Fecha Providencia | 30/09/2013 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala
Norma demandada: DECRETO 4973 DE 2009
Demandante: ADÁN GIL PÉREZ, GUSTAVO ADOLFO BORBÓN GARCÍA
Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL; DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
MEDIDAS CAUTELARES – Procedencia / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Carece de sustentación
Visto el contenido de la solicitud de suspensión provisional formulada y su contestación el Despacho llega a la conclusión de que no hay razón que amerite suspender de forma provisional los efectos de los actos demandados. Como se anotó anteriormente, el C.P.A.C.A. introdujo ciertos cambios a la medida cautelar de suspensión provisional y señaló los requisitos para que se proceda a su decreto. Uno de estos requisitos contenidos en dicho estatuto consiste en que la solicitud debe ser elevada a petición de parte y debe estar debidamente sustentada. En el caso sub examine, la parte actora tan sólo presenta una afirmación genérica que no resulta suficiente para decretar la medida cautelar, en especial por cuanto no invoca la violación de norma alguna. Por lo expuesto, el Despacho considera que no hay lugar a decretar la suspensión provisional del acto enjuiciado.
SÍNTESIS DEL CASO: Los señores Adán Gil Pérez y Adolfo Borbón García, junto con la demanda de nulidad, solicitaron la suspensión provisional del parágrafo del artículo 2 del Decreto No. 4973 de 2009, por medio del cual “se establecen los requisitos y procedimientos para la certificación de la asunción de la prestación de los servicios de salud y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) y el Departamento Nacional de Planeación. El Consejero ponente negó la solicitud.
NOTA DE RELATORIA: Ver autos Consejo de Estado, Sección Primera, de 31 de julio de 2013, Radicación 11001-03-24-2013-00018-00; de 3 de diciembre de 2012, Radicación 11001-03-24-000-2012-00290-00, juntos del C.P. Guillermo Vargas Ayala
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231
NORMA DEMANDADA: DECRETO 4973 DE 2009 (23 de diciembre) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 2 PARÁGRAFO (No suspendido)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALABogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil trece (2013)
Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00067-00
Actor: ADÁN GIL PÉREZ, GUSTAVO ADOLFO BORBÓN GARCÍA
Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL; DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
Se decide sobre la solicitud de suspensión provisional que, a través del medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 del C.P.A.C.A. promueven los ciudadanos Adán Gil Pérez y Gustavo Adolfo Borbón García contra el parágrafo del artículo 2° del Decreto 4973 del 23 de diciembre de 2009, expedido por el Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) y el Departamento Nacional de Planeación, por medio del cual “se establecen los requisitos y procedimientos para la certificación de la asunción de la prestación de los servicios de salud y se dictan otras disposiciones”.
I.La solicitud de suspensión provisional
En un acápite especial de la demanda se solicita la suspensión provisional de los actos acusados cuyo texto es el siguiente:
“DECRETO 4973 DE 2009
(Diciembre 23)
Por el cual se establecen los requisitos y procedimientos para la certificación de la asunción de la prestación de los servicios de salud y se dictan otras disposiciones.
(…)
Parágrafo.Ningún municipio podrá asumir directamente nuevos servicios de salud ni ampliar los existentes y están obligados a articularse a la red departamental. Se entiende por asumir directamente nuevos servicios de salud o ampliar los existentes, la creación de Empresas Sociales del Estado del nivel municipal o la creación o ampliación de los servicios habilitados en las existentes.
Sin embargo, si en concepto del departamento se requiere la ampliación de los servicios en un municipio certificado para gestionar la prestación de servicios de salud, esta ampliación se realizará a través de las Empresas Sociales del Estado existentes que operen en el área de influencia del departamento. Estas modificaciones deben ser aprobadas por las autoridades nacionales correspondientes de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia.”
En el aparte respectivo, la parte actora solicita la suspensión provisional de la norma acusada en los siguientes términos:
“PETICIONES
(…)
2. MEDIDA CAUTELAR: En virtud de lo expuesto y en rigor de los Artículos 238 constitucional y 184 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de enero 18 de 2011- y en razón a que de regir dichos preceptos, los Municipios que deseen crear sus Empresas Sociales del Estado del nivel Municipal, no podrán hacerlo; solicitamos:
QUE SE DECLARE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de todos los efectos (sic) PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 2° DEL DECRETO No. 4973 del 23 de diciembre del año dos mil nueve (2009) demandado”[1]
II. Contestación de la entidad demandada
2.1.- El Departamento Nacional de Planeación presentó escrito de contestación durante el término de traslado argumentando:
2.1.1.- Que la solicitud de medida cautelar no reúne los requisitos para que sea concedida, toda vez que no existe vulneración del ordenamiento jurídico ni una afectación palmaria de derechos que puedan afectar el interés público.
2.1.2.- Que no existe una oposición de la norma acusada frente al ordenamiento legal o constitucional pues el cargo planteado por la parte demandante hace referencia a percepciones de carácter particular que no son suficientes para demostrar la ilegalidad o inconstitucionalidad perseguida por el actor.
2.2.- El Ministerio de Salud y Protección Social manifestó:
2.2.1.- Que no se configuran los presupuestos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional por cuanto el Presidente de la República expidió la norma acusada en ejercicio de las facultades otorgadas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, potestad que fue ratificada en el artículo 154 de la Ley 100 de 1993.
2.2.2.- Que la expedición del Decreto acusado tiene por objeto establecer las capacidades y estándares administrativos, fiscales y técnicos, así como los procedimientos y términos necesarios para que los Municipios obtengan la certificación para asumir la gestión de la prestación de servicios de salud de baja complejidad a la población pobre.
2.2.3.- Que la Ley 715 de 2001 no asignó a los Municipios competencias en materia de prestación de servicios de salud sino que sus funciones son de dirección del sector en el ámbito municipal.
2.2.4.- Que el parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 de 2001 en ningún momento autorizó la creación de nuevas entidades para la prestación del servicio de salud sino que permitió que los Municipios certificados a 31 de julio de 2002 que venían prestando ese servicio continuaran prestándolo.
2.2.5.- Que al disponerse en el citado parágrafo que ningún Municipio podía asumir directamente nuevos servicios de salud ni ampliar los existentes, se prohibió la creación de nuevas Empresas Sociales del Estado.
III. Para resolver, se considera:
1. Consideraciones de las medidas cautelares en el CPACA
En el Artículo 229 del CPACA se describen las medidas cautelares así:
“En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.”
“La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.”
“La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.
De la anterior definición se puede concluir que:
2. Requisitos para decretar la suspensión provisional de actuaciones administrativas.-
La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que era la única medida cautelar en el CCA, continuó en el CPACA. En efecto:
2.1.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
2.2.- El anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado. Así, no permitía que el Juez pudiera realizar un estudio del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible, y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno.
2.3.- Ahora bien, el Código ha establecido que la medida de suspensión de actuaciones administrativas solo se deberá acoger cuando se considere que no existe otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.
2.4.- El CPACA[4] define un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en acciones de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derecho- y define de forma general los requerimientos que debe hacer el Juez en los demás eventos. En efecto el inciso primero del Artículo 231 del CPACA, ordena:
“Artículo 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.
Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que (…) habilita al Juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”[5]. Esto, por cuanto en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta allí vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”[6].
En este sentido se observa que, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo resulta necesario que del análisis realizado por el Juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.
Lógicamente esta regulación especial de la suspensión provisional no puede significar que en los juicios de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho únicamente resulte procedente esta medida cautelar. Dado el principio general sentado por el Código[7] respecto de la posibilidad de decretar las medidas que mejor se ajusten a las particularidades del caso cuando quiera que se cumplan los requisitos previstos para ello se impone entender que la suspensión provisional de un acto administrativo puede verse acompañada de otras medidas previas: sería el caso, por ejemplo, de una de tipo suspensivo de actuación si se está, por hipótesis, frente a la solicitud de suspensión de la licencia ambiental para la construcción de una obra, cuya paralización podrá también requerirse; o de tipo anticipativo si se está, por ejemplo, frente a una reclamación contra un acto que deniega el reconocimiento de un derecho, cuya suspensión se solicita, y se acompaña del pedido de anticipación de reconocimiento provisional del derecho.
3.- Caso concreto
3.1.- El acto administrativo cuya suspensión se solicita es el parágrafo del artículo 2° del Decreto 4973 del 23 de diciembre de 2009, expedido por el Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) y el Departamento Nacional de Planeación.
3.2.- Ahora bien, visto el contenido de la solicitud de suspensión provisional formulada y su contestación el Despacho llega a la conclusión de que no hay razón que amerite suspender de forma provisional los efectos de los actos demandados.
Como se anotó anteriormente, el C.P.A.C.A. introdujo ciertos cambios a la medida cautelar de suspensión provisional y señaló los requisitos para que se proceda a su decreto. Uno de estos requisitos contenidos en dicho estatuto consiste en que la solicitud debe ser elevada a petición de parte y debe estar debidamente sustentada.[8]
En el caso sub examine, la parte actora tan sólo presenta una afirmación genérica que no resulta suficiente para decretar la medida cautelar, en especial por cuanto no invoca la violación de norma alguna.
Por lo expuesto, el Despacho considera que no hay lugar a decretar la suspensión provisional del acto enjuiciado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE
NEGAR la suspensión provisional del el parágrafo del artículo 2° del Decreto 4973 del 23 de diciembre de 2009, expedido por el Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) y el Departamento Nacional de Planeación, por medio del cual “se establecen los requisitos y procedimientos para la certificación de la asunción de la prestación de los servicios de salud y se dictan otras disposiciones”.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Notifíquese y cúmplase,
GUILLERMO VARGAS AYALAConsejero de Estado
[1] Folio 3 de este Cuaderno
[2] GONZALEZ REY, Sergio. “Comentario a los artículos 229-241 CPACA”, en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 492.
[3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
[4] Inciso primero del Artículo 231 del Cpaca.
[5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
[6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, Rad. No. 11001-03-24-000-2012-00290-00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
[7] Artículo 229 del CPACA.
[8] Artículo 229 del C.P.A.C.A.