Fecha Providencia | 04/04/2013 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: María Claudia Rojas Lasso
Norma demandada: DECRETO 1351 DE 2012
Demandante: ALFREDO CASTAÑO MARTÍNEZ
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR Y OTRO
RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra el auto que declara la falta de competencia del Consejo de Estado / CONSEJO DE ESTADO – Competencia para conocer la demanda de nulidad del Decreto 1351 de 2012, mediante el cual el Presidente de la República convoca a sesiones extras al Congreso
La Sala considera que esta disposición contempla la competencia del Consejo de Estado en todos aquellos casos en que el Gobierno Nacional expida decretos diferentes de los previstos en el artículo 241 de la Carta Política. Mientras esta última norma señala de manera taxativa –estricta y precisa, según las palabras usadas por el constituyente-, el precepto del artículo 237, numeral 2, de la Constitución consagra una cláusula residual en cuya virtud todos los decretos del Gobierno Nacional que no estén incluidos en la enunciación taxativa del artículo 241 son de competencia del Consejo de Estado. […] Resulta claro entonces que, en este caso, la competencia para conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad respecto del Decreto 1351 de 2012, por medio del cual el Presidente de la República convoca a sesiones extras al Congreso, corresponde al Consejo de Estado como lo dispone el artículo 237 de la Constitución Política, puesto que este Decreto no queda comprendido dentro de los expresamente asignados al control de la Corte Constitucional.
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sala Plena, de 16 de febrero de 2010, Radicado 11001-03-24-000-2009-00344-00, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 – NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 374 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 375 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 378
NORMA DEMANDADA: DECRETO 1351 DE 2012 (25 de junio) PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil trece (2013)
Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00221-00
Actor: ALFREDO CASTAÑO MARTÍNEZ
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR Y OTRO
Decide la Sala el recurso ordinario de súplica interpuesto por el actor contra el auto de 4 de julio de 2012, por el cual el Magistrado Sustanciador doctor Marco Antonio Velilla Moreno (E), declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer la demanda de simple nulidad instaurada contra el Decreto 1351 de 2012 (25 de junio), por el cual el Presidente de la República “convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”.
I.ANTECEDENTESEl 26 de junio de 2012, el ciudadano ALFREDO CASTAÑO MARTÍNEZ actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción instituida en el numeral 2° del artículo 237 de la Constitución Política, demandó la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 1351 de 2012 (25 de junio), expedido por el Presidente de la República. En dicha oportunidad también se solicitó la suspensión provisional del acto acusado.
El actor señaló que el acto demandado viola de manera manifiesta y flagrante los artículos 1°, 3°, 4°, 133, 138, 150, 200 (numerales 1° y 2°), 374, 375 y 379 de la Constitución Política, y 218, 219, 221 y 224 de la Ley 5ª de 1992 (17 de junio)[1]
Sostuvo que el acto demandado fue expedido por el Gobierno Nacional para ejercer la función de poder de “colegislador co-constituyente” atribución de la que carece, pues la Constitución Política en ninguno de sus apartes le confiere atribuciones de objetar o de proponer sesiones extraordinarias al Congreso de la República, considerar enmiendas o la abrogación total o parcial de los actos legislativos aprobatorios de reformas a las disposiciones e instituciones políticas consagradas en el cuerpo normativo constitucional.
Indicó que las normas expedidas por el Congreso de la República que tengan por objeto modificar, reformar, adicionar o derogar los textos constitucionales, se denominan actos legislativos que deben cumplir el trámite señalado en la Constitución Política, esto es, un trámite de un proyecto de acto legislativo que tendrá lugar en dos (2) períodos ordinarios y consecutivos.
Agregó que el Presidente de la República ejerció una función “político – administrativa pretendidamente co-constituyente” confundiendo la función legislativa del Congreso de la República con la función constituyente, propia de dicho cuerpo colegiado, de una asamblea constituyente o de un referéndum.
Por auto de 4 de julio de 2012, el Consejero Sustanciador, declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto de la referencia en consideración a que de conformidad con el artículo 241 de la Constitución Política, está recae en cabeza de la Corte Constitucional.
Expuso que el Decreto acusado no es un acto administrativo sino un acto político o de gobierno, acto que, si bien también se encuentra sometido a un control judicial que compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dicho control recae exclusivamente sobre las cuestiones de fondo y de forma.
Indicó que el Decreto 1351 de 2012 es un acto de trámite que se produjo dentro de un proceso de reforma constitucional conforme a las disposiciones del artículo 374 de la Constitución y que la aplicación de las normas sobre el proceso legislativo ordinario a aspectos que no sean incompatibles con el proceso de aprobación de un acto legislativo resulta jurídicamente viable, permitiendo de esa manera, afirmar que la convocatoria a sesiones extraordinarias hace parte del proceso de una reforma constitucional, sin que constituya por sí mismo un acto definitivo.
Luego de analizar el alcance normativo del artículo 241 de la Constitución Política concluyó que el Decreto acusado es un acto de trámite que contiene una decisión proveniente del Presidente de la República, que no se trata de una decisión definitiva y que por hacer parte de un procedimiento de formación de una reforma constitucional por acto legislativo, se encuentra sometido a control constitucional por parte de la Corte Constitucional (fl. 49).
III.EL RECURSO DE SÚPLICADentro del término legal, el actor solicitó revocar el auto de 4 de julio de 2012.
Luego de reiterar algunos de los argumentos expuestos en la demanda consideró que el acto acusado debe entenderse como de carácter administrativo, por originarse en una actividad administrativa del Gobierno Nacional, actividad que no se ejerció en ejercicio de la función constituyente, legislativa ni jurisdiccional.
Sostuvo que si bien el Decreto demandado en esencia es un acto político “extraconstitucional” condujo a que el Congreso de la República, convocado a sesiones extraordinarias para el trámite de examinar objeciones presidenciales y abrogar un acto legislativo que ya había sido aprobado en dos sesiones ordinarias consecutivas, violara lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución Política.
Estimó que de acuerdo a las disposiciones contenidas en los artículos 237 (numeral 2°) de la Constitución Política, 82 (inciso 2°), 97 (numeral 7) del CCA, y 13 (numerales 1°, 15, 16 y 17) del Acuerdo 56 de 1999 “Reglamento del Consejo de estado”, 33 (numeral 7) de la Ley 270 de 1996 (7 de marzo) “Estatutaria de la Administración de Justicia” y 33 de la Ley 446 de 1998 (7 de julio), la competencia para conocer la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad contra el acto acusado recae en el Consejo de Estado, por tratarse de un Decreto de carácter general dictado por el Gobierno Nacional.
Manifestó que la controversia se origina en un acto político o de gobierno “sui generis” por cuanto el Gobierno Nacional convocó a sesiones extraordinarias con el fin de conjurar una situación jurídica en curso y sobreviviente derivada de los efectos inmediatos de excarcelaciones de altos funcionarios del estado procesados en sede penal o disciplinaria o contencioso administrativo en proceso de pérdidas de investidura, ante el gran rechazo e indignación que generó en la opinión pública nacional.
Expresó que la controversia debe entenderse como de carácter administrativo por ser originada en una actividad administrativa del Presidente de la República y de sus Ministros.
Concluyó que todos los actos de las autoridades están sometidos a control con el fin de garantizar su sometimiento a las normas superiores del ordenamiento jurídico (fl. 74).
V. CONSIDERACIONESPor auto de 4 de julio de 2012 el Consejero Sustanciador declaró la falta de competencia de la Corporación para conocer el asunto de la referencia y dispuso el envío del expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
El auto suplicado será revocado por las siguientes razones:
El artículo 237 de la Constitución Política consagra como atribución del Consejo de Estado, entre otras, la contenida en el numeral 2) que dice:
“ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado:
(…)
2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.
La Sala considera que esta disposición contempla la competencia del Consejo de Estado en todos aquellos casos en que el Gobierno Nacional expida decretos diferentes de los previstos en el artículo 241 de la Carta Política. Mientras esta última norma señala de manera taxativa –estricta y precisa, según las palabras usadas por el constituyente-, el precepto del artículo 237, numeral 2, de la Constitución consagra una cláusula residual en cuya virtud todos los decretos del Gobierno Nacional que no estén incluidos en la enunciación taxativa del artículo 241 son de competencia del Consejo de Estado.
Es evidente, como se puede ver del texto constitucional, que no se distingue entre los decretos, ni se excluye de esta competencia ningún decreto, salvo los de artículo 241.
La Constitución Política establece de manera taxativa la competencia de la Corte Constitucional en el artículo 241 que consigna:
“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
Dentro de esta competencia taxativa, corresponde a la Corte Constitucional como una de sus funciones, la de conocer de las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen.
El Título XIII de la Carta consagra las normas relativas a la reforma de la Constitución. Así, el artículo 374 dispone que la Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.
No cabe duda que el acto legislativo “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”, fue una reforma constitucional adelantada por el Congreso de la República cuyo trámite está previsto en el artículo 375 cuyo texto es el siguiente:
“Articulo 375. Podrán presentar proyecto de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del congreso, el veinte por ciento de los concejales y de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente.
El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara.
En ese segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”.
El propio Decreto 1351 de 25 de junio de 2012 que se demanda, consigna: “Que el Presidente de la República recibió procedente del Congreso el oficio del pasado 20 de junio de 2012, con el cual se remite el proyecto de Acto Legislativo 007/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”, con el fin de que proceda a su promulgación”.
El proyecto de acto legislativo cumplió entonces con todo su trámite constitucional y fue aprobado en los ocho (8) debates constitucionales quedando pendiente únicamente su publicación para entrar a regir, lo cual aparece reiterado en las consideraciones del acto demandado cuando dijo:
“Que el artículo 375 de la Carta dice que el trámite de los actos legislativos tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual, respecto del Acto Legislativo “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones” ya se cumplió.”
No se está definiendo en esta providencia la validez constitucional del acto de convocatoria sino la competencia del Consejo de Estado para conocer de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad incoada en su contra.
Es importante señalar que este caso es sustancialmente distinto del decidido mediante sentencia de Sala Plena del 16 de febrero de 2010, en la cual se declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de la acción de nulidad instaurada contra el Decreto 4742 de 2008, mediante el cual se convocó a sesiones extraordinarias al Congreso de la República en los siguientes términos:
“Decreto 4742 de 2008
(Diciembre 16)
Por el cual se convoca al Congreso de la Republica a sesiones extraordinarias.
El Presidente de la Republica
En ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 138 y 200 numeral 2° de la Constitución Política y,
CONSIDERANDO
Que corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso, convocarlo a sesiones extraordinarias para darle continuidad al procedimiento legislativo de proyectos de Ley prioritarios para el país que deben ser considerados en las sesiones de las Comisiones y Plenarias de ambas Cámaras del Congreso de la República,
DECRETA
(…)
“Artículo 2. Durante el período de sesiones extraordinarias señalado en el artículo anterior, el Honorable Congreso de la república se ocupará de darle trámite legislativo a los siguientes proyectos de ley:
(…)
Proyecto de Ley N° 138 de 2008 Cámara “por medio de la cual se convoca a un referendo Constitucional y se somete a consideración del Pueblo un Proyecto de Reforma Constitucional”.
Como se consignó en el fallo respectivo, se trató de una ley convocante a un referendo luego de la cual, el Congreso podía someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorporara a dicha ley, en los términos del artículo 378 de la Constitución Política.
En la referida sentencia se consignó:
“Según quedó expuesto, la Ley convocante a referendo, aun cuando presenta características especiales, debe cumplir los requisitos exigidos para que cualquier proyecto se convierta en ley, entre ellos, ser aprobada en la Plenaria en cada Cámara, de conformidad con el artículo 157 y lo dispuesto en el título XIII de la Carta Política.
(…)
Precisado lo anterior, resulta pertinente recordar que con fundamento en el artículo 378 de la Constitución Política, por iniciativa ciudadana, el Congreso inició en el año 2008 el trámite legislativo para la formación del proyecto de Ley convocante a referendo para la reforma constitucional del artículo 197 de la Constitución Política, con miras a viabilizar la reelección presidencial, proyecto identificado bajo rl N° 242/Senado y N° 138/ Cámara.
En cuanto concierne al proyecto en comento, debe recordarse que para el 16 de diciembre de 2008, fecha en que concluyen las sesiones ordinarias según el artículo 138 de la Constitución Política, el citado proyecto no había sido aprobado en la Plenaria de la Cámara de representantes.
El Presidente de la República, mediante el acto acusado, convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para que se surtiera dicho trámite y, de ese modo, concluyera el procedimiento legislativo de formación de la Ley convocante a referendo Constitucional lo que a la postre ocurrió, tras sancionarse y promulgarse la Ley 1354 de 2009 (…)”
No cabe duda que en aquella ocasión, la convocatoria a sesiones extraordinarias tuvo como finalidad la de permitir la conclusión del trámite de una ley a la que le quedaba pendiente la aprobación en la plenaria de la Cámara de Representantes y que, por lo mismo, era inescindible de la ley misma, mientras que en el caso que nos ocupa ya el trámite del acto legislativo había concluido. Por ello se afirmó en aquella oportunidad que, “el acto político de convocatoria en este caso hace parte inescindible del procedimiento de formación de la Ley convocante a Referendo, la cual está sometida a control automático e integral de constitucionalidad que el artículo 241-2 de la Constitución Política asigna a la Corte Constitucional”.
Situación muy diferente fue la que se configuró en el caso sub examine, puesto que aquí la convocatoria a sesiones extraordinarias no conducía a concluir la formación de un acto legislativo porque éste ya había terminado su trámite. Así lo reconoce el propio decreto demandado cuando afirma:
“Que el artículo 375 de la Carta dice que el trámite de los actos legislativos tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual, respecto del Acto Legislativo “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones” ya se cumplió.”
Resulta claro entonces que, en este caso, la competencia para conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad respecto del Decreto 1351 de 2012, por medio del cual el Presidente de la República convoca a sesiones extras al Congreso, corresponde al Consejo de Estado como lo dispone el artículo 237 de la Constitución Política, puesto que este Decreto no queda comprendido dentro de los expresamente asignados al control de la Corte Constitucional.
Por otra parte, cabe recordar que, en virtud del principio pro actione, la admisión de la demanda atiende a la constatación del cumplimiento de los requisitos mínimos formales señalados en los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, esto es, la designación de las partes y sus representantes, lo que se demanda, los hechos u omisiones que sirven de fundamento a la acción, los fundamentos de derecho de las pretensiones, la indicación de las normas violadas, y la enunciación del concepto de la violación, sin que en este momento sea dable al Consejero Sustanciador, adentrarse en el examen de fondo de las cuestiones de constitucionalidad que se controvierten, las cuales compete decidir a la Sala Plena de esta Corporación.
Por las razones expuestas, se revocará el auto suplicado y se dispondrá sobre la admisión de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- REVÓCASE el auto suplicado del 4 de julio de 2012.
SEGUNDO.- REMÍTASE el expediente al Despacho del doctor Guillermo Vargas Ayala para que provea sobre la admisión de la demanda.
Notifíquese y cúmplase,
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.
MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
Salvamento de voto
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO DANIEL MANRIQUE GUZMÁN
Conjuez Conjuez
DECRETO DEL PRESIDENTE QUE CONVOCA A SESIONES EXTRAORDINARIAS – Competencia de la Corte Constitucional / REFERENDO - Los actos de trámite que se producen dentro del proceso de reforma constitucional son competencia de la Corte Constitucional
Conforme se indicó en el proveído de 4 de julio de 2012, la competencia para conocer de la demanda del Decreto núm. 1351 de 25 de junio de 2012, a través del cual el Presidente de la República convocó al Congreso a sesiones extraordinarias, radica en la Corte Constitucional, habida cuenta de que dicho Decreto se produjo dentro de un proceso de reforma constitucional, previsto en el artículo 374, disposición que consagra que “La Constitución podrá ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo”. […] Lo anterior, no solo pone de manifiesto que el Decreto cuestionado es un acto de trámite, sino que por el hecho de haber sido dictado dentro de un proceso aprobatorio de un acto legislativo, reformatorio de la Constitución, resulta inescindible del mismo, cuyo control constitucional, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 241 de la Carta Política, le compete a la Corte Constitucional.
NOTA DE RELATORIA: Ver sentencia, Consejo de Estado, Sala Plena, de 16 de febrero de 2010, Rad. 2009-00344, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 374
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
SALVAMENTO DE VOTO DE MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil trece (2013)
Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00221-00
Actor: ALFREDO CASTAÑO MARTÍNEZ
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR Y OTRO
Con el debido respeto me aparté de la decisión, que revocó el auto de 4 de julio de 2012, a través del cual el señor Consejero doctor Marco Antonio Velilla Moreno (E), declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer la demanda de nulidad instaurada contra el Decreto núm. 1351 de 25 de junio de 2012, por el cual el Presidente de la República convocó al Congreso a sesiones extraordinarias, por cuanto comparto plenamente los argumentos expuestos en la providencia suplicada.
En efecto, conforme se indicó en el proveído de 4 de julio de 2012, la competencia para conocer de la demanda del Decreto núm. 1351 de 25 de junio de 2012, a través del cual el Presidente de la República convocó al Congreso a sesiones extraordinarias, radica en la Corte Constitucional, habida cuenta de que dicho Decreto se produjo dentro de un proceso de reforma constitucional, previsto en el artículo 374, disposición que consagra que “La Constitución podrá ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo”.
El Congreso lo puede hacer a través de Actos Legislativos, que, precisamente, para tal fin se le convocó a sesiones extraordinarias, mediante el Decreto acusado, ante las objeciones presidenciales presentadas al proyecto de “Acto Legislativo 007 de 2011 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones””.
Lo anterior, no solo pone de manifiesto que el Decreto cuestionado es un acto de trámite, sino que por el hecho de haber sido dictado dentro de un proceso aprobatorio de un acto legislativo, reformatorio de la Constitución, resulta inescindible del mismo, cuyo control constitucional, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 241 de la Carta Política, le compete a la Corte Constitucional.
Además, es de resaltar que, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 16 de febrero de 2010 (Expediente núm. 2009-00344 (IJ), Magistrada ponente doctora María Claudia Rojas Lasso), se pronunció en el mismo sentido frente a un asunto similar.
Por lo anterior, ha debido confirmarse la providencia suplicada y, en consecuencia, ordenar la remisión del expediente a la Corte Constitucional, para lo de su competencia.
Fecha up supra,
MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Consejera
[1] Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes.