Norma demandada: Acción de inexequibilidad contra el artículo 141 del Decreto número 2503 de 1987. Comité de Calificaciones de entidades que destinan los ingresos recibidos al mejoramiento de la salud, la educación, la cultura o la investigación científica y tecnológica.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS. EXTRALIMITACION.
Resumen.Variación en la composición del Comité de Calificaciones paralos nuevos contribuyentes.
Inexequible el artículo 141 del Decreto número 2503 de 1987.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 91.
Referencia: Expediente número 1827.
Acción de inexequibilidad contra el artículo 141 del Decreto número 2503 de 1987. Comité de Calificaciones de entidades que destinan los ingresos recibidos al mejoramiento de la salud, la educación, la cultura o la investigación científica y tecnológica.
Actor: Armando Parra Escobar.
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada según Acta número 33.
Bogotá, D. E., agosto veinticinco (25) de mil novecientos ochenta y ocho (1988)
El ciudadano Armando Parra Escobar, presentó escrito de demanda en el que pide a esta corporación que declare que el artrículo <sic> 141 del Decreto número 2503 es inexequible. Se admitió la demanda y se ordenó el traslado de la misma al despacho del señor Procurador General de la Nación, quien en término rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos como se encuentran todos los trámites previstos por la Constitución Nacional y por el Decreto número 432 de 1969 para esta clase deprocedimientos de control de constitucionalidad, procede la Corte Suprema de Justicia a resolver la cuestión planteada.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El texto de la norma acusada es el que sigue:
«DECRETO NUMERO 2503 DE 1987
(diciembre 29)
Por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, y una vez oído el concepto de los honorables Senadores y Representantes designados para asesorar al Gobierno en la utilización de estas facultades,
DECRETA:
……….
Artículo 141. Comité de Calificaciones. El Comité de Calificaciones a que se refiere el artículo 31 de la Ley 75 de 1986, estará integrado por el Ministro de Hacienda o su delegado, quien lo presidirá, el Director General de Aduanas o su delegado, el Director General de Presupuesto o su delegado, el Director General de Tesorería o su delegado y el Director de impuestos o su delegado, quien actuará como secretario del mismo.
…….."
II. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se estiman violadas
En concepto del actor, la norma que acusa desconoce lo preceptuado por los artículos 55. 76, ordinal 12 y 118 ordinal 8º de la Carta Fundamental.
B. Concepto de la violación
El actor fundamenta su demanda en las siguientes razones, en resumen:
1º. En su opinión, k modificación de la estructura del comité creado por el artículo 32 de la Ley 75 de 1986 y ordenada por la norma acusada, no estaba incluida dentro de las facultades extraordinarias conferidas por la misma ley, puesto que el legislador ordinario estableció de manera directa y excluyente la composición del aquel, sin dejar en manos del Gobierno la iniciativa para variarlo. Sostiene que "es tan obvio que el legislador no facultó al Gobierno para decidir sobre la composición del Comité,que él mismo estableció quiénes serían sus miembros. De otra manera, si el legislador hubiera querido dejar en manos del Gobierno la iniciativa de cómo integrar el comité, no lo habría hecho por sí mismo, sino que se hubiera limitado a decir que las entidades serían calificadas por un comité cuya composición seríaestablecida por el Gobierno".
2° Sostiene que el propósito del legislador al integrar el Comité de Calificaciones, modificado por la norma acusada, fue el de darle sentido social a la calificación de la actividad o trabajo de los contribuyentes relacionados por el numeral 3o del artículo 32 de la Ley 75 de 1986. De esta forma, "el objetivo del legislador fue claro al buscar fines sociales, culturales, científicos y de salud, y por tanto la composición del comité siguió estos lineamientos. Las facultades extraordinarias se refirieron no a estos puntos, sino a unos muy específicos de procedimiento tributario, como son el control, recaudo, etc., de los impuestos...".
3º. Sostiene, además que las facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo para modificar la estructura de la Dirección de Impuestos Nacionales, deben ser interpretadas de manera restrictiva puesto que sólo se refieren a la planta y a las funciones internas de dicha dependencia ministerial y no a otras de esta entidad ejecutiva superior ni a otras ajenas a ésta. En su opinión el citado comité no hace parte de la Dirección de Impuestos Nacionales.
III. EL MINISTERIO PÚBLICO
El señor Procurador General de la Nación encargado, rindió el Concepto Fiscal número 1343 del 21 de junio de 1988, y en él solicita a esta corporación que declare que el artículo 141 del Decreto número 2503 de 1987 es inexequible.
Las siguientes son en resumen las razones en las que el Ministerio Público fundamenta su solicitud:
A. En su concepto, de conformidad con los precisos términos de la ley de facultades (artículo 90 de la Ley 75 de 1986), el Congreso de la República no facultó al ejecutivo para modificar la composición del Comité de Calificaciones de entidades sin ánimo de lucro. En consecuencia, sostiene que "... el Gobierno al proferir la norma demandada excluyendo del Comité de Calificación a los Ministros de Salud y de Educación e incluir a los Directores Generales de Aduanas, Presupuesto y Tesorería, se extralimitó en las facultades recibidas del Congreso, vulnerando con ello los artículos 76-12 y 118-8 de la Constitución Nacional...".
B. Además, sostiene que esta corporación "... acogiendo en parte el Concepto número 1318 de abril 17 de 1988, mediante el fallo de junio 16 del presente año declaró la inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 32 de la Ley 75 de 1986.
"Tal decisión no afecta los motivos de inexequibilidad que aquí se han expuesto. La sentencia de inconstitucionalidad produce efectos hacía el futuro y no podría llegar a legitimar, por vía residual, lo que en su momento constituyó un exceso en el ejercicio de las atribuciones legislativas delegadas al ejecutivo, ya que como se tiene visto, el propio Congreso se había ocupado de manera expresa, de la conformación del comité, luego no era su intención ni el sentido de la ley otorgarle al Gobierno la facultad de modificar su composición".
IV. IMPUGNACIÓN DE LA DEMANDA
Después de recibido de la Procuraduría G eneral de la Nación el anterior concepto fiscal, las ciudadanas Claudia Inés Mazuera y Olga Lucía González, funcionarias de la Dirección General de Impuestos Nacionales, presentaron escrito de oposición a la demanda en el que consideran que la norma acusada es exequible. Sostienen que el artículo 141 del Decreto número 2503 de 1987, es producto del ejercicio de la facultad conferida por el numeral 1º del artículo 90 de la Ley 75 de 1986, por el cual se habilitó al ejecutivo para dictar las normas que sean necesarias para el efectivo control de los impuestos que administra la Dirección de Impuestos Nacionales. Además, consideran que no podrá generarse la inexequibilidad pedida frente a una norma (parágrafo 3o del artículo 32 de la Ley 75 de 1986), declarada inexequible.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia
De conformidad con el artículo 214 de la Constitución Nacional, la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad porque la disposición acusada hace parte del Decreto número 2503 de 1987 expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 75 de 1986.
Segunda. El examen de exequibilidad
En primer término se tiene que en el artículo 141 del Decreto número 2503 de 29 de diciembre de 1987, el ejecutivo incurrió en un error de referencia nominal al citar la norma que crea el Comité de Calificaciones a que se refiere el artículo 32 de la Ley75 de 1986, ya que allí se señala que se trata del artículo 31 de la misma ley, y ésteen realidad contiene una disposición bien diversa de la que se quiere desarrollar.
En estas condiciones, es el parágrafo tercero del artículo 32 de la norma citada al que se refiere la disposición acusada, y no el 31 que es objeto del equívoco que se destaca.
En efecto, la Ley 75 de 1986, en el parágrafo tercero de su artículo 32, determinó la composición de un Comité de Calificaciones para los nuevos contribuyentes, en los siguientes términos:
"Parágrafo 3º. Los ingresos recibidos por los nuevos contribuyentes a que se refiere el presente artículo, no constituyen renta ni ganancia ocasional, siempre y cuando se destinen exclusivamente al mejoramiento de la salud, la educación, la cultura o la investigación científica y tecnológica. Para tal efecto la entidad deberá ser calificada favorablemente por un comité integrado por el Ministro de Salud o su delegado, el Ministro de Educación o su delegado, el Ministro de Hacienda o su delegado, y un delegado del Presidente de la República. El Director de Impuestos o su delegado, actuará como Secretario del Comité".
No obstante que el Gobierno, en uso de la facultad contenida en el numeral 3o del artículo 120 de la Carta, dictó el Decreto número 1158 de junio 23 de 1987, mediante el cual reglamentó, entre otros, el artículo 32 de la Ley 75 de 1986, determinando cuáles son las entidades sin ánimo de lucro no contribuyentes y las entidades con actividades industriales y de mercadeo y que en su artículo 11 reitera la integración de tal comité, luego, en el artículo 141 del Decreto número 2503 de 1987, modificó la composición de este organismo, lo cual es objeto de la acusación de inexequibilidad que se resuelve.
Conviene, para llegar a las conclusiones del examen de exequibilidad, reproducir el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, invocado por el Gobierno como fundamento de las facultades extraordinarias para dictar el Decreto número 2503 de 1987, al que pertenece la norma acusada:
"Artículo 90. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias contadas éstas desde la fecha de publicación de la presente Ley y hasta el 31 de diciembre de 1987 para adoptar las siguientes medidas:
"1o Dictar las normas que sean necesarias para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.
"En desarrollo de estas facultades el Gobierno podrá:
"a) Determinar la información y las pruebas que se requieren en las actuaciones tributarias;
"b) Señalar los procedimientos y trámites de los procesos de determinación oficial del tributo, así como el sistema probatorio y su valoración;
"c) Eliminar la declaración anual del impuesto sobre las ventas y adecuar el periodo fiscal del impuesto, los términos para los descuentos y el contenido de los certificados bimestrales, en los responsables cuya declaración anual se elimina;
"d) Tomar medidas para el efectivo control de la evasión y la elusión tributarias;
"e) Dictar normas para agilizar y hacer efectivo el cobro de los impuestos por la vía coactiva;
"f) Dictar normas en materia de recursos, notificaciones y términos;
"g) Dictar normas en materia de certificados de paz y salvo y reserva de la declaración tributaria;
"h) Dictar normas sancionatorias que en ningún caso contemplen penas privativas de la libertad, ni establecer presunciones para la determinación de los tributos.
"2o Dictar las normas que sean necesarias para adecuar la Dirección General de Impuestos Nacionales a la nueva estructura impositiva. Así mismo podrá modificar las funciones y estructuras del fondo, a que se refieren los artículos 147 del Decreto número 1651 de 1961 y 10 del Decreto número 074 de 1976. En desarrollo de esta facultad, a través del fondo se podrán ejecutar total o parcialmente los recursos presupuestales asignados a la Dirección General de Impuestos Nacionales.
"3o Aumentar los salarios de los empleados públicos que se vean afectados en su ingreso real por la eliminación de rentas exentas.
"4o Dictar las normas tendientes a desligar la determinación del impuesto sobre la renta de los efectos de la inflación. En desarrollo de esta facultad el Gobierno podrá establecer el ajuste por inflación, total o parcial, de los estados financieros del contribuyente; permitir el cálculo de las cuotas anuales de depreciación con base en activos revaluados, y modificar las disposiciones sobre ingresos, costos, deducciones, reñía presuntiva, activos y pasivos, de tal forma que el impuesto sobre la renta no grave en lo posible el ingreso nominal de los contribuyentes. En desarrollo de esta facultad se podrán modificar los porcentajes y fechas contenidos en los artículos 28 y 79 de esta Ley, para armonizar la no deducibilidad del componente inflacionario de los intereses, con las demás medidas de ajustes por inflación que dicte el Gobierno. La facultad contenida en este numeral se extenderá hasta el 31 de diciembre de 1988.
"5° Sin perjuicio de las facultades conferidas en los numerales anteriores, expedir un estatuto tributario de numeración continua, de tal forma que se armonicen en un solo cuerpo jurídico las diferentes normas que regulan los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales. Para tal efecto, se podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones tributarias, modificar su textoy eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, sin que en ningún casose altere su contenido. Para tal efecto, se solicitará la asesoría de dos Magistrados de la Salade Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
"6o Dictar las siguientes medidas con miras a fortalecer la sociedad anónima, propiciar su apertura y democratizar la propiedad de los medios de producción:
"a) Crear, establecer y estimular mecanismos forzosos institucionales, tales como Fondos Mutuos de Inversión, Fondos de Pensiones de Jubilación e Invalidez, Fondo de Capitalización Social en las empresas;
"b) Establecer mecanismos para vincular el ahorro de los trabajadores a la democratización del capital accionario;
"c) Establecer que en determinados renglones de la economía nacional la actividad tenga que realizarse bajo la modalidad de sociedades anónimas abiertas o de sociedades de interés público inscritas en las Bolsas de Valores y con obligación de ofrecer parte de su capital accionario a instituciones captadoras de ahorro popular, como Fondos Mutuos de Inversión, Fondos de Pensiones de jubilación e Invalidez y otros fondos de capitalización social.
"Parágrafo. Para expedir las normas a que se refieren las facultades consagradas en el numeral 1o de este artículo, el Gobierno contará con la asesoría de tres (3) Senadores y tres (3) Representantes designados por los respectivos Presidentes de las Comisiones Terceras.
"………."
De otra parte hay que señalar que por sentencia número 64 de jumo 16 de esta corporación declaró inexequible el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley de 1986 porque concluyó en que hubo indebida tramitación del citado parágrafo el Congerso.<sic>
Ahora bien, el Gobierno, en el artículo 141 del Decreto número 2503 de 1987, modificó la conformación del citado Comité de Calificaciones, excluyendo a los Ministros de Salud y Educación y al delegado del Presidente de la República e incluyó a los Directores Generales de Aduanas, Presupuesto y Tesorería o sus delegados y .al Director General de Impuestos o su delegado, quien además demiembro actúa como su secretario.
Tercera. El ejercicio de las facultades extraordinarias
Como el objeto de la institución de las facultades extraordinarias en nuestro régimen constitucional es el de permitir al ejecutivo la expedición de normas que ordinariamente compete elaborar al órgano legislativo, el constituyente dispuso, tras larga evolución de esta institución, que fuesen dos los elementos, uno temporal y otromaterial, los que caractericen el acto congresional de habilitación o de revestimientode atributos legislativos al Presidente de la República y que limitan en ambos sentidosel ejercicio de las facultades aludidas.
También, como los decretos "con fuerza legislativa" que expide el Presidente de la República, ostentan carácter extraordinario porque tienen la fuerza y la virtualidad de las leyes, o sea que pueden derogar, reformar o suspender las leyes existentes cuando lo hagan expresa o tácitamente, y rigen hasta cuando el Congreso o el Gobierno en uso de facultades extraordinarias los deroguen, modifiquen o suspendan, se colige que la competencia legislativa excepcional es una atribución transitoria, que ordinariamente corresponde al Congreso y que debe ejercerse siempre dentrode los precisos límites contenidos en la ley que la confiere.
En consecuencia, no puede menos el ejecutivo que atender el deber de acatar los términos de la ley de facultades, ya que como lo ha dicho la Corte "... en relación con el requisito de 'precisión', ésta se refiere sustancialmente a la exigencia de que la ley de facultades debe ser clara y estar inequívocamente delimitada en su materia, de tal manera que no quede duda de que la investidura legislativa extraordinaria que el Congreso le otorga al Gobierno, corresponde a funciones que según la propia Carta son de competencia legislativa ordinaria de aquél" (Sentencia de 19 de septiembre de 1985. Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz).
Entonces, el ejercicio de las facultades extraordinarias por el ejecutivo debe ceñirse estrictamente a aquella voluntad y a los fines señalados por el Congreso, sin que sea admisible que en dicho ejercicio se distorsione o varíe la materia sobre la cual recae la habilitación legislativa.
Advierte la Corte que el Gobierno al dictar la norma acusada se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 75 de 1986. Si se analiza dicha ley en su artículo 90 aparece bien claro que de ninguna de sus autorizaciones surge facultad para modificar la composición del citado Comité de Calificaciones, con lo cual se está vulnerando lo dispuesto por el numeral 8o del artículo 118, en concordancia con el numeral 32 del artículo 76.
La Corte considera que fluye de una elemental y sana interpretación de lo dispuesto en el artículo 141, acusado, que él hace expresa referencia al Comité de Calificaciones creado por el artículo 32 de la Ley 75 de 1986, para modificar la integración por éste dispuesta, y que si el legislador ordeno, con precisión y detalle, la composición de dicho comité para calificar favorablemente a la entidad que realice los fines sociales o científicos y tecnológicos previstos por la ley, no es lógico ni racional que autorice después al ejecutivo para variar la citada composición, en tal sentido que las facultades extraordinarias se presten para enmendar la propia decisión del Congreso, en términos que cambian sustancialmente su clara voluntad, noobstante que finalmente ésta haya resultado fallida por vicios de forma. Es más, como está visto que esta corporación declaró inexequible el parágrafo tercero del artículo 32de la Ley 75 de 1986, sin duda los efectos de este fallo se proyectan también por este aspecto sobre la norma sub examine, ya que por decisión definitiva, que tiene efectos erga omnes, el citado parágrafo desapareció del ordenamiento jurídico, y con él el Comité de Calificaciones que ordenó integrar en la forma que se señaló anteriormente.
Concluye, pues, la Corte que la modificación contenida en el artículo 141 del Decreto número 2503 es Inconstitucional por haber excedido la ley de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
1° Declarar INEXEQUIBLE el artículo 141 del Decreto número 2503 de 1987, por extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias, que dice así:
"Artículo 141. Comité de Calificaciones. El Comité de Calificaciones a que se refiere el artículo 31 de la Ley 75 de 1986, estará integrado por el Ministro de Hacienda o su delegado, quien lo presidirá, el Director General de Aduanas o su delegado, el Director General de Presupuesto o su delegado, el Director General de Tesorería o su delegado y el Director General de Impuestos o su delegado, quien actuará como secretario del mismo".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Hernán Guillermo AldanaDuque, (con salvamento de voto); Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas,Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto OspinaBotero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario
SALVAMENTO DE VOTO
En relación con la declaratoria la inexequibilidad del artículo 141 del Decreto Extraordinario número 2503 de 1987, por el cual se organiza el Comité de Calificaciones encargado de determinar los ingresos recibidos por los nuevos contribuyentesque, por dedicarse al mejoramiento de la salud, educación y cultura, no constituyen renta ni ganancia ocasional, me permito salvar el voto, pues estimo que, pese a la fallida integración de ese comité en el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 90 de l935, y precisamente por eso, y por efecto de la sobrevenida inexequibilidad de este texto, bien podía el ejecutivo, investido de facultades al efecto, integrar el comité en ja forma como lo hizo el artículo acusado.
En primer término cabe recordar que el parágrafo 3o del artículo 32 de la Ley 90, en su integridad, fue declarado inexequible por vicio de trámite, lo cual implica que dicho precepto ni siquiera nació válidamente a la vida jurídica, y no pudo producir efecto en ningún caso, y menos producirlo el 29 de diciembre de 1987, cuando se expidió el artículo 141 del Decreto número 2503 de 1987.
Por ello, en tal fecha, y dadas las finalidades que por el artículo 90 de la Ley 75 de 1985 se buscaron satisfacer con el otorgamiento de facultades extraordinarias, dentro de ellas, como se expuso por distinguidos colegas de la corporación, cabía plenamente la estructuración, a nivel legal, del citado comité, sin que, para el efecto, valga la argumentación de que el legislador extraordinario no podía variar la integración del comité en la forma como lo haría el legislador ordinario en el artículo 32 dela ley, parágrafo 3°, pues ya se dijo que tal propósito no lo logró el legislador por vicios de trámite en la confección del precepto.
Si el artículo 32 hubiera nacido válidamente a la vida jurídica, la tesis sería de recibo, pero desaparecido por obra de la declaratoria de inexequibilidad y, sobre todo, nacido sin validez, nada obstaba para que el ejecutivo hubiera adoptado el texto acusado, sin violentar ni la Carta, ni el texto legal habilitante, pues, en las circunstancias del caso, lo menos que podría decirse era que circunstancias sobrevinientes habilitantes sacaban airoso el artículo 141 del Decreto número 2503 acusado.
Precisamente, la mancada intención del legislador ordinario podía y debía ser suplida por el extraordinario, en previsión de una mejor organización y funcionamiento del Comité de Calificación, por lo cual el ejercicio de las facultades extraordinarias, aplicándolas a su creación y organización, hallaban respaldo en la propia ley de facultades.
Contrariamente a la consideración fundamental del fallo del cual me separo, viene el artículo 75 de la Carta, que prevé que "toda reunión de miembros del Congreso que, con la mira de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público .se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y las personas que en las deliberaciones tomen parte serán sancionadas conforme a las leyes (Acto Legislativo número 1 de 1968, artículo 10)". Lo cual indica que los actos expedidos -como el parágrafo 3o del artículo 32 de la Ley 90 de 1975-, no pueden tener efecto alguno, y por tanto no puede decirse que el legislador extraordinario contrarió una voluntad inexistente y sin efecto alguno, del legislador ordinario.
Los anteriores motivos, son los que me llevan a apartarme de la respetable decisión mayoritaria.
Fecha, ut supra
Hernán Guillermo Aldana Duque