Norma demandada: Acción de inexequibilidad contra los artículos 14, 84 y 154 del Decreto Extraordinario número 2503 de 1987. Declaraciones que se tienen por no presentadas. Caución para demandar. Vigencia.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS- EXCESO. IMPUESTO.
Resumen.No existe facultad que autorice al ejecutivo para establecermodificaciones al procedimiento contencioso administrativo, para interponer la acción legal por el contribuyente, en relación con las liquidaciones oficiales y resoluciones que impongan sanciones. Caución.
1º. Exequible el artículo 14 del Decreto número 2503 de 1987.
2º. Inexequibles los artículos 84 y 154 del Decreto número 2503 de 1987 en la parte acusada.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 78.
Referencia: Expediente número 1810.
Acción de inexequibilidad contra los artículos 14, 84 y 154 del Decreto Extraordinario número 2503 de 1987. Declaraciones que se tienen por no presentadas. Caución para demandar. Vigencia.
Actor: Rosalba Inés Jaramillo M.
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada según Acta número 29.
Bogotá, D. E., julio veintiocho (28) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I, ANTECEDENTES
La ciudadana Rosalba Inés Jaramillo M., en ejercicio de la acción pública que establece el artículo 214 de la Constitución Nacional, presentó escrito de demanda en el que solicitó a esta corporación que declare que los artículos 14, 84 y 154 (parcialmente) del Decreto número 2503 del 29 de diciembre de 1987, son inexequibles.
Admitida la demanda, se ordenó el traslado correspondiente al despacho del señor Procurador General de la Nación, quien en término rindió el concepto fiscal de su competencia. Como se han cumplido todos los trámites previstos para este tipo de acciones por la Constitución Política y por el Decreto número 432 de 1969, procede la Corte a proferir fallo de mérito.
II. LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcriben a continuación las normas acusadas:
«DECRETO NUMERO 2503 DE 1987
(diciembre 29)
Por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.
El Presidente de la República de Colombia en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, y una vez oído el concepto de los honorables Senadores y Representantes designados para asesorar al Gobierno en la utilización de estas facultades,
DECRETA:
……………
Artículo 14. Declaraciones que se tienen por no presentadas. No se entenderá cumplido el deber de presentar la declaración tributaria, en los siguientes casos:
a) Cuando la declaración no se presente en los lugares señalados para tal efecto;
b) Cuando no se suministre la identificación del declarante, o se haga en forma equivocada;
c) Cuando no contengan los factores necesarios para identificar las bases gravables;
d) Cuando no se presente firmada por quien deba cumplir el deber formal de declarar; o cuando se omita la firma del contador público o revisor fiscal existiendo la obligación legal, y
c) Cuando no contenga la constancia del pago del impuesto en el caso de la declaración del impuesto de timbre.
………….
Artículo 84. Caución para demandar. Los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes, para interponer demanda ante los tribunales administrativos en relación con las liquidaciones oficiales y resoluciones que impongan sanciones, deberán prestar caución por un valor equivalente al diez por ciento (10%) del total de la suma, materia de la impugnación.
……….
Artículo 154. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga….; el artículo 9o de la Ley 8a de 1970...».
III. LA DEMANDA
En concepto del actor, las normas acusadas desconocen lo prescrito por el artículo 76, numerales 2º y 12 de la Carta.
El actor fundamenta su demanda en las siguientes razones:
1º. El artículo 14 del Decreto número 250 de 1987 establece varias formas de presunción, aunque no se haya utilizado esta expresión, contraviniendo lo prescrito por el literal h) del numeral 1º del artículo 90 de la Ley 7 5 de 3986, que le prohibió, en ejercicio de las facultades conferidas, establecer presunciones para la determinación de los tributos.
2° Los artículos 84 y 154, este último en la parte acusada, del Decreto número 2503 de 1987, son también inconstitucionales porque las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, no atribuyeron al legislador extraordinario las competencias necesarias para modificar el Código Contencioso Administrativo (Decreto número 01 de 1984), lo que corresponde ordinariamente al Congreso. El Presidente de la República se extralimitó en sus funciones extraordinarias puesto que modificó el artículo 140 del Decreto número 01 de 1984 y deroga el artículo 9° de la Ley 8ª de 1970, sin estar facultado para hacerlo.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación rindió el Concepto Fiscal número 1333 del 18 de mayo de 1988 y en él solicita a esta corporación que declare que del Decreto número 2503 de 1989, el artículo 14 "es constitucional" y que los artículos 84 y 153 en lo acusado, son inexequibles.
Son sus razones las que siguen:
1º. Del artículo 14 que se acusa, sostiene que fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias que entregó el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, con el fin de obtener a cabalidad el control, recaudo, cobro y determinación de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales. Además, es apenas elemental que se exija que toda declaración tributaria contenga y satisfaga el cumplimiento de unos requisitos básicos, sin los cuales dicho acto no puede surtir efecto legal alguno.
2° De otra parte solicita que se declare la inexequibilidad de los artículos 84 y 154 (parcialmente) acusados, ya que "del texto de la Ley 75 de 1986 (facultades extraordinarias) no se deduce que se hubiere habilitado al Gobierno Nacional para establecer cauciones para demandar ante los tribunales de lo contencioso administrativo liquidaciones oficiales y resoluciones que impongan sanciones, más cuando el Código Contencioso-Administrativo ya tiene previsto que si la lye <sic> no exige la consignación de la suma en discusión, corresponde al ponente fijar caución a satisfacción para garantizar el pago a que haya lugar".
Agrega que "... el parágrafo del artículo 9º de la Ley 8a de 1970, tampoco exige como requisito para demandar ante lo contencioso administrativo 'hacer la consignación del impuesto que hubiere liquidado la administración', razón por la cual también resulta inconstitucional el artículo 154 del Decreto número 2503 de 1987, al derogar aquella norma, para lo cual el Gobierno Nacional no se encontraba habilitado".
Concluye el concepto fiscal señalando que "en consecuencia, el ejecutivo al dictar los artículos 84 y 154 del Decreto número 2 503 precitado, extralimitó el marco de las atribuciones de que fuera revestido por el precepto 90 de la Ley 75 de 1986".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución Política, la Corte Suprema de Justicia es competente para decidir definitivamente sobre las normas acusadas, ya que estas forman parte de un decreto expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso mediante el artículo 90 de la Ley 75 de 1986.
Segunda. Las normas acusadas
El Decreto número 2503 de 1987 fue expedido el 29 de diciembre de 1987 dentro del término previsto por la ley de facultades mencionada que se extendió hasta el 31 de diciembre del mismo año, por lo tanto, las normas acusadas por este aspecto resultan constitucionales.
En cuanto a la materia dentro de la cual podía el Ejecutivo expedir las normas para las que estuvo facultado, cuyos límites, en concepto del actor han sido desbordados por las disposiciones acusadas, se tiene que en la parte pertinente el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, dispuso lo siguiente:
"Artículo 90. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias contadas éstas desde la fecha de publicación de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 1987 para adoptar las siguientes medidas:
"1o. Dictar las normas que sean necesarias para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.
"En desarrollo de estas facultades el Gobierno podrá:
"a) Determinar la información y las pruebas que se requieren en las actuaciones tributarias;
"b) Señalar los procedimientos y trámites de los procesos de determinación oficial del tributo} así como el sistema probatorio y su valoración;
"c) Eliminar la declaración anual del impuesto sobre las ventas y adecuar el periodo fiscal del impuesto, los términos para los descuentos y el contenido de los certificados bimestrales, en los responsables cuya declaración anual se elimina;
"d) Tomar medidas para el efectivo control de la evasión y la elusión tributarias;
"e) Dictar normas para agilizar y hacer efectivo el cobro de los impuestos por la vía coactiva;
"f) Dictar normas en materia de recursos, notificaciones y términos;
"g) Dictar normas en materia de certificados de paz y salvo y reserva de la declaración tributaria, y
"h) Dictar normas sancionatorias que en ningún caso contemplen penas privativas de la libertad, ni establecer presunciones para la determinación de los tributos.
",……….."
En relación con el artículo 14, acusado, esta corporación estima que las facultades conferidas por el literal a) del numeral 1o del artículo 90 transcrito, en cuanto permite al ejecutivo "dictar las normas necesarias para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos que administre la Dirección Generalde Impuestos Nacionales", al momento de "determinar la información y las pruebas que se requieren en las actuaciones tributarias", lo autorizan también para expedir la norma que se examina. En efecto, esta disposición se reduce a establecer precisas hipótesis, mediante las cuales se entiende que la declaración tributaria no ha sido presentada, como consecuencia de la falta de algunos requisitos que están señalados por los artículos 4°, 6o, 7°, 8o, 9º, 10, 11 y 79 del mismo Decreto número 2503 de 1987. Estos se refieren a la identificación del declarante, al lugar donde debe presentarse la declaración y a la firma del contador público o revisor fiscalobligado legalmente a participar en dichos actos, a la expresión de los factores necesarios para identificar las bases gravables y a la constancia de pago del impuesto en el caso de la declaración del impuesto de timbre.
Como lo ha dicho en otras oportunidades esta corporación, no se trata en este caso de presunciones cuya elaboración legal está prohibida por la ley de facultades, sino de requisitos básicos y elementales que debe señalar el legislador ordinario o extraordinario para que se pueda cumplir la finalidad que se le asigna al ejecutivo de "determinar la información y las pruebas que se requieren en las actuaciones tributarias".
Estos requisitos quedan a cargo del declarante como una obligación legal encaminada a obtener con precisión la fijación del monto del gravamen que éste debe pagar al fisco. Si el declarante no satisface estos requisitos básicos que le impone la ley tributaria, es obvio que se considere que no ha presentado la declaración tributaria aque está obligado, con las consecuencias de ley establecidas en el Decreto numero 2503 de 1987.
Ahora bien, sobre las otras dos disposiciones acusadas, es preciso examinar el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo que dice así:
"Artículo 140. Comprobante de consignación. Si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del Tesoro Público deberá acompañarse el respectivo comprobante de haber consignado en calidad de depósito, la suma correspondiente. Terminado el proceso, la cantidad deducida en la sentencia a cargo del contribuyente o deudor, ingresará definitivamente en los fondos del tesoro y se devolverá al interesado el saldoque resultare, si lo hubiere, con intereses comerciales corrientes sobre este saldo desde que se hizo la consignación.
"En iguales términos se devolverá la suma depositada en caso de que la sentencia fuere favorable en su totalidad al demandante.
"El comprobante de depósito de que se trata se refiere a los casos en que leyes especiales exijan la consignación previa de la suma liquidada o debida. En los demás, bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto".
Es evidente entonces que esta disposición sólo exige la consignación previa de la suma liquidada o debida, cuando leyes especiales así lo determinen. En lo demás, bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto, como lo señala expresamente la norma transcrita.
"En relación con los artículos 84 y 154 del Decreto número 2503 de 1987, la Corte advierte que la inconstitucionalidad fluye de la ausencia de facultades extraordinarias para regular la materia a que se refieren. Así, revisado el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, no aparece facultad que autorice al ejecutivo para establecer modificaciones al procedimiento contencioso administrativo previsto en el Decreto-ley número 01 de 1984 (C.C.A.), ni al artículo 9o de la Ley 8ª de 1970, que por ser norma especial vigente, es la aplicable para interponer la acción legal ante el contencioso administrativo y que dispone que no será necesario hacer la consignación del impuesto que hubiere liquidado la administración, como lo dice su parágrafo.
En efecto, la Corte considera, como lo ha dicho en relación con el examen de normas del Decreto número 2503 'que el control al cual se refiere la ley habilitante es el control que debe ejercer la Dirección General de Impuestos Nacionales dentro de ella misma y con relación al contribuyente, esto es que se trata del control administrativo' (Sentencia de junio 23 de 1988. Magistrado ponente: doctor Jaime SanínGreiffenstein), Y por otra parte, dicha ley habilitante no se refiere a facultades para establecer requisitos que regulen el ejercicio de las acciones contencioso administrativas.
Cuando la ley habla de 'control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos', no cabe duda que las facultades que otorga se encuadran precisamente dentro del procedimiento administrativo. Por eso también la materia regulada por los artículos 84 y 154, acusados, del Decreto número 2503 de 1987, no puede tomar apoyo en el literal f) del artículo 90 de la ley de facultades cuando señala que el ejecutivo podrá 'dictar normas en materia de recursos, notificaciones y términos', ni en el literal b) del mismo artículo cuando lo autoriza para 'señalar los procedimientos y trámites de los procesos de determinación oficial del tributo, así como el sistema probatorio y su valoración', ya que es evidente que tales facultades se refieren al procedimiento estrictamente administrativo.
Concluye entonces la Corte, que el legislador extraordinario no estaba habilitado por la Ley 75 de 1986 para dictar el artículo 84 y tampoco el artículo 154, en cuanto deroga el artículo 9º de la Ley 8ª de 1970, cuyas materias se inscriben dentro del campo del procedimiento de lo contencioso administrativo, por lo cual se declarará la inexequibilidad de ambas disposiciones".
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Primero. Declarar exequible el artículo 14 del Decreto número 2503 de 1987.
Segundo. Declarar inexequibles los artículos 84 y 154, en la parte acusada, del Decreto número 2503 de 1987, por extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 75 de 1986, que dicen así:
"Artículo 84. Caución para demandar. Los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes, para interponer demanda ante los tribunales administrativos en relación con las liquidaciones oficiales y resoluciones que impongan sanciones, deberán prestar caución por un valor equivalente al diez por ciento (10%) del total de las sumas materia de la impugnación".
"Artículo 154. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga...; el artículo 9° de la Ley 8ª de 1970..."(Se declara inexequible sólo lo subrayado).
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, Edgar Saavedra Rojas, Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario