Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Guillermo Vargas Ayala

Norma demandada:  artículo 137 de la Ley 1437 de 2011

Demandante:  MAURICIO SIERRA MARTINEZ Y OTROS

Demandado:  LA NACION – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO

COMPENSACION POR TRANSFERENCIA DE DERECHOS DE CONSTRUCCION O DESARROLLO – Es aplicable tanto a inmuebles urbanos como rurales

En ese orden de ideas, la compensación por vía de la transferencia de derechos de construcción y desarrollo puede darse a los propietarios de predios o inmuebles rurales a través de derechos de parcelación, en atención a que esta figura se encuentra contemplada en la Ley 388 de 1997 como parte del componente rural del plan de ordenamiento territorial, conforme lo señalan las voces del artículo 14 numeral 7 de la misma. Lo visto muestra con suficiencia que la transferencia de derechos si es aplicable para compensar a los titulares del derecho de dominio de inmuebles o terrenos ubicados en zonas rurales, y no se limita a zonas urbanas o de expansión urbana. Bajo estos parámetros, la Sala encuentra que lo querido por el Gobierno Nacional fue reglamentar la compensación a través de la transferencia de derechos de construcción o desarrollo para bienes inmuebles que se encuentren en zonas urbanas o de expansión urbana, sin que ello se traduzca como una limitación a que se reglamente por separado el mismo tipo de compensación pero referido a predios o inmuebles ubicados en suelo rural. En consonancia con lo dicho, la expresión “procederá exclusivamente cuando se limiten derechos de edificabilidad de determinados predios o inmuebles ubicados en el suelo urbano o de expansión urbana”, presente en el acto acusado, debe leerse dentro del contexto explicado, para entender que el acto sólo se refiere a la compensación por transferencia de derechos de construcción o desarrollo para esos casos en específico, sin perjuicio de que se reglamente por aparte el mismo tipo de compensación para inmuebles que se encuentren en suelo calificado como rural.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 2 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 13 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 14 NUMERAL 7 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 48 / DECRETO LEY 151 DE 1998 – ARTICULO 1 / DECRETO LEY 151 DE 1998 – ARTICULO 5

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1337 DE 2002 (29 de junio) MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO – ARTICULO 1 (No anulado).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00332-00

Actor: MAURICIO SIERRA MARTINEZ Y OTROS

Demandado: LA NACION – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD

Procede la Sala a decidir de fondo la demanda de nulidad de la referencia, promovida por MAURICIO SIERRA MARTÍNEZ, NANCI YAIRA SOSA HERNÁNDEZR Y JAIRO VALLEJO ARDILA contra LA NACIÓN – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

1.- RESUMEN DE LA DEMANDA

Y SU CONTESTACIÓN

1.1.- En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, los ciudadanos MAURICIO SIERRA MARTÍNEZ, NANCI YAIRA SOSA HERNÁNDEZR Y JAIRO VALLEJO ARDILA, obrando en nombre propio, acudieron ante el Consejo de Estado con la pretensión de obtener la declaratoria de nulidad del artículo 1° del Decreto 1337 del 29 de junio de 2002, "Por el cual se reglamenta la Ley 388 de 1997 y el Decreto-ley 151 de 1998, en relación con la aplicación de compensaciones en tratamientos de conservación mediante la transferencia de derechos de construcción y desarrollo".

Al exponer los fundamentos de su pretensión, los demandantes señalaron que la norma parcialmente acusada desconoce los artículos 2 y 13 de la Constitución Política, toda vez que limita el reconocimiento y pago de las compensaciones por el tratamiento de conservación previstas en el la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 151 de 1998, a los eventos en los cuales se limiten derechos relacionados con predios urbanos o inmuebles ubicados en suelo urbano o de expansión urbana.

Según el criterio de la parte demandante, el acto acusado denota un desbordamiento del ejecutivo en el ejercicio de su facultad reglamentaria, toda vez que la Ley 388 de 1997 impone la obligación de compensar a los propietarios de predios afectados con medidas de conservación arquitectónica, histórica o ambiental, sin distinguir entre inmuebles ubicados en suelo urbano o rural.

1.2.- El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio dio contestación a la demanda mediante escrito visible a folios 68 a 74 del expediente, en el cual se opone a la prosperidad de la misma, alegando que el acto acusado refleja la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional, sin que se haya incurrido en violación alguna al del principio de igualdad, como quiera que el decreto se apega a lo dispuesto por la Ley 388 de 1997.

A renglón seguido y con el objeto de reforzar su argumentación, hizo referencia a las consideraciones del acto acusado en lo referente a que en el suelo rural no se tiene previsto desarrollar usos urbanos, en el entendido que en los predios ubicados en este tipo de suelo sólo pueden construirse edificaciones asociadas a la explotación de usos agrarios, pecuarios o mineros.

Destacó asimismo que el tratamiento de conservación solo limita los derechos de construcción y desarrollo a los inmuebles ubicados en suelo urbano o de expansión urbana, por lo que resulta apenas obvio que la compensación aplique a este tipo de predios y excluya a los que se encuentran el suelo rural.

2. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Dentro del término de diez (10) días previsto en el inciso final del artículo 181 del CPACA, las partes presentaron los alegatos de conclusión, en los cuales se reiteran los mismos argumentos contenidos en la demanda y en su contestación.

A su turno el señor agente del Ministerio Público antes de rendir su vista fiscal, destacó que el actor fundamentó las pretensiones de su demanda en la presunta violación del artículo 13 de la Constitución Política, de lo cual podría interpretarse, en principio, que el medio de control por él ejercido es el de “nulidad por inconstitucionalidad” consagrado en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011. No obstante lo anterior y apoyándose en los criterios adoptados por el Consejo de Estado, recordó que ese medio de control exige (1) que la norma acusada sea una disposición autónoma o constitucional; (2) que el juicio de validez se realice frente a la Constitución Política y (3) que sea expedida por cualquier autoridad en ejercicio de una función constitucional.

En ese orden de ideas, como el Decreto 1337 de 2002 fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad reglamentaria consagrada por el numeral 11 del artículo 189 de la Carta, a fin de desarrollar lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto – Ley 151 de 998, se concluye que dicho Decreto no es un reglamento autónomo o constitucional, ya que se encuentra subordinado directamente a la Ley, circunstancia que conduce a establecer que el medio de control procedente no es el de nulidad por inconstitucionalidad, sino el de simple nulidad de que trata el artículo 137 del CPACA, por lo cual debe adecuarse al trámite previsto en el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011.

Hecha la anterior precisión y luego de hacer un recuento de las actuaciones adelantadas en el curso de la instancia y de referirse a los fundamentos de la demanda y su contestación, el Procurador Delegado consideró que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que cobija al acto acusado, toda vez que, según su criterio, le asiste razón a la entidad demandante cuando señala que la compensación mediante la transferencia de derechos de construcción y desarrollo sólo puede ser aplicada a áreas urbanas y de expansión urbana pues es en ellas donde se pueden desarrollar actividades de construcción y desarrollo.

Lo anterior se explica porque el Decreto 1337 de 2002 fue expedido con el objeto de reglamentar el artículo 48 de la Ley 388 de 1997,pero no en todos los eventos en los que proceda la compensación sino cuando esta se realice bajo la modalidad de transferencia de derechos de construcción y desarrollo, mecanismo que sólo es aplicable para predios ubicados en zonas clasificadas como urbanas.

3. CONSIDERACIONES

4.1.- El acto administrativo acusado.

El acto administrativo parcialmente demandado en este proceso es del siguiente tenor literal:

“DECRETO 1337 DE2002

(Junio 29)

"Por el cual se reglamenta la Ley 388 de 1997 y el Decreto-ley 151 de 1998, en relación con la aplicación de compensaciones en tratamientos de conservación mediante la transferencia de derechos de construcción y desarrollo".

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y en desarrollo de lo previsto en el artículo 12 del Decreto-ley 151 de 1998, y

CONSIDERANDO:

[…]

DECRETA:

Artículo 1°.Compensaciones en el tratamiento de conservación. El reconocimiento y pago de las compensaciones previstas en la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 151 de 1998 por la aplicación del tratamiento de conservación que se defina en los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, procederá exclusivamente cuando se limiten derechos de edificabilidad de determinados predios o inmuebles ubicados en el suelo urbano o de expansión urbana, conforme a la clasificación del suelo que haya establecido el respectivo municipio o distrito.

Corresponde, en todo caso, a los municipios y distritos definir los mecanismos a través de los cuales se garantizará el pago de las compensaciones de los terrenos o inmuebles calificados de conservación, bien sea en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen.

Parágrafo. En ningún caso, pese a que se encuentren en suelo urbano o de expansión urbana, serán objeto de compensación, los terrenos o inmuebles que por sus características físicas, topográficas o geológicas sean inconstruibles ni aquellos que sean declarados como zonas de amenaza o riesgo.

[…]”

4.2.- El problema jurídico a resolver

El objeto del presente litigio, de acuerdo con la fijación que se hizo en la audiencia inicial celebrada el 18 de octubre de 2013, consiste en determinar si el artículo 1° del Decreto 1337 de 2002, desconoce los artículo 2 y 13 de la Constitución Política, así como el artículo 48 de la Ley 338 de 1997, toda vez que restringe la compensación a predios urbanos cuando estos sean objeto del instrumento de conservación, otorgando un trato discriminatorio a los propietarios de predios rurales, y desconociendo lo dispuesto por el legislador en ese aspecto.

4.3.- Análisis del caso

Visto el contenido de la demanda, los escritos de contestación, los alegatos formulados por las partes y el concepto del Ministerio Público, la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, procede a dictar sentencia de fondo en este proceso, previas los siguientes razonamientos:

4.3.1.-. En primer término, la Sala debe precisar que, si bien comparte el criterio expresado por el señor agente del Ministerio Público, en relación con que el medio de control ejercido por los demandantes corresponde al de simple nulidad y no al de nulidad por inconstitucionalidad, este aspecto ya había sido superado desde el auto admisorio de la demanda. En efecto, el magistrado conductor del proceso, señaló en la aludida providencia que teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda, las normas violadas, el concepto de su violación y la naturaleza del acto acusado, se debía concluir que el medio de control ejercido era el de simple nulidad, lo que condujo a que el proceso continuara con el trámite establecido en el CPACA para resolver este tipo de asuntos. Así las cosas, el comentario que en este punto expone la Vista Fiscal, no será materia de ningún pronunciamiento ni análisis adicional.

4.3.2.-.Hecha la anterior precisión y a efectos de tener en claro el parámetro normativo que debe tenerse en cuenta para resolver la presente controversia, se trascriben a continuación los artículos que el actor estima vulnerados:

Constitución Política.

“ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”

Ley 388 de 1997

ARTÍCULO 48. COMPENSACION EN TRATAMIENTOS DE CONSERVACION. Los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten.”

4.3.3.- La lectura desprevenida del acto acusado, permitiría llegar a la conclusión planteada en el libelo de la demanda, esto es, que el Gobierno Nacional desbordó el ámbito de su competencia reglamentaria al restringir el alcance del artículo 48 de la Ley 388 de 1997. La restricción a que se hace referencia, se sustenta en que la aludida norma es clara en imponer la obligación de compensar a los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, sin que diferencie entre predios o inmuebles ubicados en zonas rurales, urbanas o de expansión urbana. En otras palabras, la compensación a que hace referencia la norma, debe aplicarse a todo tipo de predios sin importar la clasificación del suelo donde estos se encuentren ubicados. Contrario a ello, el artículo cuestionado por los actores limita el reconocimiento de la compensación, al señalar que esta procederá exclusivamente cuando se limiten derechos de edificabilidad de determinados predios o inmuebles ubicados en el suelo urbano o de expansión urbana, lo que muestra la aparente contradicción entre el reglamento y una de las normas reglamentadas.

4.3.4.- Sin embargo, una lectura más completa del Decreto 1337 y su concordancia con la Ley 388 de 1997 y con el Decreto Ley 151 de 1998, permite llegar a la conclusión de que el acto acusado no crea restricción alguna. Para estos efectos, conviene precisar que la figura de la trasferencia de derechos de construcción y desarrollo, si bien contempla una modalidad de compensación, no es exclusiva para predios ubicados en zonas urbanas y de expansión urbana.

4.3.5. - La idea que antecede, surge del alcance que debe darse a la compensación como consecuencia de la limitación que sufren los titulares del derecho de dominio de inmuebles o terrenos afectados por el ordenamiento territorial, habida cuenta de que esta puede darse de distintas maneras, esto es, a través de beneficios y estímulos tributarios, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, compensaciones económicas o los demás sistemas que para el efecto se reglamenten. En este orden de ideas, el acto acusado reglamenta una de las formas de compensación, la referida a la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, pero se limita a predios o inmuebles ubicados en zonas catalogadas como urbanas o de expansión urbana.

4.3.6.- Lo anterior no significa que ese tipo de compensación sea exclusivo de inmuebles o predios ubicados en zonas urbanas o de expansión urbana, ya que, al tenor del artículo 1 del Decreto Ley 151 de 1998, los derechos de construcción o desarrollo son aquellos que “regulan el aprovechamiento del suelo, el subsuelo y el espacio aéreo de un predio, de conformidad con la licencia que concede la autoridad competente, con sujeción a las normas urbanísticas contenidas en los Planes de Ordenamiento Territorial establecidos en la Ley 388 de 1997 y los instrumentos que los desarrollen.” De la definición que trae la ley sobre este sistema de compensación, no se infiere que se limite a predios urbanos o de expansión urbana, por el contrario, de su contenido normativo subyace que pueden compensarse a los propietarios de predios de cualquier naturaleza para que, según el permiso o licencia que se les otorgue, construyan o desarrollen urbanísticamente un determinado predio o inmueble.

4.3.7.- A lo anterior se agrega lo dispuesto en el artículo 5 del mismo estatuto legal, según el cual la transferencia de derechos de construcción y desarrollo se da a través de las correspondientes licencias, y se presentan como derechos de urbanización, construcción o parcelación o sus modalidades, a fin de concretar normas generales fijadas para zonas o subzonas geoeconómicas homogéneas, planes parciales, o unidades de actuación urbanística, así como derechos transferibles de construcción y desarrollo que permitan trasladar el potencial de construcción de un predio o inmueble con tratamiento de conservación urbanística, a un predio definido como receptor.

4.3.8.- En ese orden de ideas, la compensación por vía de la transferencia de derechos de construcción y desarrollo puede darse a los propietarios de predios o inmuebles rurales a través de derechos de parcelación, en atención a que esta figura se encuentra contemplada en la Ley 388 de 1997 como parte del componente rural del plan de ordenamiento territorial, conforme lo señalan las voces del artículo 14 numeral 7[1] de la misma.

4.3.9.- Lo visto muestra con suficiencia que la transferencia de derechos si es aplicable para compensar a los titulares del derecho de dominio de inmuebles o terrenos ubicados en zonas rurales, y no se limita a zonas urbanas o de expansión urbana. Bajo estos parámetros, la Sala encuentra que lo querido por el Gobierno Nacional fue reglamentar la compensación a través de la transferencia de derechos de construcción o desarrollo para bienes inmuebles que se encuentren en zonas urbanas o de expansión urbana, sin que ello se traduzca como una limitación a que se reglamente por separado el mismo tipo de compensación pero referido a predios o inmuebles ubicados en suelo rural.

4.3.10.- En consonancia con lo dicho, la expresión “procederá exclusivamente cuando se limiten derechos de edificabilidad de determinados predios o inmuebles ubicados en el suelo urbano o de expansión urbana”, presente en el acto acusado, debe leerse dentro del contexto explicado, para entender que el acto sólo se refiere a la compensación por transferencia de derechos de construcción o desarrollo para esos casos en específico, sin perjuicio de que se reglamente por aparte el mismo tipo de compensación para inmuebles que se encuentren en suelo calificado como rural.

4.3.11.- Las consideraciones que anteceden, sirven igualmente para concluir que el aparte demandado no contradice el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, visto desde la óptica general de este derecho que busca proteger a sus titulares de tratos discriminatorios que carecen de justificación. Se trata, dentro del marco de este proceso, de la igualdad normativa que obliga a dar el mismo trato a supuestos equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para darles un trato diferente. Pues bien, precisamente la naturaleza diferenciada que tienen los predios ubicados en zona rural a aquellos ubicados en zonas urbanas o de expansión urbana le permite al Gobierno Nacional reglamentar por aparte la compensación correspondiente para los propietarios de los predios o inmuebles ubicados en estos tipos de suelo. Precisamente, se trata de una técnica reglamentaria permitida siempre que, como en este caso, no riña con las normas que le sirven de fundamento.

4.3.12.- En cuanto la violación del artículo 2 de la Carta Política, la Sala encuentra insuficientes los argumentos de la demanda y no ve cómo puede violarse dicha disposición constitucional.

4.3.13.- Las anteriores razones llevan a la Sala a concluir que no existen motivos suficientes para acceder a las pretensiones de la demanda.

5.- COSTAS

Finalmente ha de resolverse lo relacionado con la condena en costas dado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que las sentencias proferidas en esta jurisdicción deben pronunciarse sobre ellas. En efecto, la citada norma establece lo siguiente:

“Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”

De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, no hay lugar a proferir una condena en costas, pues el interés que mueve al actor al promover el presente proceso no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad, el cual es de interés público.

En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: NEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA

SEGUNDO:SIN CONDENA EN COSTAS.

TERCERO: Una vez en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

[1] Artículo 14. COMPONENTE RURAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO. El componente rural del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales. Este componente deberá contener por lo menos: […]

7. La expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental.