo inicial manifestó que el decreto demandado creó para los docentes un beneficio que ya existía hace más de 15 años por virtud del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, declarado exequible por la Corte Constitucional, según el cual los docentes tienen derecho a la prima de servicios a cargo del ente nominador, así como su inclusión como factor salarial para la liquidación de las demás prestaciones sociales del personal de Magisterio, con el fin de desconocer la obligación de hacer el pago con retroactividad de la prima de servicios, según lo han ordenado varias sentencias del Consejo de Estado.
Por auto del 2 de mayo de 2014 se corrió traslado de la solicitud de medida provisional a la parte demandada.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito presentado dentro del término concedido[1], se opuso a la prosperidad de la medida cautelar por considerar que está sustentada en una interpretación subjetiva y equivocada de la normativa relativa a la prima de servicios para docentes, la cual no estaba concebida para todo el personal del magisterio, tal y como se desprende de la confrontación del artículo 15 parágrafo 2 de la Ley 91 de 1989 con el Decreto 1545 de 213.
Indicó que el acto demandado creó un emolumento que no existía para los educadores y que se hizo para mejorar sus prestaciones de manera progresiva, en atención a la realidad del país y la disponibilidad de los recursos, de manera que fuera sostenible, pues antes de su expedición estos eran los únicos servidores que no recibían prima de servicios.
Seguidamente, se refirió a un concepto del Departamento Administrativo de la Función Pública que sostuvo que pese a que estaba contemplada en el Decreto 1042 de 1978, este no le era aplicable al personal en cuestión y que la enunciación que hace el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 de las prestaciones sociales no implica la derogatoria del artículo 104 del mencionado decreto.
La Nación – Departamento Administrativo de la Función Pública[2] también consideró que la mención que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 hizo de la prima de servicios de manera alguna implica su creación o la derogación del artículo 104 del Decreto 1042 de 1978 y que la prestación en cita se creó a través del Decreto 1545 de 2013 sin vulneración de los derechos del sector docente regulado, entre otras normas, por las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 115 de 1994.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional presentó escrito de forma extemporánea[3].
CONSIDERACIONESDe conformidad con los artículos 229[4] y 230[5] del CPACA, el despacho procede a determinar si se cumplen los presupuestos normativos para suspender provisionalmente los efectos del Decreto 1545 del 19 de julio de 2013 «por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media».
Se niega la solicitud de suspensión provisional
El artículo 231 del CPACA contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares tratándose de la suspensión provisional de un acto administrativo:
«[…] ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. […]»
Según la norma transcrita los requisitos sustanciales para la procedencia de la suspensión provisional radican en lo siguiente:
a) Violación de las normas invocadas como vulneradas a partir de la confrontación del acto demandado, o de las pruebas aportadas con la solicitud;
b) En caso de que se depreque restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, se deberá probar la existencia del derecho o del perjuicio.
Con base en lo anterior, en el caso concreto, el demandante fundó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto por medio del cual el Gobierno Nacional creó la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media, en la necesidad de evitar el perjuicio que se pueda ocasionar a los docentes, dado que el decreto cuestionado puede ser utilizado como sustento normativo para negar un derecho que se haya generado hace más de 15 años, obligación que en varias sentencias del Consejo de Estado se ha ordenado reconocer, amparados bajo la presunción de que solo a partir del 2015 se reconocerá dicho beneficio.
Al respecto, es preciso señalar que el artículo 15, ordenó:Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:
1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley.
2.- Pensiones:
Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980[6] que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.
Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
3.- Cesantías:
4.- Vacaciones:
Las vacaciones del personal docente que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, continuarán regidas por lo previsto en el Decreto Ley 2277 de 1979. Esta Ley no incluye la prima de vacaciones a que tienen derecho de manera general los empleados públicos del orden nacional, de acuerdo con el Decreto 1045 de 1978 artículo 4 y Decreto 524 de 1975.
Parágrafo 1º.- El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuando su situación financiera lo permita, podrá extender los servicios asistenciales a las familias de los docentes de acuerdo con el reglamento que se expida.
Parágrafo 2º.-El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no pagará las siguientes prestaciones, que continuarán a cargo de la Nación como entidad nominadora, en favor del personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de diciembre de 1989; primas de navidad, de servicios y de alimentación, subsidio familiar, auxilio de transporte o movilización y vacaciones. (negrillas fuera del texto)
De la norma transcrita, particularmente del parágrafo 2, aparte destacado, no es posible inferir de manera inequívoca que creó alguno de los emolumentos allí señalados, dentro de los que se incluye la prima de servicio, pues para llegar a una conclusión semejante es necesario verificar el alcance y sentido de la norma en su totalidad, habida cuenta que lo que sí es claro es que con la expresión «continuarán», prima facie, no se extrae el origen de la prestación, como sí lo hace el Decreto 1545 de 2013, en esta oportunidad cuestionado, al establecer:
Artículo 1. Prima de servicios. Establécesela prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial que presta sus servicios en las instituciones educativas de preescolar, básica y media, la cual será cancelada a partir del año 2014 en los términos que a continuación se señalan: (…) (negrillas fuera del texto)
Así las cosas, de la confrontación de estas normas, en principio, no se advierte la alegada vulneración pues el alcance de los artículos citados deberá ser objeto de análisis al decidir el fondo del asunto junto con las demás normas que han regulado el régimen aplicable al magisterio, con el examen de los antecedentes jurisprudenciales sobre la materia, dado que en este estado del proceso el examen se limita a la confrontación entre postulados jurídicos.Por lo demás, debe anotarse que los argumentos propuestos por la parte actora, de hecho, constituyen el objeto del presente asunto, lo que implica agotar las etapas del proceso y el estudio respectivo de la sentencia, no en una etapa preliminar como la que ocupa el Despacho.
En conclusión: No es procedente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados porque, luego de su confrontación con las normas superiores invocadas en la demanda, no es posible determinar su violación en esta etapa del proceso.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Primero: Deniéguese la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Decreto 1545 del 19 de julio de 2013 «por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media».
Segundo: Reconózcase personería a la abogada Maia Valeria Borja Guerrero identificada con la cédula de ciudadanía 45.532.977 de Cartagena, Bolívar, y con tarjeta profesional 131286 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Nación - Departamento Administrativo de la Función Pública, en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 73 del cuaderno de suspensión provisional.
Tercero: Reconózcase personería a la abogada Sonia Guzmán Muñoz, identificada con la cédula de ciudadanía 41.694.499 de Bogotá y con tarjeta profesional 36137 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 85 del cuaderno de suspensión provisional.
Notifíquese y cúmplase
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Consejero Ponente
[1] Ff. 70 -72 del cuaderno de suspensión provisional.
[2] Ff. 76 – 84 del cuaderno de suspensión provisional.
[3] Ff. 89 – 93 del cuaderno de suspensión provisional.
[4] El referido artículo señala: En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso a petición de parte debidamente sustentada podrá el juez o magistrado ponente, decretar en providencia motivada las medidas cautelares que considere necesarias […].
[5] El referido artículo señala: Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas […]
[6] Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-489 de 2000, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer.