SENTENCIA 11001-03-24-000-2008-00168-00 de 2014

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030030641SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo11001-03-24-000-2008-00168-00201423/10/2014SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo___11001-03-24-000-2008-00168-00__2014_23/10/2014300306392014CONCEPTO DE VIOLACION � La falta de claridad en los cargos alegados conlleva a una ineptitud sustantiva de la demanda De la lectura del libelo de la demanda debe concluirse, en general, su falta de claridad; es as� que desde el relato de los hechos el actor endilga cargos a art�culos no demandados del Decreto 600 de 2008 y a la Ley 1151 de 2007 fundamento del decreto demandado y respecto del cap�tulo de la demanda referido al concepto de la violaci�n, transcrito en los antecedentes de la presente providencia, debe atribuirse una redacci�n muy confusa. Sin embargo, a juicio de esta Sala, pueden rescatarse algunos p�rrafos que dar�an contexto y contenido a algunos de los cargos, es por ello que respecto del primero, tercero, cuarto y quinto cargos se realizar� un an�lisis teniendo en cuenta dichos textos, en tanto que el texto del cargo segundo carece de claridad. Por lo tanto se declarar� ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo segundo de la demanda. FUENTE FORMAL : CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO � ARTICULO 137 NUMERAL 4 NOTA DE RELATORIA: Suficiencia de la causa petendi, Consejo de Estado, Secci�n Primera, sentencia de 28 de enero de 2010, Rad. 2003-00503-01, MP. Mar�a Claudia Rojas Lasso. OPERACION ECONOMICA DE CESION DE ACTIVOS, PASIVOS Y CONTRATOS PARA LA ENAJENACION DEL NEGOCIO DE RIESGOS PROFESIONALES � Esta se encuentra dentro del ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional El argumento del actor no tiene asidero puesto que el decreto demandado no est� creando entidad alguna, asunto que est� previsto en la Ley 489 de 1998, sino que lo �nico que hace es permitir la realizaci�n de una operaci�n econ�mica. En efecto, para la Sala, los argumentos del demanda, de conformidad con lo previsto en el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, est�n orientadas a atacar las decisiones contenidas en dicho art�culo el cual autoriza a las entidades p�blicas para que enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades p�blicas, en tanto que el aparte demandado est� relacionado �nicamente con la forma como se realizar� la operaci�n econ�mica de cesi�n de activos, pasivos y contratos para la enajenaci�n de uno de los negocios (Sistema General de Riesgos Profesionales) del ISS a La Previsora Vida S.A, Compa��a de Seguros, de conformidad con lo previsto en art�culo 68 del estatuto Org�nico del Sistema Financiero, tambi�n fundamento del Decreto parcialmente demandado. As� en cumplimiento del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, el acto acusado se expide por el Gobierno Nacional en ejercicio de su facultad reglamentaria, desarrollando la mencionada ley, por lo tanto no puede entonces endilgase a esta norma acusada una modificaci�n a la estructura de la administraci�n. Este cargo no tiene otro entendimiento diferente a que el actor pretende el an�lisis de constitucionalidad del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007. En primer lugar porque como ya se analiz� en el estudio del cargo, de ninguna manera el decreto demandado establece la supresi�n ni modificaci�n de la estructura de la administraci�n, y tampoco de la lectura del decreto, en toda su extensi�n, se puede sobreentender una la supresi�n del ISS, sino que, dicho decreto fue expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, para desarrollar espec�ficamente el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, y en segundo lugar, porque el demandante es directo al endilgar violaciones al dicha ley por desconocer la cosa juzgada constitucional, en cuanto a la prohibici�n de la liquidaci�n y supresi�n o fusi�n del ISS. Asunto cuyo an�lisis es de exclusiva competencia de la Corte Constitucional, de conformidad con el art�culo 241-4 de la Constituci�n Pol�tica. FUENTE FORMAL : LEY 1151 DE 2007 � ARTICULO 155 NORMA DEMANDADA: DECRETO 600 DE 2008 (29 de febrero) GOBIERNO NACIONAL � ARTICULO 4 SEGUNDO PARRAFO (Inhibido) / DECRETO 600 DE 2008 (29 de febrero) GOBIERNO NACIONAL � ARTICULO 5 (No anulado) / DECRETO 600 DE 2008 (29 de febrero) GOBIERNO NACIONAL � ARTICULO 6 (No anulado).

Norma demandada: �art�culos 4o, 5o y 6o del Decreto No. 600 de febrero 29 de 2008

CONCEPTO DE VIOLACION � La falta de claridad en los cargos alegados conlleva a una ineptitud sustantiva de la demanda

De la lectura del libelo de la demanda debe concluirse, en general, su falta de claridad; es as� que desde el relato de los hechos el actor endilga cargos a art�culos no demandados del Decreto 600 de 2008 y a la Ley 1151 de 2007 fundamento del decreto demandado y respecto del cap�tulo de la demanda referido al concepto de la violaci�n, transcrito en los antecedentes de la presente providencia, debe atribuirse una redacci�n muy confusa. Sin embargo, a juicio de esta Sala, pueden rescatarse algunos p�rrafos que dar�an contexto y contenido a algunos de los cargos, es por ello que respecto del primero, tercero, cuarto y quinto cargos se realizar� un an�lisis teniendo en cuenta dichos textos, en tanto que el texto del cargo segundo carece de claridad. Por lo tanto se declarar� ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo segundo de la demanda.

NOTA DE RELATORIA: Suficiencia de la causa petendi, Consejo de Estado, Secci�n Primera, sentencia de 28 de enero de 2010, Rad. 2003-00503-01, MP. Mar�a Claudia Rojas Lasso.

OPERACION ECONOMICA DE CESION DE ACTIVOS, PASIVOS Y CONTRATOS PARA LA ENAJENACION DEL NEGOCIO DE RIESGOS PROFESIONALES � Esta se encuentra dentro del ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional

El argumento del actor no tiene asidero puesto que el decreto demandado no est� creando entidad alguna, asunto que est� previsto en la Ley 489 de 1998, sino que lo �nico que hace es permitir la realizaci�n de una operaci�n econ�mica. En efecto, para la Sala, los argumentos del demanda, de conformidad con lo previsto en el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, est�n orientadas a atacar las decisiones contenidas en dicho art�culo el cual autoriza a las entidades p�blicas para que enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades p�blicas, en tanto que el aparte demandado est� relacionado �nicamente con la forma como se realizar� la operaci�n econ�mica de cesi�n de activos, pasivos y contratos para la enajenaci�n de uno de los negocios (Sistema General de Riesgos Profesionales) del ISS a La Previsora Vida S.A, Compa��a de Seguros, de conformidad con lo previsto en art�culo 68 del estatuto Org�nico del Sistema Financiero, tambi�n fundamento del Decreto parcialmente demandado. As� en cumplimiento del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, el acto acusado se expide por el Gobierno Nacional en ejercicio de su facultad reglamentaria, desarrollando la mencionada ley, por lo tanto no puede entonces endilgase a esta norma acusada una modificaci�n a la estructura de la administraci�n. Este cargo no tiene otro entendimiento diferente a que el actor pretende el an�lisis de constitucionalidad del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007. En primer lugar porque como ya se analiz� en el estudio del cargo, de ninguna manera el decreto demandado establece la supresi�n ni modificaci�n de la estructura de la administraci�n, y tampoco de la lectura del decreto, en toda su extensi�n, se puede sobreentender una la supresi�n del ISS, sino que, dicho decreto fue expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, para desarrollar espec�ficamente el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, y en segundo lugar, porque el demandante es directo al endilgar violaciones al dicha ley por desconocer la cosa juzgada constitucional, en cuanto a la prohibici�n de la liquidaci�n y supresi�n o fusi�n del ISS. Asunto cuyo an�lisis es de exclusiva competencia de la Corte Constitucional, de conformidad con el art�culo 241-4 de la Constituci�n Pol�tica.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 600 DE 2008 (29 de febrero) GOBIERNO NACIONAL � ARTICULO 4 SEGUNDO PARRAFO (Inhibido) / DECRETO 600 DE 2008 (29 de febrero) GOBIERNO NACIONAL � ARTICULO 5 (No anulado) / DECRETO 600 DE 2008 (29 de febrero) GOBIERNO NACIONAL � ARTICULO 6 (No anulado).

Se decide la acci�n p�blica de nulidad parcial de las disposiciones contenidas en los art�culos 4o, 5o y 6o del Decreto No. 600 de febrero 29 de 2008, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamenta parcialmente la enajenaci�n prevista por el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, en materia de riesgos profesionales.

Pretende el actor la nulidad del texto que se resalta y subraya de los art�culos 4o, 5o y 6o del Decreto No. 600 de febrero 29 de 2008:

�ART�CULO 4o. REALIZACI�N DE LA OPERACI�N.En desarrollo del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007 y de las recomendaciones de los Conpes n�mero 3456 del quince (15) de enero de 2007 y n�mero 3464 del tres (3) de abril de 2007, bajo la direcci�n de los Ministros de Hacienda y Cr�dito P�blico y de la Protecci�n Social, los �rganos de direcci�n de las entidades involucradas en la cesi�n de activos, pasivos y contratos, adoptar�n las decisiones necesarias que permitan la realizaci�n de la operaci�n.

Para el desarrollo de este programa se celebrar� un convenio entre el Instituto de los Seguros Sociales, ISS, La Previsora Vida S. A. Compa��a de Seguros y la Naci�n, representada por los Ministros de la Protecci�n Social y de Hacienda y Cr�dito P�blico, de acuerdo con lo previsto en el art�culo 107 de la Ley 489 de 1998.

