Magistrado ponente: José María Guerrero
Norma demandada: Acto Legislativo Número 2 del 19 de diciembre de 1977
ASAMBLEA CONSTITUCIONAL
El Congreso no puede subdelegar el poder de reforma de la Carta a un organismo extraño, pues la asignación de competencias es de la esencia de la función constituyente. - Competencia de la Corte para conocer de demandas de inconstitucionalidad por vicios de formación contra actos legislativos. — Acto legislativo. Es ley, de ahí que no escape a las reglas constitucionales de formación de toda ley. - Mayorías requeridas para las decisiones del Congreso -regla general-. Excepción del inciso final del artículo 81. La apelación debe ser concedida por la mitad más uno de los componentes de la corporación. - Inexequibilidad del Acto legislativo número 2 de 1977, “por el cual se reforma la Constitución Nacional”, por no haberse ajustado en su formación al artículo 218 y a sus complementos constitucionales, con excepción de su artículo 14 que se declara exequible.
Corte Suprema de Justicia. — Sala Plena. — Bogotá, D. E., mayo 5 de 1978.
Magistrado ponente: doctor José María Guerrero.
Aprobada Acta número 17.
Los ciudadanos Carlos Alfonso Moreno Novoa y Alvaro Echeverry U., invocando la acción consagrada por el artículo 214 de la Constitución, han pedido que la Corte declare inexequible el Acto legislativo número 2 del 19 de diciembre de 1977, cuyo tenor es como sigue:
“El Congreso de Colombia
Decreta:
Artículo 1º. Convócase una Asamblea Constitucional, que deberá reunirse en Bogotá, D. E., por el término de un año, contado a partir del día 15 de julio de 1978, para que, como organismo derivado del Congreso en su calidad de Constituyente, reforme la Constitución Política exclusivamente, en las siguientes materias:
a) En lo relativo a la administración departamental y municipal de que tratan el Título XVIII y las demás disposiciones relacionadas con éste contenidas en otros títulos entre ellas las de los artículos 5º, 6º, 7º, y 199; y
b) En lo concerniente al Ministerio Público, Consejo de Estado, administración de justicia y jurisdicción constitucional de que tratan los Títulos XIII, XIV, XV y XX, y las demás disposiciones relacionadas con ellos, inclusive el artículo 12 del presente acto legislativo.
Artículo 2º. La Asamblea Constitucional estará integrada por delegatarios elegidos popularmente, a razón de dos por cada departamento, dos por el Distrito Especial de Bogotá, que para el efecto se segregará de la Circunscripción Electoral de Cundinamarca y dos por las intendencias y comisarías que constituirán también para este efecto una sola circunscripción electoral con excepción de la Intendencia de San Andrés y Providencia, la cual elegirá así mismo dos delegatarios.
Por cada principal será elegido un suplente personal.
Artículo 3º. En la elección de delegatarios se observará el sistema del cuociente electoral.
Para este caso, el cuociente electoral será el número que resulte de dividir el total de votos válidos por el de puestos por proveer. En lo demás se observará, en cuanto fuere aplicable, el régimen electoral previsto por la ley para las elecciones de Senadores y Representantes.
Artículo 4º. La elección de delegatarios se hará simultáneamente con la de Presidente de la República para el próximo período constitucional.
Artículo 5º. Para ser elegido delegatario se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de treinta y cinco años de edad en la fecha de la elección y, además, haber desempeñado alguno de los cargos de Presidente de la República, Designado, Senador, Representante a la Cámara, Ministro del Despacho, Jefe de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado o del Tribunal Disciplinario, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Gobernador de Departamento, Alcalde de Bogotá, o haber ejercido por diez años a lo menos una profesión con título universitario.
Artículo 6º. No podrán ser delegatarios a la Asamblea Constitucional quienes hubieren sido elegidos miembros del Congreso para el período que se inicia el 20 de julio de 1978. En consecuencia, no serán inscritas las listas de candidatos que violen este precepto.
Artículo 7º. Para los delegatarios rigen las mismas inhabilidades, incompatibilidades, garantías y asignaciones previstas para los congresistas.
Artículo 8º. La Asamblea Constitucional tendrá un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos de su propio seno, quienes formarán la Mesa Directiva.
El Presidente y el Primer Vicepresidente serán de distinta filiación política.
La Asamblea elegirá también un Secretario General, que deberá reunir las mismas calidades que se exigen para ser Senador de la República, a quien asistirá el personal auxiliar que acuerde la Asamblea.
Artículo 9º. Las reuniones y deliberaciones de la Asamblea se regirán por el reglamento del Senado, mientras ella no disponga otra cosa.
Artículo 10. Podrán intervenir ante la Asamblea, con voz pero sin voto, los ciudadanos que a cualquier título hubieren ejercido la Presidencia de la República, y los Ministros del Despacho.
La Asamblea podrá citar a otros funcionarios del orden nacional para recibir de ellos informaciones.
Artículo 11. Los proyectos de reforma constitucional sobre las materias autorizadas en este acto legislativo, podrán ser presentados por el Gobierno, por medio de los Ministros del Despacho, o por no menos de diez de los miembros de la Asamblea. Dichos proyectos requerirán para su expedición la aprobación por la mayoría absoluta de los miembros que componen la Asamblea. La aprobación deberá hacerse en dos debates verificados en días diferentes.
Sin embargo, se estará a lo dispuesto en la Constitución, cuando ésta exija otra mayoría calificada.
Los actos legislativos que expida la Asamblea Constitucional entrarán en observancia un mes después de la fecha de la sentencia en que la Corte Suprema de Justicia los declare exequibles.
Artículo 12. Corresponde a la Corte Suprema de Justicia, a solicitud de cualquier ciudadano, decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos reformatorios de la Constitución, expedidos con posterioridad a la vigencia del presente acto legislativo por vicios de procedimiento en su formación.
El Gobierno podrá objetar por vicios de procedimiento los actos reformatorios de la Constitución dentro de los treinta días siguientes a la aprobación definitiva de los mismos. Si el Congreso rechazare las objeciones corresponderá a la Corte decidir definitivamente sobre la exequibilidad de tales actos.
Artículo 13. Los actos reformatorios de la Constitución que expida la Asamblea Constitucional serán enviados, dentro de los diez días siguientes a su aprobación, a la Corte Suprema de Justicia, la cual dispondrá de un término de treinta días, a partir de su recibo, para decidir si son exequibles por haber sido expedidos con sujeción a los límites y condiciones establecidos en el presente acto legislativo.
Si no le fueren enviadas en el término indicado, la Corte aprehenderá inmediatamente de oficio su conocimiento.
Los Magistrados de esta corporación incurrirán en causal de mala conducta si no se pronunciaren dentro del término señalado.
Si expirado el período de sesiones señalado en el artículo 1º no se hubiere producido la decisión de la Corte sobre los actos reformatorios expedidos, la Asamblea Constitucional permanecerá en receso y se reunirá en un nuevo período extraordinario hasta por treinta días para el solo efecto de considerar los fallos de inexequibilidad emitidos por la Corte.
Artículo 14. Las elecciones de Presidente de la República y de miembros del Congreso se efectuarán en días distintos, en las fechas que determine la ley.
Parágrafo transitorio. Si no se hubiere expedido la ley de que trata el inciso anterior, las elecciones para miembros del Congreso, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales, Consejos Intendenciales y Comisariales y las del Presidente de la República y delegatarios que deberán efectuarse en el año de 1978, tendrán lugar el último domingo de febrero y primer domingo de junio, respectivamente.
Artículo 15. Las disposiciones constitucionales que reformen el sistema de elección popular del Presidente de la República, Senadores, Representantes, Diputados y Concejales, o que afecten la representación proporcional de los partidos por medio del cuociente electoral deberán ser aprobados en cada Cámara por el voto de los dos tercios de los asistentes.
Artículo 16. Este acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario
Oficial.
Dado en Bogotá, D. E., el día trece de diciembre de mil novecientos setenta y siete”.
(Diario Oficial número 34935 del 23 de diciembre de 1977).
Los demandantes consideran que el Congreso, al expedir el acto legislativo transcrito, violó el artículo 218 de la Constitución, por las siguientes razones:
1ª. Que la Corte es competente para conocer de la acción, pues el artículo 214 de la Carta le confía la “guarda de la integridad de la Constitución”, lo que significa que todos sus preceptos “deben necesariamente ser cobijados por la vigilancia y control jurídico de la Corte Suprema de Justicia en bien del orden y de la legalidad de la Nación”.
2ª. Que la enumeración de los casos de competencia contenidos en el artículo 214 no es taxativa y, por lo mismo, allí están incluidos los actos legislativos como objeto de control, pues de otra suerte la Corte no tendría la custodia de toda la Constitución.
3ª. Que la facultad de reformar la Carta Política es exclusiva del Congreso con arreglo al artículo 218 y que, por lo mismo, es indelegable. Que el Congreso no puede, sin reformar previamente el citado texto por los procedimientos constitucionales corrientes, entregar a ningún otro la precitada facultad, y que el haber creado una Asamblea Constitucional con atribuciones para enmendar la Carta, so pretexto de darle el carácter de una entidad “derivada del Congreso”, es un desconocimiento completo de la norma, y con ella de un principio básico de nuestra organización institucional.
4ª. Que todas las reformas constitucionales han precisado en el correspondiente acto legislativo los preceptos anteriores que se modifican o derogan, lo que no se hizo en el demandado. Esta omisión agrega un motivo más de inexequibilidad, pues, según los actores, de allí resulta o puede resultar en la práctica, que la Asamblea Constitucional creada, no va a tener límites a su acción y puede desbordarla para regular materias no comprendidas en el acto legislativo que se demanda.
En el curso del proceso se hicieron presentes los ciudadanos Hernando Devis Echandía, César Castro Perdomo, Gustavo de Greiff, quien dice llevar la voz de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), Jaime Angulo Bossa y Javier Henao Hidrón, todos para oponerse a las peticiones de la demanda. El primero
pidió, y le fue negado, ser tenido como parte impugnadora, con fundamento en el Código de Procedimiento Civil. La Sala Constitucional admitió su intervención con fundamento en el artículo 45 de la Constitución y atendiendo a la naturaleza pública de la acción. También recusó al Magistrado Luis Sarmiento Buitrago, por haber opinado previamente, según él, sobre la materia y caso objeto de la acción. La Sala Constitucional desechó la recusación por cuanto, habiendo oído previamente al Magistrado sobre el mismo hecho, en manifestación de impedimento, decidió que no se hallaba legalmente impedido y podía, por tanto, continuar en el conocimiento del negocio. Lo propio ocurrió con el impedido que por similares motivos presentó el Magistrado Luis Carlos Sáchica.
Los impugnadores sostienen dos cuestiones fundamentales:
a) Que la Corte no es competente para conocer de acciones de inexequibilidad contra actos legislativos, bien sea por vicios de forma o por razones de fondo, pues las reformas de la Constitución, como esta misma, son un estatuto superior en el orden jerárquico normativo, que carece de juez.
b) Que si la Corte comprende en su jurisdicción constitucional las enmiendas de la Constitución, se arroga un poder político que ningún estatuto le confiere, y se convierte ella misma en Constituyente. Se apoyan en la jurisprudencia tradicional de la Corte sobre la materia y agregan que, tan puesta en razón se encuentra aquella, que solo ahora uno de los textos de la propia enmienda demandada atribuye a la Corte en forma expresa competencia para conocer las demandas contra actos legislativos, pero solo por vicios de forma en el procedimiento de su expedición. El ciudadano Devis Echandía insistió y apoyó en distintos principios y normas de Códigos de Procedimiento que la cuestión de la competencia debía ser decidida previamente por la Sala Constitucional, por tratarse de una cuestión prejudicial.
El ciudadano De Greiff reafirma los argumentos de la jurisprudencia de la Corte sobre la incompetencia de ésta para conocer de demandas de este género por vicios de forma. En cuanto a la creación de una Asamblea Constitucional derivada del Congreso, se expresa en lo esencial así:
“Olvidan quienes así razonan que la aprobación del acto legislativo equivale exactamente a reformar los artículos 218 y 13 citados, puesto que establece un procedimiento especial para la modificación de la Constitución en las materias mencionadas. No es que el acto efectúe las reformas sino que consagra la manera de hacerlas.
“Que el Constituyente podía reformar dichas disposiciones no admite duda alguna. Precisamente, el artículo 218 le confería y le confiere esa atribución sin limitaciones distintas de las de aprobar tal reforma llenando los requisitos que él establece, requisitos que como se verá más adelante, se cumplieron.
“En cuanto al artículo 13 del plebiscito de 1957 debe observarse que la reforma fue adoptada por el Congreso que fue quien aprobó el Acto legislativo número 2 de 1977. Si quisiera entenderse la disposición como una prohibición ad eternum de modificar la Constitución por medio distinto del Congreso bastaría con pensar que ni el Constituyente primario ni el derivado o secundario pueden pretender impedir que las generaciones sucesivas pierdan su capacidad de reformar la Constitución Política o las leyes de manera diferente a la que en un momento dado se pensó fuera la más conveniente.
Jurídicamente es posible suprimir para lo porvenir una norma jurídica y hacer cesar para el futuro los efectos de cualquier norma jurídica regular. Existirán en este caso dos actos jurídicos sucesivos: el primer acto, que produce efectos hasta el advenimiento del segundo; éste que por sí mismo inicia su vida y produce, en adelante, efectos jurídicos. Esto es lo que ha sucedido con el citado artículo 13; tuvo vigencia hasta cuando la nueva norma, Acto legislativo número 2 de 1977, nació, desde este momento la que impera es ésta. Y está bien que así sea porque es característico de lo jurídico el poderse modificar en cualquier momento”.
El ciudadano Angulo Bossa con iguales argumentos a los de los demás oponentes, expone las razones de la incompetencia para conocer por vicios de forma, y en lo referente a la modificación del texto 218, dice:
“Sin embargo, debo hacer la aclaración de que, a partir de la vigencia del Acto legislativo número 2 de 1977, precisamente el acusado, las reformas constitucionales (actos legislativos) sí están sometidos, en cuanto a vicios de forma, a la jurisdicción de la Corte. La doctrina de este Tribunal, incluido el acto legislativo citado, debe entenderse, en síntesis, de la siguiente manera:
“a) Ni expresa ni implícitamente el control constitucional ha sido consagrado para las cuestiones de fondo de los actos legislativos. Solo a partir de la vigencia del número 2 de 1977 y con exclusión de éste y de los anteriores, la Corte está facultada para conocer de la inexequibilidad de los que se encuentran afectados por vicios de forma;
“b) La competencia de la Corte en materia de jurisdicción constitucional es restrictiva, de derecho y de orden público, por cuanto la enumeración que hace el artículo 214 es taxativa, no meramente enunciativa, a la cual viene a sumarse ahora la que le otorga el artículo 12 del Acto legislativo número 2 de 1977;
“c) Si la Corte asumiera el conocimiento de una demanda de inexequibilidad contra un acto legislativo por cuestiones sustanciales, usurparía jurisdicción.
El ciudadano Javier Henao Hidrón divide su alegato en dos partes: La relativa a la incompetencia, que apoya en la decisión de la Corte en el fallo de abril de 1971, y la referente a la modificación del artículo 218, respecto de la cual expresa:
“El Congreso es, entonces, un poder constituido, ordinariamente encargado de ‘hacer las leyes’ (artículo 76), pero revestido además, por voluntad de la Nación (artículo 2º), del poder reformatorio de la Carta Política (artículo 218).
“Este poder derivado es, en principio, indelegable.
“La delegación es, no obstante, posible, si el Congreso procede de conformidad con el artículo 218 (mediante dos legislaturas ordinarias y, en la segunda por mayoría absoluta de votos), a determinar el órgano delegatario e igualmente, poner a intervenir, para que manifieste su voluntad a la Nación, depositaría original del poder constituyente.
“Tal procedimiento es, justamente, el que ha hecho surgir a la vida jurídica a la Asamblea Constitucional”.
La demanda fue admitida por auto del 28 de enero de 1978, con el voto disidente del Magistrado Guillermo González Charry, y ha sido tramitada de acuerdo con el Decreto número 432 de 1969.
Concepto del Procurador General.
El Procurador General de la Nación estimó que “son inexequibles las normas acusadas del Acto legislativo número 2 de 1977 (diciembre 19), ‘por el cual se reforma la Constitución Nacional’, o sean sus artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15 y 16, por vicios de procedimiento en su formación”.
En orden a emitir el concepto solicitado, ha de examinarse ante todo la cuestión referente a la competencia de la Corte Suprema.
Con ocasión de la demanda de inexequibilidad del inciso 3° del artículo 172 de la Constitución, esta Procuraduría expresó:
“Estas normas (el artículo 71 del Acto legislativo número 1 de 1968, nuevo texto del artículo 214 de la Constitución, y el artículo 16-4 del Decreto 432 de 1969), invalidaron la jurisprudencia según la cual la Corte era incompetente para declarar inexequibles actos que adolecieran de vicios de procedimiento en su formación. Ciertamente, al proceder así aquella no cumplía a plenitud la función de mayor transcendencia que le asigna la Constitución, cual es ser guardiana de la integridad de ésta, pues se abstenía de impedir o corregir las violaciones de ciertos preceptos del Estatuto Fundamental, como los artículos 79, 80, 81, 82, 87 y 88 de la Codificación entonces vigente, referentes a la tramitación de las leyes.
“Si por norma positiva la Corte Suprema debe ahora juzgar las infracciones de los preceptos constitucionales de carácter procedimental cuando la acusación o revisión versa sobre actos de categoría simplemente legal, el principio ha de tener igual y aún mayor validez y ser imperativo también cuando lo acusado es un acto legislativo reformatorio de la Carta —que es una ley de carácter especial—, porque si expedido sin sujeción a los trámites que el mismo estatuto prevé, resulta imposible eludir la conclusión de que está violando los correspondientes cánones que señalan esa tramitación y atentando así contra la integridad de la propia Constitución que pretende reformar, cuya guarda se halla confiada a aquella alta entidad. La violación de las normas constitucionales que rigen la formación válida de un acto legislativo tiene un grado más elevado en importancia que las que rigen la formación de las leyes comunes, por el efecto más transcedente <sic> que la infracción ocasiona: cuando el daño es mayor, el ilícito que lo produce aumenta proporcionalmente su ilicitud. La Constitución no conservaría su integridad ni la Corte cumpliría el encargo de mantenerla, si los actos reformatorios de aquella fueran inmunes a la invalidación que corresponde a la inobservancia de los trámites legislativos consagrados en la misma Constitución. Cualquiera otra interpretación carecería de lógica jurídica.
“Considero, por lo tanto, que la Corte es competente para asumir el conocimiento de la demanda en examen y decidirla en el fondo”. (Concepto del 12 de enero de 1971).
Para reiterar ahora esas conclusiones, este despacho formula algunas breves consideraciones adicionales.
Es principio generalmente aceptado que el denominado impropiamente acto legislativo, es decir, el acto reformatorio de la Constitución de competencia del Congreso, no es realmente un acto constituyente, pues no responde al ejercicio del poder soberano que compete exclusivamente al constituyente primario.
La Constitución como decisión o expresión de la voluntad de unidad política de la Nación y conformadora de los fundamentos mismos del Estado, no es suceptible <sic> de reforma mediante un “acto legislativo”, el que solo puede modificar los preceptos que, aunque incorporados formalmente en el estatuto no alcanzan aquella trascendencia jurídico-política.
De esta manera, si el acto legislativo no trasciende la categoría de una ley especial porque no es obra del Congreso como poder constituyente sino como poder constituido; si éste, según lo dispone el artículo 2 del ordenamiento superior, emana de la soberanía que reside en la Nación al igual que los demás poderes públicos, entonces ese acto debe subordinarse a la propia Constitución, y la facultad para expedirlo habrá de ejercerse en los términos que ella establece, pues así lo ordena el canon citado, es decir, ha de seguir estrictamente los procedimientos y revestir las formas que la misma previene.
Al tenor del artículo 214 de la Constitución, el organismo del Estado encargado de guardar su integridad mediante el control jurisdiccional del cumplimiento de aquellos preceptos superiores y, en su caso, de restablecer su imperio, es precisamente la Corte Suprema de Justicia.
Queda así establecido el presupuesto de la competencia y, desde luego, el libelo cumple los requisitos formales exigidos en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969.
II
Dos son los cargos formulados en la demanda examinada, que pueden resumirse así:
1. Violación de los artículos 2, 20 y 218 de la Carta, y 13 del acto plebiscitario, por cuanto el Congreso se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, “al exceder el poder de reforma de que fue investido por la propia Constitución”.
2. Violación de los artículos 5, 81, 83 y 218, en cuanto el proyecto de acto legislativo fue aprobado por mayorías inferiores a las requeridas.
Por razones de método, se estudia primero este segundo aspecto de posible inconstitucionalidad, que afectaría el acto legislativo acusado por vicios de procedimiento en su formación:
1. Disponen los artículos 218 de la Codificación Constitucional (artículo 74 del Acto legislativo número 1 de 1968) y 13 del acto plebiscitario del 1º de diciembre de 1957:
“Artículo 218. La Constitución, salvo lo que en materia de votación ella dispone en otros artículos, solo podrá ser reformada por un acto legislativo discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente legislatura ordinaria; por ésta nuevamente debatido, y últimamente, aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de acto legislativo, lo hará el Presidente del Congreso”.
“Artículo 13. En adelante las reformas constitucionales solo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la Constitución”.
2. La Carta determina el quórum, o sea la asistencia mínima de los miembros o integrantes de ciertas corporaciones, necesario para actuar válidamente, por ejemplo, en la tramitación de un proyecto.
En cuanto al Congreso, establece:
“Artículo 82. El Congreso pleno, las Cámaras y las Comisiones de éstas, podrán abrir sus sesiones y deliberar con la tercera parte de sus miembros.
“Pero las decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”.
En donde el inciso primero fija el quórum deliberativo y el inciso segundo el quórum decisorio.
De otra parte, el artículo 83 se refiere a los votos afirmativos necesarios para tomar una decisión, bien aprobar un proyecto o realizar una elección.
Interesa aquí la regla general sentada así en su inciso primero:
“Artículo 83. En el Congreso pleno, en las Cámaras y en las Comisiones Permanentes de éstas, las decisiones se tomarán por la mitad más uno de los votos de los asistentes, a no ser que la Constitución exija expresamente una mayoría especial”.
Es claro que para proceder a una votación, cualquiera que sea la mayoría exigida, la asistencia debe ser suficiente para conformar el quórum decisorio. Este, por regla general (inciso segundo del artículo 82), es la mitad más uno de los integrantes, pero en el caso de los artículos 5 y 88, inciso segundo, como se verá luego, implícitamente se exige un quórum especial de las dos terceras partes, referida también esta proporción a los miembros o integrantes, como es obvio.
Tratándose de la toma de decisiones y no de la asistencia de miembros de la respectiva corporación (Congreso, etc.), ha de tenerse presente que la simple mayoría o mayoría absoluta es la constituida por la mitad más uno de los votos, posición a las mayorías especiales o calificadas, en las cuales la proporción exigida es superior.
Conforme a normas vigentes no transitorias, acepciones a aquella regla general son las siguientes:
a) El inciso último del citado artículo 5 exige para “los actos legislativos que sustituyan, deroguen o modifiquen las condiciones para la creación de departamentos o eximan de alguna de estas”, su aprobación “por los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra Cámara”.
b) Según el inciso final del artículo 81, negado un proyecto en primer debate y llevado a la consideración de la respectiva Cámara (sólo a petición de su autor, de un miembro de la Comisión o del Gobierno), para improbar la decisión de la Comisión se requiere la “mayoría absoluta de votos de la Cámara correspondiente”, y en caso de obtenerse, el proyecto pasará a otra Comisión Permanente para que decida sobre el en primer debate.
c) Dispone el artículo 83 en su inciso segundo que, “las leyes que modifiquen el régimen de elecciones deberán ser aprobadas por los dos tercios de los votos de los asistentes”.
d) El inciso primero del artículo 88 dice que el Presidente de la República sancionará sin poder presentar nuevas objeciones, el proyecto que, reconsiderado, “fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara”. En esta referencia a los integrantes y no a los asistentes se encuentra lo especial o calificado de la mayoría de votos exigida, al igual que en el caso b.
e) El inciso segundo del mismo artículo 88 exige votación favorable de los dos tercios de los integrantes de la Comisión o Cámara respectiva, para aprobar el rechazo de las objeciones presidenciales, cuando éstas se refieran a cualquiera de los proyectos mencionados en los ordinales 2, 4 y 5 del artículo 76.
f) Según el artículo 97-4, la sentencia en los procesos a que se refiere será pronunciada en sesión pública, “por los dos tercios, a lo menos, de los votos de los Senadores que concurran al acto”.
g) El inciso final del artículo 120 dispone que la reforma de lo establecido en el parágrafo del mismo (reglas sobre provisión de ministerios, gobernaciones, alcaldías y demás empleos de la administración que no pertenezcan a la carrera administrativa, después del 7 de agosto de 1978), “requerirá los dos tercios de los votos de los asistentes de una y otra Cámara”.
Cabe anotar que las normas sobre quórum y mayorías decisorias rigen no solo para el Congreso sino también para las demás corporaciones de elección popular, según el inciso tercero del artículo 83; y que el inciso segundo del citado artículo 88 (rechazo de las objeciones presidenciales a ciertos proyectos de ley) y el inciso final del artículo 5 (aprobación de ciertos actos legislativos sobre las entidades departamentales), son los preceptos constitucionales más exigentes en aquellas materias referentes a asistencia y número de votos requeridos.
Uno de los motivos de inconstitucionalidad alegados se hace consistir en que al considerar la Cámara de Representantes la negativa dada al proyecto —con excepción de su artículo 14— no acusado en la Comisión Primera Permanente, su
improbación a lo decidido por ésta se dio por cumplida con solo 97 votos afirmativos, cuando se requerían 101 dado el total de los miembros de la Cámara 199.
Por donde se infringió directamente el último inciso del artículo 81 de la Carta.
Se observa:
El proyecto del que vino a ser el Acto legislativo número 2 de 1977 fue discutido en la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes, en la segunda legislatura, y negado en primer debate con la excepción anotada por el demandante (sesión del 9 de noviembre del mismo año). Presentes los Ministros de Gobierno y de Justicia, manifestaron apelar de esta decisión.
Enviado el proyecto con sus antecedentes a la Cámara, fue considerado en la sesión del día 16 de noviembre siguiente, conforme a los siguientes apartes del acta respectiva (Anales del Congreso, 23 de noviembre de 1977, páginas 1293 y siguientes):
“En desarrollo del orden del día, la Presidencia ordena dar curso a la apelación interpuesta por los señores Ministros de Gobierno, doctor Alfredo Araújo Grau, y de Justicia, doctor César Gómez Estrada, a la negativa dada en la Comisión Primera Constitucional Permanente, en la sesión del 9 de noviembre de 1977, a los artículos 1º al 13 y 16 y 17 del proyecto de Acto legislativo número 124 Cámara, 4 Senado de 1976, ‘por el cual se reforma la Constitución Nacional’ (artículo 38 de la Ley 7ª de 1945)”.
Para dicho efecto, es concedido el uso de la palabra, en primer término, al señor Ministro de Gobierno, doctor Alfredo Araújo Grau, quien antes de iniciar su exposición pide se dé lectura por la Secretaría al memorial firmado por él en compañía del señor Ministro de Justicia. Reza así el referido documento:
“Bogotá, D. E., catorce de noviembre de mil novecientos setenta y siete.
“Señor doctor Alberto Santofimio Botero,
“Presidente honorable Cámara de Representantes - E. S. D.
Señor Presidente:
“De conformidad con el último inciso del artículo 81 de la Constitución Nacional y del artículo 38 de la Ley 7ª de 1945, nos permitimos por su alto conducto, reiterar ante la Cámara Plena la apelación que interpusimos en la Comisión Primera contra la negativa dada a los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 16, 17, del proyecto de Acto legislativo número 4 de 1976, por el cual se reforma la Constitución Nacional (segunda vuelta), en la sesión del día 9 del presente mes.
“Con sentimientos de la más distinguida consideración somos de usted atentos amigos y servidores: Alfredo Araújo Grau, Ministro de Gobierno; César Gómez Estrada, Ministro de Justicia”.
Después de las intervenciones de varios Representantes, la Presidencia declara cerrada la discusión de la apelación interpuesta.
Y concluye el acta:
“Acto seguido, el señor Presidente pregunta a la Cámara si concede la apelación interpuesta por los señores Ministros y la corporación responde afirmativamente. Por varios honorables Representantes es pedida la votación nominal y una vez cumplida ésta y efectuado el conteo correspondiente, el señor Secretario informa el resultado que a continuación se registra: por la afirmativa, noventa y siete (97) votos. Por la negativa, setenta y nueve (79) votos.
“En consecuencia, ha sido concedida la apelación interpuesta por los señores Ministros Araújo Grau y Gómez Estrada. Conforme al inciso final del artículo 81 de la Constitución, y habiendo sido improbada la decisión de la Comisión Primera, la Presidencia determina que el proyecto de Acto legislativo número 124 Cámara, 4 Senado de 1976, ‘por el cual se reforma la Constitución Nacional’, pase a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente”.
Dado este supuesto de hecho (apelación lo denominan normas legales reglamentarias del funcionamiento del Congreso), y ante la ausencia de una reglamentación especial en el artículo 218 de la Carta, la norma que lo rige es ciertamente la general del inciso final del artículo 81, ya visto en el presente concepto (letra b supra), cuyo texto completo es como sigue:
“Un proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la respectiva Cámara a solicitud de su autor, de un miembro de la Comisión o del Gobierno. Si la decisión de la Comisión fuere improbada por mayoría absoluta de votos de la Cámara correspondiente, el proyecto pasará a otra Comisión Permanente para que decida sobre él en primer debate”.
El texto vigente del artículo 81 de la Constitución es el artículo 15 del Acto legislativo número 15 del Acto Legislativo número 1 de 1968, pero su inciso final en lo que tiene aplicación aquí es reproducción textual de lo pertinente del artículo 11 del Acto legislativo número 1 de 1945.
Se vio que mayoría absoluta o simple mayoría es la mitad más uno de los votos y por este aspecto no se trata de un caso de especialidad o de excepción, pero el precepto examinado refiere esa mayoría no a los asistentes a la sesión sino a los miembros de la Cámara respectiva. Así aparece confirmado en la Ley 7ª de 1945, expedida precisamente para reglamentar y desarrollar el nuevo régimen de expedición de las leyes, contenido en el citado Acto legislativo número 1 del mismo año.
Dice en efecto el artículo 38 de esa ley:
“Artículo 38. El autor de un proyecto negado en primer debate, cualquiera de los miembros de la respectiva Comisión, o los Ministros del Despacho por medio de escrito dirigido al Presidente de la respectiva Cámara, dentro de los diez días siguientes a la negativa, podrán apelar de ésta ante el Senado o ante la Cámara, según el caso.
“El Presidente de la respectiva Cámara incluirá la apelación precisamente en el orden del día de alguna de las cinco sesiones siguientes a la presentación del escrito correspondiente.
“Al discutir la apelación sólo podrán hablar, y por una sola vez, el apelante, los miembros de la Comisión o los Ministros del Despacho.
“Si por mayoría absoluta de votos de quienes los integran (,) el Senado o la Cámara concediere la apelación, el proyecto recibirá el trámite establecido en el artículo 37”. (Se subraya).
El trámite subsiguiente a que se alude es el envío del proyecto a otra Comisión Permanente, a fin de que lo discuta y decida en primer debate (artículo 37 ibídem, parte final).
Lo expresado en la Ley 7ª de 1945, tiene un valor extraordinario como criterio de interpretación, porque el Congreso que la preparó y la discutió y aprobó en sus primeros debates fue el mismo que expidió el acto legislativo reglamentado.
Por lo demás, es apenas lógico que si para aprobar un proyecto en segunda legislatura se exige una mayoría calificada (“la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara” según el artículo 218), se exija la misma mayoría para improbar la negativa de la Comisión, porque esa improbación le da paso a la aprobación definitiva del proyecto.
En definitiva, la mayoría exigida por los citados textos constitucionales y legales es una mayoría especial o calificada por el número sobre el cual se calcula, que no es variable sino fijo y predeterminado y que es el más alto posible en la corporación donde la votación se realiza.
En la Cámara de Representantes, sobre un total de 199 miembros elegidos para el período en curso el día 16 de noviembre de 1977 y que es el mismo que actualmente conforma la corporación (véase en el Diario Oficial número 34046 el Decreto 270 del 21 de febrero de 1974, que fija ese número por circunscripciones electorales), la mayoría absoluta es de 101, que constituye así el número mínimo de votos afirmativos necesarios para tomar una decisión como la de que se trata.
Quedó demostrado que en la sesión de aquella fecha, si bien hubo quórum, pues asistieron 176 Representantes o sea más de la mitad, la decisión de improbar la negativa dada por la Comisión Primera, como dice el artículo 81 de la Carta, o de conceder la apelación según la Ley 7ª de 1945, sólo obtuvo 97 votos favorables, número menor de los 101 requeridos.
Así, el proyecto no se ciñó al procedimiento constitucional en ese paso de su tramitación y con ello se infringió el artículo 218 en relación con el inciso final del artículo 81, ambos del Estatuto Fundamental'.
4. La anterior conclusión hace innecesario examinar otros aspectos de posible inconstitucionalidad, bien referentes al acto legislativo en su conjunto, o ya a alguno de sus preceptos en particular.
Concepto del Procurador General.
El Procurador General de la Nación estimó que “son inexequibles las normas acusadas del Acto legislativo número 2 de 1977 (diciembre 19), ‘por el cual se reforma la Constitución Nacional’, o sean sus artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15 y 16, por vicios de procedimiento en su formación”.
En orden a emitir el concepto solicitado, ha de examinarse ante todo la cuestión referente a la competencia de la Corte Suprema.
Con ocasión de la demanda de inexequibilidad del inciso 3° del artículo 172 de la Constitución, esta Procuraduría expresó:
“Estas normas (el artículo 71 del Acto legislativo número 1 de 1968, nuevo texto del artículo 214 de la Constitución, y el artículo 16-4 del Decreto 432 de 1969), invalidaron la jurisprudencia según la cual la Corte era incompetente para declarar inexequibles actos que adolecieran de vicios de procedimiento en su formación. Ciertamente, al proceder así aquella no cumplía a plenitud la función de mayor transcendencia que le asigna la Constitución, cual es ser guardiana de la integridad de ésta, pues se abstenía de impedir o corregir las violaciones de ciertos preceptos del Estatuto Fundamental, como los artículos 79, 80, 81, 82, 87 y 88 de la Codificación entonces vigente, referentes a la tramitación de las leyes.
“Si por norma positiva la Corte Suprema debe ahora juzgar las infracciones de los preceptos constitucionales de carácter procedimental cuando la acusación o revisión versa sobre actos de categoría simplemente legal, el principio ha de tener igual y aún mayor validez y ser imperativo también cuando lo acusado es un acto legislativo reformatorio de la Carta —que es una ley de carácter especial—, porque si expedido sin sujeción a los trámites que el mismo estatuto prevé, resulta imposible eludir la conclusión de que está violando los correspondientes cánones que señalan esa tramitación y atentando así contra la integridad de la propia Constitución que pretende reformar, cuya guarda se halla confiada a aquella alta entidad. La violación de las normas constitucionales que rigen la formación válida de un acto legislativo tiene un grado más elevado en importancia que las que rigen la formación de las leyes comunes, por el efecto más transcedente <sic> que la infracción ocasiona: cuando el daño es mayor, el ilícito que lo produce aumenta proporcionalmente su ilicitud. La Constitución no conservaría su integridad ni la Corte cumpliría el encargo de mantenerla, si los actos reformatorios de aquella fueran inmunes a la invalidación que corresponde a la inobservancia de los trámites legislativos consagrados en la misma Constitución. Cualquiera otra interpretación carecería de lógica jurídica.
“Considero, por lo tanto, que la Corte es competente para asumir el conocimiento de la demanda en examen y decidirla en el fondo”. (Concepto del 12 de enero de 1971).
Para reiterar ahora esas conclusiones, este despacho formula algunas breves consideraciones adicionales.
Es principio generalmente aceptado que el denominado impropiamente acto legislativo, es decir, el acto reformatorio de la Constitución de competencia del Congreso, no es realmente un acto constituyente, pues no responde al ejercicio del poder soberano que compete exclusivamente al constituyente primario.
La Constitución como decisión o expresión de la voluntad de unidad política de la Nación y conformadora de los fundamentos mismos del Estado, no es suceptible <sic> de reforma mediante un “acto legislativo”, el que solo puede modificar los preceptos que, aunque incorporados formalmente en el estatuto no alcanzan aquella trascendencia jurídico-política.
De esta manera, si el acto legislativo no trasciende la categoría de una ley especial porque no es obra del Congreso como poder constituyente sino como poder constituido; si éste, según lo dispone el artículo 2 del ordenamiento superior, emana de la soberanía que reside en la Nación al igual que los demás poderes públicos, entonces ese acto debe subordinarse a la propia Constitución, y la facultad para expedirlo habrá de ejercerse en los términos que ella establece, pues así lo ordena el canon citado, es decir, ha de seguir estrictamente los procedimientos y revestir las formas que la misma previene.
Al tenor del artículo 214 de la Constitución, el organismo del Estado encargado de guardar su integridad mediante el control jurisdiccional del cumplimiento de aquellos preceptos superiores y, en su caso, de restablecer su imperio, es precisamente la Corte Suprema de Justicia.
Queda así establecido el presupuesto de la competencia y, desde luego, el libelo cumple los requisitos formales exigidos en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969.
II
Dos son los cargos formulados en la demanda examinada, que pueden resumirse así:
1. Violación de los artículos 2, 20 y 218 de la Carta, y 13 del acto plebiscitario, por cuanto el Congreso se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, “al exceder el poder de reforma de que fue investido por la propia Constitución”.
2. Violación de los artículos 5, 81, 83 y 218, en cuanto el proyecto de acto legislativo fue aprobado por mayorías inferiores a las requeridas.
Por razones de método, se estudia primero este segundo aspecto de posible inconstitucionalidad, que afectaría el acto legislativo acusado por vicios de procedimiento en su formación:
1. Disponen los artículos 218 de la Codificación Constitucional (artículo 74 del Acto legislativo número 1 de 1968) y 13 del acto plebiscitario del 1º de diciembre de 1957:
“Artículo 218. La Constitución, salvo lo que en materia de votación ella dispone en otros artículos, solo podrá ser reformada por un acto legislativo discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente legislatura ordinaria; por ésta nuevamente debatido, y últimamente, aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de acto legislativo, lo hará el Presidente del Congreso”.
“Artículo 13. En adelante las reformas constitucionales solo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la Constitución”.
2. La Carta determina el quórum, o sea la asistencia mínima de los miembros o integrantes de ciertas corporaciones, necesario para actuar válidamente, por ejemplo, en la tramitación de un proyecto.
En cuanto al Congreso, establece:
“Artículo 82. El Congreso pleno, las Cámaras y las Comisiones de éstas, podrán abrir sus sesiones y deliberar con la tercera parte de sus miembros.
“Pero las decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”.
En donde el inciso primero fija el quórum deliberativo y el inciso segundo el quórum decisorio.
De otra parte, el artículo 83 se refiere a los votos afirmativos necesarios para tomar una decisión, bien aprobar un proyecto o realizar una elección.
Interesa aquí la regla general sentada así en su inciso primero:
“Artículo 83. En el Congreso pleno, en las Cámaras y en las Comisiones Permanentes de éstas, las decisiones se tomarán por la mitad más uno de los votos de los asistentes, a no ser que la Constitución exija expresamente una mayoría especial”.
Es claro que para proceder a una votación, cualquiera que sea la mayoría exigida, la asistencia debe ser suficiente para conformar el quórum decisorio. Este, por regla general (inciso segundo del artículo 82), es la mitad más uno de los integrantes, pero en el caso de los artículos 5 y 88, inciso segundo, como se verá luego, implícitamente se exige un quórum especial de las dos terceras partes, referida también esta proporción a los miembros o integrantes, como es obvio.
Tratándose de la toma de decisiones y no de la asistencia de miembros de la respectiva corporación (Congreso, etc.), ha de tenerse presente que la simple mayoría o mayoría absoluta es la constituida por la mitad más uno de los votos, posición a las mayorías especiales o calificadas, en las cuales la proporción exigida es superior.
Conforme a normas vigentes no transitorias, acepciones a aquella regla general son las siguientes:
a) El inciso último del citado artículo 5 exige para “los actos legislativos que sustituyan, deroguen o modifiquen las condiciones para la creación de departamentos o eximan de alguna de estas”, su aprobación “por los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra Cámara”.
b) Según el inciso final del artículo 81, negado un proyecto en primer debate y llevado a la consideración de la respectiva Cámara (sólo a petición de su autor, de un miembro de la Comisión o del Gobierno), para improbar la decisión de la Comisión se requiere la “mayoría absoluta de votos de la Cámara correspondiente”, y en caso de obtenerse, el proyecto pasará a otra Comisión Permanente para que decida sobre el en primer debate.
c) Dispone el artículo 83 en su inciso segundo que, “las leyes que modifiquen el régimen de elecciones deberán ser aprobadas por los dos tercios de los votos de los asistentes”.
d) El inciso primero del artículo 88 dice que el Presidente de la República sancionará sin poder presentar nuevas objeciones, el proyecto que, reconsiderado, “fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara”. En esta referencia a los integrantes y no a los asistentes se encuentra lo especial o calificado de la mayoría de votos exigida, al igual que en el caso b.
e) El inciso segundo del mismo artículo 88 exige votación favorable de los dos tercios de los integrantes de la Comisión o Cámara respectiva, para aprobar el rechazo de las objeciones presidenciales, cuando éstas se refieran a cualquiera de los proyectos mencionados en los ordinales 2, 4 y 5 del artículo 76.
f) Según el artículo 97-4, la sentencia en los procesos a que se refiere será pronunciada en sesión pública, “por los dos tercios, a lo menos, de los votos de los Senadores que concurran al acto”.
g) El inciso final del artículo 120 dispone que la reforma de lo establecido en el parágrafo del mismo (reglas sobre provisión de ministerios, gobernaciones, alcaldías y demás empleos de la administración que no pertenezcan a la carrera administrativa, después del 7 de agosto de 1978), “requerirá los dos tercios de los votos de los asistentes de una y otra Cámara”.
Cabe anotar que las normas sobre quórum y mayorías decisorias rigen no solo para el Congreso sino también para las demás corporaciones de elección popular, según el inciso tercero del artículo 83; y que el inciso segundo del citado artículo 88 (rechazo de las objeciones presidenciales a ciertos proyectos de ley) y el inciso final del artículo 5 (aprobación de ciertos actos legislativos sobre las entidades departamentales), son los preceptos constitucionales más exigentes en aquellas materias referentes a asistencia y número de votos requeridos.
Uno de los motivos de inconstitucionalidad alegados se hace consistir en que al considerar la Cámara de Representantes la negativa dada al proyecto —con excepción de su artículo 14— no acusado en la Comisión Primera Permanente, su
improbación a lo decidido por ésta se dio por cumplida con solo 97 votos afirmativos, cuando se requerían 101 dado el total de los miembros de la Cámara 199.
Por donde se infringió directamente el último inciso del artículo 81 de la Carta.
Se observa:
El proyecto del que vino a ser el Acto legislativo número 2 de 1977 fue discutido en la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes, en la segunda legislatura, y negado en primer debate con la excepción anotada por el demandante (sesión del 9 de noviembre del mismo año). Presentes los Ministros de Gobierno y de Justicia, manifestaron apelar de esta decisión.
Enviado el proyecto con sus antecedentes a la Cámara, fue considerado en la sesión del día 16 de noviembre siguiente, conforme a los siguientes apartes del acta respectiva (Anales del Congreso, 23 de noviembre de 1977, páginas 1293 y siguientes):
“En desarrollo del orden del día, la Presidencia ordena dar curso a la apelación interpuesta por los señores Ministros de Gobierno, doctor Alfredo Araújo Grau, y de Justicia, doctor César Gómez Estrada, a la negativa dada en la Comisión Primera Constitucional Permanente, en la sesión del 9 de noviembre de 1977, a los artículos 1º al 13 y 16 y 17 del proyecto de Acto legislativo número 124 Cámara, 4 Senado de 1976, ‘por el cual se reforma la Constitución Nacional’ (artículo 38 de la Ley 7ª de 1945)”.
Para dicho efecto, es concedido el uso de la palabra, en primer término, al señor Ministro de Gobierno, doctor Alfredo Araújo Grau, quien antes de iniciar su exposición pide se dé lectura por la Secretaría al memorial firmado por él en compañía del señor Ministro de Justicia. Reza así el referido documento:
“Bogotá, D. E., catorce de noviembre de mil novecientos setenta y siete.
“Señor doctor Alberto Santofimio Botero,
“Presidente honorable Cámara de Representantes - E. S. D.
Señor Presidente:
“De conformidad con el último inciso del artículo 81 de la Constitución Nacional y del artículo 38 de la Ley 7ª de 1945, nos permitimos por su alto conducto, reiterar ante la Cámara Plena la apelación que interpusimos en la Comisión Primera contra la negativa dada a los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 16, 17, del proyecto de Acto legislativo número 4 de 1976, por el cual se reforma la Constitución Nacional (segunda vuelta), en la sesión del día 9 del presente mes.
“Con sentimientos de la más distinguida consideración somos de usted atentos amigos y servidores: Alfredo Araújo Grau, Ministro de Gobierno; César Gómez Estrada, Ministro de Justicia”.
Después de las intervenciones de varios Representantes, la Presidencia declara cerrada la discusión de la apelación interpuesta.
Y concluye el acta:
“Acto seguido, el señor Presidente pregunta a la Cámara si concede la apelación interpuesta por los señores Ministros y la corporación responde afirmativamente. Por varios honorables Representantes es pedida la votación nominal y una vez cumplida ésta y efectuado el conteo correspondiente, el señor Secretario informa el resultado que a continuación se registra: por la afirmativa, noventa y siete (97) votos. Por la negativa, setenta y nueve (79) votos.
“En consecuencia, ha sido concedida la apelación interpuesta por los señores Ministros Araújo Grau y Gómez Estrada. Conforme al inciso final del artículo 81 de la Constitución, y habiendo sido improbada la decisión de la Comisión Primera, la Presidencia determina que el proyecto de Acto legislativo número 124 Cámara, 4 Senado de 1976, ‘por el cual se reforma la Constitución Nacional’, pase a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente”.
Dado este supuesto de hecho (apelación lo denominan normas legales reglamentarias del funcionamiento del Congreso), y ante la ausencia de una reglamentación especial en el artículo 218 de la Carta, la norma que lo rige es ciertamente la general del inciso final del artículo 81, ya visto en el presente concepto (letra b supra), cuyo texto completo es como sigue:
“Un proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la respectiva Cámara a solicitud de su autor, de un miembro de la Comisión o del Gobierno. Si la decisión de la Comisión fuere improbada por mayoría absoluta de votos de la Cámara correspondiente, el proyecto pasará a otra Comisión Permanente para que decida sobre él en primer debate”.
El texto vigente del artículo 81 de la Constitución es el artículo 15 del Acto legislativo número 15 del Acto Legislativo número 1 de 1968, pero su inciso final en lo que tiene aplicación aquí es reproducción textual de lo pertinente del artículo 11 del Acto legislativo número 1 de 1945.
Se vio que mayoría absoluta o simple mayoría es la mitad más uno de los votos y por este aspecto no se trata de un caso de especialidad o de excepción, pero el precepto examinado refiere esa mayoría no a los asistentes a la sesión sino a los miembros de la Cámara respectiva. Así aparece confirmado en la Ley 7ª de 1945, expedida precisamente para reglamentar y desarrollar el nuevo régimen de expedición de las leyes, contenido en el citado Acto legislativo número 1 del mismo año.
Dice en efecto el artículo 38 de esa ley:
“Artículo 38. El autor de un proyecto negado en primer debate, cualquiera de los miembros de la respectiva Comisión, o los Ministros del Despacho por medio de escrito dirigido al Presidente de la respectiva Cámara, dentro de los diez días siguientes a la negativa, podrán apelar de ésta ante el Senado o ante la Cámara, según el caso.
“El Presidente de la respectiva Cámara incluirá la apelación precisamente en el orden del día de alguna de las cinco sesiones siguientes a la presentación del escrito correspondiente.
“Al discutir la apelación sólo podrán hablar, y por una sola vez, el apelante, los miembros de la Comisión o los Ministros del Despacho.
“Si por mayoría absoluta de votos de quienes los integran (,) el Senado o la Cámara concediere la apelación, el proyecto recibirá el trámite establecido en el artículo 37”. (Se subraya).
El trámite subsiguiente a que se alude es el envío del proyecto a otra Comisión Permanente, a fin de que lo discuta y decida en primer debate (artículo 37 ibídem, parte final).
Lo expresado en la Ley 7ª de 1945, tiene un valor extraordinario como criterio de interpretación, porque el Congreso que la preparó y la discutió y aprobó en sus primeros debates fue el mismo que expidió el acto legislativo reglamentado.
Por lo demás, es apenas lógico que si para aprobar un proyecto en segunda legislatura se exige una mayoría calificada (“la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara” según el artículo 218), se exija la misma mayoría para improbar la negativa de la Comisión, porque esa improbación le da paso a la aprobación definitiva del proyecto.
En definitiva, la mayoría exigida por los citados textos constitucionales y legales es una mayoría especial o calificada por el número sobre el cual se calcula, que no es variable sino fijo y predeterminado y que es el más alto posible en la corporación donde la votación se realiza.
En la Cámara de Representantes, sobre un total de 199 miembros elegidos para el período en curso el día 16 de noviembre de 1977 y que es el mismo que actualmente conforma la corporación (véase en el Diario Oficial número 34046 el Decreto 270 del 21 de febrero de 1974, que fija ese número por circunscripciones electorales), la mayoría absoluta es de 101, que constituye así el número mínimo de votos afirmativos necesarios para tomar una decisión como la de que se trata.
Quedó demostrado que en la sesión de aquella fecha, si bien hubo quórum, pues asistieron 176 Representantes o sea más de la mitad, la decisión de improbar la negativa dada por la Comisión Primera, como dice el artículo 81 de la Carta, o de conceder la apelación según la Ley 7ª de 1945, sólo obtuvo 97 votos favorables, número menor de los 101 requeridos.
Así, el proyecto no se ciñó al procedimiento constitucional en ese paso de su tramitación y con ello se infringió el artículo 218 en relación con el inciso final del artículo 81, ambos del Estatuto Fundamental'.
4. La anterior conclusión hace innecesario examinar otros aspectos de posible inconstitucionalidad, bien referentes al acto legislativo en su conjunto, o ya a alguno de sus preceptos en particular.
Consideraciones de la Corte:
a) Su competencia.
En un Estado de Derecho todo poder es una simple competencia jurídica. Esto es, una facultad conferida expresamente en una norma delimitada en su contenido por la misma disposición, y condicionada por ella en cuanto a sus fines, a la oportunidad y circunstancias para ponerla en acto, así como a los procedimientos y formas para que su ejercicio sea regular.
Y esto es así, porque el Estado de Derecho no es otra cosa que la pretensión de racionalizar el ejercicio del poder político sometiéndolo a una previa planificación y previsión normativas, en busca del orden, la estabilidad y la seguridad jurídicas. Se transforma de este modo el poder político, que es fáctico e incondicionado, en una facultad normada y, por tanto, limitada y en consecuencia, también controlada y corregible en sus desbordamientos.
Esta es la doctrina expresada en el artículo 2º de la Constitución colombiana cuando enseña que los poderes públicos que emanan de la Nación, que es el poder supremo en el Estado, se deberá ejercer “en los términos que esta Constitución establece”.
Quiere decir esto que los poderes que establece la Constitución no son los supremos, ni son originarios. Se trata de poderes subordinados al Superior o Soberano, por quien fueron creados o constituidos, de quien reciben sus facultades, las cuales sólo son ejercitables válidamente en tanto se sometan a las decisiones de dicho Soberano contenidas en las normas constitucionales, de las cuales deriva su existencia y en las cuales encuentran fundamento las funciones que les están asignadas.
De donde todo poder constituido es un poder de derecho, o sea, constitucionalizado, y nunca extra, supra o meta constitucional, ya que estos caracteres solo son propios del poder primario que constituye los demás poderes.
Para el presente caso, es necesario aplicar estos principios al poder de reformar la Constitución, otorgado por ella misma en su artículo 218 al Congreso Nacional.
Este es un poder creado por el Constituyente primario, del cual emana todo poder. Nace de la Constitución y, por eso, no es anterior ni superior a ella. La validez de su actuación deriva de su conformidad con las disposiciones de dicho estatuto. Es un poder constituido, constitucionalizado, aunque tenga capacidad para modificar la Constitución, dentro de las restricciones y por los modos que sus disposiciones establezcan.
De consiguiente, para que el ejercicio de esta facultad reformadora tenga efectos válidos debe expresarse formalmente en actos legislativos, tramitados dentro de las condiciones especiales prescritas al Congreso en el artículo 218 del Estatuto Constitucional.
Sustraer el poder de reforma de la Constitución de lo prescrito por ella en cuanto al modo de producir sus enmiendas, equivale a confundir un poder constituido, como éste, con el Constituyente primario. Lo cual implicaría, también, excluir ese poder del régimen del derecho, quebrantando la legitimidad, pues resulta desacertado sostener que cuando un órgano del Estado puede modificar la Constitución sin someterse a las formas en ella estatuidas, es un Estado de Derecho. Menos válido aún es afirmar que el Congreso Nacional, cuando ejerce esta competencia, lo hace como soberano, ignorando la supremacía de la Nación; y tampoco aseverar que sus actos están amparados por una especie de presunción de constitucionalidad, porque ello contraría manifiestamente la filosofía y los postulados del artículo 2º. Además, el carácter representativo del soberano que se predica del Congreso por su elección popular y directa, no sería exclusiva en Colombia, pues idéntico origen tiene el Presidente de la República.
El poder de reforma constitucional es un poder constituido y debe ejercerse dentro de las reglas constitucionales del artículo 218, y sus decisiones no escapan a la jurisdicción constitucional de la Corte Suprema de Justicia, puesto que pueden ser violatorias de la Constitución en cuanto infrinjan esas reglas y el principio de la sujeción a ellas, sentado sin excepción alguna en el artículo 2° para todo y cualquier poder constituido.
No importa que los actos legislativos no estén enunciados expresamente en el artículo 214 entre los que son susceptibles de juicio de validez constitucional por la Corte Suprema. Porque la guarda de la Constitución, a ese Tribunal confiada, se refiere a la totalidad de sus preceptos como lo indica aquel texto en los términos “guarda de la integridad de la Constitución” y, por tanto, su jurisdicción comprende todo acto que pueda vulnerar esa integridad, así no se haya expresado esa posibilidad en el referido texto, ya que ella resulta patente en el imperativo contenido en los artículos 2° y 218. Las expresiones tan categóricas y excluyentes de esta última norma no dejan duda sobre la imperatividad de los procedimientos que prescriben y del tipo de actos en que deben reflejarse las reformas constitucionales.
La Constitución es una unidad normativa sistemática. Sus normas carecen de sentido consideradas aisladamente. Su interpretación debe integrarse y complementarse armónicamente. Es lo científico. Por eso la regulación del control de constitucionalidad que compete a la Corte, debe complementarse, para el caso en estudio, con los efectos lógicos que se deducen de los artículos 2° y 218 integrados con los resultantes del 214.
No se ve, por esto, razón suficiente que autorice a la Corte a inhibirse de conocer de demandas de inconstitucionalidad por vicios de formación contra actos legislativos, lo que dejaría sin correctivo violaciones constitucionales por poderes extraconstitucionales extraños al Estado de Derecho y a la idea de motiva expresada en el artículo 214.
La circunstancia de que el artículo Acto legislativo número 2 de 1977 establezca control sobre las actuaciones de la Asamblea Constitucional no obedece, como piensan algunos, a que ese control no existe en nuestro sistema, pues antes se demostró lo contrario. Simplemente se explica por tratarse de una actuación exótica, de un cuerpo especial, ad hoc, con competencias aparentemente restringidas, limitadas a un contenido material y un articulado singular que exige, de suyo, el correspondiente control. La creación de ese control especial no desconoce la preexistencia del control integral de la Corte, comprensivo de los actos legislativos, ni afectaría su subsistencia si se cumpliera la función asignada a dicha Asamblea Constitucional. Sirve, por el contrario, para reafirmar la viabilidad del control ordinario de la Corte en este campo.
Téngase, así mismo, en cuenta que en el Estado de Derecho las facultades de sus órganos son regladas. No las hay de ejercicio discrecional sino por excepción establecida expresamente. Y toda excepción es expresa. Que una facultad es reglada significa que su regulación excluye todo factor arbitrario en su ejercicio. Por lo tanto, toda extralimitación o decisión que rebase esa regulación, implica la sanción respectiva que consiste en el retiro de sus efectos o de su validez. Comoquiera que el artículo 214 confía la defensa de la Constitución a la Corte, y si no hay disposición expresa que exima de control de exequibilidad los actos legislativos, no puede inadmitir, sin quebrantar ese mandato, las demandas de inconstitucionalidad por violación de la regulación del poder de reforma previsto en el artículo 218.
Reformar la Constitución es actualizarla para su conservación y mantenimiento introduciendo las adecuaciones que los cambios de la realidad o cultural, política, económica y social que pretende regular, requieren. Es, pues, ejercicio de poder constituyente, pero derivado, y como tal adicionado por los trazos y formas impuestos por el Constituyente primario, esto es, poder contenido por la Constitución. El acto legislativo, es ley, pero ley superior a la ordinaria. Esas normas constitucionales forman el sector dominante y regulador de este orden de cuyo complejo normativo se diferencian por tener validez propia y original, fundada en la propia Constitución.
b) El trámite en el Congreso.
De lo anterior no se puede concluir que las normas constitucionales aplicables al Congreso como Rama Legislativa del Poder Público no lo obligan cuando obra en ejercicio de su competencia para reformar la Constitución. Pero, repítese, el acto legislativo es ley. De consiguiente, no cabría sostener que escapa a las reglas constitucionales de formación de toda ley, sea ella cual fuere. Así, no es de recibo la tesis de que el procedimiento de formación del acto legislativo esté constituido y agotado en el texto del artículo 218 de la Carta.
En su texto no se indica quiénes pueden presentar proyectos de reforma ni si deben ser publicados antes de darles curso. Pero tampoco dónde deben ser discutidos, cuántos debates deben sufrir, y si deben tener lugar en días distintos. Ni quiénes, además, de los congresistas pueden participar en su discusión, y quién debe sancionarlos cuando han sido aprobados.
El referido texto contiene dos aspectos diferentes:
Primero, la competencia privativa y excluyente del Congreso de someter el proyecto de reforma a debates y aprobación en dos legislaturas ordinarias y sucesivas, y segundo, la obligación para el Gobierno de publicar el proyecto entre una y otra legislaturas. Mas no regula esta disposición el trámite que debe dársele al proyecto en cada una de dichas legislaturas. Y como en la Constitución todo es preciso, orgánico y coherente, forzoso es concluir que el artículo 218 tiene como complemento necesario lo estatuido en su Título VII, que determina cómo el Congreso expresa su voluntad cuando expide normas de derecho positivo. Por lo demás, así lo ha entendido el Congreso en todas las ocasiones que, desde la vigencia de la Carta de 1886, ha ejercido directamente la potestad conferida por el Constituyente primario para reformar el Estatuto Fundamental.
Si el artículo 218 pudiera ser considerado suficiente para regular en su integridad la materia que toca, quedarían sin respuesta muy serios interrogantes, tales como quiénes están legitimados para presentar proyectos de reforma constitucional : ¿Los parlamentarios ¿El Gobierno ¿Cuántos debates deben sufrir ¿Sería suficiente un solo debate para modificar las leyes constitucionales ¿Y una vez aprobados serían o no sancionados y publicados Porque en todas estas materias guarda silencio el artículo 218.
Es indudable entonces la íntima relación que guardan entre sí el Título VII de la Constitución, que versa sobre la formación de las leyes, y el 218, que trata de las reformas constitucionales. El artículo 218, sin conexión con los artículos 79, 81 y siguientes, es norma incompleta e ineficaz, por sí misma, para el ejercicio de la potestad de reforma.
Ningún principio de lógica o de técnica jurídica se opone a que la ley y el acto legislativo tengan, en el origen de su formación y como actos del Congreso —como legislador o como constituyente—, idéntico procedimiento.
La Constitución ordena que ley y acto legislativo recorran inicialmente un mismo camino. Y exige que uno y otra sean fruto de reflexión serena. Y que reciban unos mismos debates en la comisión permanente y en la sesión plenaria. Es el procedimiento más adecuado para dar expresión a la voluntad soberana que se materializa en la ley y en el acto legislativo.
El Constituyente de 1886, cuya sabiduría abonan sus numerosos títulos, dio nombre de acto legislativo lo mismo a la ley ordinaria que a la reformatoria de la Constitución, sin dejar de reconocer el rango superior de la segunda. El acto legislativo comprendía entonces toda declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución. Así se denominaba el acto del Congreso cuando cumplía su función propia de hacer las leyes comunes, como legislador ordinario, o de reformar la Carta Fundamental, como constituyente derivado o secundario. Podía reformar la Constitución por medio de un acto legislativo discutido y aprobado en tres debates por el Congreso en la forma ordinaria. Y en el artículo 81 de ese Código se reglamentó la forma ordinaria como el acto legislativo debía ser discutido y aprobado:
“Ningún acto legislativo será ley sin los siguientes requisitos:
“1º. Haber sido aprobado en cada Cámara en tres debates, en distintos días, por mayoría absoluta de votos.
“2º. Haber obtenido la sanción del Gobierno”.
Al Acto legislativo número 9 de 1905, por el cual se autorizó la reforma de la Carta por una Asamblea Nacional, dispuso en su artículo 4º:
“Para que la reforma se verifique basta que sea discutida y aprobada conforme a lo establecido para la expedición de las leyes”.
Después, el Acto legislativo número 3 de 1910, acogió el sistema de reforma imperante, pero precisando categóricamente que todo cambio de la Constitución “sólo podrá” ser hecho por acto legislativo del Congreso discutido y aprobado en la forma ordinaria.
El Constituyente de 1936 conservó intacto el modo de introducirle cambios a la Constitución: Acto legislativo discutido y aprobado por el Congreso en dos legislaturas, en la forma ordinaria, que era la de los tres debates.
En el año de 1945, por el Acto legislativo número 1 se reformó el sistema de formación de las leyes, al establecer en el artículo 11 que:
“Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
“1° Haber sido aprobado por la Comisión correspondiente de la Cámara en primer debate, por mayoría absoluta de votos;
“2º. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate, con mayoría absoluta de votos;
“3º. Haber obtenido la sanción del Gobierno.
“Para la expedición de las leyes que modifiquen, reformen o deroguen las mencionadas en los numerales 2°, 3°, 4° y 5° del artículo 69, se requiere la mayoría absoluta de votos de los miembros que forman la Comisión Permanente y, así mismo, la mayoría absoluta de votos de los miembros que componen cada Cámara”.
La adopción de todo proyecto y su aprobación en primer debate en los senos de las Comisiones Permanentes, deberán verificarse en días distintos.
“Un proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la Cámara a solicitud de su autor, de un miembro de la Comisión o del Gobierno. Si la decisión de la Comisión fuere improbada por la mayoría absoluta de votos de la Cámara correspondiente, el proyecto pasará a otra Comisión Permanente para que lo apruebe en primer debate e informe sobre él para el segundo”.
Y en el artículo 95 se dispuso:
“La Constitución sólo podrá ser reformada por un acto legislativo, discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente legislatura ordinaria; por ésta nuevamente debatido, y últimamente aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de acto legislativo, lo hará el Presidente del Congreso”.
En esta reforma aparece claro que el Constituyente reserva definitivamente el nombre de “acto legislativo” para la ley que aprueba un cambio constitucional y que utiliza el término genérico de “proyectos” para referirse tanto a las propuestas de reforma constitucional como a las de reforma de cualquier ley.
En el plebiscito de 1957 se precisó, dejando vigente en lo demás el sistema imperante a la sazón, que “en adelante las reformas constitucionales sólo podrán hacerse por el Congreso”.
Por medio del Acto legislativo número 1 de 1968 se introdujeron modificaciones al trámite de formación de las leyes. Sobre lo cual se dispuso, en su artículo 5º:
“Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
“1º. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la Comisión respectiva;
“2º. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, salvo lo dispuesto en el artículo 80;
“3º. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate;
“4º. Haber obtenido la sanción del Gobierno.
“El primero y segundo debates de cualquier proyecto deberán verificarse en días distintos, salvo las excepciones que previamente haya señalado el reglamento.
“Los proyectos de ley que no hayan sido acumulados en la forma que ordena el reglamento no podrán discutirse ni votarse conjunta o simultáneamente.
“Un proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la respectiva Cámara a solicitud de su autor, de un miembro de la Comisión o del Gobierno. Si la decisión de la Comisión fuere improbada por mayoría absoluta de votos de la Cámara correspondiente, el proyecto pasará a otra Comisión Permanente para que decida sobre él en primer debate”.
Y de la misma manera se hicieron otras prescripciones al establecerse en su artículo 74 que “la Constitución, salvo lo que en materia de votación ella dispone en otros artículos, sólo podrá ser reformada por un acto legislativo, discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno para su examen definitivo en la siguiente legislatura ordinaria; por ésta nuevamente debatido, y, últimamente aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de acto legislativo, lo hará el Presidente del Congreso”.
Frente a los textos vigentes, conocida la trayectoria histórica de la formación de las leyes y de los cambios constitucionales, no resulta ajustado al espíritu de nuestra legislación sostener que el trámite que se debe dar a los proyectos de ley es el indicado en él artículo 15 del Acto legislativo número 1 de 1968, que en la Codificación quedó con el número 81, y que el procedimiento para hacer mutaciones a la Carta está contenido todo en el artículo 74 copiado, que en la Codificación quedó con el número 218.
Lo ceñido a la verdad histórica y a los principios constitucionales es la categórica afirmación de que la Carta exige para toda reforma suya el cumplimiento de los requisitos del artículo 218, complementado con los del Título VII, como ya se dijo.
Si a lo anterior se agrega que todas las reformas constitucionales verificadas directamente por el Congreso desde 1886 se han sometido en su discusión y aprobación al procedimiento impuesto por la Carta para la formación de las leyes comunes, así se les designara actos legislativos o proyectos, es imperioso concluir que todo proyecto de acto legislativo debe llenar los requisitos del artículo 218, complementado por el trámite que prescribe él artículo 81. Esta es la correcta inteligencia del problema y la única que despeja los interrogantes planteados.
Lo expuesto no admite duda cuando se advierte que el artículo 72 de la Carta, en su inciso 2º, define en la ley la determinación de las materias de que cada Comisión Permanente debe ocuparse en el primer debate de todo proyecto, y que la Ley 17 de 1970, en desarrollo del texto institucional, ordena que en el seno de la Comisión Primera Constitucional se dé el primer debate a los actos legislativos.
Establecido, pues, como se halla, que todo proyecto de acto legislativo debe sufrir en cada legislatura el trámite propio de las leyes ordinarias, procede examinar si éste se cumplió a cabalidad.
El artículo 83 de la Constitución consagra, como regla general, que las decisiones, en el Congreso Pleno, en las Cámaras y en las Comisiones Permanentes, se tomarán por la mitad más uno de los votos de los asistentes. Pero al mismo tiempo prevé que esa regla no tendrá aplicación en los casos en que se exige por vía exceptiva, una mayoría especial.
La requerida por el inciso final del artículo 81, para el evento de que un proyecto negado en primer debate por la Comisión llegue a ser considerado por la Cámara en pleno a virtud de la llamada “apelación” tiene este último carácter. En efecto, la exigencia de “mayoría absoluta de votos de la Cámara correspondiente” para improbar la decisión de la Comisión no puede ser entendida sino con referencia al número de miembros o integrantes de la respectiva Cámara, y no, simplemente, al número de asistentes. Aparte de que así lo indica con absoluta claridad la alusión expresa a los “votos de la Cámara correspondiente”, esto es, al potencial de votación de ésta, a la totalidad de los votos que ella puede emitir, la utilización de expresiones distintas por el propio Constituyente en el mismo texto conduce obligadamente a idéntica conclusión. Nótese cómo en los ordinales 2º y 3º exige la simple aprobación del proyecto por la Comisión o por la Cámara —con lo cual se remite a la regla general de la mitad más uno de los asistentes— y cómo en el inciso último abandona aquellos términos para emplear los de “mayoría absoluta de votos de la Cámara correspondiente”, con lo cual —si alguna explicación lógica ha de otorgarse a esa nueva forma de manifestar su voluntad— quiso, innegablemente, reclamar, para el caso singular que regulaba —la apelación— una mayoría especial, vale decir, la mitad más uno de los miembros de la respectiva Cámara.
Con todo, si alguna duda pudiera existir al respecto, conviene observar que el aludido precepto constitucional fue desarrollado e interpretado por el propio Constituyente que lo expidió -convertido ya en legislador ordinario— por medio de la Ley 7ª de 1945, cuando en sus artículos 37 y 38 dispuso:
“Artículo 37... Si la respectiva Cámara, por mayoría absoluta de los miembros que la componen, concediere la apelación, el proyecto pasará a otra Comisión Permanente…”
“Artículo 38... Si por mayoría absoluta de votos de quienes los integran, el Senado o la Cámara concediere la apelación, el proyecto recibirá el trámite establecido en el artículo 37”. (Subraya la Corte).
No es aceptado sostener, como algunos lo hacen, que los anteriores ordenamientos de la Ley 7º fueron derogados por el artículo 3° de la reforma plebiscitaria de 1957, pues, habiendo sido ésta una disposición de carácter transitorio, el fenómeno que se produjo fue de simple suspensión y no de derogación. Recobraron aquellas, por lo tanto, su vigencia, de manera automática, al ser suprimida, como efectivamente lo fue, la que las había suspendido. Más aún, en el supuesto de que hubiesen sido derogadas, el texto constitucional que hoy rige es el mismo de 1945 que ellas desarrollaron y la interpretación que entonces se le dio por consiguiente, cobra actualidad y continúa siendo válida.
Ahora bien: si la decisión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes -por la cual se negó en la segunda legislatura el proyecto de acto legislativo demandado, con excepción de su artículo 14— fue improbada, por esa Cámara en pleno, por solo 97 votos, según lo registra el acta de la respectiva sesión, y como el número de votos requeridos para su rechazo era de 101, dada su integración por 199 miembros, deviene incuestionable que la apelación no fue concedida por la mayoría exigida por el artículo 81, in fine, o sea de la mitad más uno de los componentes de la corporación y que, en consecuencia, en la formación de dicho acto legislativo resultaron quebrantados, por este aspecto los artículos 81 y 82 de la Carta.
c) La competencia del Congreso.
Pero hay un aspecto aún más importante:
Si el poder de reforma “es un poder creado por el Constituyente primario, del cual emana todo poder y nace de la Constitución” por el orden de ideas que se ha venido trazando no lo recibió el Congreso para subdelegarlo a un organismo extraño, creado por él, sin competencia para hacerlo, pues la asignación de competencias es de la esencia de la función constituyente que sólo a guisa de poder constituido le ha sido atribuida, con exclusividad, al Congreso. Y solamente a él.
Sobre punto de tanto momento ha sido pacífica la controversia entre los doctrinantes, quienes han concluido que cuando la ley constitucional regula el procedimiento de reforma de la Constitución Política de la Nación, funda una competencia que no se explica por sí misma. “La competencia, regulada en ley constitucional, de los cuerpos legisladores para emitir leyes en las vías reguladas también por la ley constitucional, es decir, la competencia legislativa ordinaria, no fundamenta por sí sola ninguna competencia para reformar también prescripciones legal-constitucionales, que precisamente son base de la competencia misma. La competencia para reformar la Constitución no es una competencia normal en el sentido de un círculo de actividades regulado y delimitado. Reformar las leyes constitucionales no es una actividad normal del Estado como dar leyes, resolver procesos, realizar actos administrativos, etc. Es una facultad extraordinaria. Sin embargo, no ilimitada; pues al seguir siendo una facultad atribuida en la ley constitucional, es, como toda facultad legal constitucional, limitada, y, en tal sentido competencia auténtica. En el marco de una regulación legal- constitucional no pueden darse facultades ilimitadas; toda competencia es limitada. Ni siquiera una competencia de competencias puede ser algo ilimitado si no ha de quedar la expresión desprovista de sentido y disuelto el concepto. “Competencia de competencias” es, bien entendido, otra cosa que soberanía con la que ha sido muy confundida en la literatura jurídico-política de la preguerra. (Cari Schmitt, Teoría de la Constitución, México 1966, página 119).
Y para mayor abundamiento agrega que, en ningún caso, podría el Constituyente derivado por la vía del artículo 76, C. A., reformar el artículo 76 y prescribir que en adelante el quórum para aprobar normas legal-constitucionales sea inferior al que la Constitución exige. Obra citada, página 120. Y un connotado tratadista colombiano escribe por lo tanto, como todo poder es un poder jurídico, una competencia jurídica, no contiene ninguna facultad discrecional. El gobernante únicamente puede hacer y nada más, aquello que le está atribuido expresa y previamente por la ley. No hay poderes de facto, ni poderes incondicionales. La extralimitación de la competencia, su desvío, su usurpación, aún su misma omisión, acarrean nulidad de lo actuado y responsabilidad del funcionario. Nada escapa a la previsión reguladora del derecho.
Este es un orden total, cerrado y exhaustivo, impide toda actuación caprichosa y arbitraria. Nada queda librado al criterio o la voluntad del funcionario. Este solo ha de realizar el derecho, aplicando la norma generalizadora en que se resuelven de antemano todos los eventos posibles. Así, se ha racionalizado el poder, eliminando los factores y motivos irracionales de las decisiones de cualquier órgano estatal, válidas tan solo cuando son acordes con la ley. La ‘razón de Estado’, el arbitrio real, el interés social han desaparecido para que se entronice el orden legal.
“Pero, como todo poder tiende a acrecentarse y su detentador está inclinado a ejercerlo abusivamente, y el poder no puede ser contenido ni limitado sino por el poder mismo, es necesario que él esté dividido, fragmentado. Y con ello, el poder ha perdido su fuerza. Al desconcentrarse, creando una pluralidad de poderes sujetos a mecanismos que les impiden actuar independientemente de los otros, es decir, obligados a cooperar, se impide que uno solo de ellos se sobreponga a los otros y se convierta en tirano. Frenos y contrapesos en las relaciones entre los órganos de los varios poderes, permiten asegurar la libertad y los derechos del individuo, garantía en los regímenes donde el poder es personal, arbitrario y está concentrado en un solo sujeto”. (Constitucionalismo Colombiano, 110).
De donde se desprende que él poder de reforma obliga en su ejercicio: 1. A conservar la identidad política de la Constitución. Por modo que no puede el Constituyente derivado cambiar por otra la suma de las normas legal-constitucionales, cuya integridad confía el Constituyente primario a la Corte Suprema de Justicia, como guardiana de la Constitución. 2. A. Mantener el fundamento de su propia competencia reformadora. De forma que tampoco puede el Congreso ampliar, disminuir o reemplazar por otro el fundamento mismo de su competencia, que en palabras del artículo 218 de la Constitución se le atribuye sólo a él, es decir, a nadie más, a ningún organismo distinto. Le queda prohibido así, expresamente, utilizar el procedimiento que le prescribe el artículo 218 para establecer uno diverso, singularmente facilitado, para que otro haga lo que debe hacer él mismo, por el procedimiento especialmente dificultado que le marcan ese artículo y sus complementos constitucionales, de que ya se hizo mención.
El adverbio “sólo”, empleado por el Constituyente primario en el año de 1957, cuando en el artículo 13 del plebiscito aclaró diáfanamente el que ahora corresponde al 218, excluye de las competencias reformadoras del Congreso a todo poder distinto del que por virtud de los imperios del artículo 2í> de la Constitución Política corresponde a la Nación colombiana, fuente de la soberanía, de la que emana todo poder.
Sin que valga decir que el poder de reforma asignado al Congreso es un problema de contenido material del acto legislativo acusado, y no un problema de procedimiento en su expedición, único aspecto para el cual la Corte sería competente.
En todo acto de poder público es preciso distinguir tres elementos fundamentales: a) La competencia del funcionario o autoridad que lo dicta, b) El procedimiento o trámite por el cual lo dicta, c) El contenido material del acto.
Así las cosas, la competencia y el contenido material del acto son distintos. La competencia es, además, anterior al acto y condición de su posibilidad. Si el órgano que expide el acto carece de competencia para hacerlo, su contenido material es nulo de pleno derecho y vicia con su propia ineptitud la totalidad de los actos que de él se deriven. Y para el caso que se estudia, ilegítimo sería ese contenido material de la totalidad de los actos que expidiera la Asamblea Nacional Constituyente como subdelegataria de un poder de reforma que el primero está obligado a ejercer en forma privativa, pero que delegó sin competencia.
La incompetencia de un pronunciamiento se aprecia siempre partiendo de la base del contenido material del acto. Tal ocurriría si el Congreso se pronunciara sobre materia excluida de sus competencias, o que pertenezca a la exclusiva competencia de otro poder (ordinal segundo del artículo 78), como conceder indultos por delitos políticos (ordinal 49 del artículo 119), o hacer nombramientos que competen de modo imperativo al Presidente de la República (ordinal 49 del artículo 120).
El contenido material de un acto puede ser inobjetable en sus precisiones teóricas pero no será ley y carecerá de la virtud de expresar la voluntad soberana si quien lo emite no es órgano competente.
Por ello debe la Corte declarar inexequible el acto legislativo que el Congreso expidió sin competencia para delegar sus poderes de reforma. Porque su contenido material, sin la competencia del Congreso, carece de validez jurídica.
Por el camino de utilizar el procedimiento contenido en el artículo 218 y en sus complementos constitucionales, no puede el Congreso desbordar sus poderes, ni crear otro, igual o superior al suyo.
Si el Congreso —destinatario exclusivo de los imperios del artículo 218 de la Carta—, pudiese delegar en la Asamblea Nacional Constituyente el poder de reforma, por una sola vez y en forma limitada, como se dice, para que realice unas modificaciones precisas, y conservarlo para verificar directamente otras enmiendas, habría que aceptar que mientras el titular del poder de reforma derivado modificaría la Constitución por el procedimiento dificultado de las dos legislaturas ordinarias y sucesivas, aquella, la Asamblea, lo haría por el abreviado trámite estatuido en el acto legislativo. Lo que demuestra a qué extremos se llega cuando la imprevisión decide con omisión de los procedimientos que la Constitución establece, las materias que debe resolver el órgano señalado por el Constituyente primario. Son procedimientos pausados y propicios a la reflexión serena indispensable en la controversia de los temas de suma trascendencia implicados en la reforma del Estatuto Mayor. La Corte, por su parte, ejercitaría dos controles jurisdiccionales de constitucionalidad, diferentes entre sí, uno para los actos que expidiera el Congreso por los trámites ceñidos a la Constitución, y otro para los actos que el Poder Ejecutivo o el Congreso mismo aconsejen a la Asamblea dictar por el trámite apresurado de que trata el acto legislativo y que permite reformar la Constitución con menos requisitos de los que son necesarios para expedir la legislación ordinaria. O sin ningún trámite, si un día cualquiera se le ocurre al Congreso concluir que si puede reformar la Constitución, puede igualmente suprimir el procedimiento de reforma. Con lo cual ya sin los embarazos del control jurisdiccional, todo lo haría sin más que consultar sus propios designios, con las impredecibles consecuencias que podrían sumir la República en un régimen de simple legalidad, sin el contrafuerte de legitimidad que, como expresión y carácter del pueblo colombiano, reposa en la Constitución, cuya integridad garantiza la Corte Suprema de Justicia por ministerio del Constituyente primario.
Pero, si como lo afirman quienes propician la reforma constitucional al margen de los poderes del Congreso, la delegación de sus funciones encuentra justificación en que “el poder político ya no está centrado en el derecho sino en la economía”, es decir, en el poder financiero, que es el verdadero poder del país, entonces, con más veras surge para la Corte el imperativo de rescatar para el derecho el poder político de la Nación, preservando para el Congreso la potestad constitucional de dictar las leyes y de introducir en la Carta, directamente, las enmiendas que reclamen los más urgentes apremios del pueblo colombiano, sin consultar intereses distintos de los del bien común, no importa si otros intereses cualesquiera exhiben en sus manos los denominados “factores reales del poder”.
En términos absolutos, toda competencia se origina en el Constituyente primario que en ejercicio de la soberanía plena la adscribe a los poderes constituidos. Por ello se dijo en apartes anteriores que igualmente la incompetencia se causa en el contenido material de la norma que asigna la competencia. Esta se ejercita por el funcionario competente, que se puede exceder en su ejercicio. O se usurpa. Cuando la competencia se excede o se usurpa, el contenido material del acto jurídico que así se produce carece de toda validez. La razón no es otra que la incompetencia del órgano que la produjo. La bondad del contenido material del acto jurídico, se repite, no lo redime del vicio de formación que entraña la incompetencia del funcionario que lo expide. El contenido material del acto sin la competencia del funcionario no existe, o existe simplemente de hecho. Lo propio ocurre con el procedimiento cuando quien lo utiliza carece de la competencia, o la excede, o la usurpa.
El Congreso, como destinatario del poder de reforma constitucional, derivado del Constituyente primario, tiene plena capacidad para expedir actos legislativos reformatorios de la Constitución. Pero no puede reformarla para modificar el contenido y alcance de su propia competencia. Reformar la Constitución directamente no es lo mismo que instituir un órgano constituyente. Sólo el Constituyente primario puede crear ese cuerpo y atribuirle el poder de reforma. Atribuir competencias es de la esencia del poder Constituyente primario. Nótese que cuando éste quiere facultar la delegación de competencias por los poderes constituidos les atribuye esa facultad expresamente. Es el caso de los numerales 11 y 12 del artículo 76 de la Carta. La competencia que se origina directamente en el Constituyente primario, con mayor fuerza que la competencia ordinaria, es improrrogable, tasada, medida, indelegable. De todo lo cual resulta que la atribución de competencias por el Congreso a la Asamblea Nacional Constituyente para que en ejercicio del poder de reforma modifique la Constitución en las materias que le señala en el Acto legislativo número 2 de 1977, configura una clásica usurpación de competencia. Y el contenido material del acto legislativo carece necesariamente de eficacia jurídica. Su expedición acusa un vicio fundamental en su formación, o sea la incompetencia del Congreso para delegar el poder de reforma, que de manera exclusiva y excluyente le fue otorgado por el Constituyente primario.
Como para expedir el artículo 14 del acto acusado el Congreso dio cumplimiento pleno a los procedimientos constitucionales, dicho artículo será declarado exequible.
Si pues el artículo 218 de la Constitución Nacional no permite delegar el poder de reforma del Congreso que a él atribuye con exclusividad, sobran razones para que la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, habiendo oído el concepto del Procurador General de la Nación, declare que el Acto legislativo número 2 de 1977 “por el cual se reforma la Constitución Nacional”, es inexequible por no haberse ajustado en su formación al artículo 218 y a sus complementos constitucionales, con excepción de su artículo 14 que se declara exequible.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Sarmiento Buitrago, Presidente, con salvamento de voto; Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, con salvamento de voto; Fabio Calderón Botero, José María Esguerra Samper, Dante L. Fiorillo Porras, con aclaración de voto; Germán Qiraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco Correa, con salvamento de voto; Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Gómez Uribe, con salvamento de voto; Guillermo González Charry, con salvamento de voto; Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballen, Alberto Ospina Botero, Hernando Rojas Otálora, con salvamento de voto; Luis Enrique Romero Soto, con salvamento de voto; Luis Carlos Sáchica Aponte, con salvamento de voto; Pedro Elías Serrano Abadía, con salvamento de voto; Hernando Tapias Rocha, con salvamento de voto; Ricardo Uribe Holguín, Fernando Uribe Restrepo, José María Velasco Guerrero.
Carlos Guillermo Rojas Vargas
Secretario General.
SALVEDAD Y ACLARACIÓN DE VOTO.
Magistrado, doctor Guillermo González Charry.
Salvedad sobre la competencia.
Desde cuando la demanda se presentó a la Sala Constitucional para decidir sobre su aceptación, fui partidario de que se rechazara por dos razones básicas, a saber:
a) Porque estimo que la Corte no es competente para decidir sobre la exequibilidad de actos reformatorios de la Constitución, y
b) Porque siendo la cuestión de la competencia de carácter previo o prejudicial, según reglas conocidas de derecho, ella debía decidirse por la Sala Constitucional.
Como esta Sala decidió en contra los dos puntos de vista, consigné mi opinión en el siguiente escrito para ser sometido a la consideración de la Sala Plena:
Por cuanto demandante y opositores han planteado como cuestión previa la de la competencia de la Corte para decidir sobre inexequibilidad de reformas constitucionales, así sea por vicios de forma o de fondo, e igual tema propone el
señor Procurador General, se entra en primer término a resolver lo conducente.
La Corte, en sentencia de 16 de abril de 1971, pronunciada dentro de la acción propuesta contra una parte del artículo 172 de la actual Codificación Constitucional, correspondiente al Acto legislativo número 1 de 1968, expresó estas opiniones que siguen siendo válidas:
1. En términos generales, el control constitucional, o dicho de otro modo, el sistema para que los poderes públicos, al ejercer sus funciones propias, se mantengan dentro de los principios de la Carta Fundamental, se canaliza por dos grandes vías:
a) La del control previo, y
b) La del control posterior.
Por el primero, los proyectos de ley, una vez agotado el trámite parlamentario, cuando son objetados por el Gobierno por inconstitucionales, deben pasar al examen de la Corte, para que previo estudio de la Sala Constitucional de la misma, decida en el término de seis días sobre su exequibilidad. Sólo una vez pronunciada esta decisión puede sobrevenir la sanción ejecutiva y convertirse el proyecto en ley de la República, o por el contrario, archivarse.
Se ejerce el segundo con estas modalidades:
a) Respecto de los decretos que expida el Gobierno en desarrollo de las facultades contenidas en los artículos 121 y 122 de la Carta, es decir, en “estado de sitio” o en “estado de emergencia”, aquél debe enviarlos a la Corte el día siguiente al de su expedición, para que, también previo estudio de la Sala Constitucional, “decida definitivamente sobre su constitucionalidad”; y si así no lo hiciere, los preceptos citados dan expresa competencia a la Corte para aprehender oficiosa e inmediatamente su conocimiento, con los mismos fines. El término para la decisión es breve y por este medio se provee rápida y eficazmente a que el Gobierno se mantenga dentro del marco de la Constitución. En estos casos, cualquier ciudadano puede intervenir para “defender o impugnar la constitucionalidad de los decretos...” (artículo 214, inciso 2°, in fine, numeral 2).
b) A través de la acción pública que puede ejercer cualquier ciudadano, en cualquier tiempo, ante la Corte, para que ésta decida definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y de los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76, ordinales 11, 12 y 80 de la Constitución, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad. Respecto de las primeras la acusación puede fundarse en cuestiones de fondo o de procedimiento en su expedición (artículo 214, inciso 1°, numeral 2). La decisión es de carácter general y tiene efectos erga omnes.
c) Finalmente por medio de la denominada “excepción de inconstitucionalidad”, prevista en el artículo 215 de la Carta. Consiste en que, de oficio, o a instancia de parte, el funcionario del conocimiento haga una confrontación entre determinados preceptos constitucionales y otros de menor jerarquía, aparentemente en pugna, y la defina haciendo prevalecer los primeros. En estos casos los efectos de la decisión son inter-partes, pero el sistema es eficaz para la defensa de garantías y derechos particulares.
“Como puede observarse, los dos caminos cuyo recuento precede confluyen a integrar un sistema de vigilancia activa y efectiva sobre la integridad de la Constitución, cuyo centro de gravedad es la Corte Suprema de Justicia. De ahí por qué la misma Carta la haya instituido en supremo guardián de tal integridad.
“2. La Constitución Nacional es un conjunto de principios fundamentales que fijan la estructura del Estado y del Gobierno, señalan las garantías y derechos ciudadanos, establecen los medios de acción y las competencias de las diferentes Ramas del Poder e imponen los frenos y contrapesos recíprocos para evitar el desbordamiento de cualquiera de ellos en detrimento de los postulados democráticos que la informan. Prescindiendo del análisis histórico y filosófico de las distintas teorías que de una constitución registra la doctrina, se admite comúnmente que aquel conjunto de preceptos no es estático ni inmutable, sino, por el contrario, modificable en la proporción y medida en que las circunstancias sociales, económicas y políticas de la sociedad o del cuerpo social lo demanden. Pero esta posibilidad de cambio está sujeta, por el aspecto Sustancial, según la doctrina democrática, al mantenimiento de ciertos principios fundamentales sin los cuales la ordenada convivencia social y las relaciones civilizadas entre gobernantes y gobernados, no sería posible; tales como un claro sistema de consagración y defensa de las libertades públicas, una racional separación de las ramas del poder y un adecuado método de representación de la opinión pública en los órganos del Estado y un especial control legislativo sobre el gasto público.
“Tal es la esencia del Estado de Derecho. De ahí por qué se ha rechazado la idea simplista de que dicho estado consiste solamente en la sujeción de los poderes constituidos a reglas preestablecidas de derecho, pues es bien sabido que la primera preocupación de todo despotismo es dictar aquellas reglas según sus particulares necesidades, para imponer luego una sujeción incondicional a las mismas, desconociendo de paso derechos y prerrogativas fundamentales de la persona humana. El verdadero estado de derecho tiene un fundamento mucho más elevado y menos pragmático, y no es otro que la organización institucional para el reconocimiento y defensa de aquellas prerrogativas y principios y la obediencia subsiguiente y permanente a esas reglas superiores. Al examinar el aspecto formal del cambio, dice Manuel García Pelayo que, ‘ya que no es posible sustraer la Constitución al cambio histórico, éste penetrará tan sólo por los cauces previstos por ella, es decir, por un método especial de reforma llevado a cabo por unos órganos también especiales. De este modo, además del poder constituyente originario, existe un poder constituyente derivado o, como lo llama Agesta, un poder constituyente constituido; junto a los métodos ordinarios de legislación habrá uno especial y más dificultoso para la reforma de la Constitución, y de esta manera se introduce otra distinción fundamental del concepto racional de la Constitución: la distinción no sólo material, sino también formal entre las normas constitucionales y las normas jurídicas ordinarias’. (Derecho Constitucional Comparado. Segunda edición. Manual de la Revista de Occidente, Madrid, 1951).
“Entre los principios básicos mencionados, la Constitución Nacional establece el de la separación de los poderes, atribuyendo a cada uno de ellos —hoy denominados ramas del poder— funciones diferentes dentro de un mecanismo de relaciones armónicas encaminadas a garantizar y cumplir los fines del Estado. La función legislativa, una de aquellas, es la tarea normal de una de esas ramas, que se cumple o debe cumplirse con arreglo a la sustancia y forma del estatuto básico. Para que tal finalidad se realice, bien cuando se ejerce directamente por el Congreso, que es lo normal, o cuando se desplaza excepcionalmente al Gobierno, es por lo que se justifica y por lo cual existe el control constitucional de las leyes, o lo que nuestra propia Carta denomina ‘la guarda de la integridad de la Constitución’. Admitiendo, como lo tiene admitido la Corte, la igualdad jerárquica de las normas de la Constitución, el control sobre dicha actividad puede ser de fondo o sustancial y también de forma o sobre los procedimientos señalados para su expedición. En el primer caso se busca que la ley o el decreto que contraríen los principios básicos del Estatuto Fundamental, sean retirados de la normación jurídica por incompatibilidad con dichos principios, mediante una declaratoria de inexequibilidad; en el segundo, se trata de preservar los procedimientos que la Carta ha fijado para la expedición de la ley. Examinados ambos aspectos en uno solo, parece que la finalidad del control constitucional es la de mantener al Congreso y al Gobierno dentro de la severidad de los postulados o principios del sistema creado por el Constituyente, tanto como dentro de las normas que él mismo se ha fijado para el ejercicio de tan alta función.
“3. Durante muchos años se sostuvo en los campos jurídicos y políticos una polémica sobre la competencia de la Corte para conocer de acciones de inexequibilidad fundada en vicios de forma en la expedición de la ley. Prevalecía la doctrina de que tal competencia no podía extenderse más allá de la guarda de los principios básicos o estructurales del Estado y del Gobierno, así como el ámbito de las garantías fundamentales. Y se apoyó esta posición en la tesis de una diferente valoración o jerarquía de los preceptos de la Carta. La Corte puso fin a la controversia de su fallo de 28 de junio de 1952, cuando dijo: ‘La Corte abandona el criterio diferencial hasta ahora defendido de que se distinguen en la Constitución preceptos sustantivos y preceptos adjetivos; normas principales y normas accesorias; reglas de forma y reglas de fondo. A todas las tiene la Corte como del mismo valor y de la misma categoría; superiores por todo concepto a las disposiciones de las leyes comunes. Una violación cualquiera de cualquier artículo de la Constitución queda bajo la jurisdicción de la Corte, siempre que su conocimiento pueda sometérsele ya sea por el Presidente de la República, en el caso de objeciones previstas por el artículo 90 de la Constitución, bien sea a través de las acusaciones de los ciudadanos, de acuerdo con el artículo 214 de la misma’. (G. J., T. 71, página 654 y ss.). Luego de algunas tentativas frustradas para consagrar la extensión de la competencia hasta los límites admitidos por la Corte, a través de reformas constitucionales, el ciclo polémico concluyó en el artículo 71 del Acto legislativo número 1 de 1968, que estableció definitivamente tal competencia en relación con los proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucionales, acogiendo así la doctrina de la Corte, y posteriormente el artículo 16 del Decreto 432 de 1969, convirtió en norma tal jurisprudencia respecto de la ley.
“4. Pero debe observarse que la controversia mencionada, tanto en el seno de la Corte como del Congreso, se limitó siempre a la ley y no a la Constitución misma. Por eso la reforma de 1968 al definir en este punto la competencia de la Corte, habla clara y exclusivamente de ‘vicios de procedimiento en su formación’ (artículo 71). Ahora bien. En derecho público colombiano, y en el terreno jurídico, los términos ‘constitución’, ‘ley’, ‘proyecto de ley’, ‘decreto legislativo’ y ‘decreto extraordinario’, tienen un alcance preciso y bien definido, que no es dable confundir y que no es el caso de repetir ahora. Pero existe además otro término, muy propio de nuestra tradición constitucional, y el de ‘acto legislativo’, que con muy escasas excepciones se ha reservado a los actos del Congreso ordenados a reformar la Constitución, y con el cual se ha establecido una tajante distinción entre la función ordinaria de legislar y la especial o extraordinaria de asumir la de constituyente. Un ejemplo confirma el aserto. De las reformas que se han introducido a la Constitución entre 1886 y 1968, 12 se denominaron ‘acto reformatorio’; sólo tres, simplemente ‘leyes’, que fueron la 41 de 1894, derogatoria de los artículos 76, ordinal 4º y 201 de la anterior (1886); la 24 de 1898 que suspendió el artículo 205 de la misma, y la 1ª de 1904, que modificó el artículo 4º ibídem; y los restantes ‘acto legislativo’. No se incluye la reforma plebiscitaria de 1º de diciembre de 1957, porque su naturaleza y finalidades, ya examinadas por la Corte, rebasaron el sistema tradicional de reforma de la Constitución. Este recuento parece necesario no sólo para dejar sentado que la diferencia atrás apuntada tiene, como se dijo, el valor de una tradición jerarquizante entre la función legislativa y la constituyente, sino para ir estableciendo en forma lógica y ordenada el campo de competencia de la Corte en la materia que se ha sometido a su consideración.
“5. Consagrada expresamente la competencia de la Corte para conocer de acciones de inexequibilidad por vicios de forma en la expedición de la ley, la cuestión ha dejado de moverse en el campo especulativo para asumir la categoría de un precepto jurídico. El artículo 76, literal c), facultó especialmente al Gobierno para reglamentar el funcionamiento de la Sala Constitucional de la Corte y... ‘dictar normas procedimentales para el estudio y despacho de los asuntos a su cargo’; y en esa virtud se dictó el Decreto 432 de 1969, que en todos los aspectos de su desarrollo confirma la idea de que el control por vicios de forma se refiere exclusivamente a los proyectos de ley y a las leyes, y en modo alguno a los actos legislativos o reformatorios de la Constitución. Distingue, además, el decreto, al establecer las reglas procesales entre ‘la ley’, el ‘proyecto de ley’ y los decretos especiales a que se refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12; 80, 121 y 122 de la Carta. Obsérvese, si no, lo que sigue:
“a) Al fijar las atribuciones de la Sala Constitucional, se habla de presentar proyectos de sentencia, o estudios sobre inexequibilidad en cada uno de los casos mencionados, dentro de los cuales no aparecen los ‘actos legislativos’, o reformatorios de la Constitución. (Artículo 3°);
“b) Cuando el artículo 7º dispone sobre la posibilidad de decretar pruebas, lo hace en el entendimiento de que ‘para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que precedieron al acto sometido a control... ’, actos que como se ha visto del artículo 3° del decreto citado, no son otros que la ley, o el proyecto de ley;
“c) Cuando el artículo 14 reitera el deber constitucional del Gobierno de objetar los proyectos de ley ‘por infracción directa... de normas procedimentales contenidas en la Constitución o de las leyes orgánicas...’, afirma los criterios anteriores en cuanto a que el control jurisdiccional se ejerce, en ese punto, sobre proyectos de ley y no sobre proyectos de actos legislativos encaminados a reformar la Constitución;
“d) Cuando el artículo 16 establece los requisitos que debe llenar la demanda, se refiere con entera claridad a ‘la acusación de inexequibilidad de una ley... por infracción de las normas sustanciales o procedimentales de la Constitución...’. Se trata, pues, de una confrontación de la ley con la Carta y no de varios preceptos de ésta entre sí;
“e) El artículo 22, al señalar algunas causas de impedimento de los Magistrados para intervenir en el conocimiento y decisión sobre casos de inexequibilidad, se refiere nuevamente al caso de un ‘proyecto de ley’, objetado por el Gobierno y a la revisión de los decretos dictados en ejercicio de las facultades especiales que le otorgan los artículos 121 y 122 de la Constitución, precisión con la cual reitera el ámbito de la competencia de la Corte, en los términos que se han venido exponiendo, y
“f) Finalmente, el artículo 29, al señalar el campo de acción de la Corte en relación con los distintos modos de ejercer el control constitucional, dispone que para cumplir su tarea se confronte la norma acusada con la totalidad de los preceptos de la Constitución y no sólo con los señalados por la demanda como infringidos, todo para determinar si han sido quebrantados ‘por el proyecto, la ley o el decreto’, con lo cual se remata el desarrollo del texto constitucional en cuanto a la competencia.
“6. No obstante lo anterior, el demandante y el Jefe del Ministerio Público, estiman que la Corte tiene competencia para declarar inexequible el precepto demandado del Acto legislativo número 1 de 1968, porque habiéndola dado el artículo 71 del mismo para examinar los vicios de procedimiento en la formación de la ley, el criterio debe hacerse extensivo a la propia Carta que, en fin de cuentas, no es más que una ley de jerarquía superior. Ya se ha visto que examinada la cuestión a la luz de las normas vigentes y de los antecedentes jurisprudenciales, la competencia no alcanza esos límites.
“Quedan entonces razones de índole filosófica, o política para examinar el problema y cabe preguntar: ¿Es juzgable la propia Constitución por las mismas causas de la ley ¿Puede calificarse de inconstitucional a la misma Constitución por razones de principio o por vicios de procedimiento en la expedición de sus reformas La respuesta, afirmativa o negativa, no puede ser absoluta y depende de lo que la propia Carta disponga tanto en cuanto a la preservación de sus principios básicos sobre el Estado, el Gobierno, la división de los poderes, las garantías sociales y económicas de los ciudadanos, etc., como sobre las competencias otorgadas a los órganos de control constitucional. Entre nosotros, por ejemplo, sólo una Constitución, la de 1830, creó de modo expreso y terminante el control constitucional por razones de principio, al disponer en su artículo 164 que ‘el poder que tiene el Congreso para reformar la Constitución, no se extiende a la forma de Gobierno, que será siempre republicano, popular, representativo, alternativo y responsable’. En este caso el Constituyente se limitó, pues, a sí mismo, y al proceder así, hizo jurídica y políticamente imposible que por las vías regulares de una reforma, se pudiera dar al país un régimen antidemocrático. Por consecuencia, entregó al organismo de control, que lo era la alta Corte de Justicia (artículo 109 ibídem), la competencia suficiente para anular cualquier reforma que contrariara aquellos principios fundamentales de la organización del Estado. (Citas tomadas de las ‘Constituciones Políticas’. Pombo y Guerra. Tomo III, páginas 226 y 227. Biblioteca Popular de Cultura Colombiana. Ministerio de Educación Nacional, 1951). Fue éste, sin embargo, un caso excepcional que no se repitió en las Constituciones subsiguientes, ni en los actos reformatorios de las mismas, el cual fue substituido por el sistema actual que se apoya en tres bases, a saber:
“1ª. El establecimiento en la propia Carta de los principios fundamentales de un estado democrático y republicano, pleno de garantías individuales, con todas sus implicaciones y consecuencias.
“2ª. La competencia ordinaria y general otorgada al Congreso, y en casos excepcionales al Gobierno, para desarrollar tales principios por medio de leyes en el primer caso y de decretos especiales en el segundo.
“3ª. El control jurisdiccional sobre esas leyes y decretos tanto como sobre los proyectos de ley agotados en su tramitación parlamentaria, para mantenerlos en consonancia con aquellos principios básicos.
“Debe agregarse que dicho control se ejerce también sobre los actos que expide el Gobierno como suprema autoridad administrativa, pero en este caso por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos.
“7. Al poder de control de la Constitución y a sus implicaciones doctrinarias y creadoras, se le ha llamado, particularmente en la doctrina constitucional norteamericana, ‘el gobierno de los jueces’. Pero este gobierno no se ha tenido como omnímodo y sus limitaciones se contienen en los principios expresados en el punto anterior, es decir, en la tarea de mantener a las demás ramas del poder dentro de las reglas y conceptos fundamentales para la vida de la comunidad, consagradas en la Constitución. Parte, pues, de la premisa de la existencia de una Constitución que debe ser respetada como supremo instrumento del orden social. ‘Es la propia Corte Suprema Federal —dice Burdeau—, quien se arroga el derecho de verificar, en los casos en que los Tribunales locales no lo han hecho, el carácter razonable de todas las leyes. Puede desempeñarse así, porque según ella, la determinación judicial del ‘carácter razonable’, hace parte del debido proceso según el cual la Constitución Federal prohíbe, tanto a los Estados como al Gobierno Central privar de dicha garantía a los individuos. Por tanto, en la búsqueda de lo que se tolera o reprueba... los jueces americanos han sido llevados a superarse en el examen de la Constitución misma para inspirarse en una instancia más elevada: la idea del derecho americano. Es así como los Tribunales ejerciendo el control de la constitucionalidad propiamente dicho, han sido conducidos a instaurar el gobierno de los jueces. Y continúa: ‘Sin duda la idea de hacer del derecho positivo la traducción del ideal jurídico del pueblo, no es original; pero lo que ofrece un incontestable carácter de originalidad es instituir una sujeción para obligar al legislador y entregar su ejercicio al poder judicial. Lo propio del Gobierno es encarnar la idea del derecho nacional y someter a sus exigencias la organización política y social del país. Por tanto, tal es precisamente la función que se otorga a los jueces americanos y de ahí por qué se pueda hablar del gobierno de los jueces’. (Tratado de Ciencia Política. Tomo III —El Estado del Poder en el Estado—. Librería General de Derecho y de Jurisprudencia. Paris 1950). El citado gobierno de los jueces, no es pues, un poder constituyente, ni equiparable a él, sino esencialmente el mantenimiento de la acción legislativa ordinaria y de la especial del Gobierno, a las reglas jurídicas contenidas en la Constitución.
“8. La cuestión del control constitucional sobre la forma o procedimiento de expedición de una reforma de la Carta, no ha sido consagrado expresa ni implícitamente en nuestra Constitución. En este punto de los vicios de forma, como se vio atrás, sólo el Acto legislativo número 1 de 1968, vino a consagrar expresamente, como ya se dijo, la competencia de la Corte pero sólo en relación con los proyectos de ley, y el Decreto 432 de 1969, en relación, además con la ley misma. Empero, el señor Procurador General, en su concepto, considera lógica la extensión de tal competencia a casos como el de la demanda, con los siguientes argumentos que se repiten:
“ ‘Si por norma positiva la Corte Suprema debe ahora juzgar las infracciones de los preceptos constitucionales de carácter procedimental cuando la acusación o revisión versa sobre actos de categoría simplemente legal, el principio ha de tener igual o aún mayor validez y ser imperativo también cuando lo acusado es un acto legislativo reformatorio de la Carta —que es una ley de carácter especial—, porque si es expedido sin sujeción a los trámites que el mismo estatuto prevé, resulta imposible eludir la conclusión de que está violando los correspondientes cánones que señalan esa tramitación y atentando así contra la integridad de la propia Constitución que pretende reformar, cuya guarda se halla confiada a aquella alta entidad’.
“Las razones transcritas parten de dos supuestos errados. El primero es la pretendida igualdad entre la ley ordinaria y la Constitución o el acto reformatorio de ella, igualdad que a lo largo de este fallo se ha desvirtuado. El segundo es un criterio de interpretación analógica fundado en que quien puede lo menos, puede lo más, invirtiendo un conocido principio de hermenéutica que enseña precisamente lo contrario. Si durante largos años se dudó sobre la competencia
de la Corte para enjuiciar las leyes comunes por vicios procedimentales en su formación, resulta excesivo pretender que por haberse logrado ella, primero a través de la jurisprudencia y finalmente en norma expresa, tal competencia deba
entenderse establecida para anular un precepto constitucional. Abrir este campo en el que el propio Constituyente no ha querido penetrar, sería un acto de imprudencia que conduciría a someter la Constitución a una inestabilidad de graves consecuencias para el orden político y social. E implicaría, además, la actuación de una competencia no consagrada en la ley, que lejos de mantener para la Corte el papel que se le ha asignado por la Constitución como centro equilibrador de la acción de las Ramas del Poder Público, la llevaría a convertirse en un poder absoluto, quebrando así uno de los principios cuya guarda le ha sido encomendada.
“9. A partir del fallo de 28 de julio de 1952, de que atrás se hizo mérito, y excepción hecha del artículo 71 del Acto legislativo número 1 de 1968, cuyo análisis queda agotado, ninguna norma constitucional establece la competencia de la Corte para examinar casos como el presente. Y vista ya claramente la distinción conceptual e institucional entre la Constitución y la ley, se viene en conclusión que por la última reforma citada no se otorgó a la Corte competencia para extender su poder de control sobre los actos reformatorios de la Carta por razón de vicios en el procedimiento de su expedición. Y no es que carezca de importancia dicho control o que deba concluirse que el Congreso pueda abandonar los procedimientos establecidos para reformar la Carta. Es que en un régimen normal se supone y hay que admitirlo como presupuesto racional, que cuando el Congreso se convierte en cuerpo constituyente, y asume, por tanto, la plenitud de la soberanía, para reformar la Constitución, lo hace con arreglo a sus propios mandatos para consignar en una serie de fórmulas jurídicas y políticas rectoras de la vida nacional, el resultado de acuerdos entre partidos y grupos con el objeto de perfeccionar, adicionar o mejorar los cánones democráticos que deben regir el Gobierno del país. Quizás pueda afirmarse que en este aspecto la Constitución colombiana ampara sus reformas hechas por el Congreso con una presunción de arreglo a sí misma desde el punto de vista formal o procedimental.
“10. Finalmente, en apoyo de todo lo anterior, la Corte acoge y ratifica la tesis que sobre la materia expresó en fallo de 28 de noviembre de 1957, y que en lo pertinente dice así:
“No todo acto que atente contra la integridad de la Constitución, inmediatamente fija con nitidez su alcance, de tal suerte que el referido artículo contiene un principio sustantivo y la norma que lo regula y garantiza; por el primero a la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución, y por la segunda que es su desarrollo, se le otorga la facultad de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos allí enumerados. La competencia de la Corte es entonces restrictiva, porque la enumeración es taxativa.
“El Acto legislativo número 3 de 1910, en su artículo 41, confería a la Corte la facultad de decidir sobre ‘los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales’. Se establecía pues una competencia de carácter general para que la Corte conociera de la constitucionalidad de leyes y decretos, sin excepción ni límite alguno, de tal suerte que se consagró un control jurisdiccional pleno e ilimitado, y entonces sí era afirmativa la competencia de la Corte para todos los actos emanados del Gobierno o del legislador.
“‘Pero el Acto legislativo número 1 de 1945 restringió esa competencia, en materia de decretos, a los que dicte el Gobierno en ejercicio de las atribuciones que le dan los ordinales 11 y 12 del artículo 76, y las que le confiere el artículo 121 de la Constitución. Así lo que era amplio e ilimitado se suprimió, para reemplazarlo por un control limitado a determinados actos del Gobierno, y las facultades de la Corte, en sentido abstracto y general, fueron limitadas por el mismo Constituyente. Que tales facultades no se extienden a todo acto que se considere inconstitucional, lo que está diciendo, a más de lo anterior, el hecho de que jamás se ha intentado que esta corporación conozca de los proyectos de actos reformatorios de la Constitución, a pesar de que en el presentado por el Gobierno a las Cámaras legislativas para la reforma de 1945 se hubiese querido adscribirle esa competencia.
“ ‘Tan evidente es ello, que el Gobierno, en su proyecto incluyó la siguiente innovación... ‘21. Una reforma de la Constitución no podrá ser declarada inexequible por la Corte Suprema, sino cuando el Gobierno la objete por no haberse ajustado en su forma de expedición a las normas fijadas por este artículo. El Gobierno solo podrá objetar la reforma cuando le llegue para su promulgación después de los debates de la segunda legislatura ordinaria’. Así pues, el control jurisdiccional sobre proyectos de reforma constitucional, aunque limitado en la forma que indicaba el Gobierno, fue negado y no quedó incorporado en ninguna norma constitucional, de tal suerte que la Corte no puede, con fundamento en el antecedente, afirmar su competencia sobre proyectos de enmiendas de la Carta, competencia que no se consagró acaso porque en el fondo podía implicar la interferencia de un poder constituido en el poder constituyente, y porque un control de esta naturaleza podría colocar a uno de ellos —el judicial— por encima del mismo Constituyente.
“ ‘Lo propio aconteció con la modificación propuesta en el artículo 147 del proyecto, que decía ‘a la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confiere ésta y las leyes, tendrá las siguientes: decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, en su fondo o en su forma, y sobre las leyes comunes que hayan sido objetadas por el Gobierno, como violatorias de la ley normativa u orgánica, en su fondo o en su forma; o sobre todas las leyes o decretos legislativos acusados ante ella, por cualquier ciudadano, como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación. También decidirá la Corte si una reforma constitucional es exequible cuando el Gobierno la objete por no haberse ajustado en su forma de expedición a las normas fijadas en el artículo 209’. La explicación que entonces dio el Gobierno es la de que: ‘La modificación de este artículo, el 149 de la Constitución, consiste en atribuir a la Corte, como facultad nueva, la de decidir definitivamente sobre las leyes comunes que hayan sido objetadas por el Gobierno como violatorias de la ley normativa u orgánica, en su fondo o en su forma, agregando también que la Corte podrá declarar inexequible el proyecto de ley objetado por el Gobierno como inconstitucional, si no se acomoda su forma a las disposiciones de la Carta, es decir, si ha sido expedido con violación de las normas constitucionales, se agrega la atribución de la Corte de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los decretos legislativos, acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales. Como se ve, no se da la facultad a la Corte de juzgar sobre la forma de las leyes o decretos legislativos acusados por inconstitucionales en acción pública, sino solamente de decidir, en estos casos, cuando el Gobierno, que es colegislador, objete por inconstitucional o violador de la ley orgánica, un proyecto de ley cuya expedición no se acomoda a los trámites establecidos en la Carta’.
“Así pues, de la competencia de la Corte se sustraen los proyectos de enmienda de Constitución, los decretos reglamentarios dictados por el Gobierno, en uso de las atribuciones que le confiere el ordinal 3° del artículo 120, y los decretos simplemente ejecutivos. No es lógico ni jurídico sostener que la competencia de la Corte, como encargada de velar por la integridad de la Constitución, se extienda a todos los casos en que tal integridad esté amenazada. Si tal aconteciere, la Corte usurparía jurisdicción. Esta competencia es de derecho y de orden público y para el caso como ya se anotó, no enunciativa sino limitativa, de modo que este control jurisdiccional no puede aplicarse por analogía, sino exclusivamente a los casos previstos en la Carta. Lo contrario es desconocer la voluntad del Constituyente y aplicar el control a situaciones que la norma no regula”. (G. J., Tomo 86, páginas 442 a 448). (G. J. CXXXVIII, números 2340, 2341 y 2342, Jurisprudencia Constitucional. Enero a diciembre de 1971).
A lo anterior, que no estimamos del caso rectificar, deben agregarse dos consideraciones de importancia, a saber:
1. Que la Corporación ha estado en lo cierto al mantener como doctrina tradicional la de su competencia para conocer de acciones de inexequibilidad contra actos legislativos, tanto por vicio de forma como de fondo, lo demuestra sin lugar a dudas el propio acto demandado, cuyo artículo 12 otorga expresamente y por primera vez en nuestra historia constitucional, a la Corte, poder para controlar los actos mencionados, en cuanto a los posibles vicios de forma que hubieren existido en su expedición. Y aunque algunos de los ciudadanos que han intervenido en esta acción, sostienen que el principio que contiene el texto mencionado es sólo la consagración de una doctrina ínsita en los textos actuales y que, por lo mismo, carece de fuerza convincente para sostener que es una innovación, la Corte estima que dos hechos están demostrando lo contrario:
a) La doctrina, no alterada hasta ahora de la Corte, y extraída precisamente de los textos actuales, lo que demuestra que, también hasta ahora, ellos no ofrecían base para extender la competencia de la Corte; y
b) Que carece de seriedad pensar que todo un cuerpo constituyente se ocupe en consagrar principios, instituciones, derechos o competencias que ya existen. Lo obvio, por estar dentro de la naturaleza de las cosas, es admitir que, precisamente porque la competencia de la Corte no estaba consagrada en esta materia fue por lo que el Constituyente consideró conveniente establecerla para el futuro.
2. La existencia y extensión de la competencia de la Corte en materia de control constitucional, sin normas expresas y concretas que le sirvan de apoyo, es cuestión que tiene que ver con el concepto de normatividad. Los demandantes del Acto legislativo número 2 de 1977, tomando parcialmente los argumentos expuestos por los ilustres Magistrados de la Corte que salvaron su voto a la sentencia de 16 de abril de 1971, se justifican así: el artículo 214 de la Carta, instituye a la Corte en guardián de la integridad de la Constitución. Es así que la Constitución, es sólo una ley más importante en la jerarquía jurídica y que se expide con mayores dificultades que una ley corriente, pero en fin de cuentas, una ley, luego el control de su expedición, tanto por el aspecto formal como sustantivo, quedó también en manos de la Corte. Se refuerza el argumento con la afirmación, comprobable, de que tanto la jurisprudencia como la doctrina suelen llamar a la Constitución “superley”, y de que nuestra Ley 153 de 1887, por ejemplo, la llamó “ley de leyes”. Expresado el problema en términos no jurídicos, los sostenedores de la tesis pretenden afirmarse en la convicción de que la Constitución es un estatuto que contiene “más ley” que las leyes corrientes, pero que, por lo mismo, al fin y al cabo, es una ley.
El planteamiento anterior viene a colocar el problema de la normatividad básica en la cuestión del control jurisdiccional, en un terreno cuantitativo y mecánico y lo saca, en la misma medida, del concepto cualitativo, que es el fundamental. En efecto. Es evidente que desde el punto de vista cuantitativo o de cantidad de poder normativo, la Constitución es más importante que la ley aunque ambas tienen participación común en la tarea reguladora de la vida social. Y si se agrega que para que tenga y expresa aquella importancia mayor, o un mayor contenido de legalidad, su expedición y modificación se hacen más difíciles que las de la ley común, se podría concluir, como los demandantes, que esa diferencia de poder cuantitativo en la normatividad, no sería suficiente para diferenciarla de la ley común, y que, por tanto, su control, por vía de extensión e interpretación, correspondería a la Corte.
Pero esta explicación, de por sí precaria, resulta notoriamente insuficiente para explicar el control jurisdiccional y la competencia de la Corte para ejercerlo. En efecto lo que diferencia las dos normatividades es una cuestión cualitativa o de esencia. El poder regulador superior de la Constitución radica en que deriva de una serie de principios básicos a los cuales debe estar sometida toda la organización jurídica y política del país. Es una normatividad dominante y subordinante, en tanto que la ley es y será siempre subordinada y sometida a aquélla. Por lo mismo, la razón suprema y la explicación lógica del control jurisdiccional, es la necesidad de que la segunda se sujete a la primera, pues de otra suerte no habría orden jurídico ni estabilidad institucional. Y que exista un órgano equilibrador con la misión expresa de velar porque esa sujeción o subordinación se mantenga, que en nuestro caso es la Corte Suprema, es corolario obligado de lo dicho. Por eso también resulta contrario a la lógica que la propia Constitución pueda ser objeto de control, pues ello implicaría una confrontación no imaginable, consigo misma, hecha por la Corte Suprema, confrontación que podría llegar a consecuencias imprevistas para el orden jurídico instituido por la propia Carta Política. Si excepcionalmente se permite el control sobre la forma de su expedición ello se explicaría, primero, porque un precepto expreso, ahora extiende hasta allá los poderes de la Corte; y segundo, porque existe una diferencia fundamental entre los principios políticos, filosóficos y sociales consignados en una Carta Política y él aspecto procedimental o instrumental para consagrarlo como precepto.
Llevar el control de la Corte a los actos reformatorios de la Constitución, sin norma expresa, equivaldría a sustituir, aún de buena fe, los excesos del Congreso o del Gobierno por los excesos o despotismo del poder judicial, con lo cual el equilibrio institucional establecido en el artículo 55 de la Constitución, quedaría roto, y precisamente por obra de quien, en última instancia, debe mantenerlo. Lo que hace resaltar en estos casos la sabiduría y la importancia de la Corte, no es precipitarse hacia campos no claramente permitidos o de dudosa penetración, sino, por el contrario, utilizar la prudencia y auto- contenerse.
Consecuencia de todo lo anterior, es que, bien se considere como vicio de forma el hecho de haber expedido una enmienda creadora de una Asamblea Constitucional con atribuciones limitadas, o bien se le tenga como vicio de fondo, en ninguna de las dos hipótesis la Corte es competente para decidir sobre la acción propuesta.
Habiendo decidido el plenario de la Corte, como cuestión previa, la de la competencia, en sentido afirmativo, es decir, en el de que sí era competente, entendimos que tal decisión era un mandato que obligaba a la totalidad de los Magistrados a participar en el estudio y decisión del problema de fondo planteado en la demanda, a saber, si el Acto legislativo número 2 de 1977, era o no exequible por vicios de forma en su expedición. Es esta la razón que nos llevó a participar en las deliberaciones y votación de la cuestión final.
Nuestro voto por la exequibilidad del acto legislativo, no se funda totalmente en las motivaciones de la que fue ponencia mayoritaria de la Sala Constitucional, ni menos aún en la que terminó por aprobarse, por dos razones básicas, a saber:
1. Estimamos que el artículo 218 de la Constitución contiene parte del procedimiento a seguir en la expedición de un acto legislativo, en cuanto ordena tramitarlo en dos legislaturas ordinarias y sucesivas entre las cuales debe mediar la publicación oficial del proyecto correspondiente, y en cuanto a que en una de ellas el acto debe ser aprobado por simple mayoría de votos y en la segunda por una mayoría calificada, es decir, por la mayoría de los integrantes de cada Cámara. El texto en este punto es claro y simple y no requiere exégesis ni exámenes profundos de ninguna clase. Pero el resto del procedimiento debe arreglarse a lo prescrito por el Título VII de la Carta, en cuanto ordena el paso del proyecto por las Comisiones Constitucionales respectivas, y aprobado en ellas también por una simple mayoría no calificada. Desde este punto de vista es indudable que de acuerdo con las actas correspondientes que acompañan al expediente, las votaciones a que el proyecto fue sometido, tanto en las Comisiones como en las Cámaras plenas, se encuentra totalmente arreglado a la Constitución, y por lo mismo, no adolece de vicio alguno.
Pero la sentencia, para llegar a un motivo central de inexequibilidad, y el más grave en nuestro concepto, resolvió afirmar que el problema de la competencia para reformar, como lo hizo, el artículo 218 de la Carta, era también un simple vicio de forma. Era desde luego el único camino expedito para tocar el fondo del acto legislativo, lo que no ha debido hacer jamás, sin reemplazar, como lo hizo, al propio Congreso, en el ejercicio legítimo de sus poderes constitucionales. Para llegar a esa conclusión, la Corte oyó las más profundas disquisiciones sobre el alcance de los poderes del Constituyente primario y de los del Constituyente secundario; sobre los límites del poder reformador del Congreso, teniendo en cuenta la intención real o presunta del Constituyente primario, es decir, del pueblo mismo. Esta no ha sido ni es materia de procedimientos de expedición y ningún tratadista de Derecho Constitucional lo cataloga como tal. Por el contrario, es, nada más ni nada menos, que el punto central del derecho constitucional, es decir, el de la organización misma del Estado. Para decidir este punto en forma negativa, como lo hace el fallo, la cuestión de si el acto legislativo se expidió no con los votos necesarios, o si pasó o no, o si debía o no pasar por el examen de las Comisiones, era enteramente secundaria y hasta inútil, y esta posición asumió en la sentencia. De esta manera el fallo, acusa un notable desbordamiento de las atribuciones de la Corte. Para impedir este exceso no valió siquiera el texto 12 del propio acto legislativo declarado inexequible, en que por primera vez se entregaba a la Corte competencia para examinar la exequibilidad de tales actos por el sólo aspecto de los vicios formales que se hubieran cometido en su expedición. La consecuencia de este sistema de interpretar la Constitución, tanto en su propia competencia como en el ámbito de las atribuciones reformadores que el artículo 218 de la Carta Política entrega al Congreso, es que, al menos mientras aquél se mantenga, el artículo 218 será irreformable o lo será solo en la medida y con el alcance jurídico y político que la Corte quiera permitir. La Corte ha obrado, pues, en nuestro sentir, en este caso, no como guardián de la integridad de la Constitución, en su tarea de confrontar un texto de inferior jerarquía con los textos y principios de aquélla, sino como un verdadero cuerpo constituyente, con lo cual, nuestros temores expresados en el salvamento de voto sobre la competencia, se han cumplido infortunadamente.
Por último, debemos observar que el enfrentamiento que hace la parte motiva de la sentencia entre unas afirmaciones de carácter socio-políticas, hechas recientemente por el Presidente de la República acerca de los modernos factores del poder, con la medida de su propia competencia sobre las reformas de la Constitución, no sólo era innecesaria y estaba fuera de lugar, sino que siembra para el futuro una semilla maligna y de alcances insospechados en el campo de las relaciones entre las Ramas del Poder Público y en su equilibrio, como instrumento insustituible del sistema democrático que afirma nuestra Constitución.
Guillermo González Charry, Héctor Gómez Uribe, Hernando Bojas Otálora, Luis Enrique Romero Soto.
SALVAMENTO DE VOTO
del Magistrado doctor Luis Carlos Sáchica.
Respetuosamente, me permito disentir de las motivaciones y decisiones de la anterior sentencia, por estas razones:
La jurisprudencia colombiana solamente ahora empieza a asimilar la doctrina del poder constituyente. En la normatividad positiva apenas se ha insinuado la distinción entre poder constituyente primario y poderes constituidos, y entre ellos el constituyente derivado, sin deducir congruentemente las correspondientes conclusiones, imprecisión normativa que se refleja en la jurisprudencia, al ejercer el control de constitucionalidad en discutidas aplicaciones resultantes de aquella incipiente comprensión.
En efecto, el fundamento normativo de una doctrina colombiana del poder constituyente primario y del derivado es impreciso y escaso. Se reduce a la invocación de la nación hecha en el artículo 2º de la Constitución, para radicar en ella “la soberanía”, en forma inmanente y exclusiva; declarar que de ella “emanan los poderes públicos”, afirmando así el carácter representativo de éstos y fijando en la nación la fuente del poder —de lo cual parece surgir la teoría del poder constituyente primario y de los poderes constituidos de él derivados—, y sentando que estos poderes deben ser ejercidos “en los términos que la Constitución establece”, habiéndolos por tanto limitado y estableciendo, de este modo, el Estado de Derecho.
A una idea igual responde el artículo 55 del Estatuto Constitucional. Divide y separa funcionalmente en tres Ramas el Poder Público. Son éstos los “poderes constituidos” ordinarios, representados por el Congreso, el Gobierno, y los jueces y tribunales. Aparecen como expresiones parciales creadas y derivadas del poder jurídico superior, que no es otro que el poder constituyente primario, representado por el constituyente derivado previsto en la Constitución, símbolo de la unidad estatal y con capacidad de reformar la organización y funcionamiento de aquellos, de acuerdo con su naturaleza.
Igualmente el artículo 218 obedece al mismo intento diferencial, y quizás el más nítido, al distinguir el poder de reforma constitucional del Congreso de su competencia legislativa ordinaria, y dar a los actos reformatorios procedimiento especial de trámite.
Complementariamente, el artículo 2º al subordinar toda actuación de los poderes públicos a la Constitución y el artículo 105 al declarar que “los individuos de una y otra Cámara representan a la Nación entera”, reproducen la idea de la primacía de la Constitución y, con ello, del poder constituyente sobre las decisiones de los poderes constituidos. El artículo 215, así mismo, se orienta en igual sentido, cuando afirma " prelación de la Constitución sobre la ley, prelación normativa que implica la relación jerárquica entre constituyente y legislador.
Sobre estas bases normativas, es preciso montar una teoría completa y clara del poder constituyente, que evite un entendimiento erróneo y una práctica inconducente del control de constitucionalidad.
Porque, si son distintos el poder constituyente y los poderes constituidos, si se diferencian el poder constituyente primario y el poder constituyente derivado, deben ser igualmente distintas sus competencias, sus actos, su naturaleza y efectos, así como los del segundo con los de los poderes constituidos ordinarios, y distintos los contenidos y procedimientos y técnicas de su actuación, sus órganos, y también sus controles de validez.
Para aquel fin, nada mejor que precisar el concepto de constitución, ya que en él se concreta la actuación del Constituyente y es la expresión que objetiva ese poder.
Hans Kelsen diferencia la Constitución en sentido lógico-jurídico y en sentido jurídico-positivo, siendo la primera la norma fundamental hipotética que sirve de supuesto político y fáctico al orden jurídico positivo, pero sin formar parte del mismo, pues se trata de un principio de derecho natural, justificativo y legitimador del derecho positivo, pero extra o ante-jurídico. Y la segunda la Constitución propiamente dicha en que se formula normativamente la organización del Estado y de la cual depende la validez de las demás normas positivas que escalonadamente conforman el orden jurídico.
Karl Schmitt, por su parte, distingue la Constitución y las leyes constitucionales. Aquella es la decisión política de conjunto en la cual la Nación expresa su unidad política y su modo de ser político. Y las otras son las leyes de organización del Estado, que forman la constitución jurídica correspondiente a aquella decisión unitaria.
Sánchez Viamonte enseña que el acto constituyente es el acto fundador del Estado; acto de mera voluntad política, hecho histórico, y que la Constitución es la transformación de esa voluntad política en voluntad normativa y de organización que proyecta y da continuidad al Estado que se creó en el acto constituyente.
Lasalle identifica la Constitución con los factores reales de poder, es decir, con las fuerzas sociales con poder político efectivo, para separarla de la simple formulación jurídica que describe esas fuerzas, su situación, funciones y relaciones dentro del Estado.
De modo que, las más importantes corrientes de pensamiento constitucional distinguen entre “constitución política” y “constitución jurídica”. La estructura real, el ser del pueblo o la Nación del deber ser normativo que pretende encauzar la vida colectiva mediante imperativos jurídicos.
Distinción que nos sirve para precisar, en primer término, y diferenciar el poder constituyente primario del derivado y para concluir que bodas las disposiciones constitucionales, no la Constitución Política misma, son reformables, aun la que prescribe el modo de hacer esas reformas, por el segundo de tales poderes.
Porque, en verdad, el acto creador del Estado, el acto constituyente, la aceptación del principio de legitimidad de un Estado y de su orden jurídico, pertenecen en forma inminente, privativa e indelegable al constituyente primario, al pueblo o a la Nación misma, como que se trata de tomar conciencia y afirmar su ser, su identidad, su existencia e identidad, su personalidad histórica. Poder que es inherente al grupo humano total de que se trata y a nadie más. Es eso lo que dice el artículo 2º de la Constitución colombiana al afirmar que “la soberanía reside esencial y exclusivamente en la Nación” y que, por tal razón, ella es la creadora de la estructura de poder en que consiste el Estado.
En este sentido, la Constitución solo es cambiable por la Nación, constituyente primario, poder supremo supra-constitucional, anterior y superior al Estado y a su Constitución. Poder original, no derivado, fáctico, político, fuente de los poderes jurídicos, de las competencias del Estado.
Por el contrario, el poder constituyente derivado es mi poder constituido, es una simple competencia jurídica atribuida por aquél a un organismo del Estado y, por tanto, poder limitado, porque en ninguna circunstancia puede arrogarse la capacidad de cambiar la Constitución misma, pudiendo solo reformarla.
Su competencia versa sobre las leyes constitucionales, sobre la constitución jurídica, sobre las normas positivas del estatuto constitucional. Pero, si es un poder del Estado, dentro del Estado y de la Constitución, es el máximo y supremo
poder jurídico, pues decide sobre tales normas, fuente de validez de las demás normas, mientras no afecte el principio de legitimidad que sirve de fundamento político a la constitución jurídica, y dentro de las restricciones formales establecida en la propia Carta Constitucional para su ejercicio.
Y, como las constituciones jurídicas son dadas por un constituyente derivado o propuestas al primario por quien asume la función constituyente, resulta que en realidad las restricciones del poder de reforma son meras auto-limitaciones que se impone el constituyente secundario, siendo posible reformarlas y aún eliminarlas, según se quiera tener un régimen constitucional rígido o flexible.
Luego este poder de reforma, que es ejercicio de poder constituyente por su jerarquía, porque se ejerce sobre las normas constitucionales, implica facultad de cambiar las competencias de los poderes constituidos, y modificar el procedimiento de las reformas constitucionales, o no es constituyente ni superior a los poderes constituidos ordinarios, organizados como ramas de ese poder constituyente superior que les da unidad y decisión a sus distintas ramas.
Toda enmienda constitucional implica, a la postre, una modificación de competencias, en cuanto adiciona, reduce, transforma o elimina las existentes, sea como facultades estatales o derechos de las personas frente a los poderes del Estado. De lo cual se desprende que negar al constituyente derivado la facultad de variar competencias, es privarlo de su competencia reformadora y producir una petrificación o bloqueo constitucional.
La regla reguladora de la facultad de reforma constitucional es una norma más de la Constitución, sin categoría normativa especial superior o distinta a las demás de la Constitución. El artículo 218 es una norma instrumental que persigue la estabilidad o duración de las disposiciones constitucionales, la cual no la hace intangible, pues si se quiere un sistema más flexible de reforma puede modificarse. Establece, como otros artículos de la Constitución, una competencia y un procedimiento para su ejercicio, ¿ Cómo, entonces, sin pecar contra la lógica, sostener que el Congreso puede variar las competencias de las ramas del poder y entre ellas las del propio Congreso como legislador y su modo de ejercicio, y, por el contrario, no las del artículo 218 que tienen igual origen, validez, naturaleza y jerarquía de las otras reglas constitucionales
De lo que se deduce que, formalmente limitada, la potestad del Congreso para reformar la Constitución comprende toda la Constitución, no habiendo hecho ninguna restricción expresa sobre el artículo 218, siempre que la modificación de éste se efectúe por las formas en él prescritas.
Reconocida así esta competencia, no puede extenderse la jurisdicción constitucional de la Corte, existente tan solo para el control de los vicios de procedimiento en la formación de los actos legislativos, a los problemas de competencia del Congreso para reformar la Constitución, ni al contenido normativo de esas reformas, porque equivaldría a negar la facultad reformadora y el carácter constituyente del Congreso.
En este sentido, es lo cierto, aceptar la invalidez de un acto legislativo porque el Congreso carezca de competencia, es impedir la posibilidad de toda reforma y, de paso, pronunciarse sobre el contenido normativo de la reforma de que se trate. Competencia y contenido o materia de la misma, son indistinguibles e inseparables, como lo son la forma de un ser y su sustancia, puesto que la competencia se define y concreta básicamente por la materia que tiene como objeto. Se implican recíprocamente, de modo que quien invalida la competencia afecta la materia.
Y, así, si la Corte puede desconocer la competencia reformadora del Congreso, tiene capacidad para impedir toda modificación normativa de la Constitución.
De otro lado, téngase en cuenta que la validez de las disposiciones constitucionales está en sí misma, pues no se deriva de otras normas superiores. Y el juicio de validez constitucional que le corresponde a la Corte, se torna imposible, ya que consiste en la confrontación entre dos normas, una de categoría superior y otra que le está subordinada en su contenido, que se dice incompatible con aquella, relación jerárquica que no se establece cuando se trata de una norma constitucional y las de un acto legislativo, arribas de igual nivel e idéntica fuerza, en tanto forman parte del mismo estatuto constitucional, y en éste no existe gradación normativa.
Por esto, es necesario reiterar que la Corte solo puede conocer de demandas por vicios de procedimiento contra actos legislativos.
De todo lo anterior, se concluye también que el poder constituyente derivado asignado al Congreso, en tanto puede reformar el artículo 218 y por su carácter de poder supremo en el Estado, le permite atribuir parte de su poder de reforma constitucional a un cuerpo comisionado al efecto, si lo sujeta a las mismas restricciones que esa facultad tiene en la Constitución, y a los especiales que quiera establecer.
Como dijo la Sala Constitucional en el estudio presentado para resolver esta acción:
“De consiguiente, para que el ejercicio de esta facultad reformadora tenga efectos válidos debe expresarse formalmente en actos legislativos, tramitados dentro de las condiciones especiales prescritas al Congreso en el artículo 218 del Estatuto Constitucional.
“Sustraer el poder de reforma de la Constitución de lo prescrito por ella en cuanto al modo de producir sus enmiendas, equivale a confundir un poder constituido, como éste, con el constituyente primario. Lo cual implicaría, también, excluir ese poder del régimen de derecho, quebrantando la legitimidad, pues no resulta acertado sostener que cuando un órgano del Estado puede modificar la Constitución sin someterse a las formas en ella estatuidas, es un Estado de Derecho. Menos válido aún es afirmar que el Congreso Nacional, cuando ejerce esta competencia, lo hace como soberano, ignorando la supremacía de la Nación; y tampoco aseverar que sus actos están amparados por una especie de presunción de constitucionalidad, porque ello contraría manifiestamente la filosofía y los postulados del artículo 2º. Además, el carácter representativo del soberano que se predique del Congreso por su elección popular y directa, no le sería exclusivo en Colombia, pues idéntico origen tiene el Presidente de la República.
“Tal equívoco se ha presentado seguramente porque el Constituyente de 1886, a pesar de haber distinguido entre la soberanía nacional o poder constituyente primario y los poderes constituidos y, por ello, implícitamente, entre norma constitucional y ley ordinaria, atribuyó incongruentemente ambas funciones, la de legislar y la de reformar la Constitución, a un mismo órgano, el Congreso, aunque con procedimientos separados, y denominó actos ‘legislativos’ a los de reforma constitucional, siendo así que éstos tienen una naturaleza y una jerarquía distintas a las de la ley común.
“Pues, admitidas estas distinciones, es forzoso concluir que el poder de reforma constitucional es un poder constituido y debe ejercerse dentro de las reglas constitucionales del artículo 218, y que sus decisiones no escapan a la jurisdicción constitucional de la Corte Suprema de Justicia, puesto que pueden ser violatorias de la Constitución en cuanto infrinjan esas reglas y el principio de la sujeción a ellas, sentado sin excepción alguna en el artículo 2º para todo y cualquier poder constituido.
“No importa que los actos legislativos no estén enunciados expresamente en el artículo 214 entre los que son susceptibles de juicio de validez constitucional por la Corte Suprema. Porque la guarda de la Constitución a ese tribunal confiada se refiere a la totalidad de sus preceptos, como lo indica aquel texto en los términos ‘guarda de la integridad de la Constitución’ y, por tanto, su jurisdicción comprende todo acto que pueda vulnerar esa integridad, así no se haya expresado esa posibilidad en el referido texto, ya que ella resulta patente en el imperativo contenido en los artículos 29 y 218. Las expresiones tan categóricas y excluyentes de esa última norma no dejan duda sobre la imperatividad de los procedimientos que prescribe y del tipo de actos en que deben reflejarse las reformas constitucionales.
“La Constitución es una unidad normativa, sistemática. Sus normas carecen de sentido consideradas aisladamente. Su interpretación debe integrarse y complementarse armónicamente. Es lo científico. Por eso, la regulación del control de constitucionalidad que compete a la Corte debe complementarse, para el caso en estudio, con los efectos lógicos que se deducen de los artículos 29 y 218, integrados con los resultantes del 214.
“No se ve, por esto, razón suficiente que autorice a la Corte a inhibirse de conocer de demandas de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento contra actos legislativos, lo cual dejaría sin correctivo violaciones constitucionales producidas por poderes estraconstitucionales, extraños al Estado de Derecho y a la idea de integridad normativa expresada en el artículo 214.
“La circunstancia de que el artículo 12 del Acto legislativo número 2 de 1977 establezca control sobre las actuaciones de la Asamblea Constitucional no obedece, como piensan algunos, a que ese control no existe en nuestro sistema, pues antes se demostró lo contrario. Simplemente se justifica por tratarse de una actuación desacostumbrada, única, de un cuerpo especial, ad hoc, con competencias restringidas, taxativas, intraspasables, limitadas a un contenido material y un articulado singular, que exige, de suyo, el correspondiente control. La creación de ese control especial no desconoce la preexistencia del control integral de la Corte, comprensivo de los actos legislativos, ni afecta su subsistencia una vez cumplida la función asignada a dicha Asamblea Constitucional. Sirve, por el contrario, para reafirmar la viabilidad del control ordinario de la Corte en este campo.
“Téngase, así mismo, en cuenta que en el Estado de Derecho las facultades de sus órganos son regladas. No las hay de ejercicio discrecional sino por excepción establecida expresamente. Y toda excepción es expresa. Que una facultad es reglada significa que su regulación excluye todo factor subjetivo en su ejercicio. Por lo tanto, toda extralimitación o decisión que rebase esa regulación, implica la sanción respectiva que consiste en el retiro de sus efectos o de su validez. Siendo que el artículo 214 confía globalmente la defensa de la Constitución a la Corte y no habiendo disposición expresa que exima de control de exequibilidad los actos legislativos, no puede inadmitir, sin incumplir ese mandato, las demandas de inconstitucionalidad por violación de la regulación del poder de reforma previsto en el artículo 218.
“De otra parte, debe aceptarse que los actos legislativos, como ya se dijo, no son asimilables a la ley común. Y no lo son porque, aunque no son equivalentes a una actuación del Constituyente originario, su materia es constitucional, son creadores de normas constitucionales, con capacidad de efectuar modificaciones en la Constitución y, además, perfeccionados mediante procedimientos especiales que los cualifican y distinguen de la función legislativa ordinaria.
“Reformar la Constitución es actualizarla para su conservación y mantenimiento, introduciendo las adecuaciones que los cambios de la realidad cultural, política, económica y social que pretende regular, requieren. Es, pues, ejercicio de poder constituyente, pero derivado, y como tal condicionado por los trazos y formas impuestos por el constituyente primario, esto es, poder contenido por la Constitución. El acto legislativo es superior a la ley, distinto a ella; y es superior por ser la fuente de su validez y de todo el orden jurídico. Las normas constitucionales forman el sector dominante y regulador de este orden, de cuyo complejo normativo se diferencian por tener validez propia y original, fundada en la propia Constitución. Son las normas fundadoras y de organización del Estado, cuya validez, salvo el aspecto formal, no puede cuestionarse frente a otras normas de derecho positivo; son el origen y justificación de las leyes comunes, y pertenecen por eso a un género y categoría normativos diferentes.
“De lo cual se deduce que las normas constitucionales aplicables al Congreso como Rama Legislativa del Poder Público y a la iniciación y trámite de las leyes tienen efecto restringido y específico a esa sola función. No son, de consiguiente, aplicables a la mencionada corporación cuando obra en ejercicio de su competencia reformadora de la Constitución ni tampoco al curso que deba darse y a los requisitos que deben cumplirse respecto de los proyectos de actos legislativos. Existiendo para éstos el procedimiento especial establecido en el artículo 218, no es lógico por la naturaleza de la función y porque no hay norma que así lo disponga, acudir a la aplicación de los preceptos que regulan la elaboración de las leyes, con el pretexto de llenar presuntos vacíos, ni por asimilación equivocada del acto legislativo con la ley.
“Además, es principio indiscutible que en este campo no hay analogía, siendo específica la competencia constitucional y su modo de ejercicio.
“Así las cosas, no es procedente, en razón de las consideraciones que anteceden, plantear violaciones constitucionales en la tramitación del Acto legislativo número 2 de 1977, fundándolas en la infracción de preceptos reguladores de procedimientos establecidos exclusivamente para la aprobación de las leyes ordinarias. Porque, se repite, los actos legislativos tienen carácter y procedimiento distinto y separado al de la ley, especialmente dificultado, y no habiendo norma que haga remisión expresa a éste como complementario del primero, ha de entenderse que respecto de los actos legislativos no son aplicables las disposiciones del Título VII que trata ‘de la formación de las leyes’ y, en particular, lo prescrito en el artículo 81 de la Constitución.
“En concreto, para el caso de establecer la validez formal de un acto legislativo, basta, pues, con verificar lo siguiente: que el respectivo proyecto fue discutido y aprobado en dos legislaturas ordinarias subsiguientes; que fue publicado por el Gobierno en el lapso comprendido entre esas legislaturas; que la aprobación en la segunda legislatura le fue impartida por la mayoría absoluta de cada Cámara y, que cuando se trata de las materias especiales a que se refieren el inciso final del artículo 5º, el parágrafo transitorio del artículo 83, y el inciso 2º de la misma disposición, se ha aprobado con la mayoría especial de los dos tercios de los votos de una y otra Cámara.
“En relación con el Acto legislativo número 2 de 1977, del estudio del expediente resulta:
“a) En la primera legislatura, o sea, la de 1976 el respectivo proyecto fue aprobado así:
“1. En el Senado de la República, sesión plenaria del 4 de noviembre de 1976, según Acta publicada en el número 83 de los ‘Anales del Congreso’, edición correspondiente al 9 de noviembre de 1976, páginas 1319 y ss., en votación nominal.
“Artículos 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 16 con 76 votos sobre 101.
“Artículos 2 y 4 con 73 votos sobre 99.
“Artículos 14 y 15 con 90 votos sobre 101.
“Artículo 5º con 76 votos sobre 101.
“Artículo 3º con 68 votos sobre 100.
“En consecuencia todo el articulado se aprobó por una votación superior a la mitad más uno de los asistentes y, también, si se quiere, por la mayoría absoluta de la corporación.
“2. En la Cámara de Representantes, en la legislatura de 1976, el proyecto fue aprobado, de acuerdo con lo que aparece en la página 1.647 de los citados Anales, número 103, sesión plenaria del 9 de diciembre de ese año y edición del
14 de diciembre siguiente, la aprobación le fue impartida globalmente por 118 votos sobre 143 asistentes, es decir, por la mayoría de la mitad más uno de éstos y, también, por la mayoría absoluta.
“3. El proyecto fue publicado por el Gobierno, como lo ordenó el Decreto número 277 de 11 de febrero de 1977, en el Diario Oficial número 33730 de 23 de febrero de 1977, esto es, dentro del lapso prescrito en el artículo 218 de la Constitución.
“4. En la legislatura de 1977, el proyecto fue aprobado de la siguiente manera:
“En el Senado de la República, sesión plenaria del 21 de septiembre, según acta publicada en los citados Anales, número 68 de 28 de septiembre, páginas 941, 946 y 947, en votación nominal así:
“Artículo 1º con 81 votos sobre 102.
“Artículo 2º con 64 votos sobre 101.
“Artículo 3º con 63 votos sobre 101.
“Artículo 4º con 76 votos sobre 100.
“Artículo 5º con 75 votos sobre 100.
“Artículo 6º con 75 votos sobre 100.
“Artículo 7º con 73 votos sobre 98
“Artículo 8º con 75 votos sobre 100
“Artículo 9º con 75 votos sobre 99.
“Artículo 10 con 75 votos sobre 100
“Artículo 11 con 75 votos sobre 100
“Artículo 12 con 74 votos sobre 101
“Artículo 13 con 75 votos sobre 101
“Artículo 14 con 75 votos sobre 99
“Artículo 15 con 79 votos sobre 99
“Artículo 16 con 58 votos sobre 96
“Artículo 17 con 75 votos sobre 100
“Estas votaciones son para todo el articulado superiores a la mayoría absoluta que es de 57 votos.
“En la Cámara de Representantes, sesión plenaria del 1° de diciembre según el acta publicada en la edición del 7 de diciembre, número 102 de los referidos Anales, página 1401, con 111 votos sobre 121, en forma global, esto es, con una mayoría superior a la absoluta, que es de 101 votos.
“Por consiguiente, en esta segunda legislatura ordinaria, en ambas Cámaras y respecto de todo el articulado, se produjo una votación de la mayoría absoluta, ya que según los Decretos números 269 y 270 de 21 de febrero de 1974, en el presente período constitucional el Senado está integrado por 112 miembros, y la Cámara por 199 miembros.
“De otro lado, el artículo 13 del plebiscito de 1º de diciembre de 1957 ratificó la vigencia del artículo 218, en el sentido de que la competencia reformadora de la Constitución pertenece al Congreso y de que el modo exclusivo de su ejercicio es el del acto legislativo, tramitado de acuerdo con aquel artículo. En ningún caso significa la petrificación de la normatividad constitucional en el aspecto material o de contenido, ni tampoco que el propio procedimiento reformatorio sea definitivamente incambiable. Por lo mismo, el Acto legislativo número 2 de 1977, si ha sido tramitado como lo prescribe el artículo 218, tiene como efecto inmediato producir una reforma parcial y transitoria de dicho artículo, ya que a eso equivale la creación de una Asamblea Constitucional, elegida en forma popular y directa, que desarrolle una reforma de los aspectos constitucionales en aquel acto enumerados. Aquel acto es, pues, una reforma del procedimiento de reforma constitucional de carácter ocasional.
“Vale decir que ese acto legislativo es una aplicación del artículo 218, tendiente a efectuar un traslado parcial, por una sola vez y con efectos restringidos, de la competencia reformadora del Congreso, para que la Asamblea Constitucional enmiende la Constitución en los asuntos allí determinados. Esto es, una transferencia de poder constituyente derivado, cuestión sustancial y no de mera forma, pues la asignación de competencias es la esencia de la función constituyente. Y, siendo así, no puede plantearse esta decisión política de tanta trascendencia como si fuese un problema de procedimiento o un simple vicio de forma, que es únicamente de lo que puede conocer la Corte en tratándose de actos legislativos, conforme quedó establecido.
“Ese traslado de competencias desde el punto de vista procedimental, es viable si se hace por los cauces del artículo 218, ya que no es lógico entender que el artículo 13 del plebiscito citado impide modificar indefinidamente las formas de ejercicio del poder constituyente derivado, tanto más si las nuevas fórmulas implican participación de los gobernados, al menos en la designación del cuerpo a quien se confía la reforma.
“Obsérvese finalmente, que, el Congreso no se despoja ni abdica de su competencia constituyente y, por el contrario, en el acto mencionado confirma su iniciativa en esa materia y la titularidad de la misma, al restringir taxativamente las facultades que otorga y condicionar la validez de su ejercicio al respeto de esas limitaciones y al someter las reformas que adopte la Asamblea Constitucional al control de la Corte. Mantiene así el ejercicio de su competencia dentro de la normatividad constitucional como corresponde a todo poder constituido.
“En otro aspecto, es pertinente observar respecto del artículo 15 del acto legislativo en estudio que dicha disposición solo fue debatida y aprobada en la legislatura ordinaria de 1977, pues el artículo 15 original fue suprimido.
“Este decía:
“‘Artículo 15. No podrá ser elegido para el cargo de Presidente de la República quien haya sido elegido popularmente para el mismo cargo con posterioridad al año de 1973’.
“El texto del aprobado en la segunda legislatura expresa:
“‘Artículo 15. Las disposiciones constitucionales que reformen el sistema de elección popular del Presidente de la República, Senadores, Representantes, Diputados y Concejales, o que afecten la representación proporcional de los partidos por medio del cuociente electoral, deberán ser aprobadas en cada Cámara por el voto de los dos tercios de los asistentes’.
“Confrontados los dos artículos transcritos se encuentra una sustancial diferencia de contenido normativo. Porque, en el primero se regulaba específica y exclusivamente, prohibiéndola en absoluto, la reelección del Presidente de la República, El Congreso directamente, en ejercicio de su facultad reformadora de la Constitución modificaba el artículo 129 vigente. En tanto que en el segundo, se reforman las condiciones para modificar por vía constituyente las disposiciones referentes a elecciones populares directas, exigiendo una votación especialmente calificada de los dos tercios de los votos de los asistentes.
Con la consecuencia, de que lo reformado es el procedimiento de enmienda constitucional en este campo, esto es, una modificación del artículo 218 del Estatuto Constitucional.
“Se trata, de consiguiente, de materias distintas, más amplia la segunda y, por tanto, en la segunda legislatura se produjo un cambio o sustitución y no una simple modificación del artículo estudiado y aprobado en la primera. Sustitución que envuelve una violación del artículo 218, en cuanto esta segunda disposición no fue ‘nuevamente debatida y últimamente aprobada’, como se prescribe en esa norma.
“Se rompe así el procedimiento especialmente dificultado que distingue la modificación de la ley ordinaria del establecido para la de la Constitución, que el constituyente quiso hacer más estable, evitando modificaciones muy rápidas o sorpresivas.
“En consecuencia, esta disposición ha debido ser declarada inexequible”.
Conclusiones:
1ª. Al poder constituyente primario, a la Nación misma, le es inherente y privativo el cambio de su constitución política; ese poder es ejercitable por la Nación por mecanismos de democracia directa, o por intermedio de las instituciones o grupos que, contando con su consenso y representación, estén en capacidad efectiva de realizar el cambio político.
2ª. El sistema constitucional colombiano es flexible; no contiene “cláusulas pétreas” o inmodificables; su tendencia es evolutiva y reformista.
3ª. El poder constituyente derivado o poder de reforma de la constitución jurídica del Estado atribuido al Congreso Nacional por el artículo 218 de la Constitución, es un poder constituidlo, pero es en el Estado el poder supremo, superior a las ramas ordinarias del Poder Público, cuyas competencias y funcionamiento puede modificar, por tratarse no de la Constitución Política, en sí, sino de la Constitución jurídica o leyes constitucionales.
4ª. El poder de reforma constitucional del Congreso, por ser poder constituyente, es pleno e incluye también la potestad de modificar el procedimiento de reforma de la Constitución previsto en el artículo 218 del estatuto constitucional.
5ª. La reforma de toda disposición constitucional es directa, es decir, es efectuada por la simple expedición regular, formalmente válida, de las disposiciones modificatorias; de lo cual, se deduce que el Acto legislativo número 2 de 1977 reformó en forma inmediata el artículo 218 de la Constitución, sin que fuera necesaria una modificación previa.
6ª. Por tanto, en ejercicio de esa potestad le es posible delegar parcial y transitoriamente el poder de reforma constitucional, reservándose su titularidad.
7º. La Corte Suprema de Justicia es competente, en virtud de los artículos 2°, 214 y 218 de la Constitución, para conocer de demandas de inexequibilidad contra actos legislativos o actos reformatorios de la Constitución, pero solo en cuanto a vicios de procedimiento en su formación, sea, por violación del artículo 218 de aquélla.
8ª. La Corte Suprema de Justicia es la guardiana de la integridad de la constitución jurídica del Estado y de la validez formal de sus transformaciones, mas no de la Constitución Política de la Nación, cuyas decisiones tienen carácter supra-constitucional y atañen solo al Constituyente en cuanto define el modo de ser de la Nación al darse o variar su organización política.
9ª. La jurisdicción constitucional de la Corte no comprende la competencia del Congreso para modificar la Constitución, ni el contenido normativo de los actos legislativos, pues ello equivaldría a negar el carácter de constituyente de aquél y a petrificar la Constitución; competencia para reformar y contenido de las reformas son inseparables y, por eso, escapan al control jurisdiccional.
10. El juicio de validez que compete a la Corte en ejercicio de su jurisdicción constitucional, versa sobre materia política y tiene implicaciones políticas; pero debe ser una valoración estrictamente jurídica, de lógica jurídica, sin motivación política.
11. El trámite de los actos legislativos se rige únicamente por el artículo 218 de la Constitución, pues prescribe que solo por medio de aquellos es posible la reforma, sin hacer remisión alguna a otros textos constitucionales; no son aplicables, pues, por analogía, las disposiciones del Título VII de la Constitución sobre la formación de las leyes, porque los actos legislativos tienen naturaleza distinta, jerarquía superior y procedimiento diferente.
12. En consecuencia, el Acto legislativo número 2 de 1977, en mi opinión, debe ser declarado exequible, en cuanto reformó el artículo 218 de la Constitución, por el procedimiento allí establecido, y
13. Es inexequible el artículo 15 de dicho Acto, por infracción del artículo 218, en cuanto no fue debatido y aprobado en dos legislaturas ordinarias.
Luis Carlos Sáchica, adhiero al anterior salvamento; Pedro Elías Serrano Abadía, Jesús Bernal Pinzón.
SALVAMENTO DE VOTO
1. La sentencia de 16 de abril de 1971, que con algunas adiciones fue íntegramente reproducida para sostener ante la Sala Plena la posición tradicional en punto a acusaciones contra actos reformatorios de la Constitución, distingue muy claramente entre acto legislativo y ley, para llegar a la conclusión de que no siendo competente la Corte para conocer en acción pública sino de las acusaciones contra leyes, y no comprendiéndose en esta categoría los actos reformatorios de la Constitución, carece la Corte de competencia expresamente asignada para hacer aquella suerte de pronunciamiento. Y por el contrario, la posición disidente sustentada en aquella época por varios Magistrados, sintetizábase diciendo que “si las leyes que reforman la Constitución (,) a pesar de su supremacía, no pierden el carácter de leyes (,) como actos que son del Congreso, quedan sujetas al control jurisdiccional de la Corte (,) a la que se atribuye, como guardián de la Constitución ‘decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de todas las leyes... No hay ley, por especial que sea, que pueda quedar por fuera de ese control, añadían enfáticamente quienes sostenían entonces la competencia de la Corte para conocer de vicios en la formación de los actos legislativos (G. J., Tomo CXXXVIII, número 2340, 2341 y 2342, páginas 148 y siguientes).
2. Ante aquellas dos posiciones levántase con nitidez una tercera, sostenida con ocasión de las demandas contra el Acto legislativo número 2 de 1977, por la mayoría de los Magistrados integrantes de la Sala Constitucional, coincidente en sus premisas con la que obtuvo otrora aprobación suficiente para convertirse en sentencia, que distingue entre acto legislativo, reformatorio por su naturaleza y fines de la Constitución, de la ley normalmente destinada a ser expresión de las reglas en ésta contenidas; pero que, sin detenerse en la consideración de que no sean juzgables los actos legislativos porque aprovechen de una presunción de arreglo a la Constitución desde el punto de vista formal o procedimental, llega a la conclusión, coincidente con la de la segunda, que tales actos pueden contrariar la Constitución si en el procedimiento de expedición y aprobación no se ajustan a los requisitos que la Carta establece.
3. De estas posiciones, recogiendo las palabras del ponente en la Sala Constitucional, en punto a competencia, la Plena acogió la última, pero se separó en todo lo demás del proyecto de fallo presentado por esta Sala y que, en lo pertinente, añadía:
“... El acto legislativo es superior a la ley, distinto a ella; y es superior por ser la fuente q, de su validez y de todo el orden jurídico. Las normas constitucionales forman el sector dominante y regulador de este orden, de cuyo complejo normativo se diferencian por tener validez propia y original, fundada en la propia Constitución. Son las normas fundadoras y de organización del Estado, cuya validez, salvo el aspecto formal, no puede cuestionarse frente a otras normas de derecho positivo; son el origen y justificación de las leyes comunes, y pertenecen por eso a un género y categoría normativos diferentes”.
4. Del aparte transcrito y de su comparación con las frases del fallo que fueron especialmente redactadas para sustituirlo, del análisis del discurrir lógico y jurídico de la ponencia de la Sala Constitucional enfrentado al de la sentencia proferida por la Sala Plena, aparece con nitidez la incongruencia de esta sentencia, que partiendo del supuesto inequívoco de la distinción entre acto reformatorio de la Constitución y ley para así fundar la competencia de la Corte, llega en seguida a una incompatible unidad conceptual contra aquel y ésta, para concluir en la inexequibilidad del acto legislativo derivada aparentemente de no haberse cumplido en su trámite formalidades propias de la ley común. Con lo cual puede cualquier imparcial observador preguntarse si no habría bastado, en aras de la unidad conceptual, lógica y jurídica, reproducir simplemente el salvamento de voto a la sentencia de 16 de abril de 1971.
5. Esa equivocada asimilación del acto legislativo a la ley ordinaria permite a la Corte sostener que además de los requisitos establecidos en el artículo 218 ha de cumplir cualquier reforma de la Constitución los específicos que para toda ley previenen otras normas tales como la del artículo 81; y proviene, en nuestro sentir, de haberse creído que los únicos requisitos de forma que ha de cumplir un acto legislativo son los que aquella regla establece, como lo deja entender la ponencia, cuando lo que verdaderamente se sostiene allí es que los únicos vicios que puede retener la Corte para fundar una decisión de inexequibilidad de un acto legislativo son los que consistan en omisión de los requisitos mínimos establecidos en dicho artículo 218 para toda reforma de la Constitución. Los demás en que pueda haberse incurrido, así se trate de los de formación de la ley, son irrelevantes porque los actos reformatorios de la Constitución no son leyes, ni formales ni materiales.
6. En otras palabras: el procedimiento de proposición, expedición y aprobación de una reforma constitucional que deba realizar el Congreso puede ser el mismo previsto en la Carta para las leyes, como que es el procedimiento que normalmente emplea el Órgano Legislativo para expresar su voluntad de crear o modificar una normatividad imponible a todos; a nadie puede ocultarse que las reformas de la Constitución se hacen por iniciativa del Gobierno o de los parlamentarios, que sufren y han sufrido en Colombia los trámites propios de la ley, que en la particular discusión y trámite del Acto legislativo número 2 de 1977 tanto el Gobierno, que propuso la reforma, como el Congreso, que la adoptó, se sujetaron sin reservas a ese peculiar trámite. ¿Cómo pensar entonces que no valgan nada tales antecedentes, que todos a una —el Congreso, el Gobierno y los jueces— se hayan equivocado desde 1887 respecto al trámite a seguir, o sea, en síntesis, que pueda llegar a afirmarse que no tengan significación los usos y prácticas en materia constitucional, contra lo que unánimemente enseña al respecto la doctrina jurídica más calificada
7. Las reformas de la Constitución Nacional no han sido ni pueden ser materia de generación espontánea, para que con generoso simplismo, fruto de la pura especulación teórica y del más completo alejamiento de los supuestos reales de actuación de una sociedad, se las haga consistir en la mera satisfacción de los requisitos enunciados en el artículo 218 de la Constitución. No. Lo que en nuestro sentir sostuvo la Sala Constitucional es que para fundar una decisión de inexequibilidad de un acto legislativo no pueden retenerse, en calidad de vicios, sino los que contraríen aquella norma específica para toda reforma constitucional, punto que confirma el artículo 13 del plebiscito de 1957 al decir: “En delante las reformas constitucionales solo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la Constitución”.
8. Los vicios restantes, los que no atañen a naturaleza, intrínseca y extrínseca de una reforma de la Constitución, los que no se refieren a ésta porque son simples supuestos de valides de la ley, los que deja de lado el artículo 218 de la Carta, no son suficientes para deducir una declaración de inconstitucionalidad, así aparezcan manifiestos, porque esto equivale a confundir la Constitución y la ley, el acto reformatorio de aquella con la actividad normal del Congreso encaminada a darle pleno cumplimiento.
9. El trámite a seguir para alcanzar una plena reforma de la Constitución puede ser entonces el que ésta asigna para producir la ley. Los requisitos de forma que pueden invalidarla, de no ser cumplidos, son exclusivamente los contemplados en el artículo 218, íntimamente relacionados con la máxima representación de la Nación, jamás configurativa de un mandato, que ostentan ambas Cámaras, y con la publicidad que ese mismo texto hace imperativa para conocimiento de los ciudadanos, todo como resultado además de una doble reflexión, expresiva de la reiteración condicionada a la forma de un presunto querer colectivo.
10. De no admitirse esta distinción, en ningún caso arbitraria porque resulta no solo de la diferente naturaleza de las funciones constituyente y legislativa sino de textos precisos, créase incertidumbre permanente respecto a las reformas de la Carta, las cuales quedarán sujetas entonces, no a la verificación por los jueces de ese sentir colectivo, deducido de normas expresas, sino al vaivén de tesis y opiniones, de la incidencia circunstancial del juego más o menos afortunado de la exégesis o de la interpretación llamada científica; y que la identificación de los actos legislativos y de la ley ordinaria, así se pretenda que aquellos sean leyes especiales, conduce a resultados inaceptables, lo abone, el tener que reputarse inconstitucional una reforma de la Carta en razón de haber sido presentada al Congreso por el Gobierno cuando habría debido ser de iniciativa parlamentaria o viceversa, o haberse acumulado diversas materias que por definición pueden ser distintas, o ser incompetente la Comisión que la estudie en primer lugar por razón de los puntos contemplados en ella, o ser ineficaz la que se tramite en el Senado en lugar de serlo inicialmente en la Cámara, requisitos todos que evidentemente no atañen sino a la ley, atendida por la Constitución a su peculiar naturaleza.
11. Pero si lo que ocurre es que acto reformatorio de la Constitución y ley ordinaria externamente se parecen pero intrínsecamente son actos distintos en su naturaleza y fines, la única posibilidad jurídica de aplicar a aquellos las previsiones relacionadas con éstas resulta ser el criterio de analogía, criterio que rechaza cualquier extensión al hecho reputado semejante de reglas restrictivas o prohibitivas contenidas en la regla supletiva.
12. Así, pues, no es lógico ni jurídico distinguir entre acto legislativo y ley común al afirmar la competencia de la Corte, para sostener después una identidad entre las dos nociones que permita fundar la inexequibilidad de una reforma constitucional en la supuesta presencia de vicios cuya incidencia no puede afectar sino a la segunda, porque para todo ello habría bastado prescindir de aquella distinción; ni es congruente respaldar esa identidad con los argumentos que en otra época sustentaran la tesis de la incompetencia, con el único propósito de desvirtuar aquellas diferencias que son no obstante supuestos de la competencia; ni se concluye bien, en últimas, con el argumento de analogía, si es que éste aparece en la decisión mayoritaria de la Corte, porque si se acude a solucionar la ausencia de normatividad propia al fenómeno contemplado con las normas que regulan situaciones semejantes, resulta imposible también aplicarle las restricciones contempladas en la regla supletiva.
13. Pero es más: sentada la tesis de la competencia con base en lo dispuesto en los artículos 2º y 218 de la Constitución, en relación con el enunciado del 214 ibídem que asigna a la Corte la guarda de la Constitución, y supuesta la identidad anotada, no se podía ir más allá de la simple confrontación entre el trámite seguido por el Acto legislativo número 2 de 1977 y las normas de la Carta que regulan el procedimiento de formación de las leyes, a fin de deducir de esa confrontación si había o no contrariedad con la Carta Fundamental, declarando la exequibilidad o la inexequibilidad correspondiente. En el primer caso el acto legislativo habría sido formalmente válido, perfecto en sí mismo por razón no solo del trámite previo sino del órgano competente para ello, y el examen acerca de si el Congreso podía o no delegar la función constituyente en un organismo especial hubiérase verificado respecto a una reforma ya aprobada. Y por el contrario, en el segundo caso, como ocurrió con la sentencia si la declaración de la Corte es de inexequibilidad de la reforma por no haber cumplido alguno de los requisitos que enuncia el artículo 81, tal declaración, definitiva y erga omnes, consecuencial pero inmediata, impediría también considerar el aspecto relativo a la validez de la delegación, porque entonces este nuevo aspecto incide en una reforma ya inconstitucional y por tanto inexequible, así no le haya precedido la declaración formal hecha por la Corte. Los dos casos demuestran que él problema de la validez o invalidez de la delegación que haga él Congreso de sus facultades de reforma de la Constitución, no son asunto de forma sino de fondo, que escapa a la competencia de la corporación.
Las razones anteriormente dadas son suficientes para expresar nuestro desacuerdo con la sentencia de la Corte de 5 de mayo de 1978, que declara la inexequibilidad del Acto legislativo número 2 de 1977.
Hernando Tapias Rocha, Luis Sarmiento Buitrago, José Eduardo Gnecco C.
ACLARACIÓN DE VOTO.
Superada la controversia inicial suscitada respecto de la competencia de la Corte para conocer de demandas contra actos legislativos, por vicios de forma, reiteradamente afirmada por la casi totalidad de los miembros de la corporación y luego admitida incluso por quienes hasta último momento estuvimos insistiendo en la tesis contraria, me resta aclarar que mi conformidad con la sentencia de inexequibilidad del Acto legislativo número 2 de 1977 no comprende la siguiente trascendental doctrina, contenida en ella, a virtud de la cual la Corte considera que hay algunas disposiciones constitucionales que el Congreso no puede cambiar en ningún caso:
“…el poder de reforma (a la Constitución) obliga (al Congreso) en su ejercicio: 1. A conservar la identidad política de la Constitución. Por modo que no puede el constituyente derivado cambiar por otra la suma de las normas legal- constitucionales cuya integridad confía el constituyente primario a la Corte Suprema de Justicia, como guardiana de la Constitución. 2. A mantener el fundamento de su propia competencia reformadora. De forma que tampoco puede el Congreso ampliar, disminuir o reemplazar por otro el fundamento mismo de su competencia, que en palabras del artículo 218 de la Constitución se le atribuye sólo a él, es decir, a nadie más, a ningún organismo distinto. Le queda prohibido así, expresamente, utilizar el procedimiento que le prescribe el artículo 218 para establecer uno diverso...”.
1. Considero, muy respetuosamente, que la afirmación anterior no se aviene al texto del artículo 218, que autoriza expresamente la reforma de las disposiciones constitucionales sin excepción alguna, ni con los principios filosóficos y políticos que inspiran la Constitución, uno de los cuales consiste en reconocer a la Nación el derecho a modificar en cualquier tiempo, no importa cuál o cuáles normas de la Carta, si posee el poder político para hacerlo y las reformas se sujetan a los requisitos, formas y condiciones que el constituyente ha establecido para realizarlas válidamente.
A esa facultad para modificar la Constitución, con la limitación del cumplimiento de los trámites que ella misma establece, no puede agregarse la de excluir de toda posibilidad de reforma a alguna o algunas de sus disposiciones, que la Carta no indica y que, salvo que la Corte decidiera más adelante extender hasta ese extremo su competencia, no existe aún, que yo sepa, poder constituido alguno con capacidad para señalarlas.
La posibilidad de modificar la identidad política de la Constitución o la competencia para reformarla es, de otra parte, esencial para la transformación pacífica de las instituciones, en cuanto permite que puedan producirse los cambios que los tiempos requieran sin necesidad de acudir al quebrantamiento violento del orden jurídico y es, además, una de las más grandes conquistas del espíritu liberal sobre el despotismo.
Toda norma de conducta y, en particular, las disposiciones constitucionales, reflejan el criterio o modo de pensar y las aspiraciones de un pueblo y las condiciones propias de su época, de manera que la vigencia de cualesquiera de ellas, por sabias y previsoras que parezcan, sólo puede asegurarse para las generaciones futuras en cuanto éstas estén conformes con ellas y no, desde luego, por fuerza de la imposición de generaciones pretéritas.
La pretensión de imponer una filosofía jurídica o una forma de actuar o de pensar o una determinada organización del Estado a generaciones por venir, es la más arbitraria e inútil de las imposiciones, puesta en práctica sólo por regímenes despóticos, muchos de los cuales, a lo largo de la historia, han buscado prolongar su vida y extender su poder más allá de su propio tiempo sin que hasta ahora, como lo enseña la experiencia, alguno haya podido lograrlo.
Hace mucho tiempo que Thomas Paine dijo, en defensa de la libre autodeterminación de los hombres y de los pueblos:
“...Todas las épocas y generaciones deben ser libres y actuar por sí mismas en todos los casos en que han actuado por sí mismas las épocas y generaciones que las precedieron. La vanidad y la presunción de gobernar más allá de la tumba es la más ridícula e insolente de todas las tiranías. El hombre no tiene derecho de propiedad sobre el hombre, ni ninguna generación tiene derecho de propiedad sobre las generaciones venideras...”.
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“...cada generación es y tiene que ser competente para todos los fines que la ocasión pueda presentarle. Son los vivos, y no los muertos, los que tienen que ver resueltos sus problemas. Cuando el hombre deja de existir, su poder y sus necesidades cesan con él; y no teniendo ya más participación en los asuntos de este mundo, no posee autoridad para decidir quiénes han de ser sus gobernantes ni cómo va a organizarse el gobierno...”.
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“...Las circunstancias del mundo están cambiando constantemente y las opiniones de los hombres también; y como son los vivos los que ejercen el Gobierno, y no los muertos, son únicamente los vivos los que tienen derecho a intervenir en él, porque lo que puede creerse justo y conveniente en una época determinada puede resultar injusto e inconveniente en cualquier otro momento...”.
(Los Derechos del Hombre, Fondo de Cultura Económica, México, páginas 35, 36 y 38).
La Nación puede, en consecuencia, introducir las reformas que quiera hacer a alguna o algunas o a todas las disposiciones constitucionales, sin más que elegir como sus representantes en el Congreso a quienes propugnen por esos cambios y éstos, una vez elegidos, sin más que ceñirse a los requisitos y condiciones que el artículo 218 señala para realizarlos válidamente.
2. La inexequibilidad del Acto legislativo número 2 de 1977 se funda no en el hecho de que el Congreso careciera de competencia para modificar el artículo 218 de la Constitución, sino en la circunstancia de hallarse vigente esa disposición a tiempo de expedir el acto legislativo por medio del cual encargaba a una Asamblea Constitucional la potestad de hacer las reformas que sólo al propio Congreso se le confería la facultad de hacer.
El mandato imperativo del artículo 218 obligaba al Congreso al cumplimiento de sus prescripciones y, por tanto, al delegar su competencia lo hizo contra expresa prohibición constitucional, es decir, cuando a la sazón no podía, como acertadamente lo ha advertido la Corte, “ampliar, disminuir o reemplazar por otro el fundamento mismo de su competencia, que en palabras del artículo 218 de la Constitución se le (atribuía) sólo a él, es decir, a nadie más, a ningún organismo distinto” y le estaba prohibido, expresamente, “utilizar el procedimiento que le (prescribía), el artículo 218 para establecer uno diverso singularmente facilitado, para que otro (hiciera) lo que (debía) hacer él mismo, por el procedimiento especialmente dificultado que le (marcaban) ese artículo y sus complementos constitucionales”.
Esto era rigurosamente exacto a tiempo de expedirse el Acto legislativo número 2 de 1977 que no se ciñó, sino que quebrantó flagrantemente, por ello, la norma constitucional entonces vigente que le atribuía una competencia privativa, indelegable, para introducir reformas a la Constitución; pero nada impide, como se ha visto, que el Congreso en un futuro próximo o mediato pueda modificar el artículo 218 de la Carta y remover él obstáculo que éste representa para que él Congreso pueda delegar en una entidad diversa o por un sistema diferente, la facultad de reforma de la Constitución.
En tales términos, aclaro mi voto.
Dante L. Fiorillo Porras.