Sentencia 1817 de 1988
300Corte SupremaCorte Suprema300300184901817José Alejandro Bonivento Fernández198818/08/19881817_José Alejandro Bonivento Fernández_1988_18/08/198830018490DERECHO DE DEFENSA. Resumen. Facultad de destitución por parte del superior jerárquico contra el alcalde, sobre el cual recaiga auto de llamamiento a juicio debidamente ejecutoriado. Exequible la parte demandada del literal a) de la Ley 49 de 1987. Inhibirse en lo que atañe a la parte del literal a) del artículo 17 de la Ley 78 de 1986. Corte Suprema de Justicia - Sala Plena Sentencia número 87. 1988
Claudia María Cortés DíazDemanda de inconstitucionalidad contra los artículos 17, literal a) de la Ley 78 de 1986 y 6º, literal a) de la Ley 49 de 1987.Identificadores30030018491true92796Versión original30018491Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 17, literal a) de la Ley 78 de 1986 y 6º, literal a) de la Ley 49 de 1987.


DERECHO DE DEFENSA.

Resumen.Facultad de destitución por parte del superior jerárquicocontra el alcalde, sobre el cual recaiga auto de llamamiento a juicio debidamente ejecutoriado.

Exequible la parte demandada del literal a) de la Ley 49 de 1987.

Inhibirse en lo que atañe a la parte del literal a) del artículo 17 de la Ley 78 de 1986.


Corte Suprema de Justicia - Sala Plena

Sentencia número 87.

Referencia: Expediente número 1817.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 17, literal a) de la Ley 78 de 1986 y 6º, literal a) de la Ley 49 de 1987.

Actor; Claudia María Cortés Díaz.

Magistrado ponente: doctorJosé Alejandro Bonivento Fernández.

Aprobada por Acta número 32.

Bogotá, D. E., agosto dieciocho (18) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

I. ANTECEDENTES

La ciudadana Claudia María Cortés Díaz, en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 214 de la Constitución Política, acude a la Corte para solicitar que declare inexequibles el literal a) del artículo 17 de la Ley 78 de 1986 y el literal a) del artículo 6o de la Ley 49 de 1987.

Cumplidos los trámites exigidos por el Decreto número 0432 de 1969, entra la Corte a decidir:

II. TEXTOS

"LEY 78 DE 1986

…..

Artículo 17. Causales de destitución. El Presidente de Ja República y los gobernadores, intendentes y comisarios destituirán a los alcaldes, según sus respectivas competencias, en los siguientes casos:

a) Cuando se haya dictado sentencia de carácter penal o auto de llamamiento ajuicio.

"LEY 49 DE 1987

..................

Artículo 6o Los literales a) y c) del artículo 17 de la Ley 78 de 1986, quedarán así:

a) Cuando se haya proferido sentencia condenatoria de carácter penal o resolución de acusación debidamente ejecutoriada (se subraya lo acusado).

(……….)"

III. LA DEMANDA

En síntesis, la demandante argumenta que el artículo 6º, literal a) de la Ley 49 de 1987 es violatorio del derecho de defensa considerado en el artículo 26 constitucional por cuanto establece como causal de destitución del alcalde municipal la adopción en su contra de una resolución de acusación, que consiste "ante todo en un pliego de cargos" susceptible de contradicción e impugnación. Se lee en la demanda que fundamentar la destitución en dicho acto procesal de naturaleza interlocutoria conduce en la práctica a quebrantar la garantía constitucional del derecho de defensa, el cual no es otra cosa que "la facultad que tiene el sindicado de oponerse a la pretensión punitiva del Estado" (Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, sentencia de agosto 3 de 1982).

IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA

Mediante Oficio número D.P. 228 de mayo 10 de 1988, el señor Procurador General de la Nación manifestó a la Sala Constitucional que se hallaba impedido para emitir concepto acera de la demanda instaurada, por haber participado en la calidad de congresista en la expedición de las Leyes 49 de 1987 y 78 de 1986, a las cuales pertenecen los artículos acusados.

La Sala Constitucional, mediante auto de mayo 18 de 1988, aceptó el impedimento del Procurador, lo declaró separado del conocimiento del negocio y ordenó remitir el expediente al viceprocurador general de la Nación para que este funcionario emitiera el dictamen exigido por el artículo 214 de la Constitución.

Por Oficio número 1346 de junio 30 de 1988, el viceprocurador emitió concep­to sobre el artículo 6º, literal a) de la Ley 49 de 1987, solicitando la declaratoria de inexequibilidad.

"En materia de alcaldes elegidos por el voto directo de los ciudadanos, el artículo 201 constitucional ciertamente se refiere a la suspensión y destitución, que observa­das en el contexto del sistema constitucional, exigen que la solicitud o imposición de cualesquiera de ellas, observe previamente y garantice el debido proceso y por ende el ejercicio pleno del derecho de defensa. Pero nuestro sistema jurídico no contempla la destitución ni medida alguna penal, disciplinaria, correccional, etc., como sanciones que se puedan solicitar o imponer de plano, sino como resultante de un proceso realizado cumpliendo la plenitud de formas y la gama de garantías preestablecidas. Esto es lo que no observa la medida de destitución contenida en la letra ordinal a) del artículo 6º de la Ley 49 de 1987, como se analizará a continuación.

"Es evidente, que la norma en la parte demandada, establece una desproporción que se traduce en injusticia y por tanto en inconstitucionalidad de la facultad otorgada a los jueces para solicitar la destitución de un alcalde con base en la resolución de acusación, con la cual culmina la primera etapa del proceso penal, mientras que para los empleados oficiales y con la finalidad de hacer efectiva la detención, los jueces pueden solicitar la suspensión (medida provisional) del proce­sado.

"Esto me induce a pensar que el legislador no puede, sin vulnerar Ja Carta Constitucional, dictar una proposición como la demandada, por el desequilibrio e injusticia (desproporción} que se produce en contra del acusado, imponiéndole, apriori, la desvinculación definitiva de la función pública con las consecuencias que ello implica, tal y como se esbozaron en el punto 5 del presente concepto fiscal. La destitución concebida en los términos del artículo 6° literal a) de la Ley 49 de 1987, genera un prejuzga miento del juzgador de instancia, sin que sea la resultante de un proceso, de ahí su inconstitucionalidad, a diferencia de cuando se suspende a un empleado oficial, con el doble objetivo de hacer efectiva la detención y defender la dignidad y el decoro de la administración.

"Así mismo existe la facultad de solicitar la suspensión [(literal b) del artículo 7º de la Ley 49 de 1987] a fin de hacer efectiva la detención, que sumada a la destitución por efecto de la resolución acusatoria, implicaría la adopción e imposición de dos medidas de suyo contradictorias por las consecuencias que cada una produce, en un mismo proceso y contra la misma persona, sin derecho a recurrir cualquiera de ellas. Por supuesto, la medida de suspensión es de carácter provisional y revocable, en cambio la destitución es definitiva y tal vez irrevocable, o por lo menos no parece cuestionable ante otras autoridades judiciales.

"El legislador al establecer sanciones, repito cualesquiera sea su naturaleza, debe observar y acatar siempre que exista el principio de la proporcionalidad (princi­pio de justicia, constitucional) entre la conducta imputada y el correctivo, pena, etc., correspondiente a la magnitud y gravedad de los hechos probados en el proceso. Tolerar lo contrario, abriría las puertas de la arbitrariedad, es decir a que el legislador pudiese consagrar sanciones o medidas similares sin fórmula de juicio, o tanto como facultar a los jueces para solicitar la destitución de quien incumpla un contrato, mientras se define judicialmente si el cocontrante demandado incumplió sus obligaciones contractuales. La medida sería inconstitucional no solo por desconocer el derecho de defensa, el debido proceso, sino además por injusta, desde el punto de vista de nuestra justicia constitucional".

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1º.Competencia

Es la Corte Suprema de Justicia el Tribunal competente para decidir de modo definitivo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas" pues éstas hacen parte integrante de leyes expedidas por el Congreso de la República (artículo 214 C.N.).

2º. El caso en estudio

El auto de llamamiento a juicio del artículo 17, literal a) de la Ley 78 de 1986 fue sustituido en el artículo 6° literal a) de la Ley 49 de 1987 por la resolución de acusación; en consecuencia a esta última contraerá la Corte su decisión de fondo, puesto que aquélla, por sustracción de materia, obliga a pronunciamiento inhibitorio.

Establece la norma en estudio, como causal de destitución de un alcalde, haberse proferido en su contra resolución de acusación ejecutoriada. Se parte, entonces de la noción de la existencia de un proceso penal en que al sindicado, luego del trámite de rigor se le ha dictado la providencia referida, y además, se encuentre en firme. Esto hace suponer, necesariamente, que la comparecencia al proceso penal está sujeta a la observancia de las formas propias del mismo. Por eso no se le desconoce el derecho de defensa, que está tutelado directamente dentro de la actuación penal respectiva. Vale decir, la oportunidad de defenderse se concreta, en esta, y que no se puede vulnerar o desconocer ese derecho, so pena de que se incurra en una de las irregularidades advertidas por el ordenamiento adjetivo.

Cuestión distinta es que el proveído mencionado, debidamente ejecutoriado, dé pie para sustentar o apoyar la destitución de un alcalde, porque ya en esta etapa se está frente a un factor objetivo, la decisión judicial, que encuentre "demostrada la tipicidad del hecho y exista un testimonio que ofrezca serios motivos de credulidad o indicios graves de responsabilidad.

Es decir la destitución, como acto administrativo proveniente del funcionario competente debe estar apoyada indiscutiblemente en la resolución de acusación ejecutoriada, con sujeción a un trámite de rango administrativo.

Por eso advierte la Corte que se debe distinguir entre la actuación penal en la se profiere la providencia pluricitada, adelantada ante juez competente, y la causal de destitución que es la que sirve para que, previo un procedimiento administrativo se imponga la destitución por parte del Presiente de la República, de los gobernadores, intendentes, comisarios, según su competencia.

Precisamente, la falta de distinción anotada anteriormente fue la que llevó equivocadamente al señor viceprocurador, lo mismo que a la accionante, a estimar que el texto acusado agravia la Carta Fundamental porque se desconocía el derecho de defensa en cuanto entendieron que es el juez penal el que decide sobre la destitución.

Tampoco se debe olvidar que el artículo 201 de la Constitución Nacional (artículo 3o del Acto Legislativo número 1 de 1986) dispone que le corresponde a la ley establecer las sanciones a que hubiere lugar contra los alcaldes y, al mismo tiempo, determinar las faltas absolutas o temporales en que éstos incurran. Y,ciertamente, la norma acusada no hace nada diferente que determinar una causal de destitución, o sea que es el desarrollo normativo obligado del mandato constitucional. Además, no hay duda que el legislador se inspiró en marcados principios de decoro, dignidad y ética, en un estricto ámbito temporal, para introducir una causalde destitución de semejante connotación moral a la indicada como inhabilidad paraser alcalde, y que sirvió a esta corporación para afirmar en relación con la exequibilidad del literal c) del artículo 5o de la Ley 78 de 1986, lo siguiente:

"Advierte esta corporación que en estas condiciones nada se opone a que por motivos penales pueda el legislador establecer causales de inhabilidad fundadas en razones como la invocada por la norma acusada, ya que se trata de preservar la dignidad de las investiduras públicas en uno de los cargos de elección popular. Así ha regulado el constituyente esta materia cuando se trata de las inhabilidades para ser elegido o nombrado como Presidente de la República (artículo 15), Senador (artículo 94), Representante (artículo 100), Ministro (artículo 133), y Diputado (artículo 185).

"Además, la inhabilidad señalada está dirigida a preservar determinados princi­pios de ética social puesto que quiere el legislador que el ciudadano que aspire al cargo de alcalde guarde una conducta irreprochable, más aun cuando se cuestiona con tanta frecuencia el reducido nivel moral que en ocasiones caracteriza el ejercicio de la administración pública.

"Dos situaciones contempla la inhabilidad que regula la norma sub examine; una que se dirige contra la persona que haya sido llamada a responder en juicio y otra que se refiere a los condenados a pena privativa de la libertad por delitos distintos de los políticos.

"El legislador quiere que el ciudadano que se encuentre bajo los efectos de un llamamiento a juicio solucione su situación personal de carácter penal, para que pueda ser elegido alcalde. Es evidente que la primera hipótesis no comprende al individuo que haya sido llamado a juicio y absuelto, si se interpreta esta norma sistemáticamente, en relación con disposiciones especiales vigentes del Código Penal. Lo que dispone el legislador es que quien se encuentre llamado a juicio al momento de la elección popular está inhabilitado para ser elegido alcalde".

Finalmente, si la situación del sindicado, en cuanto a su responsabilidad se trata, pueda cambiar de acuerdo con el desarrollo del proceso, en nada afecta la constitucionalidad de la parte de la norma acusada puesto que esta hay que observarla como propia de una causal de destitución en el momento de pesar la resolución deacusación ejecutoriada y no el resultado del proceso.

Entonces, como no se observa quebranto de norma constitucional alguna habrá que declararse la exequibilidad de la parte de la norma enjuiciada.

VI. DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oída la Procuraduría General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la parte del literal a) de la Ley 49 de 1987 que dice: "o resolución de acusación debidamente ejecutoriada".

INHIBIRSE en lo que atañe a la parte del literal a) del artículo 17 de la Ley 78 de 1986, que dice: "o auto de llamamiento a juicio".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta Judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Hernán Guillermo AldanaDuque, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, (con salvamento de voto); Jairo E. Duque Pérez, (con salvedad de voto), Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, (con salvamento de voto), Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, (salvamento de voto); Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, (salvedad de voto); Edgar Saavedra Rojas, Ramón Zúñi­ga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO

Sin desconocer las muy respetables razones de la mayoría, discrepamos de la sentencia de exequibilidad recaída sobre la parte del literal a) de la Ley 49 de 1987 que dice: "o resolución de acusación debidamente ejecutoriada", por las siguientes razones:

1o. Es claro, como se indica en la sentencia de la cual disentimos, que deben distinguirse en el caso sub examine dos procesos distintos: Uno en el sumario penal que llevará a la sentencia condenatoria o a la resolución de acusación y otro, el proceso administrativo de destitución, que con base en cualquiera de esas dos providencias dispone la destitución del alcalde. Se adujo, durante las deliberaciones de la Sala Plena que en la etapa sumarial el acusado goza de recursos procesales para salvaguardiar sus intereses. Pero no ocurre lo mismo para hacer frente a la destitución fulminante que sufre ipso iure una vez proferida cualquiera de esas dos providencias Judiciales en su contra.

Además de las razones ya expuestas sobre la contradicción de tal proceder con los artículos 26 y 27 de la Constitución Política, no está demás observar que en el concepto de la Procuraduría General de la Nación se solicita a la Corte declarar inexequible la norma acusada de la Ley 49 de 1987, con base en argumentos a nuestro juicio muy sólidos, como el siguiente:

"La destitución concebida en los términos del artículo 6º literal a) de la Ley 49 de 1987, genera un prejuzgamiento del juzgador de instancia, sin que sea la resultante de un proceso, de ahí su inconstitucionalidad, a diferencia de cuando se suspende a " un empleado oficial".

2º. Pero no es menos cierto que la destitución, máxime de un funcionario de elección popular, constituye, para quien la sufre, una pena, o sea un "castigo" conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua. Empero, el artículo 26 de la Carta Fundamental, rectamente interpretado, exige juicio previo (subrayo) para castigar a una persona, especialmente en presencia del artículo 27 de la misma Carta. La anterior disposición (el articulo 26) no obsta para que en los tres casos que éste prevé y conforme a los precisos términos que señale la ley, puedan castigarse ciertos hechos sin juicio previo (subrayo).

Pero la simple "resolución de acusación" no implica juicio previo, pues según lo dispuesto en el artículo 470 del Código de Procedimiento Penal, el funcionario la dicta "cuando esté demostrada la tipicidad del hecho y exista un testimonio que ofrezca serios motivos de credibilidad o indicios graves de responsabilidad".

La destitución basada en una simple resolución de acusación, podría llevar a situaciones injustas y contradictorias que contrarían principios generales de derecho y la doctrina constitucional, cual sería la de que en el juicio penal se absolviera al alcalde inculpado y destituido. No anda pues desencaminado el concepto fiscal, al afirmar: "Es evidente que la norma en la parte demandada, establece una desproporción que se traduce en injusticia y por tanto es inconstitucional la facultad otorgada a los jueces para solicitar la destitución de un alcalde con base en la resolución de acusación, con la cual culmina la primera etapa del proceso penal (subrayo), mientras que para empleados oficiales"... los jueces pueden solicitar la suspensión (medida provisional) del procesado.

Frente a esta argumentación, resulta difícil sostener la exequibilidad de la norma acusada también frente al preámbulo de la Carta, que constituye criterio de interpretación de la misma, según reciente jurisprudencia de la Corte, ya que éste señala como una de las finalidades de nuestra constitución política "afianzar los bienes de la justicia", no los de la injusticia que implica tratamiento desigual de casosiguales y desproporción entre antecedentes y sanciones.

3o Es cierto que esta corporación, en reciente fallo encontró avenida a la Constitución la disposición legal que establece la existencia de una resolución de acusación ejecutoriada como causal de inhabilidad para que el ciudadano objeto de dicha providencia pueda ser elegido para ejercer el cargo de alcalde municipal. Empero, una inhabilidad no implica una sanción como la destitución sino simplemente la ausencia de una cualidad para aspirar al voto popular, como lo es también la vecindad, cuya racionalidad y justificación no corresponde a la Corte juzgar, por ser de competencia exclusiva del legislador y por lo cual no contraría texto constitucional alguno, sino que, por el contrario se deriva de la cláusula general de competencia del artículo 76 que otorga ese poder al Congreso Nacional.

4° Citase en la sentencia el artículo 3° del Acto Legislativo número 1 de 1986 (artículo 201 de la compilación vigente), conforme a cuyo inciso 3º, "el Presidente de la República y los gobernadores, intendentes o comisarios, en los casos taxativamente señalados por la ley suspenderán o destituirán al alcalde del Distrito Especial y a los demás alcaides, según sus respectivas competencias".

Pero en el caso presente no se discute ni la facultad legal ni la administrativa que la norma consagra, sino la conformidad con la Carta Fundamental de una de las causales de destitución y de la forma de aplicarla, pues es evidente que las facultades conferidas en el artículo 201 no pueden interpretarse como arbitrarias, sino que deben sujetarse, como todas las demás leyes y actos administrativos a los preceptos de la Constitución.

En estos términos, dejamos sintéticamente consignado nuestro respetuoso di­sentimiento frente a la decisión de la mayoría de la Corte.

Fecha, ut supra.

Hernando Gómez Otálora, Pedro Lafont Pianetta, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jaime Sarán Greiffenstein, Jairo E. Duque Pérez.