En dicho convenio se determinar� la obligaci�n del ISS de ceder sus negocios de riesgos profesionales a La Previsora Vida S. A. Compa��a de Seguros, la forma de determinar el precio y dem�s aspectos que se consideren convenientes.�

�ART�CULO 5o. MARGEN DE SOLVENCIA. A fin de dar aplicaci�n a lo establecido en los documentos Conpes n�mero 3456 del quince (15) de enero de 2007 y n�mero 3464 del tres (3) de abril de 2007 en cuanto a la cesi�n de activos, pasivos y contratos que all� se recomienda, y para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 2 del art�culo 68 del Estatuto Org�nico del Sistema Financiero, durante el t�rmino de un a�o contado a partir de la fecha en que se perfeccione la cesi�n de activos, pasivos y contratos, al c�lculo del margen de solvencia definido en el Decreto 2582 de 1999 de la entidad p�blica cesionaria se le deber� adicionar el valor de las cotizaciones de la entidad cedente que hayan sido registradas en el a�o inmediatamente anterior a la fecha en que se realiza el c�lculo.�

�ART�CULO 6o. PER�ODO DE TRANSICI�N. A partir de la fecha en que se formalice la cesi�n de activos, pasivos y contratos, la entidad p�blica cesionaria dispondr� de un a�o para:

1. Ajustar su estructura operativa, de tal manera que pueda suministrar, en la forma y oportunidad requerida por las disposiciones legales e instructivos de la Superintendencia Financiera de Colombia, toda la informaci�n relacionada con la operaci�n del seguro de riesgos profesionales.

2. Ajustar el registro de las operaciones derivadas de las afiliaciones de la entidad cedente, al sistema de causaci�n contable aplicable a las entidades aseguradoras, previsto en las disposiciones legales e instructivos de la Superintendencia Financiera de Colombia.

3. Verificar si el c�lculo de la reserva matem�tica constituida para atender los siniestros ocurridos hasta el 31 de diciembre de 2003, se ajusta a la normatividad vigente y, si es del caso, proceder a constituir la suma faltante a que haya lugar.�

�El gobierno nacional decidi�, mediante el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2.007, suprimir la Administradora de Riesgos Profesionales del Instituto de Seguros Sociales y en la pr�ctica ordenar su liquidaci�n.

��en el decreto de "determinaci�n de la obligaci�n del ISS de ceder sus negocios de riesgos profesionales a La Previsora Vida S.A. Compa��a de Seguros", que es el acusado; la Ley que lo reglamenta parcialmente se�al� los sujetos de iniciativa en las Corporaciones P�blicas para el caso sub examine, pero en dicha norma no se incluye lo que es objeto de se�alamiento, al tenor del art�culo 40, numeral 5o, de la Constituci�n Pol�tica de 1.991.

�En el art�culo 1� del citado Decreto, al referirse a mantener la participaci�n p�blica en el Sistema General de Riesgos Profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y econom�a, no se incluy� el condicionamiento se�alado en la Sentencia C-191 de 1.996.

En el art�culo 2o del Decreto 600 de 2.008 se fij� la implicaci�n del 'traslado de afiliados' entre Administradoras de Riesgos Profesionales y no se tuvo en cuenta el traslado voluntario, de los empleadores afiliados al ISS, previsto en el art�culo 21 de la Ley 776 de 2.002.

Respecto al mencionado 'aviso de cesi�n de contratos', el art�culo 3o del Decreto en menci�n dispone la voluntad presidencial de ordenar que: "A fin de dar cumplimiento a lo establecido en el art�culo 68 del Estatuto Org�nico del Sistema Financiero, la entidad cesionaria deber� enviar la respectiva comunicaci�n a los afiliados dentro de los diez (10) d�as h�biles siguientes a la fecha de la operaci�n a la �ltima direcci�n que repose en la entidad p�blica cedente", y no aclara la protecci�n vinculante de que consta el art�culo 152 de la Constituci�n, que ordena; "Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la Rep�blica regular� las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protecci�n".

El actor invoca como vulneradas los art�culos 1, 2, 40-5, 48, 49, 53, 93, 58, 150, 152, 153, 158, 189, 200, 243, 338 y 341 de la Constituci�n Pol�tica; los art�culos 4, 5 y 9 del Decreto 2148 de 1992; los art�culos 275, 276 y 277 de la Ley 100 de 1993; los art�culos 1o (literal c), 20 y 21 de la Ley 790 de 2002; el art�culo 8o de la Ley 812 de 2003; y el art�culo 118 del C�digo Sustantivo del Trabajo, manifestando:

� PRIMERO. Violaci�n directa de las normas superiores por parte del art�culo 4� acusado del Decreto 600 de 2.008

�Se trata de una omisi�n en la norma por cuanto dej� por fuera integrantes de una comisi�n de representantes, establecido por la Constituci�n, respecto de la Seguridad Social.

�1. La seguridad social en Colombia adquiri� perfiles propios. Su dise�o qued� sujeto a las modalidades de la teor�a de la seguridad social (sistema de Bismarck, sistema de Beveridge, sistemas mixtos). Los principios de la seguridad social, establecidos en el art�culo 48 de la Constituci�n, son la universalidad, la solidaridad y la eficiencia.

�La orientaci�n de la OIT (Recomendaci�n 167) es la de conservaci�n de los derechos en materia de seguridad social. No existe la menor duda sobre los derechos ya adquiridos, en materia de riesgos profesionales, salud y pensiones. La inquietud surge cuando el derecho no est� a�n consolidado.

�Es el tema de los derechos en v�a de adquisici�n. Existe una especial protecci�n que tiene proyecci�n especial (traslado del trabajador de un pa�s a otro) respet�ndose los derechos en v�a de adquisici�n.

�2. En el campo de las expectativas leg�timas, con ocasi�n de la expedici�n de la ley 790 de 2002, que permite adelantar programas de renovaci�n de la administraci�n p�blica, entre ellas, por ejemplo, suprimir o escindir entidades, para reducir el tama�o del Estado, el legislador consagr� en el art�culo 12 de la mencionada ley una protecci�n especial para los trabajadores que quedar�an afectados con las medidas que se adoptaren. Se estableci�, un derecho de estabilidad.

�La operaci�n jur�dica sub examine, afecta una o m�s sociedades, que conduce a la extinci�n de todas o cada una de ellas y a la integraci�n de sus respectivos socios y patrimonios en una sola entidad ya preexistente o de una nueva creaci�n. Contiene un negocio complejo y de ejecuci�n sucesiva el cual se perfecciona mediante actos escalonados y concatenados causalmente entre s� pues hay un m�vil que los inspira e imprime sus caracter�sticas. Este negocio no tiene como finalidad la disoluci�n de las sociedades para terminar la empresa social y liquidar el patrimonio social, seg�n el r�gimen normal de este tipo de procesos, sino que est� inspirado en el prop�sito de llevar hasta sus �ltimos alcances y desarrollos el acuerdo de concentraci�n de las empresas y de los patrimonios afectos a ellas. En la revisi�n del caso sub lite, perteneciente al Decreto acusado, parte del criterio reiterado, relativo a prever la posibilidad de ajustar la estructura de la entidad cedente, luego de la cesi�n, es decir, se mantiene dentro del �mbito de la prohibici�n de supresi�n de entidades; estima, que mientras al Congreso de la Rep�blica corresponde determinar la estructura de la administraci�n nacional y en ejercicio de tal atribuci�n tiene la potestad de crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional (numeral 7 del art�culo 150 de la C.P.) y establecer el marco normativo para que el Presidente pueda suprimir entidades nacionales (art�culo 189 numeral 15 de la C.P.), el primer mandatario no es competente para crear entidades del orden nacional, por lo que no puede proseguir o iniciar la realizaci�n de la operaci�n referenciada tendiente a establecer la liquidaci�n del ISS sujeta a las directrices se�aladas por una ley que tendr�a las caracter�sticas de una ley marco, no lo ordenado en la ley que expide el plan de desarrollo, y en ning�n caso puede interferir con la exclusiva atribuci�n del Congreso.

�Las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad preeminente del Poder Legislativo de determinar la estructura de la Administraci�n Nacional.(�)

�� el art�culo transitorio 57, de la Constituci�n de 1991, previ� respecto de la Seguridad Social que: 'El Gobierno formar� una comisi�n integrada por representantes del Gobierno, los sindicatos, los gremios econ�micos, los movimientos pol�ticos y sociales, los campesinos y los trabajadores informales, para que en un plazo de ciento ochenta d�as a partir de la entrada en vigencia de esta Constituci�n, elabore una propuesta que desarrolle las normas sobre seguridad social. (...) Esta propuesta servir� de base al Gobierno para la preparaci�n de los proyectos de ley que sobre la materia deber� presentar a consideraci�n del Congreso" (...) La Ley 790 de 2002, tiene la finalidad de garantizar un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediaci�n en la atenci�n de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el art�culo 209 de la Constituci�n Nacional y desarrollados en la Ley 489 de 1998.

�De conformidad con lo dispuesto en el art�culo 4 del Decreto 2148 de 1992, art�culo 275 de la Ley 100 de 1993 y art�culo 5 del Decreto 1889 del 3 de agosto de 1994, la direcci�n del Instituto de Seguros Social est� a cargo de un consejo directivo y de un presidente. En el Consejo Directivo hay representaci�n del gobierno, de los empleadores, de los trabajadores y de los pensionados. Con esta disposici�n se desconocen abiertamente las funciones asignadas al Consejo Directivo del ISS por el Decreto 2148 de 1992 y la Ley 100 de 1993, ya que no se le consult�, ni se le permiti� tomar decisiones, en relaci�n con la cesi�n de activos, pasivos y contratos de la Administradora de Riesgos Profesionales (...)�

�SEGUNDO. Violaci�n directa de normas superiores en la parte acusada del p�rrafo 2� del art�culo 4� del Decreto 600 de 2.008.

En desarrollo del programa del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007 y de las recomendaciones de los Conpes No. 3456 del quince (15) de enero de 2.007 y No. 3464 del tres (3) de abril de 2.007, etc., la Participaci�n P�blica en el Sistema General de Riesgos Profesionales, no es la requerida para elaborar una propuesta que desarrolle las normas sobre seguridad social, como lo exige el art�culo transitorio 57, sino la "participaci�n de las entidades descentralizadas en la pol�tica gubernamental", del art�culo 46 de la Ley 489 de 1.998, medida necesaria para organizar el cr�dito p�blico y ejercer la intervenci�n en la actividad aseguradora relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi�n de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley, y de esta forma proponer un "plan" para eludir el fallo de la Corte Constitucional, en Sentencia C-191 de 1.996, aclara que el contenido del plan de desarrollo no puede ser interpretado de manera aislada, ni ver con una �ptica puramente econ�micamente la disposici�n del art�culo 339 de la Constituci�n, pasando por alto el art�culo 243 de la Constituci�n Pol�tica, que dice que "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio de control jurisdiccional hacen tr�nsito a cosa juzgada constitucional.

�Los organismos y entidades descentralizados participar�n en la formulaci�n de la pol�tica, bajo la orientaci�n de los ministerios y departamentos administrativos respectivos, en la elaboraci�n y ejecuci�n de programas, no del tipo al cual pertenece un Plan de Desarrollo, que es nacional, sino de programas sectoriales.�

�TERCERO. Violaci�n directa de normas superiores del p�rrafo 3o del art�culo 4� del Decreto 600 de 2.008

�En cuanto la cesi�n de activos, pasivos y contratos que se haga para realizar la enajenaci�n prevista por el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, la creaci�n y supresi�n de entidades, nada tiene que ver con el PLAN DE INVERSIONES P�BLICAS y, ocurre que el presente art�culo se halla dentro del T�tulo correspondiente a Inversiones P�blicas.

�El convenio que determinar� la obligaci�n del ISS de ceder sus negocios de riesgos profesionales a La Previsora Vida S.A. Compa��a de Seguros, reglamentado en el art�culo 107 de la Ley 489 de 1.998, lleva impl�cito el inicio del proceso de liquidaci�n del ISS.

�El p�rrafo 1" del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, al autorizar a las entidades p�blicas para que se asocien entre si o con particulares para la constituci�n de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes para que las entidades p�blicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades p�blicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades p�blicas, desconoce la cosa juzgada constitucional, en el tema concreto del ISS, en Sentencia C-177 de 2.007, la Corte Constitucional declar� exequible la norma que proh�be la liquidaci�n, supresi�n o fusi�n de dicha Entidad

�El ejercicio de la atribuci�n a la competencia presidencial de car�cter permanente se�alada en el numeral 15 del art�culo 189 de la Constituci�n, siempre debe ejercerse dentro de los l�mites que establezca la ley; ser armonizada con la facultad del congreso de la Rep�blica de determinar la estructura de la administraci�n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p�blicos y otras entidades del orden nacional, se�alando sus objetivos y estructura org�nica, de conformidad con el art�culo 150, numeral 7� de la Carta, y no un car�cter absoluto e ilimitado que no tiene la atribuci�n presidencial de fusionar o suprimir entidades del orden nacional e intenta crear un procedimiento paralelo con el fin antes mencionado, utilizando las facultades constitucionales y legales conferidas por los numerales 11 y 25 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica. Las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse con la potestad preeminente del poder legislativo de determinar la estructura de la Administraci�n, de manera tal que estar� sujeta a lo que fije la ley ordinaria.

�Para la Corte, las limitaciones que establece el art�culo 20 de la Ley 790 de 2.002, son claramente razonables, pues el enunciado normativo tiene una vigencia temporal limitada, en la medida que la prohibici�n de supresi�n, fusi�n o liquidaci�n hace referencia al programa que se adelanta de renovaci�n de la administraci�n p�blica. Adem�s, al Congreso de la Rep�blica le corresponde determinar la estructura de la administraci�n nacional y en desarrollo de esta competencia bien puede se�alar cuales entidades no ser�n liquidadas, suprimidas o fusionadas dentro de un proceso de reestructuraci�n administrativa. (�)�

CUARTO. Violaci�n de normas superiores por la parte acusada del art�culo 5o del decreto 600 de 2008.

�Se acusa en cuanto excluy� con tal determinaci�n la propuesta que desarrolle las normas sobre seguridad social, elaborada por una comisi�n formada por el Gobierno, integrada por sus representantes, los sindicatos, los gremios econ�micos, los movimientos pol�ticos y sociales, los campesinos y los trabajadores informales, que servir� de base al Gobierno para la preparaci�n de los proyectos de ley que sobre la materia deber� presentar a consideraci�n del Congreso

�En cuanto a los documentos del Conpes, son recomendaciones de pol�tica econ�mica y social que sirven de base para la elaboraci�n de planes y programas de desarrollo, adoptando las medidas necesarias para estudiar, aprobar y lograr el cumplimiento de este proyecto de Plan de Desarrollo cuatrienal, complementan la funci�n Consejo Nacional de Pol�tica Econ�mica; para servir de organismo que asesora al gobierno nacional en un aspecto relacionado con el desarrollo econ�mico y social del Pa�s, aprobando las pol�ticas, estrategias, planes, programas y proyectos del gobierno nacional y aprobando la programaci�n macroecon�mica por anualidades, no un plan de gastos de per�odo plurianual: pretendiendo hacer las veces de evaluaci�n t�cnica tendiente a no justificar la existencia del ISS, lo anterior de acuerdo con la Ley Org�nica (que expide) 1151 de 2.007, que no puede suplir los requisitos que debe tener una Ley Estatutaria competente para tratar el tema de la Seguridad Social, afectando la Constituci�n, art�culo 125. Los preceptos demandados vulneran tambi�n los art�culos 4�, 6� y 123 constitucionales, por diversas razones. En primer lugar porque una disposici�n de rango legal no puede contravenir enunciados constitucionales, pues de ser as� carecer�a de eficacia el principio de supremac�a constitucional consagrado en el art�culo cuarto de la Carta, adicionalmente el Congreso al proferir la ley se apart� del mandato constitucional que sujeta la actuaci�n de los poderes p�blicos a la Constituci�n, pues otorg� competencias al Presidente de la Rep�blica que contravienen preceptos constitucionales, lo que ser�a contrario al tenor de los art�culos 6� y 123� de la C.P.

�El aparte acusado con respecto al c�lculo del margen de solvencia contenido en el Decreto 2582 de 1.999 de compa��as de seguros de vida aplicable al ramo de riesgos profesionales, independiente de haber obtenido autorizaci�n de la Superintendencia Bancaria para la explotaci�n del ramo de riesgos profesionales, independiente del ramo, introduce un intento de suplir los ajustes necesarios para que la nueva entidad resultante de la aplicaci�n del Decreto acusado, desempe�ara de manera eficiente sus funciones, con lo cual la entidad cedente estar�a condenada a ser ineficiente y a vulnerar de esta manera los principios organizacionales y teleol�gicos que rigen la funci�n administrativa. Cabe destacar que los costos laborales en la ARP del ISS, son �nfimos en relaci�n con los ingresos y gastos, cometi�ndose una gran irregularidad "... al trasladar toda la informaci�n vital y estrat�gica de la ARP del Instituto de los Seguros Sociales ISS a la Previsora Vida S.A., con la consecuente extinci�n de esta actividad principal en el Seguro Social y dej�ndose de lado verdades tales como que la ARP es una de las entidades p�blicas m�s rentables econ�micamente y socialmente ...", raz�n que es inapropiada para el c�lculo del margen de solvencia de compa��as de seguros de vida aplicable al ramo de riesgos profesionales, perteneciente a la metodolog�a del Decreto No. 2582 de 1.999 �(�)

QUINTO. Violaci�n de normas superiores por parte de la totalidad del numeral segundo (2�) del art�culo 6� del decreto 600 de 2.008

�� Se viola de fondo la Constituci�n, al dar la pauta de inicio para un mecanismo, que conduce de una manera u otra a disminuir el patrimonio del Seguro Social, lo que en realidad son contribuciones parafiscales.

El condicionamiento se�alado en las Sentencias de la Corte Constitucional C-577 de 1997, C- 1707 de 2000 y SU-508 de 2.001, consideran los dineros correspondientes a la Segundad Social como contribuciones o recursos parafiscales y no son de propiedad del Estado, por tal motivo no se los puede considerar provenientes del tesoro p�blico. Es m�s, esos dineros tampoco son del organismo gestor o de la Administradora.

El Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, el Ministerio de Protecci�n Social y el Departamento Administrativo de la Funci�n P�blica contestaron la la demanda, oponi�ndose a la prosperidad de las pretensiones, argumentando:

Antes del estudio de los cargos formulados en la demanda, manifiesta el apoderado el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico que se debe advertir la dificultad que se encuentra en la comprensi�n de la demanda para poder determinar con claridad los puntos de nulidad que encuentra el actor en las normas acusadas. La demanda no cuenta con una redacci�n clara que permita entender los cargos de nulidad que endilga el accionante, ni tiene un orden l�gico en su argumentaci�n, lo cual dificulta en gran medida su entendimiento. Este hecho, a su vez, implica un obst�culo para la defensa de las normas acusadas, pues al no haber claridad en los cargos, no se puede desplegar una defensa coherente y l�gica de las normas demandas.

De esta manera, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico considera que la falta de claridad en los cargos de violaci�n implican un vicio formal de la demanda que deviene en su ineptitud, de conformidad con el numeral 4� del art�culo 137 del C�digo Contencioso Administrativo y hace imposible un pronunciamiento de fondo de parte del Consejo.

Sin embargo, el Ministerio de Hacienda se�ala que de todas formas intentar� responder a los cargos a pesar de su falta de comprensi�n.

Se�ala que la comisi�n a la cual hace referencia el actor, y cuya participaci�n prev� el art�culo 57 transitorio de la Constituci�n Pol�tica ten�a un prop�sito espec�fico, temporal y no vinculante. En efecto, la disposici�n mencionada dispon�a la creaci�n de una comisi�n para elaborar una propuesta que desarrollase las normas sobre seguridad social: Esta comisi�n se integr� y reuni� en el per�odo posterior a la vigencia de la Constituci�n de 1991 y su propuesta fue recibida por el Gobierno en la oportunidad debida. Por otra parte, no preve�a la norma constitucional ni que la propuesta la comisi�n fuese obligatoria ni una extensi�n de las funciones de la comisi�n m�s all� de su vigencia inicial. Adicionalmente, la norma transitoria hac�a referencia al desarrollo de las normas sobre seguridad social contenidas en la Constituci�n (art�culo 48).

Cuestiona, por otra parte, el demandante que la norma acusada haya adoptado las recomendaciones del CONPES y haya omitido las decisiones que corresponden a los �rganos de direcci�n del ISS, como entidad involucrada en la operaci�n de cesi�n de activos, pasivos y contratos; sin embargo, la norma acusada es clara en cuanto a los fundamentos normativos y corporativos que se invocan, as� como en se�alar el car�cter de recomendaci�n de los documentos CONPES.

La fuente normativa es pues el art�culo 155 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, los documentos CONPES se citan como fuente de recomendaciones y los �rganos de direcci�n son quienes adoptan las decisiones que correspondan, en el �mbito de su competencia. Efectivamente, en su reuni�n del d�a 13 de mayo de 2008, el Consejo Directivo del ISS, tal y como consta en el Acta 266, adopt� todas las decisiones que permiten dar cumplimiento a lo previsto en el Decreto 600 de 2008.

Respecto del cargo referente al inciso segundo del art�culo 4 del Decreto 600 de 2008, es necesario distinguir entre la regulaci�n del derecho a la seguridad social y los mecanismos institucionales que el legislador y el gobierno dise�en para su prestaci�n, en especial cuando se trata de entidades p�blicas, cuya organizaci�n y funcionamiento est� sometida a reglas constitucionales y legales particulares.

Pero adem�s de lo anterior, ni el art�culo 155 de la Ley del Plan ni el decreto acusado regulan aspectos relacionados con la prestaci�n del derecho a la seguridad social o su contenido esencial, sino exclusivamente con la forma en que el Estado participa en algunas de las instituciones que est�n habilitadas para participar en su prestaci�n.

En cuanto al inciso tercero del art�culo 4 del Decreto 600 de 2008 debe ponerse de presente, que �ste es un cargo que se dirige contra la Ley 1151 de 2007, cuya revisi�n compete a la Corte Constitucional y no es un asunto que pueda tramitarse por esta v�a procesal. No sobra, por otra parte mencionar que la Corte Constitucional ya se ha pronunciado favorablemente respecto de la exequibilidad de esta disposici�n mediante las sentencias C-376/08, C-459/08, C-510/08 y C-539/08.

Los cargos contra el art�culo 5, Decreto 600 de 2008 se resuelven con los argumentos anteriores, relacionados con las funciones de la comisi�n de que trata el art�culo 57 transitorio de la Constituci�n Pol�tica, y con las objeciones a la constitucionalidad al art�culo 155 de la Ley del Plan, fueron contestados en los apartes anteriores y a ellos remitirnos.

En cuanto a la nulidad del numeral 2� del art�culo 6 del Decreto 600. Es cierto, como afirma el demandante, que los recursos provenientes de las cotizaciones efectuadas por los empleadores al ISS, en el caso del negocio de ARP, son recursos parafiscales y adem�s tienen especial afectaci�n de acuerdo con la Constituci�n Pol�tica. Pero precisamente all� radica la principal falencia de su argumento, puesto que dichos recursos forman parte de las reservas que las administradoras deben conformar para garantizar el pago de las prestaciones a su cargo, y por tanto no pueden formar parte de su patrimonio.

Los argumentos del demandante est�n dirigidos a la presunta inconstitucionalidad de la Ley 1151 de 2007 y no al acto demandado, ello no puede ser de recibo, pues desconoce el principio de legalidad de los actos administrativos. Por consiguiente, dicha presunci�n implica, que un acto administrativo siempre debe considerarse acorde con el ordenamiento jur�dico en todos los aspectos o elementos que lo conforman, esto es, que lo haya expedido el �rgano o funcionario autorizado para ello, con fundamento en las normas superiores pertinentes y dentro del marco de las mismas, por las causales o motivos necesarios, con la forma y fines aplicables al caso.

No puede entonces el demandante, argumentar la ilegalidad del acto demandando por presunta inconstitucionalidad de la ley que reglamenta, lo que desconoce, no solo el principio de legalidad, sino que as� mismo materializa una ausencia de cargos contra el acto demandado.

Se�ala el actor que existen derechos adquiridos en la organizaci�n y reestructuraci�n de entidades oficiales, manifestaci�n que carece de fundamento por cuanto el art�culo 4 del decreto 600 de 2008, se fundamenta en el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, norma declarada constitucional seg�n las sentencias C-376 de 2008 y C-459 de 2008, y no existen en la organizaci�n y administraci�n del Estado y entidades p�blicas un derecho adquirido a favor de un ciudadano determinado.

El derecho a la estabilidad y prerrogativas laborales, del art�culo 12 de la ley 790 de 2002, es una norma de protecci�n laboral, que no tiene relaci�n con las facultades para la expedici�n o vigencia del art�culo 4 del Decreto 600 de 2008.

El art�culo 12 de la Ley 790 de 2007, determina una protecci�n especial a los trabajadores, conforme a la reglamentaci�n que establezca el Gobierno Nacional, los cuales no podr�n ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovaci�n de la Administraci�n P�blica a las madres cabeza de familia sin alternativa econ�mica, las personas con limitaci�n f�sica, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensi�n de jubilaci�n o de vejez en el t�rmino de tres (3) a�os contados a partir de la promulgaci�n de la presente ley, pero en el presente asunto no se est� desconociendo ning�n caso en particular, para lo cual existen acciones laborales y no una demanda de nulidad. En este punto la demanda se concentra en la falta de competencia del Gobierno para realizar la cesi�n de activos, pasivos y contratos, cuando dicha facultad ya fue declarada constitucional seg�n las ya se�aladas sentencias C-376 de 2008 y C-459 de 2008.

La sentencia C-350 de 2004, que invoca el demandante establece las facultades del Gobierno en la reestructuraci�n de entidades p�blicas y declara la constitucionalidad del art�culo 16 de la Ley 790 de 2002, referente a las facultades del Congreso al Gobierno para la renovaci�n de las entidades p�blicas.

El art�culo transitorio 57 de la Constituci�n de 1991, no tiene fundamento y m�rito en la presente demanda por su misma temporalidad y por tratar de situaciones diferentes a las contempladas en el art�culo 4 del Decreto 600 de 2008 demandado.

Sobre la violaci�n directa de normas superiores en la parte acusada del inciso 2, del art�culo 4 del Decreto 600 de 2008, el actor determina la nulidad en el art�culo 57 transitorio de la Constituci�n, cuando dicha norma no se relaciona con el tema de la presente acci�n de nulidad del Decreto 600 de 2008, y es una norma que perdi� vigencia por sus efectos temporales, la cual es para el desarrollo de normas en seguridad social.

No se prueba y fundamenta el quebrantamiento en acci�n de nulidad del pre�mbulo y los art�culos 2, 40 numeral 5, 48, 93, 150, 185, 189, 200, 341, y 243 de la Constituci�n Pol�tica, los cuales simplemente relaciona, siendo m�s una demanda de inconstitucionalidad que de nulidad.

En cuanto a la violaci�n directa de normas superiores del inciso 3 del art�culo 4 del Decreto 600 de 2008, se�ala el Ministerio de Protecci�n Social, que el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, ya fue materia de an�lisis de inconstitucionalidad, lo cual desconoce el actor y da sus opiniones sobre dicha norma, no siendo materia de la presente demanda de nulidad.

En la demanda se pretende aplicar el art�culo 20 de la Ley 790 de 2002, cuando la facultad de la norma demandada es la Ley 1151 de 2007, lo cual hace que los argumentos de nulidad en este aspecto no tengan relaci�n con la presente demanda y se enfoque hacia los programas de renovaci�n de la administraci�n p�blica.

No se argumenta, ni fundamenta la vulneraci�n de los art�culos 48, adicionado por el Acto Legislativo Nro. 1 de 2005, ni los art�culos 150, 152, 153, 158, 189, 200 y 243 de la Constituci�n Pol�tica; hace una relaci�n de normas constitucionales, las cuales no est�n sustentadas para efectos de la nulidad del inciso 3 del art�culo 4 del decreto 600 de 2008.

Respecto de la violaci�n de normas superiores por la parte acusada del art�culo 5 del Decreto 600 de 2008 manifiesta el actor, que la nulidad se centra en que no se incluy� en el art�culo 5 del Decreto 600 de 2008, una comisi�n formada por el Gobierno, integrada por sus representantes, los sindicatos, los gremios econ�micos, los movimientos pol�ticas y sociales, los campesinos y los trabajadores informales, para servir de base al gobierno para la preparaci�n de los proyectos de ley que sobre la materia deber� presentar a consideraci�n del Congreso, lo cual no est� consagrado en norma o ley, que determine dicha obligaci�n, por lo tanto no existe m�rito para que bajo un supuesto o requisito que no existe, se pretenda declarar una norma nula.

Tampoco existe nulidad respecto de este punto, por cuanto existe la aprobaci�n del Consejo Directivo del ISS, quien el d�a 13 de mayo de 2008, mediante el Acta No. 266, decidi� adoptar las decisiones para el debido cumplimiento del decreto 600 de 2008.

Sobre el margen de solvencia contenido en el Decreto 2582 de 1999 de compa��as de seguros de vida aplicable al ramo de riesgos profesionales, es un decreto que no se relaciona con la norma acusada y no se puede establecer una nulidad al respecto.

Finalmente, en cuanto a la violaci�n de normas superiores por parte de la totalidad del inciso 2 del art�culo 6 del Decreto 600 de 2008 se�ala que no se argumenta violaci�n a mandato constitucional alguno, por lo tanto no est� llamada a prosperar la presente acci�n de nulidad.

Por auto de 7 de febrero de 2014 el despacho sustanciador orden� correr traslado a las partes y al Procurador Delegado ante esta Corporaci�n para alegar de conclusi�n, quienes en sus respectivos escritos manifestaron lo siguiente:

El Departamento Administrativo de la funci�n p�blica, reitera los fundamentos f�cticos y jur�dicos de su defensa, contenidos en la contestaci�n de la demanda y a�ade: Debe observarse que el contenido normativo del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, fue objeto de control de legalidad de manera privativa por la Corte Constitucional, corporaci�n que en las sentencias C-376, 459, 510 y 539 de 2008 se pronunci� sobre la exequibilidad de la referida norma. Por tanto, no es un asunto que pueda ser decidido por el Consejo de Estado.

El Ministerio de Salud y Protecci�n Social frente a las pretensiones incorporadas a la demanda, ratific� su posici�n en los t�rminos consignados en la contestaci�n de la demanda y adicionalmente se�al� que:

En desarrollo de lo dispuesto en el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007 y al procedimiento establecido en el Decreto 600 de 2008, la Superintendencia Financiera de Colombia mediante Resoluci�n 1293 de 2008, aprob� la cesi�n de activos, pasivos y contratos del Instituto de Seguros Sociales afectos a su actividad como Administradora de Riesgos Profesionales a favor de la Previsora Vida S.A. Compa��a de Seguros; cesi�n, que cont� con la aceptaci�n de las entidades respectivas, seg�n consta en el Acta 266 del Consejo Directivo del Instituto de Seguros Sociales correspondiente a la sesi�n llevada a cabo el 13 de mayo 2008, y en el Acta 103 de la reuni�n celebrada el 4 de diciembre de 2007 de la Asamblea General de Accionistas de La Previsora Vida S.A. Compa��a de Seguros.

Se pudo establecer por parte de esa entidad de control, que la operaci�n de cesi�n de activos, pasivos y contratos afectos a la actividad como Administradora de Riesgos Profesionales del Instituto de Seguros Sociales a favor de la Previsora Vida S.A, Compa��a de Seguros, no causaba perjuicios al inter�s p�blico en la medida en que se pretendi� mantener la participaci�n p�blica en la prestaci�n del aseguramiento en riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y econom�a, tal como lo prev� el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, en concordancia con el Decreto 600 de 2008.

Reitera el argumento se�alado en la contestaci�n a la demanda, en el sentido de que la demanda no cuenta con una redacci�n clara que permita entender los cargos de nulidad que endilga el accionante, ni tiene un orden l�gico en su argumentaci�n, lo cual dificulta en gran medida su entendimiento y deviene en un vicio formal que da lugar a la ineptitud de la demanda lo que hace imposible un pronunciamiento de fondo por parte del Consejo de Estado.

El Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico reitera todos los argumentos contenidos en la contestaci�n de la demanda y adicionalmente, manifiesta que yerra el actor en su interpretaci�n, toda vez que -como se ha demostrado- la fuente normativa de esta operaci�n es el art�culo 155 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, y no los documentos CONPES, los cuales se citan como fuente de recomendaciones. As� mismo, considera que es un desacierto afirmar -como lo hace el demandante- que se desconocieron las decisiones adoptadas por los �rganos de direcci�n ya que efectivamente, en reuni�n del d�a 13 de mayo de 2008, el Consejo Directivo del ISS, como consta en el Acta 266, decidi� adoptar todas las decisiones que permit�an dar cumplimiento a lo previsto en el Decreto 600 de 2008.

Es importante resaltar -como lo hizo el Ministerio de Protecci�n Social- que el Gobierno Nacional, en aras de dar una aplicaci�n integral al principio de legalidad, dio pleno cumplimiento a lo previsto en el numeral 2o del art�culo 71 del Estatuto Org�nico Financiero, toda vez que, la Superintendencia Financiera mediante Resoluci�n 1293 de 2008, aprob� y verific� la calidad de las personas y la operaci�n que se pretend�a realizar, indicando que con esta operaci�n no se causaban perjuicios al inter�s p�blico en la medida que se manten�a la participaci�n p�blica en la prestaci�n de los servicios de riesgos profesionales.

El se�or Procurador Delegado para la Conciliaci�n Administrativa present� concepto con los siguientes razonamientos:

El apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico indic� que �De esta manera, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico considera que la falta de claridad en los cargos de violaci�n implican un vicio formal de la demanda que deviene en su ineptitud, de conformidad con el numeral 4� del art�culo 137 del C�digo Contencioso Administrativo y hace imposible un pronunciamiento de fondo de parte del H. Consejo��.

Al respecto, el libelo de la demanda resulta ser confuso, siendo evidente que, en relaci�n con los cargos segundo, tercero y quinto formulados contra las mencionadas disposiciones del art�culo 4� del Decreto 600 de 2008, debe prosperar la excepci�n de inepta demanda, toda vez que en relaci�n con el requisito previsto en el numeral 4� del art�culo 137 del C�digo Contencioso Administrativo, relativo al concepto de la violaci�n, se exige que �al formular los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad, el ciudadano demandante exponga con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones por las cuales estima que el precepto acusado vulnera las normas constitucionales o legales que estima violadas, De no atenderse tales exigencias, no es viable un pronunciamiento de fondo por parte de la Corporaci�n, circunstancia que da lugar a un fallo inhibitorio�.

De la lectura de dichos cargos no se precisa con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia las razones por las que se desconocen el pre�mbulo, los art�culos 1o, 2�, 40� (numeral 5o), 48, 49, 58, 150, 152, 153, 158, 189, 200, 243, 338, 366, 341 y 57 (transitorio) de la Constituci�n Pol�tica y, en consecuencia, debe proferirse, en relaci�n con ellos, fallo inhibitorio. Por el contrario, en relaci�n con el cargo primero, si bien resulta ser confuso, es posible extractar los motivos por los cuales se violan las normas all� se�aladas, como pasa exponerse a continuaci�n.

El demandante acusa la citada disposici�n, toda vez que: (i) La norma demandada vulnera los art�culos 150 (numeral 7) y 189 (numeral 15) de la Constituci�n Pol�tica, por cuanto considera que no es competente para modificar la estructura trav�s de la supresi�n de entidades como en el caso del ISS; (ii) la norma demandada viola el art�culo 57 transitorio de la Constituci�n Pol�tica por cuanto en ella se estableci� una comisi�n integrada por diversos sectores implicados, para la expedici�n del r�gimen de seguridad social, la cual no se convoc� para efectos de expedir la Ley 1151 de 2007, y por el contrario, el Gobierno se bas� en documentos CONPES, organismo que asesora al Gobierno en temas relacionados con el desarrollo econ�mico del pa�s; y (iii) finalmente, la disposici�n demandada, en concepto del actor, desconoce las funciones del Consejo Directivo del ISS, ya que no se le consult�, ni se le permiti� tomar decisiones, en relaci�n con la cesi�n de activos, pasivos y contratos de la Administradora de Riesgos Profesionales.

Mediante el Decreto 600 de 2008, el Gobierno Nacional reglament� el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, en relaci�n con la participaci�n p�blica en el Sistema General de Riesgos Profesionales.

Frente a los cargos formulados por el actor, se acusa el inciso primero del art�culo 4o del Decreto 600 de 2008 de ser violatorio de los art�culos 150 (numeral 7) y 189 (numeral 15) de la Carta Pol�tica, puesto que considera que el Gobierno Nacional no es competente para modificar la estructura de la Administraci�n P�blica a trav�s de la supresi�n de entidades como en el caso del ISS.

Al respecto el Ministerio P�blico se�ala que lo regulado por el art�culo mencionado est� referido a la forma como se desarrollar� la operaci�n de cesi�n de activos, pasivos y contratos, la cual est� regulada en el art�culo 68 del Estatuto Org�nico del Sistema Financiero; del contenido de la norma, no es posible concluir que el Ejecutivo est� modificando la estructura de la Administraci�n P�blica. Claramente el art�culo 4� contempla que ser�n los �rganos de direcci�n de las entidades involucradas en la operaci�n, los que adopten las respectivas decisiones y consagra, en forma especial, la realizaci�n de un convenio entre el ISS, la Previsora Vida S.A Compa��a de Seguros y la Naci�n, conforme a los lineamientos del art�culo 107 de la Ley 489 de 1998, por lo que no es posible concluir que se est�n transgrediendo las funciones que le son asignadas al Consejo Directivo del Instituto de Seguros Sociales

En cuanto a la manifestaci�n del demandante referente a la acusaci�n de la disposici�n demandada por ser violatoria del art�culo 57 transitorio de la Constituci�n Pol�tica, por cuanto en ella se estableci� una comisi�n integrada por diversos sectores implicados, para la expedici�n del r�gimen de seguridad social, la cual no se convoc� para efectos de expedir la Ley 1151 de 2007 y por el contrario, el Gobierno se bas� en documentos CONPES, organismo que asesora al Gobierno en temas relacionados con el desarrollo econ�mico del pa�s, el Ministerio P�blico considera que dicho art�culo ten�a un prop�sito espec�fico, temporal y no vinculante; al respecto transcribe apartes de la Sentencia C- 072 de la Corte constitucional donde se considera que las propuestas de la mencionada Comisi�n no ten�an el car�cter de obligatorias, pues la disposici�n mencionada no se lo atribuye.

Por lo anterior concluye que el actor no logr� desvirtuar la presunci�n de legalidad de la disposici�n demandada del art�culo 4o del Decreto 600 de 2008, expedida por el Gobierno Nacional y, por esta raz�n, los cargos formulados deben ser desechados.

En ejercicio de la acci�n de nulidad consagrada en el art�culo 84 del C.C.A., la parte actora solicita la nulidad parcial de las disposiciones contenidas en los art�culos 4o, 5o y 6o del Decreto No. 600 de febrero 29 de 2008, expedido por el Gobierno Nacional por el cual se reglamenta parcialmente la enajenaci�n prevista por el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, en materia de riesgos profesionales.

Previo a entrar en un an�lisis fondo de los cargos en que se funda la demanda anteriormente descrita, se hace necesario que la Sala resuelva la excepci�n propuesta, espec�ficamente por el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, relacionada con la ineptitud de la demanda por falta de claridad en los cargos de violaci�n lo cual implica un vicio formal en la demanda que deviene en su ineptitud y de lo cual hace eco el Ministerio P�blico en su concepto, al manifestar que, en efecto, el libelo de la demanda resulta ser confuso, siendo evidente que, en relaci�n con los cargos segundo, tercero y quinto formulados, debe prosperar la excepci�n de inepta demanda de conformidad con el requisito previsto en el numeral 4� del art�culo 137 del C�digo Contencioso Administrativo.

El numeral 4, del art�culo 137 del C�digo Contencioso Administrativo establece, entre los requisitos de la demanda, la indicaci�n de los fundamentos de derecho de las pretensiones y cuando se trate de la impugnaci�n de una acto administrativo deber�n indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violaci�n.

En efecto, siendo la justicia contencioso - administrativa de car�cter rogado, es necesario dar aplicaci�n a lo ordenado en el art�culo 137, numeral 4 del C.C.A., en el sentido de que no solo el demandante debe indicar las normas que estima infringidas con el acto impugnado, sino que debe explicar el alcance y el sentido de la infracci�n, o sea, el concepto de la violaci�n.

Sobre la suficiencia de la causa petendi, ya el Consejo de Estado se ha pronunciado en m�ltiples oportunidades, y en especial esta Sala ha considerado:[1]

�Al respecto, se estima menester recordar que las demandas de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad presentadas por cualquier ciudadano deben cumplir con los requisitos establecidos en el art�culo 137 del C�digo Contencioso Administrativo, que precept�a: �ART�CULO 137. Toda demanda ante la jurisdicci�n administrativa deber� dirigirse al tribunal competente y contendr�: 1. La designaci�n de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acci�n. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnaci�n de un acto administrativo deber�n indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violaci�n. (Declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional medianteSentencia C � 197 de 1999,bajo la condici�n de que cuando el juez administrativo advierta la violaci�n de un derecho fundamental constitucional de aplicaci�n inmediata, deber� proceder a su protecci�n, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de se�alar las normas violadas y el concepto de violaci�n. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constituci�n y una norma jur�dica tiene la obligaci�n de aplicar el art. 4 de la Constituci�n) 5. La petici�n de pruebas que el demandante pretende hacer valer. 6. La estimaci�n razonada de la cuant�a, cuando sea necesaria para determinar la competencia.� Para el efecto, se hace necesario traer a colaci�n los lineamientos que la jurisprudencia ha establecido como requisitos m�nimos razonables que hacen viable el ejercicio del derecho de demandar sin atentar contra su n�cleo esencial. Al efecto, se citan los criterios expuestos en sentencia C-1052 de 2001 de la Corte Constitucional en la que, al decidir una acci�n p�blica de inconstitucionalidad, ese Alto Tribunal encontr� que la demanda presentada no cumpl�a con los requisitos m�nimos para proferir fallo de fondo respecto de ella. En aquella ocasi�n dijo la H. Corte: �La jurisprudencia de la Corte Constitucional, por su parte, ha establecido la necesidad de cumplir con todos y cada uno de estos requerimientos. Se trata, en efecto, �de unos requisitos m�nimos razonables que buscan hacer m�s viable el derecho [de participaci�n pol�tica], sin atentar en ning�n momento contra su n�cleo esencial�. As�, si un ciudadano demanda una norma, �debe cumplir no s�lo formalmente sino tambi�n materialmente estos requisitos, pues si no lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda� que impide que un pronunciamiento de fondo. (�)� Es as� como el requisito del numeral 4� del art�culo 137 del C�digo Contencioso Administrativo citado previamente, relativo al concepto de la violaci�n exige que al formular los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad, el ciudadano demandante exponga con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones por las cuales estima que el precepto acusado vulnera las normas constitucionales o legales que estima violadas.De no atenderse tales exigencias, no es viable un pronunciamiento de fondo por parte de la Corporaci�n, circunstancia que da lugar a un fallo inhibitorio. Finalmente, la acusaci�n debe no s�lo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una m�nima duda sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma impugnada, de tal manera que se inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunci�n de constitucionalidad o legalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corporaci�n. Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que, evidentemente implica que la demanda recaiga sobre una proposici�n jur�dica real y existente �y no simplemente deducida por el actor, o impl�cita� e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda, como en el caso sometido a estudio, en el que los actores demandan la nulidad del art�culo 2� de la Resoluci�n 233 de 2002 cuando en realidad �ste es una simple reproducci�n del art�culo 1� del Decreto 1713 de 2002, seg�n se aprecia del tenor literal de ambas disposiciones.� (Resaltado y subrayas fuera de texto).

En consecuencia entra la Sala a examinar los cargos primero, tercero, cuarto y quinto de la demanda de la siguiente forma:

Para poner en contexto el tema es necesario examinar el antecedente del Decreto 600 de 2008 parcialmente demandado. Este Decreto tuvo como fundamento la Ley 1151 de 2007 �Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010� que en su art�culo 155 prev�:

�Art�culo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administraci�n del R�gimen de Prima Media con Prestaci�n Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y econom�a, se mantendr� una participaci�n p�blica en su prestaci�n. Para el efecto, se autoriza a las entidades p�blicas para que se asocien entre s� o con particulares para la constituci�n de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades p�blicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades p�blicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades p�blicas.

Adicionalmente cr�ase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personer�a jur�dica, autonom�a administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protecci�n Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administraci�n estatal del r�gimen de prima media con prestaci�n definida incluyendo la administraci�n de los beneficios econ�micos peri�dicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle. Colpensiones ser� una Administradora del R�gimen de Prima Media con Prestaci�n Definida, de car�cter p�blico del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deber� realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho prop�sito, y proceder� a la liquidaci�n de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administraci�n de pensiones se refiere. En ning�n caso se podr� delegar el reconocimiento de las pensiones.

Esta Empresa tendr� domicilio en Bogot�, D. C., su patrimonio estar� conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Naci�n, los activos que le transfieran la Naci�n y otras entidades p�blicas del orden nacional y los dem�s ingresos que a cualquier t�tulo perciba. Tendr� una Junta Directiva que ejercer� las funciones que le se�alen los estatutos. La Administraci�n de la empresa estar� a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estar� conformada por tres miembros, el Ministro de la Protecci�n Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidir�; el Ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico o su delegado y un Representante del Presidente de la Rep�blica.

El Decreto parcialmente demandado reglament� el aparte se�alado del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, el texto del Decreto es el siguiente:

por el cual se reglamenta parcialmente el art�culo 155de la Ley 1151 de 2007 en materia de riesgos profesionales.

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por los numerales 11 y 25 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica y en desarrollo de lo dispuesto en los art�culos 41, 44, 46, 68 y 107 de la Ley 489 de 1998, del literal e) del art�culo 48 y el art�culo 68 del Estatuto Org�nico del Sistema Financiero, del art�culo 21 de la Ley 776 de 2002 y el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007,

Art�culo 1�. Participaci�n p�blica en el Sistema General de Riesgos Profesionales. Para efectos de lo dispuesto en el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007 y mantener la participaci�n p�blica en el Sistema General de Riesgos Profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y econom�a, a la cesi�n de activos, pasivos y contratos que se realice entre las Administradoras de Riesgos Profesionales de naturaleza p�blica, se le aplicar� lo previsto en el presente decreto.

Art�culo 2�. Efectos de la cesi�n de activos, pasivos y contratos. La cesi�n de activos, pasivos y contratos que se haga para realizar la enajenaci�n prevista por el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007 por parte de una Administradora de Riesgos Profesionales p�blica, implica el traslado de afiliados entre Administradoras de Riesgos Profesionales -ARP- cedente y cesionaria, con los efectos previstos en la ley.

Art�culo 3�. Aviso de la cesi�n de contratos. A fin de dar cumplimiento a lo establecido en el art�culo 68 del Estatuto Org�nico del Sistema Financiero, la entidad cesionaria deber� enviar la respectiva comunicaci�n a los afiliados dentro de los diez (10) d�as h�biles siguientes a la fecha de la operaci�n, a la �ltima direcci�n que repose en la entidad p�blica cedente.

Art�culo 4�. Realizaci�n de la operaci�n. En desarrollo del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007 y de las recomendaciones de los Conpes n�mero 3456 del quince (15) de enero de 2007 y n�mero 3464 del tres (3) de abril de 2007, bajo la direcci�n de los Ministros de Hacienda y Cr�dito P�blico y de la Protecci�n Social, los �rganos de direcci�n de las entidades involucradas en la cesi�n de activos, pasivos y contratos, adoptar�n las decisiones necesarias que permitan la realizaci�n de la operaci�n.

Art�culo 5�. Margen de solvencia. A fin de dar aplicaci�n a lo establecido en los docu-mentos Conpes n�mero 3456 del quince (15) de enero de 2007 y n�mero 3464 del tres (3) de abril de 2007 en cuanto a la cesi�n de activos, pasivos y contratos que all� se recomienda, y para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 2 del art�culo 68 del Estatuto Org�nico del Sistema Financiero, durante el t�rmino de un a�o contado a partir de la fecha en que se perfeccione la cesi�n de activos, pasivos y contratos, al c�lculo del margen de solvencia definido en el Decreto 2582 de 1999 de la entidad p�blica cesionaria se le deber� adicionar el valor de las cotizaciones de la entidad cedente que hayan sido registradas en el a�o inmediatamente anterior a la fecha en que se realiza el c�lculo.

Art�culo 6�. Per�odo de transici�n. A partir de la fecha en que se formalice la cesi�n de activos, pasivos y contratos, la entidad p�blica cesionaria dispondr� de un a�o para:

Art�culo 7�. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicaci�n.�

En el primer cargo, el demandante anuncia que respecto del aparte del art�culo 4 acusado, del Decreto 600 de 2008, se violan: el Pre�mbulo, los art�culos 1o, 2o, 40, numeral 5o, 48, 49, 58, 150, 152, 158, 189, 200, 243, 341 y en especial el art�culo transitorio 57 de la Constituci�n Pol�tica en conexi�n con la Sentencia C-191 de 1996 de la Corte Constitucional.

�ART�CULO 4o. REALIZACI�N DE LA OPERACI�N. En desarrollo del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007 y de las recomendaciones de los Conpes n�mero 3456 del quince (15) de enero de 2007 y n�mero 3464 del tres (3) de abril de 2007, bajo la direcci�n de los Ministros de Hacienda y Cr�dito P�blico y de la Protecci�n Social, los �rganos de direcci�n de las entidades involucradas en la cesi�n de activos, pasivos y contratos, adoptar�n las decisiones necesarias que permitan la realizaci�n de la operaci�n.

�En la revisi�n del caso sub lite, perteneciente al Decreto acusado, parte del criterio reiterado, relativo a prever la posibilidad de ajustar la estructura de la entidad cedente, luego de la cesi�n, es decir, se mantiene dentro del �mbito de la prohibici�n de supresi�n de entidades; estima, que mientras al Congreso de la Rep�blica corresponde determinar la estructura de la administraci�n nacional y en ejercicio de tal atribuci�n tiene la potestad de crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional (numeral 7 del art�culo 150 de la C.P.) y establecer el marco normativo para que el Presidente pueda suprimir entidades nacionales (art�culo 189 numeral 15 de la C.P.), el primer mandatario no es competente para crear entidades del orden nacional, por lo que no puede proseguir o iniciar la realizaci�n de la operaci�n referenciada tendiente a establecer la liquidaci�n del ISS sujeta a las directrices se�aladas por una ley que tendr�a las caracter�sticas de una ley marco, no lo ordenado en la ley que expide el plan de desarrollo, y en ning�n caso puede interferir con la exclusiva atribuci�n del Congreso.�

Considera el demandante que el Gobierno Nacional no puede proseguir o iniciar la realizaci�n de la operaci�n se�alada en el aparte demandado, tendiente a establecer la liquidaci�n del Instituto de Seguros Sociales, sujeta a las directrices se�aladas en una ley marco, no siendo entonces competente para modificar la estructura de la administraci�n, ya que las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades y organismos del orden nacional necesariamente debe ejercerse de manera acorde con la potestad reglamentaria.

En efecto, para la Sala, los argumentos del demanda, de conformidad con lo previsto en el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, est�n orientadas a atacar las decisiones contenidas en dicho art�culo el cual autoriza a las entidades p�blicas para que enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades p�blicas, en tanto que el aparte demandado est� relacionado �nicamente con la forma como se realizar� la operaci�n econ�mica de cesi�n de activos, pasivos y contratos para la enajenaci�n de uno de los negocios (Sistema General de Riesgos Profesionales) del ISS a La Previsora Vida S.A, Compa��a de Seguros, de conformidad con lo previsto en art�culo 68 del estatuto Org�nico del Sistema Financiero, tambi�n fundamento del Decreto parcialmente demandado.

As� en cumplimiento del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, el acto acusado se expide por el Gobierno Nacional en ejercicio de su facultad reglamentaria, desarrollando la mencionada ley, por lo tanto no puede entonces endilgase a esta norma acusada una modificaci�n a la estructura de la administraci�n.

�� el art�culo transitorio 57, de la Constituci�n de 1991, previo respecto de la Seguridad Social que: 'El Gobierno formar� una comisi�n integrada por representantes del Gobierno, los sindicatos, los gremios econ�micos, los movimientos pol�ticos y sociales, los campesinos y los trabajadores informales, para que en un plazo de ciento ochenta d�as a partir de la entrada en vigencia de esta Constituci�n, elabore una propuesta que desarrolle las normas sobre seguridad social. (...) Esta propuesta servir� de base al Gobierno para la preparaci�n de los proyectos de ley que sobre la materia deber� presentar a consideraci�n del Congreso" (...) La Ley 790 de 2002, tiene la finalidad de garantizar un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediaci�n en la atenci�n de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el art�culo 209 de la Constituci�n Nacional y desarrollados en la Ley 489 de 1998.

Manifiesta el actor que la Direcci�n del Instituto de Seguro Social est� a cargo de un consejo directivo y de un presidente, y que en dicho consejo hay representaci�n del gobierno, los empleadores, los trabajadores y los pensionados y se�ala que con la disposici�n acusada se desconocen abiertamente las funciones asignadas al Consejo Directivo del ISS por el Decreto 2148 de 1992 y la Ley 100 de 1993, ya que no se le consult�, ni se le permiti� tomar decisiones en relaci�n con la cesi�n de activos, pasivos y contratos de la Administradora de Riesgos Profesionales.

Al respecto es necesario se�alar que el mismo art�culo 4� del Decreto Demandado en su inciso segundo, establece que �Para el desarrollo de este programa se celebrar� un convenio entre el Instituto de los Seguros Sociales, ISS, La Previsora Vida S. A. Compa��a de Seguros y la Naci�n, representada por los Ministros de la Protecci�n Social y de Hacienda y Cr�dito P�blico, de acuerdo con lo previsto en el art�culo 107 de la Ley 489 de 1998.�.

El art�culo 107 de la Ley 489 de 1998, prev� la posibilidad de ��celebrar convenios con las entidades descentralizadas del correspondiente nivel administrativo, para la ejecuci�n de planes y programas conforme a las normas sobre planeaci�n. En dichos convenios se determinar�n, los compromisos y obligaciones de las entidades encargadas de la ejecuci�n, los plazos, deberes de informaci�n e instrumentos de control para garantizar la eficiencia y la eficacia de la gesti�n. (�).

Evidentemente la norma establece la participaci�n en la operaci�n de cesi�n de activos, pasivos y contratos y en la adopci�n de las decisiones necesarias para llevar a cabo la operaci�n, a las entidades involucradas, entre ellas al Instituto de los Seguros Sociales. Si no se le permiti� o no se le consultaron dichas decisiones, no es un asunto que sea parte del examen de legalidad de las normas acusadas, adem�s no es un hecho probado por el actor y aunque en los correspondientes escritos de defensa (contestaciones y alegatos) de las demandadas, se se�ala que el 13 de mayo de 2008 (Acta 266), el Consejo Directivo del Seguro Social, decidi� adoptar todas las decisiones que permitan dar cumplimiento a lo previsto en el Decreto 600 de 2008, no es algo que hubiera pudiera conocer el actor ya que la demanda se present� el 22 de abril de 2008. Sin embargo como ya qued� establecido este hecho no hace parte del examen de legalidad del acto acusado, sino de una posible disconformidad con su ejecuci�n.

Por otra parte, el actor endilga al acto acusado la violaci�n al art�culo �transitorio 57�, de la Constituci�n de 1991 el cual preve�a la formaci�n de una comisi�n integrada por representantes del Gobierno, los sindicatos, los gremios econ�micos, los movimientos pol�ticos y sociales, los campesinos y los trabajadores informales, para que en un plazo de ciento ochenta d�as a partir de la entrada la Constituci�n de 1991, elaborara una propuesta que desarrolle las normas sobre seguridad social.

Es evidente que la norma constitucional transitoria estaba circunscrita a la temporalidad y no pose�a el car�cter de vinculante, la Corte Constitucional se pronunci� al respecto en sentencia 072 de 1995[2], dicha Corte consider�:

�Cuarto Cargo: La presunta infracci�n al art�culo 57 Transitorio de la Constituci�n.

4.1 Estiman los demandantes en su l�belo, que en la aprobaci�n y tr�mite del proyecto de ley No. 155/92, que se convirti� en la Ley 100 de 1993, se viol� el art�culo 57 transitorio de la Carta Pol�tica, ya que el Gobierno al presentar el proyecto de ley ante el Congreso para su discusi�n y aprobaci�n no tuvo en cuenta las propuestas formuladas por la Comisi�n de Seguridad Social, creada por el art�culo ib�dem, las cuales reun�an las aspiraciones de los sectores sociales.

4.2 La citada Comisi�n, integrada por representantes del Gobierno, los sindicatos, los gremios econ�micos, los movimientos pol�ticos y sociales, los campesinos y los trabajadores informales, es el escenario que consagr� el constituyente de 1991 como el instrumento dise�ado para elaborar una propuesta que desarrollara las normas constitucionales sobre seguridad social, la cual servir�a de base al Gobierno para la preparaci�n de los proyectos de ley que sobre la materia deber�a presentar a consideraci�n del Congreso.

All� se pretend�a que los intereses de tipo laboral y concretamente los de seguridad social se tuviesen en cuenta, de manera que se pudiera llegar a una propuesta unificada que sirviera de sustento al Gobierno para la presentaci�n del proyecto de ley sobre la materia.

4.3 No puede entenderse, como lo pretenden los actores, que las propuestas concertadas de la Comisi�n de Seguridad Social creada en virtud del art�culo 57 transitorio de la Carta, tengan un car�cter obligatorio o imperativo para el Gobierno Nacional.

Para la Corte es clara la norma en cuanto a que las propuestas de la Comisi�n no tienen car�cter obligatorio, pues la disposici�n mencionada no se lo atribuye. Tampoco significa que si no se elaboraba la propuesta dentro del t�rmino de los ciento ochenta (180) d�as de que trata la norma en comento, el Gobierno quedara impedido para presentar el proyecto de ley sobre la materia. La iniciativa radica en el Gobierno quien est� constitucionalmente habilitado para presentar a consideraci�n del Congreso los proyectos de ley sobre seguridad social, no obstante la cual, la Comisi�n "podr� presentar una propuesta que le sirva de base al Gobierno en la elaboraci�n de su proyecto".

4.4 Debe resaltar en este punto la Corte, que contrario de lo que afirman los actores en su l�belo, respecto al hecho de que el Gobierno no tuvo en cuenta al momento de presentar el proyecto de ley sobre seguridad social las propuestas formuladas por la Comisi�n sobre Seguridad Social, el se�or Ministro de Trabajo y Seguridad Social, mediante certificaci�n fechada 20 de junio de 1994, remitida al despacho del Magistrado Ponente, se�al� en relaci�n con este aspecto, lo siguiente:

"... me permito informar acerca de la Comisi�n sobre Seguridad Social de que trata el art�culo 57 Transitorio de la Constituci�n:

2. La Comisi�n sesion� a partir del d�a 24 de septiembre de 1991 hasta el d�a 21 de enero de 1992.

3. Como conclusi�n de su trabajo, la mencionada Comisi�n elabor� a trav�s de sub-comisiones, cuatro (4) memorandos con las respectivas propuestas.

4. Posteriormente, el se�or Ministro de Trabajo y Seguridad Social present� el proyecto de ley por el cual se crea el Sistema de Ahorro Pensional..., distinguido con el No. 155 de 1992, teniendo en cuenta varias de las conclusiones de la Comisi�n de que trata el art�culo transitorio 57 de la Constituci�n" (�).

4.5 Como lo indica claramente la norma superior, a la Comisi�n le correspond�a "elaborar una propuesta que desarrolle normas sobre seguridad social". Propuesta que en los t�rminos del Diccionario de la Lengua de la Real Academia Espa�ola, consiste en la "acci�n y efecto de proponer", es decir, "manifestar con razones una cosa para conocimiento de uno, o para inducirle a adoptarla", de donde se deduce que al hablar de "propuesta", se entiende que se trata simplemente de una manifestaci�n o invitaci�n, mas no de una obligaci�n de hacer, como lo entienden los demandantes.

Como lo advirti� el se�or Viceprocurador General de la Naci�n en su concepto fiscal, si bien para la Comisi�n era obligatoria la formulaci�n de una propuesta sobre seguridad social, para el Gobierno la propuesta no ten�a car�cter obligatorio, "pues s�lo constitu�a una base para la elaboraci�n del proyecto de ley correspondiente.�

En el tercer cargo, el demandante anuncia que respecto del aparte contenido en el p�rrafo 3o del art�culo 4o del Decreto 600 de 2008 se violan los art�culos 48 de la Constituci�n Pol�tica, adicionado por el Acto Legislativo No. 1 de 2005, en cuanto establece el derecho a la Seguridad Social, 150, 152, 153, 158, 189, 200 y 243 tambi�n de la Constituci�n Pol�tica.

"En dicho convenio se determinar� la obligaci�n del ISS de ceder sus negocios de riesgos profesionales a La Previsora Vida S.A. Compa��a de Seguros, la forma de determinar el precio y dem�s aspectos que se consideren convenientes"

�El p�rrafo 1" del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, al autorizar a las entidades p�blicas para que se asocien entre s� o con particulares para la constituci�n de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes para que las entidades p�blicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades p�blicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades p�blicas, desconoce la cosa juzgada constitucional, en el tema concreto del ISS, en Sentencia C-177 de 2.007, la Corte Constitucional declar� exequible la norma que proh�be la liquidaci�n, supresi�n o fusi�n de dicha Entidad.�

Este cargo no tiene otro entendimiento diferente a que el actor pretende el an�lisis de constitucionalidad del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007. En primer lugar porque como ya se analiz� en el estudio del cargo, de ninguna manera el decreto demandado establece la supresi�n ni modificaci�n de la estructura de la administraci�n, y tampoco de la lectura del decreto, en toda su extensi�n, se puede sobreentender una la supresi�n del ISS, sino que, dicho decreto fue expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, para desarrollar espec�ficamente el art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, y en segundo lugar, porque el demandante es directo al endilgar violaciones al dicha ley por desconocer la cosa juzgada constitucional, en cuanto a la prohibici�n de la liquidaci�n y supresi�n o fusi�n del ISS. Asunto cuyo an�lisis es de exclusiva competencia de la Corte Constitucional, de conformidad con el art�culo 241-4 de la Constituci�n Pol�tica.

En el cuarto cargo, el demandante manifiesta que respecto del aparte demandado del art�culo 5 del Decreto 600 de 2008 se viola la democracia participativa, art�culos 2o, 40, numeral 5�, 125, 152, 153, 158, 341 y art�culo transitorio 57 de la Constituci�n Pol�tica.

�A fin de dar aplicaci�n a lo establecido en los documentos Conpes No. 3456 del quince (15) de enero de 2007 y No. 3464 del tres (3) de abril de 2.007 en cuanto a la cesi�n de activos, pasivos y contratos que all� se recomienda, (...) durante el t�rmino de un a�o contado a partir de la fecha en que se perfeccione la cesi�n de activos, pasivos y contratos, al c�lculo del margen de solvencia definido en el Decreto 2582 de 1.999 de la entidad p�blica cesionaria se le deber� adicionar el valor de las cotizaciones de la entidad cedente que hayan sido registradas en el a�o inmediatamente anterior a la fecha en que se realiza el c�lculo"

Se afecta la unidad de materia y se afecta el principio hermen�utico de recurso al contexto, a que se refiere lo establecido en el art�culo 158 de la constituci�n Pol�tica: "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser�n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella". Si lo anterior se predica en el tr�mite, con mayor raz�n en la esencia de una ley. Un plan de desarrollo tiene un cap�tulo denominado INVERSIONES P�BLICAS, que, como su nombre los indica, se refieren �nicamente a inversiones, no a funcionamiento, ni menos a supresi�n de Institutos y creaci�n de nuevos.

�En cuanto a los documentos del Conpes, son recomendaciones de pol�tica econ�mica y social que sirven de base para la elaboraci�n de planes y programas de desarrollo, adoptando las medidas necesarias para estudiar, aprobar y lograr el cumplimiento de este proyecto de Plan de Desarrollo cuatrienal, complementan la funci�n Consejo Nacional de Pol�tica Econ�mica; para servir de organismo que asesora al gobierno nacional en un aspecto relacionado con el desarrollo econ�mico y social del Pa�s, aprobando las pol�ticas, estrategias, planes, programas y proyectos del gobierno nacional y aprobando la programaci�n macroecon�mica por anualidades, no un plan de gastos de per�odo plurianual: pretendiendo hacer las veces de evaluaci�n t�cnica tendiente a no justificar la existencia del ISS, lo anterior de acuerdo con la Ley Org�nica (que expide) 1151 de 2.007, que no puede suplir los requisitos que debe tener una Ley Estatutaria competente para tratar el tema de la Seguridad Social, afectando la Constituci�n, art�culo 125. Los preceptos demandados vulneran tambi�n los art�culos 4�, 6� y 123 constitucionales, por diversas razones. En primer lugar porque una disposici�n de rango legal no puede contravenir enunciados constitucionales, pues de ser as� carecer�a de eficacia el principio de supremac�a constitucional consagrado en el art�culo cuarto de la Carta, adicionalmente el Congreso al proferir la ley se apart� del mandato constitucional que sujeta la actuaci�n de los poderes p�blicos a la Constituci�n, pues otorg� competencias al Presidente de la Rep�blica que contravienen preceptos constitucionales, lo que ser�a contrario al tenor de los art�culos 6� y 123� de la C.P.�

Nuevamente, de la lectura del concepto de la violaci�n, respecto de este cargo no tiene otro entendimiento que el actor pretende el an�lisis de la constitucionalidad del art�culo 155 de la Ley 1151 de 2007, tema que ya se estudi� en el cargo anterior.

Adem�s nuevamente se refiere a que el aparte demandado del art�culo 5� del Decreto 600 de 2008, no tuvo en cuenta lo previsto en el art�culo transitorio 57 de la Constituci�n Pol�tica, que como ya se analiz� en el estudio del cargo primero, era una norma transitoria con un fin espec�fico para la entrada en vigencia de la Constituci�n Pol�tica del 1991.

En cuanto al 5� cargo, el demandante manifiesta que respecto del aparte demandado del art�culo 6 del Decreto 600 de 2008 se viola los art�culos 243, 338 y 366 de la Constituci�n Pol�tica en conexidad con las sentencias C-577 de 1997, C-1707 de 2.000 y SU-508 de 2001.

"2. Ajustar el registro de las operaciones derivadas de las afiliaciones de la entidad cedente, al sistema de causaci�n contable aplicable a las entidades aseguradoras, previsto en las disposiciones legales e instructivos de la Superintendencia Financiera de Colombia".

�Se viola de fondo la Constituci�n, al dar la pauta de inicio para un mecanismo, que conduce de una manera u otra a disminuir el patrimonio del Seguro Social, lo que en realidad son contribuciones parafiscales.

El condicionamiento se�alado en las Sentencias de la Corte Constitucional C-577 de 1.997, C-1707 de 2.000 y SU-508 de 2.001, consideran los dineros correspondientes a la Seguridad Social como contribuciones o recursos parafiscales y no son de propiedad del Estado, por tal motivo no se los puede considerar provenientes del tesoro p�blico. Es m�s, esos dineros tampoco son del organismo gestor o de la Administradora.�

A pesar de que la redacci�n del cargo es clara, nada tiene que ver el ajuste del registro de operaci�n derivadas de las afiliaciones de la entidad cedente a un sistema de causaci�n contable, con la consideraci�n de que las contribuciones parafiscales no hacen parte del patrimonio de la administradora de riesgos profesionales. Esta norma simplemente prev� la forma como deben manejarse los recursos provenientes de las afiliaciones.

As� las cosas, de conformidad con los argumentos expuestos por el demandante no se logra desvirtuar la legalidad de los apartes demandados del Decreto 600 de 2008.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la ley,

Primero: Declarase probada la excepci�n de inepta demanda respecto del cargo segundo expuesto por el actor, contra el p�rrafo segundo del art�culo 4� del Decreto 600 de 2008, e inhibida esta Corporaci�n para fallar.

Tercero: En firme esta providencia, devu�lvase el expediente al Tribunal de origen.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesi�n de la fecha.

[1] Sentencia de 28 de enero de 2010, radicaci�n 11001-03-24-000-2003-00503-01, Consejera Ponente: doctora Mar�a Claudia Rojas Lasso.

[2] Sentencia de 6 de febrero de 2005, Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara.