Sentencia 1804 de 1988
300Corte SupremaCorte Suprema300300186871804Fabio Morón Díaz198801/09/19881804_Fabio Morón Díaz_1988_01/09/198830018687ALCALDE . Resumen. Consiste, la incompatibilidad, en la prohibición constitucional o legal, de ejercer simultáneamente dos cargos, para el caso que nos ocupa ser Alcalde Municipal y miembro de un cuerpo colegiado, a nivel municipal, departamental o nacional. Exequible el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 1º de la Ley 49 de 1987. Corte Suprema de Justicia - Sala- Plena Sentencia número 92. Referencia: Expediente número 1804. 1988
Gregorio Rodríguez Vásquez, María del Pilar Parga e Inés Elvira Pardo Vargas.Acción de inexequibilidad contra el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 1º de la Ley 49 de 1987. Inhabilidades para ser elegido Alcalde.Identificadores30030018688true93084Versión original30018688Identificadores

Norma demandada:  Acción de inexequibilidad contra el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 1º de la Ley 49 de 1987. Inhabilidades para ser elegido Alcalde.


ALCALDE.

Resumen.Consiste, la incompatibilidad, en la prohibición constitucionalo legal, de ejercer simultáneamente dos cargos, para el caso que nos ocupa ser Alcalde Municipal y miembro de un cuerpo colegiado, a nivel municipal, departamental o nacional.

Exequible el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 1º de la Ley 49 de 1987.

Corte Suprema de Justicia - Sala- Plena

Sentencia número 92.

Referencia: Expediente número 1804.

Acción de inexequibilidad contra el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 1º de la Ley 49 de 1987. Inhabilidades para ser elegido Alcalde.

Actores: Gregorio Rodríguez Vásquez, María del Pilar Parga e Inés Elvira Pardo Vargas.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada según Acta número 34.

Bogotá, D. E., septiembre primero (1º) de mil novecientos ochenta y ocho.

I. ANTECEDENTES

Los ciudadanos Inés Elvira Pardo, María del Pilar Parga y Gregorio Rodríguez Vásquez, presentaron ante esta corporación, en ejercicio de la acción pública que otorga el artículo 214 de la Carta, escrito de demanda en el que solicitan que se declare que el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 1o de la Ley 49 de 1987, es inexequible.

Se admitió la demanda, se decretaron unas pruebas y se ordenó el traslado correspondiente al despacho del señor Procurador General de la Nación, para lo de la vista fiscal de su competencia.

El Jefe del Ministerio Público manifestó en término el impedimento legal que tuvo para no actuar en este proceso y éste le fue aceptado, razón por la cual, el señor viceprocurador general de la Nación rindió el concepto de rigor. Una vez cumplidos todos los trámites previstos por el Decreto número 432 de 1969 para este tipo de procedimientos de control de constitucionalidad, pasa la Corte Suprema de Justicia a resolver la cuestión planteada por los actores.

II. La norma acusada

El texto de la norma acusada es el siguiente:

"LEY 49 DE 1987

(diciembre 4)

Por la cual se modifica y adiciona la Ley 78 de 1986, se dictan otras disposiciones y se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

Artículo 1º. Adiciónase el artículo 5º de la Ley 78 de 1986 con los siguientes parágrafos:

Parágrafo primero. Para efectos de la aplicación del literal a) del presente artículo, no se encuentran inhabilitadas las personas que en la fecha de la elección de alcaldes tengan la investidura de diputados, consejeros intendenciales o comisariales o concejales, sean ellas principales o suplentes.

Quien teniendo tal investidura resultare elegido alcalde, perderá automática­mente aquélla a partir de la fecha de su elección como alcalde.

….".

III. La demanda

A. Normas constitucionales que se estiman violadas

En concepto de los actores, la norma acusada desconoce lo preceptuado en los artículos 2°, 6º, 30, 196 y 197 de la Constitución Nacional.

B. Fundamentos de la demanda

1º. En primer término, estiman los actores que la norma acusada desconoce el artículo 30 de la Carta ya que no asegura, ni garantiza, los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles por los concejales elegidos antes de la vigencia de la Ley 49 de 1987. Esto porque los concejales elegidos en marzo de 1986, de conformidad con lo previsto por el artículo 85 del Decreto-ley número 1333 de 1986, tienen derecho a ejercer su cargo hasta el 31 de junio de 1988.

Así, resulta que la norma acusada priva al concejal, posteriormente elegido como alcalde, del ejercicio del derecho a su investidura edilicia por un lapso de cuatro meses. Agregan los actores que lo acusado también desconoce lo prescrito por el artículo 2° en relación con los artículos 30 y 371 de la Constitución Nacional, ya que como la Carta no se ocupa de fijar un período para el ejercicio del cargo de concejal, debe el legislador hacerlo pero con respecto del período que, legalmente fijado con anterioridad, no haya llegado a su término.

Manifiestan igual concepto acerca de lo establecido por los artículos 196 y 197 de la Carta, ya que la existencia del cabildo municipal y la determinación de sus principales funciones indica "que sus componentes, los concejales, tienen el derecho de pertenecer a la corporación y ejercer las funciones señaladas, durante el término que especifica la ley, si son elegidos de acuerdo con el Código Electoral y normas complementarias".

2º. De otra parte, extienden el mismo concepto de la violación planteada al caso de los diputados y de los consejeros intendenciales y comisariales, y sobre el de éstos dos últimos, agregan que también resulta violado el artículo 6º de la Carta, ya que éste faculta al Gobierno para fijar las funciones administrativa y electoral de intendencias y comisarías, sin permitir que la ley desconozca el período señalado para aquéllas.

IV. El. CONCEPTO FISCAL

Suscrita por el señor viceprocurador general de la Nación el 22 de junio de 1988. el Ministerio Público pronunció la Vista Fiscal número 1344, en la que se solicita a esta corporación que declare que la norma acusada en este caso, es exequible por ajustarse en todas sus partes a la Constitución Nacional.

Sus consideraciones son, en resumen, las que siguen:

La norma acusada es desarrollo de lo ordenado por el artículo 201 de la Constitución Nacional, en tanto que la voluntad del constituyente vertida en esta disposición de rango superior es la de impedir que "los miembros de los cuerpos colegiados de representación popular o quienes pretendan ser elegidos como tales, simultáneamente queden investidos de la doble condición de concejal, diputado, consejero intendencial o comisarial, congresista y alcalde, o, también, simultánea­mente resulten elegidos para ejercer los dos cargos: el de concejal y alcalde, congresis­ta y alcalde, etc.".

En su opinión, la acusada es una norma que desarrolla esta finalidad prevista en la Carta, en relación con el artículo 55, ya que trata de preservar la autonomía político-administrativa de los alcaldes y la especialidad funcional de cada una de las autoridades públicas locales, además, se propone evitar cualquier clase de interferen­cia de las corporaciones de representación popular en los asuntos y competencias de los alcaldes y viceversa.

Considera que la norma acusada busca "... impedir que quienes han sido elegidos miembros de los órganos de representación popular intenten hacerse elegir alcaldes de la misma localidad, como efecto natural y fundamental de la prohibición. Admitir lo contrario, equivaldría a propiciar fraudes al constituyente y, por supuesto, a hacer nugatorios los efectos y el cumplimiento de la norma superior".

Por último, indica el concepto fiscal que el artículo 62 de la Carta también, aun dado el caso de la hipotética inexistencia de la prohibición establecida por el artículo 201 constitucional, autoriza al legislador para la expedición de la norma acusada, porque ésta es una disposición que forma parte del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los empleados y funcionarios oficiales y de los representantes a los cuerpos colegiados, que ordinariamente y de manera general compete al legislador.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. La competencia

De conformidad con los señalados por la atribución segunda del artículo 214 de la Constitución, esta corporación es competente para conocer de la demanda formulada contra el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 1º de la Ley 49 de 1987, que adiciona el artículo 5o de la Ley 78 de 1986.

Segunda. La norma acusada y la Constitución Política

1º. El artículo 5° de la Ley 78 de 1986 fue adicionado por el artículo 1º de la Ley 49 de 1987, que le agregó entre otras disposiciones, el parágrafo primero cuyo inciso segundo es la norma acusada en esta oportunidad.

Por ésta se establece una forma de incompatibilidad en la investidura y en el ejercicio de los cargos de consejeros intendencia] o comisarial, diputado y concejal, principal o suplente, o los de alcalde municipal por elección popular; además, se dispone la pérdida automática de aquellas investiduras antecedentes, ante el evento de la posterior elección popular como alcalde en la persona de cualquiera de aquellos miembros de los órganos de administración local, departamental o territorial, de carácter plural y de integración también popular.

Se trata de un régimen especial, que consagra un tipo de incompatibilidad sobreviniente previsto para impedir que concurra en un mismo individuo la investidura y el ejercicio simultáneo de las funciones de concejal, diputado y consejero y la de alcalde municipal, que está fundado en razones de naturaleza práctica y de conveniencia política administrativa, como se verá más adelante.

2º. Esta corporación en jurisprudencia que reitera, ha señalado que en el área de la función pública el fenómeno jurídico de la incompatibilidad consiste en la prohibición constitucional o legal que impide, de una parte, desempeñar simultáneamente dos o más cargos o investiduras públicas que sin embargo pueden desempe­ñarse aisladamente o en diferentes momentos, conocida como incompatibilidad de funciones, y de otra, ejercitar determinados actos, celebrar contratos o realizar gestiones que no son conciliables con el interés público de que se encarga el funcionario en el ejercicio de su empleo, o aún, dentro de determinado tiempo después de su desvinculación de la administración, denominada incompatibilidad de gestiones o intereses.

En otras palabras, se tiene que para la organización e integración de los cuadros de la administración pública y del Estado en su conjunto, la incompatibilidad de funciones es la prohibición legal que impide la concurrencia de determinados cargos públicos o categorías de cargos públicos en un mismo individuo o la realización de actividades contrarias al interés público que acarrea las consecuencias jurídicas de nulidad, de ineficacia o de injecutabilidad <sic> del nombramiento o acto realizado.

3º. De otra parte, la Corte debe precisar, ante los argumentos de la demanda y ante lo señalado en el concepto fiscal, que el literal a) del artículo 5o de la Ley 78 de 1986, en concordancia con el inciso segundo del artículo 201 de la Carta, se refiere a un fenómeno bien distinto del que regula la norma acusada. Estas normas disponen en la parte pertinente que se subraya, que:

"Artículo 5º. Inhabilidades. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:

"a) Simultáneamente sea elegido congresista, diputado, concejal, consejero intendencial o comisarial.

"…………."

"Artículo 201. Los alcaldes serán elegidos por el voto de los ciudadanos para períodos de dos (2) años, el día que fije la ley, y ninguno podrá ser reelegido para el período siguiente.

"Nadie podrá ser elegido simultáneamente alcalde y congresista, diputado, con­sejero intendencial o comisarial o concejal. Tampoco podrán ser elegidos alcaldes los congresistas durante la primera mitad de su período constitucional. La infracción de este precepto vicia de nulidad ambas elecciones.

"El Presidente de la República y los gobernadores, intendentes o comisarios, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán el alcalde del Distrito Especial y a los demás alcaldes, según sus respectivas competencias. La ley establecerá las sanciones a que hubiere lugar por el ejercicio indebido de esta atribución.

"También determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los alcaldes, fecha de posesión, faltas absolutas o temporales, y forma de llenarlas y dictará las demás disposiciones necesarias para su elección y el normal desempeño de sus cargos.

"Parágrafo transitorio. La primera elección de alcaldes tendrá lugar el segundo domingo de marzo de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

"……."

Como se aprecia, las normas transcritas prevén no una forma de incompatibili­dad sino de inhabilidad que corresponde a situación jurídica bien distinta de la que por esta providencia se analiza, aunque vincule a los mismos sujetos.

En efecto, el constituyente quiso, y así lo incluyó dentro de lo dispuesto por el artículo 201 de la Carta, a partir de la Reforma Constitucional de 3986, como una forma de inhabilidad, que no de incompatibilidad, que nadie pudiese ser elegido simultáneamente, es decir, en el mismo momento, como alcalde y congresista, diputado, consejero intendencial o comisarial o concejal; además para dicho efecto de la elección popular de alcaldes, también inhabilitó a los congresistas, durante la primera mitad de su período constitucional, aplicando en todo caso la misma regla general prevista para todos los eventos de la señalada elección simultánea.

Ahora bien, el artículo 1º de la Ley 49 de 1987, introdujo disposiciones nuevas que precisaron el alcance de la inhabilidad prevista en caso de elección simultánea y determinó que los concejales, los consejeros intendenciales o comisariales y los diputados principales o suplentes, que detenten dicha investidura al momento de la elección popular de alcaldes, no se encuentran inhabilitados para ser elegidos como tales, sino sometidos a un nuevo régimen de incompatibilidad de las funciones y de la dignidad que ejercen.

Al respecto, en Sentencia número 7 de febrero 4 de 1988, esta corporación tuvo oportunidad de decidir sobre la constitucionalidad de los artículos 57 de la Ley 11 de 1986 y 87 (parcialmente) del Decreto número 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), que establecen otra forma de incompatibilidad por medio de la cual se prohíbe que los concejales principales sean designados en cualquier empleo del municipio, o vinculados a la administración municipal como trabajadores del mismo, con la excepción de que esta incompatibilidad no se extiende a los casos de nombramiento de aquéllos en los cargos de secretario de la alcaidía o gerente de entidad descentralizada. Estas disposiciones señalan en la parte pertinente que:

Artículos 57 de la Ley 11 de 1986 y 87 inciso primero, del Decreto número 1333 de 1986:

"Los concejales principales y suplentes no podrán ser nombrados empleados o trabajadores del respectivo municipio, a menos que fuere en los cargos de secretario de la alcaldía o gerente de entidad descentralizada.

"………….."

En la citada sentencia dijo la Corte que:

"... el constituyente, a la luz del inciso segundo de artículo 196 de la Carta, delegó en el legislador la competencia para señalar el régimen de incompatibilidades de los concejales puesto que es posible que, en desarrollo del funcionamiento ordinario de los órganos de la administración en el orden local, se haga necesario y sea conveniente limitar la concurrencia de funciones administrativas en cabeza de los concejales.

"Es claro que las funciones principales de los concejos se dirigen a ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos. Además, los concejos pueden señalar la forma como deben prestarse los servicios públicos a cargo de los municipios, votar las contribuciones y gastos locales, expedir el presupuesto de gastos y autorizar al alcalde para la celebración de contratos, todo de conformidad con los previstos por el artículo 197 de la Carta.

"Resulta evidente que el legislador puede prohibir, como So hizo en las normas sub examine, que una misma persona participe en la determinación de la estructura de la administración municipal, en el señalamiento de las funciones de las diferentes dependencias y de las escalas de remuneración para las distintas categorías de empleos, y autorice al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales, y ser al mismo tiempo empleado o trabajador del respectivo municipio.

"…………..

"Pero además, como la Ley 11 de 1986 entró a regir a partir del 16 de enero de 5, desde ese momento cobró vigencia la citada prohibición. De esta manera la incompatibilidad prevista por los artículos 57 de la Ley 11 de 1986 y 87 del Decreto número 1333 del mismo año que codificó la anterior disposición, se aplica a partir de la vigencia de la misma norma, a cualquier evento en el que un concejal vaya a ser nombrado empleado o vinculado como trabajador en el respectivo municipio. Lo que quiere el legislador es que no concurra en la persona del concejal otra investidura administrativa municipal, distinta de la Secretaría de la Alcaldía o de la de Gerente de entidad descentralizada, y ello incluye también la de alcalde cuando se trate de nombramiento de este cargo. Sin embargo, hay que dejar establecido que cuando se refiere a elecciones, la Ley 49 de diciembre 4 de 1987, determinó que no existe inhabilidad para que los concejales, sean principales o suplentes, puedan ser elegidos alcaldes. Sin embargo, quien resultare elegido alcalde, perderá automáticamente su investidura de concejal, a partir de la fecha de su elección.

"…………(Magistrado ponente: doctorFabio Morón Díaz).

Aunque estas consideraciones de la Corte se refieren sólo a las incompatibilida­des previstas para los concejales, se pueden extender al asunto bajo examen, en atención a que se fundan en situación similar a la que se resuelve.

4o "Comparte la Corte el concepto fiscal pero sólo como se ha visto, en cuanto señala que el artículo 201 de la Carta autoriza al legislador para la expedición de la norma acusada, no sólo por el aspecto de la determinación legal de la incompatibilidad ordenada sino por el de la sanción atribuida; en efecto, esta disposición prevé en el inciso cuarto que es competencia del legislador determinar las incompatibilidades de los alcaldes y la de "dictar las demás disposiciones necesarias para su elección y elnormal desempeño de sus cargos".

Esta facultad en concordancia con la cláusula general prevista por el articulo 62 de la Carta, que le asigna a la ley la competencia para determinar "los casos particulares de incompatibilidad de funciones", son suficiente fundamento para concluir que bien puede el legislador, como lo hizo con la norma bajo examen, ordenar que el cargo de alcalde por elección popular resulta incompatible con lainvestidura de concejal, diputado o consejero pero que dichas dignidades no inhabilitan para la elección en dicho cargo.

5o Ahora bien, por el aspecto de la pérdida automática de la investidura, cuando el representante popular en aquellos órganos administrativos seccionales resulta electo alcalde, la Corte estima que también se ajusta a lo dispuesto por la Carta en este punto.

Es cierto que no se trata de una sanción de nulidad de la elección anterior que confirió las dignidades de consejeros, diputados o concejales, al sobrevenir la elección del burgomaestre, puesto que la legalidad de aquellas se debe verificar por la entidad administrativa correspondiente vinculada a la organización electoral que, por mandato de la Carta, es independiente de los poderes públicos, y porque la jurisdicción contencioso administrativa es la encargada por la ley para decretar la eventual sanción. Tampoco es sanción de ineficacia del acto de elección, puesto que la pérdida de la investidura no depende en sus efectos hacia el futuro de otro cargo posterior como el que podrá presentarse ante la eventual renuncia al cargo de alcalde. Es un efecto de inejecutabilidad ex nunc o hacia el futuro y de carácter definitivo, que se produce de pleno derecho, y que impide seguir aplicando el acto de elección anterior a la de alcalde, por mandato expreso de la ley.

6o La situación jurídica planteada ante esta singular hipótesis normativa, admi­te la solución ordenada por la ley en examen, porque ésta es de carácter objetivo, de naturaleza pública y de contenido concreto, en la que el derecho en cuestión es el de la administración ejecutiva municipal de verse libre de interferencias causadas por agentes de los órganos de administración plural de una parte, y de otra, el de los electores, de escoger al administrador de los intereses públicos locales más directamente vinculado con su actividad cívica, para asegurar el normal desempeño del cargo de alcalde. Por eso el legislador, en desarrollo de la voluntad del constituyente, quiere que el ejercicio del cargo de alcalde, como se dijo más arriba, por razones prácticas, sea objeto de la atención y el esmero suficiente por parte del elegido para asegurar el normal desempeño de los deberes propios de aquella función: por ello no inhabilitó a quienes siendo concejales, diputados o consejeros aspiren al cargo de alcalde, pero si concluyó en la incompatibilidad entre estas dignidades y ordenó la pérdida automática que se señala.

7º. Tampoco es de recibo el argumento de la demanda, según el cual la norma acusada desconoce y vulnera el derecho adquirido por los concejales, diputados y consejeros principales o suplentes a ejercer el cargo para el que fueron electos.

Como se advirtió, se trata de una situación jurídica de carácter objetivo y de naturaleza pública, en la que el ejercicio de dos dignidades administrativas, deferidas por el voto popular, resultan incompatibles y en la que el derecho a proteger es el de la administración y el de los administrados.

De todos modos, se trata de una incompatibilidad prevista para los alcaldes, ordenada con anterioridad a la fecha de la elección, con efectos futuros que cobija hipótesis nuevas y que por el carácter de norma de orden público que establece, tiene efecto general inmediato; así, la disposición acusada no es materia de la limitación que proponen los actores en su interpretación del artículo 30 de la Carta, ya que es el candidato quien opta hacia el futuro si se somete a las previsiones de la norma y decide obtener el voto popular para el nuevo cargo, con la advertencia legal de la inejecutabilidad automática del acto que declaró su anterior investidura.

No puede olvidarse finalmente que el ejercicio de la función pública no atribuye si titularidad como derecho subjetivo de índole civil, al funcionario investido de ella.

Es el elegido como alcalde quien renuncia anticipadamente a cualquier controversia contencioso administrativa para conservar una dignidad antecedente, que sabe incompatible con la nueva y que es objeto de pérdida automática, por mandato de la ley".

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,

RESUELVE:

1º. Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 1º de la Ley 49 de diciembre 4 de 1987, que adiciona el artículo 5o de la Ley 78 de 1986.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta Judicial y archívese el expediente,

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero HerreraJorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Rmz, Eduardo García Sarmiento, Hernan­do Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, Edgar Saavedra Rojas, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario