Norma demandada: Revisión constitucional del Decreto número 1061 de 30 de mayo de 1988 "por el cual se adiciona el artículo 4° de la Ley 78 de 1986".
PRESIDENTE. DELEGACION DE FUNCIONES.
Resumen.Considera la Corte que es inválida la delegación de las atribuciones del Estado de Sitio al Ministro delegatario y en consecuencia son inconstitucionales los decretos de esta clase, dictados por quien no es el Presidente de la República.
Es inconstitucional el Decreto número 1061 de 1988, por el cual se adiciona el artículo 4° de la Ley 78 de 1986.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 75.
Referencia: Expediente número 1835 (277-E).
Revisión constitucional del Decreto número 1061 de 30 de mayo de 1988 "por el cual se adiciona el artículo 4° de la Ley 78 de 1986".
Magistrado ponente: doctor Jaime Sanín Greiffenstein.
Aprobada por Acta número 28.
Bogotá, D. E., julio veintiuno (21) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional, el secretario general de la Presidencia de la República, envió a la Corte al otro día de su expedición el Decreto número 1061 de 30 de mayo de 1988, para su revisión constitucional.
Para efectos de la intervención ciudadana que autoriza el artículo 214 de la Carta, el negocio se fijó en lista por el término de tres (3) días en la Secretaría General de la Corte, sin que ningún ciudadano hubiera acudido a impugnar o defender la constitucionalidad del decreto legislativo objeto de revisión.
Una vez cumplidos los trámites legales previstos para estos casos, procede la corporación a emitir la decisión correspondiente.
II. TEXTO DEL DECRETO
El tenor literal del decreto materia de revisión es el siguiente:
«DECRETO NUMERO 1061 DE 1988
(mayo 30)
Por el cual se adiciona el artículo cuarto de la Ley 78 de 1986.
El Ministro de Gobierno de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales, en uso de las atribuciones que le delega el Decreto número 1000 de 1988, de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política, en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto número 1038 de 1984, se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;
Que el inciso 2° del artículo 1° de la Ley 78 de 1986 señala que los alcaldes tendrán un período de dos años el cual debe iniciarse el próximo P de junio;
Que el artículo 4° de la Ley 78 de 1986 establece que los alcaldes se posesionarán ante el Juez Civil o Promiscuo Municipal, primero o único del lugar;
Que siendo el alcalde la primera autoridad del municipio es indispensable que asuma el cargo en la fecha establecida por la ley, con el fin de que pueda actuar como instrumento para mantener o restablecer el orden público;
Que con la ausencia temporal o definitiva del juez se imposibilitaría la oportuna asunción del cargo por parte de los funcionarios municipales con el consecuente desorden en la administración local, que podría agravar la situación de orden público que vive el país;
Que se hace necesario tomar medidas que constituyan una alternativa, para que ante la ausencia del juez, los alcaldes tomen posesión en forma oportuna,
DECRETA:
Artículo 1° Mientras dure turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, ante la ausencia temporal o definitiva del juez del lugar ante el cual han de asumir su cargo, los alcaldes electos podrán tomar posesión ante el Presidente del Concejo Municipal o en su defecto ante dos testigos.
Artículo 2° Este decreto rige a partir de su publicación. Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. E., a 30 de mayo de 1988.
El Ministro de Gobierno de la República de Colombia, delegatario de las funciones presidenciales, César Gaviria Trujillo; el Ministro de justicia, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Relaciones Exteriores, Enrique Low Murtra; el Viceministro de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del despacho, Arturo Ferrer; el Ministro de Defensa Nacional, Rafael Samudio Molina; el Ministro de Agricultura, Luis Guillermo Parra Dussán; el Ministro de Desarrollo Económico, Fuad CharAbdala; el Ministro de Minas y Energía, Guillermo Perry Rubio; el Ministro de Educación Nacional, Antonio Yepes Parra; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comunicaciones, Diego Younes Moreno; el Ministro de Salud, José Granada Rodríguez; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa. »
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación, en Oficio número 1347 de 1° de julio de 1988, emite la vista fiscal respectiva, la que concluye solicitando a la Corte declare exequible el Decreto número 1061 de 1988, con base en los siguientes argumentos:
Que "el decreto revisado, tuvo que expedirlo el Gobierno Nacional, ante las graves amenazas presentadas por la Asociación Nacional de Empleados judiciales, Asonal judicial, de no dar posesión a los alcaldes municipales, el 1° de junio del año que transcurre": en consecuencia encuentra el Jefe del Ministerio Público la debida conexidad de la medida adoptada con las causas que originaron la declaratoria de estado de sitio, pues "indudablemente se hubiese agravado la situación de orden público por la que atraviesa el país, si ante la orden de Asonal Judicial, los jueces se hubiesen abstenido de dar posesión a los alcaldes municipales".
Sin embargo, más adelante agrega el Procurador que "tal determinación era un hecho ajeno a la inicial declaratoria de estado de sitio; pero ello no implica que fuera necesario expedir un decreto aduciendo hechos nuevos y sobrevinientes a las causas que motivaron su implantación, pues constituye un imperativo constitucional para el Gobierno, remover los obstáculos que se presentan en el cumplimiento de su deber de restablecer el orden público".
Finalmente, al pronunciarse sobre el artículo 1° del decreto que se revisa sostiene que "la medida referida no infringe las normas atinentes a la administración municipal, ni ninguna otra disposición constitucional, ya que éstas no prevén ante qué autoridad debe asumirse el cargo de alcalde, y por lo tanto la reglamentación corresponde a la ley".
El señor Procurador no se formula enigma en cuanto a la competencia del Ministro delegatario para dictar el acto que se revisa.
IV. CONSIDERACIONES DE: LA CORTE.
Competencia
Dado que el Decreto número 1061 de 1988 fue expedido en ejercicio de las facultades que consagra el artículo 121 de la Constitución Nacional, es competente esta corporación para decidir sobre su constitucionalidad, conforme a lo previsto en el parágrafo del artículo citado, en concordancia con el 214ibidem.
El primer aspecto que debe examinar la Corte al ejercer el control oficioso de constitucionalidad sobre los decretos legislativos dictados con base en las facultades consagradas en el artículo 121 de la Constitución Nacional, es si dichos decretos reúnen los requisitos formales exigidos por la Carta, a saber, que el decreto haya sido expedido por el Presidente de la República y que esté firmado por todos los Ministros.
En el caso bajo examen se tiene que el Decreto número 1061 de 30 de mayo de 1988 fue expedido por "el Ministro de Gobierno de la República de Colombia delegatario de funciones presidenciales, en uso de las atribuciones que le delega el Decreto número 1000 de 1988, de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política, en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984" (folio 3).
El decreto de delegación de funciones es el siguiente:
«DECRETO NUMERO 1000 DE 1988
(mayo 23)
Por el cual se delegan algunas funciones constitucionales.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 128 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que con ocasión de varias invitaciones formuladas por gobiernos extranjeros y la necesidad de realizar algunas gestiones de carácter internacional, el Presidente de la República de Colombia se ausentará del país desde el 25 de mayo de 1988, con el fin de visitar los Estados de Portugal, España, Vaticano, Italia y Estados Unidos de Norteamérica, donde asistirá a la tercera sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre desarme; que en razón de la precedencia establecida en las leyes vigentes, el Ministro de Gobierno está habilitado para ejercer funciones constitucionales como Ministro delegatario,
DECRETA:
Artículo 1° Deléganse en el Ministro de Gobierno, César Gaviria Trujillo, por el tiempo que dure la ausencia del Presidente de la República, las siguientes funciones constitucionales:
a) Artículo 118, numeral 8°;
b) Artículo 119, numeral 2°;
c) Artículo 120, con excepción de los asuntos indicados en el numeral 20;
d) Artículos 121 y 122.
Artículo 2° El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D.E., a 23 de mayo de 1988.
VIRGILIO BARCO
El jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,Germán Montoya Vélez».
Como se puede observar, ciertamente, el Presidente de la República, haciendo uso de lo dispuesto en el artículo 128 de la Carta, delegó en el Ministro de Gobierno algunas funciones constitucionales, dentro de las cuales se encuentran las del artículo 121ibidem (artículo 1° literales a) y d), y fue precisamente en ejercicio de dicha delegación que el Ministro delegatario profirió el Decreto Legislativo número 1061 de mayo 30 de 1988, materia de revisión.
No obstante lo anterior y a pesar de estar investido de facultades el Ministro de Gobierno para dictar decretos legislativos, en virtud de la delegación hecha por el Presidente, considera la Corte que es inválida la delegación y que el Decreto número 1061 de 1988 es inconstitucional por haber sido expedido por quien no era Presidente de la República, tal como lo exige el canon 121 superior.
"La institución del Ministro delegatario, tal como lo sustuvieron el Consejo de Estado y esta corporación, se creó mediante el Acto Legislativo número 1 de 1977, artículo 5° para solucionar la incertidumbre que al respecto existía y, en su caso, la anómala situación que se presentaba cuando el Presidente de la República debía viajar al exterior en ejercicio de sus funciones y era reemplazado por el designado, sin que la separación o división de funciones hubiera sido claramente establecida o quien cumplía iguales atribuciones a las del titular, originándose la existencia de dos presidentes, uno dentro del país y otro fuera, lo cual contrariaba el sistema unipersonal de la Presidencia que tiene la Constitución Colombiana. Estos inconvenientes teóricos y prácticos no fueron resueltos, sino, por el contrario, puestos de relieve por la Reforma Constitucional de 1968 que consagró llanamente, pero sin despejar las incógnitas de las respectivas funciones, el aspecto bifronte de la Presidencia de la República.
Y fue así como se estableció en la Reforma de 1977:
'Cuando el Presidente de la República se traslade a territorio extranjero en ejercicio del cargo, el ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad, las funciones constitucionales que el Presidente le delegue. El Ministro delegatario pertenecerá al mismo partido político del Presidente' (inciso 4° artículo 128 C.N.).
De la lectura de esta disposición, de la historia de su establecimiento y del análisis conjunto del sistema constitucional, se puede concluir que el Ministro a quien el Presidente delegue funciones constitucionales, no adquiere por este hecho la calidad de Presidente de la República, pues como lo señala la misma norma se trata de un 'Ministro delegatario', que como tal continúa subordinado a las órdenes presidenciales. Es que el Presidente de la República cuando se traslada a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, no pierde su investidura, ni las preeminencias o prerrogativas de que goza como jefe del Estado, ya que sigue con la titularidad del mando, el cual sólo puede ser ejercido por una sola persona.
Por esto dijo el Consejo de Estado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo:
'Conclusión de este primer paso -conclusión apenas provisional- (que luego se hace definitiva, anota la Corte) es que son términos esencialmente disímiles haber ejercido la Presidencia y haber sido Ministro delegatario de funciones presidenciales...
... De suerte que el Ministro delegatario no es presidente (octubre 16, 85, Consejero ponente: doctorMiguel Betancourt Rey).
Ahora bien, dada la redacción del artículo 128 de la Constitución parecería a primera vista que el Presidente de la República pudiera delegar en el Ministro delegatario todas aquellas funciones constitucionales que considere conveniente, sin embargo, ello no es así, pues como lo dejó claramente definido esta corporación en la Sentencia número 111 de 12 de diciembre de 1986, al conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 27 de 1980, el Presidente no puede despojarse en favor de su Ministro delegatario de todas las funciones que la Carta le asigna, sino solamente de aquellas que 'no sean inherentes a su investidura propia de jefe de Estado, las cuales por ser inseparables de esta calidad, sólo pueden ser ejercidas por el Presidente de la República, aun estando ausente del territorio nacional' (Magistrado ponente: doctorJairo Duque Pérez).
En consecuencia, halló la Corte en dicha oportunidad que 'las contempladas por ejemplo en los artículos 121 y 122 para declarar el estado de sitio y el de emergencia económica y dictar los decretos legislativos que tan excepcionales circunstancias exigen, son intransferibles al Ministro delegatario ya que ellas están radicadas en cabeza únicamente del Presidente de la República como Jefe de Estado; la exigencia constitucional de que esos decretos sean dictados por el Presidente y lleven la firma de todos los Ministros, es suficiente para concluir que no pueden ser dictados por el Ministro delegatario pues por no haber perdido éste su carácter de Ministro, según quedó precedentemente demostrado, resultarían expedidos por quien no es Presidente de la República'.
Aunque hecha bajo un régimen anterior al regulado en 1977, importa tener en cuenta también la siguiente afirmación de la Corte:
'En el caso de estado de sitio, el artíulo 121 prevé una responsabilidad especial del Presidente y los Ministros, adicional a la administración que emana de los actos y hechos inherentes a la actividad contemplada en los artículos 119, 120 y concordantes (marzo 23 de 1971. Magistrado ponente: doctorEustorgio Sarria).
Concluye pues la Corte, que los deberes y competencias especiales que conforman el estado de sitio como institución constitucional determinan a su vez una responsabilidad personal y directa en el Presidente de la República que no admiten su delegación. Es él y no otro funcionario quien responde por el cuidado y restablecimiento del orden público' ".
En este orden de ideas estima la corporación que no existe razón alguna para modificar su jurisprudencia, y sí por el contrario, para ratificarla.
Así las cosas y teniendo en cuenta que el Decreto número 1061 de 1988 materia de revisión fue expedido por el Ministro delegatario, mas no por el Presidente de la República, esta corporación lo declarará inconstitucional por ser contrario al artículo 121 de la Constitución.
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
DECLARAR INCONSTITUCIONAL el Decreto número 1061 de mayo 30 de 1988 "por el cual se adiciona el artículo 4° de la Ley 78 de 1986".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque (con salvamento de voto); Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, (con salvamento de voto); Pedro Lafont Pianetta (con salvamento de voto); Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Diaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia (con aclaración de voto); Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve,
Secretario
ACLARACIÓN DE VOTO
Con el habitual respeto que me merece el criterio mayoritario, me permito aclarar mi voto afirmativo por la inexequibilidad del decreto en referencia.
No obstante las evidentes dificultades para determinar si las funciones que la Carta le da al Presidente de la República en el artículo 121 son en su calidad de jefe de Estado o como suprema autoridad administrativa, la circunstancia de ser una medida excepcional para superar las situaciones de crisis a que puede verse abocado el Estado, nos conduce a aceptar que no se trata de una función administrativa ordinaria del Gobierno relacionada con "cada negocio en particular", sino una muy especial asignada específicamente al Presidente y a todos sus Ministros con la consiguiente responsabilidad política por el abuso que de ella hagan según claro tenor del artículo 121 C. N.
Al estar firmado el decreto que se revisa solamente por los Ministros del Despacho -el delegatario no es Presidente-, ello y la no firma del Presidente de la República hacen inconstitucional el decreto. Es el argumento determinante del fallo en referencia, luego indebida es la afirmación hecha en la hoja 9 de la sentencia: "No obstante lo anterior y a pesar de estar investido de facultades del Ministro de Gobierno para dictar decretos legislativos, en virtud de la delegación hecha por el Presidente,considera la Corte que es inválida la delegación..." (la subraya es mía).
Mi discrepancia con la manifestación subrayada en el párrafo anterior obedece a que con ella la Corte está ejerciendo un control de constitucionalidad respecto de una norma (Decreto número 1000/88) que en virtud a la cláusula general de competencia señalada en el artículo 216 C. N. corresponde al Consejo de Estado.
Fechaut supra.
Dídimo Páez Velandia, Magistrado.
SALVAMENTO DE VOTO
Con toda consideración para con la opinión mayoritaria de la Sala me veo obligado a apartarme de la decisión adoptada, en el sentido de declarar inexequible el Decreto Legislativo número 1061 del 30 de mayo de 1988 "por el cual se adiciona el artículo 4° de la Ley 78 de 1986".
LOS FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA
Tras reseñar brevemente los antecedentes del Acto Legislativo número 1 de 1977 relativo a la institución de la designatura y a la innovación referente a la institución del Ministro delegatario, la sentencia sustenta la deducción que en ella se adoptó sobre dos argumentos centrales, al decir:
"Ahora bien, dada la redacción del artículo 128 de la Constitución, parecería a primera vista que el Presidente de la República pudiera delegar en el Ministro delegatario todas aquellas funciones constitucionales que considere conveniente; sin embargo, ello no es así, pues como lo dejó claramente definido esta corporación en la Sentencia número 111 de 12 de diciembre de 1986, al conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 27 de 1980, el Presidente no puede despojarse en favor de su Ministro delegatario de todas las funciones que la Carta la asigna, sino solamente de aquellas que 'no sean inherentes a su investidura propia de Jefe de Estado, las cuales por ser inseparables de esta calidad, sólo pueden ser ejercidas por el Presidente de la República, aun estando ausente del territorio nacional' (Magistrado ponente: doctorJairo Duque Pérez).
"En consecuencia, halló la Corte en dicha oportunidad que 'las contempladas por ejemplo en los artículos 121 y 122 para declarar. el estado de sitio y el de emergencia económica y dictar los decretos legislativos que tan excepcionales circunstancias exigen, son intransferibles al Ministro delegatario ya que ellas están radicadas en cabeza únicamente del Presidente de la República como jefe de Estado; la exigencia constitucional de que esos decretos sean dictados por el Presidente y lleven la firma de todos los Ministros, es suficiente para concluir que no pueden ser dictados por el Ministro delegatario pues por no haber perdido éste su carácter de Ministro, según quedó precedentemente demostrado, resultarían expedidos por quien no es Presidente de la República' ".
"Aunque hecha bajo un régimen anterior al regulado en 1977, importa tener en cuenta también la siguiente afirmación de la Corte:
" 'En el caso de estado de sitio, el artículo 121 prevé una responsabilidad especial del Presidente y los Ministros, adicional a la administración que emana de los actos y hechos inherentes a la actividad contemplada en los artículos 119, 120 y concordantes (marzo 23 de 1971, Magistrado ponente: doctorEustorgio Sarria)' ".
LAS RAZONES DE LA OPINIÓN DISIDENTE
Como tuve ocasión de exponerlo durante el debate que se suscitó sobre el asunto en la sesión del 21 de julio del año que corre, frente a otras razones muy juiciosas expuestas por los distinguidos colegas que también salvan su voto, dos órdenes de argumentos impedían a la Corte declarar la injuridicidad del acto sujeto a revisión.
A. LAS RAZONES DE NATURALEZA PROCESAL
El fundamento inmediato de las normas cuya inexequibilidad se ha declarado es el decreto expedido por el señor Presidente de la República en virtud de las facultades que le confiere el canon 128 de la Constitución Política, en su inciso 3° según el cual:
"Cuando el Presidente de la República se traslade a territorio extranjero en ejercicio del cargo, el Ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, ejercerá, bajo su propia responsabilidad, las funciones constitucionales que el Presidente le delegue. El Ministro delegatario pertenecerá al mismo partido político del Presidente".
Es claro para todos, y así lo aceptó la Sala Plena de la Corte que frente al marco del artículo 218 de la Constitución, el decreto que se acaba de mencionar no entra en el ámbito jurisdiccional de la Corte, por lo cual la competencia para decidir acerca de la constitucionalidad del Decreto número 1061 de 1988, está deferida al Consejo de Estado.
Este decreto no ha sido demandado en ejercicio de la acción pública de nulidad ni, por tanto, ha sido anulado o suspendido por aquella jurisdicción.
En virtud de los criterios funcional y orgánico, se repite que ese Decreto número 1061 de 1988, goza de la naturaleza de acto jurídico administrativo o, en caso negativo, de acto político. En una u otra hipótesis su control corresponde al juez de la administración (artículo 141 de la Constitución Nacional y 128 del Decreto Extraordinario número 01 de 1985).
En tales condiciones, la presunción de constitucionalidad del Decreto número 1000 de 1988 se mantiene incólume y, como él sirve de razón de ser al Decreto número 1061 de 1988, síguese que éste no podía ni debía ser declarado contrario a la Constitución con el argumento de que su origen, el Decreto número 1000 de 1988, es contrario a la Constitución, pues tal norma sigue teniendo validez y eficacia jurídicas, por no haber sido suspendida ni anulada por el juez competente (artículo 141 de la Constitución Nacional).
Y en cuanto al posible argumento de ser el Decreto número 1000 abiertamente contrario a la Constitución, su manifiesta contradicción a su incompatibilidad con ella no se configura para que se hubiera podido proferir la decisión de la cual me aparto.
Al obrar como se hizo, se procedió como si el juez de lo Contencioso Administrativo hubiera invalidado el tantas veces citado Decreto número 1000 de 1988, y por ello esa decisión no halló consonancia con la técnica del control de constitucionalidad de leyes y decretos.
B. LAS RAZONES DE NATURALEZA SUSTANCIAL
El texto del inciso 3° del artículo 128 de la actual modificación buscó resolver la cuestión suscitada en torno a las hipótesis en las cuales el Presidente de la República se desplazaba al exterior en ejercicio del cargo para atender asuntos internacionales de su competencia.
La fórmula consagra en texto del artículo 128 y las demás reformas adoptadas en torno a las funciones del designado a la Presidencia de la República, implican en la hipótesis mencionada que el designado no entra a desempeñar las funciones que le competen por la potísima razón de que no se produce vacancia del cargo y, por ello, en virtud de la delegación de funciones que el artículo 128 autorizó, el Ministro delegatario ejerce, no el cargo de Presidente, por la razón expuesta, sino las funciones que el Presidente le delegue.
De la historia constitucional de establecimiento de la norma que se comenta, se infiere, contrariamente a lo que se deduce en el fallo, que justamente las principales funciones delegables por el Presidente y el Ministro delegatario son las relativas a la policía de orden público interno y que por esencia, no son en cambio, delegables las que el Presidente ha de arrastrar consigo para el cumplimiento del cometido que ha de efectuar en el exterior; esto es, las propias de orden internacional y que se le atribuyen por el artículo 120 numeral 20 de la Constitución Nacional.
En los debates iniciales a que dio lugar el proyecto de acto legislativo de lo que vino a convertirse en el actual artículo 128 de la Constitución Nacional, el senador Gregorio Becerra, no obstante algunas vacilaciones conceptuales que se pueden observar en el tratamiento del tema afirmaba claramente que:
"Lo único que no es del orden interno es la jefatura del Estado y la jefatura del Estado es la investidura que tiene el Presidente de la República para representar jurídicamente al país, representar la dignidad de la Nación, para declarar la guerra para dirigir las relaciones internacionales. Eso es la jefatura del Estado; lo demás le corresponde al Presidente de la República en el orden interno, bien como jefe de Gobierno o bien como jefe de la administración".
Y a riesgo de fatigar al lector vale la pena agregar que con ocasión del debate, también se afirmó:
"No faltando el Presidente de la República cuando él sale en misión oficial en el pleno ejercicio de sus funciones, el Ministro que se encargue del despacho de los asuntos internos debe ser el jefe supremo de la administración en el ramo policivo. ¿Quién es el jefe supremo de la administración en el ramo policivo El Ministro de Gobierno. El como jefe superior de la administración en el orden policivo, en lo que atañe a las órdenes e instrucciones que deben recibir los funcionarios dependientes, puede cumplirla, bien sea estando el Presidente, si el Presidente le delega esas funciones o bien sea también por delegación expresa de la Constitución. Pero ejercerá total esas funciones, la de jefe superior de la administración en el ramo policivo y no como Presidente de la República".
De otra parte, también se infiere de la lectura de las discusiones (Anales del Congreso, año XVIII, número 48, septiembre 11 de 1985, pp. 729 y 730), que las funciones que se preveía podía entregar el Presidente al Ministro delegatario son distintas de las que autoriza el artículo 135 de la Carta y, además, que tal delegación excluía la existencia de ley previa autorizatoria de la delegación, que es el régimen propio de las delegaciones contempladas en el artículo últimamente citado.
Y como este último se refiere a la delegación de las funciones que detenta el primer magistrado como suprema autoridad administrativa, forzoso es deducir que la delegación de funciones a que apunta el artículo 128-posterior en el tiempo al 135-, se refiere a otras que son las que competen al Presidente en su alterna condición de jefe del Estado (artículo 120).
Por lo demás, el tipo de funciones a que se refiere el artículo 121 de la Carta y la celeridad y eficacia que deben caracterizar su ejercicio, hace que, de la naturaleza de las cosas, ellas puedan ser ejercidas por el Ministro delegatario si el Presidente juzga prudente, conveniente y necesario habilitarle al efecto, en el caso de su desplazamiento al exterior.
Ni valga argüir que el Ministro delegatario no puede ejercer las atribuciones conferidas al Presidente por el artículo 121 de la Constitución porque los decretos correspondientes deben llevar la firma del primer magistrado. Con igual argumento tampoco, en el ámbito de los artículos 128 y 135, podría transferir el Presidente ninguna de las funciones que la ley y la Constitución autorizan, pues es claro que el delegatario en ambas hipótesis sustituye a la persona del Presidente. La confusión de lo físico con lo jurídico invalida el argumento sostenido en contra de la opinión disidente.
Reitero, pues, con todo respeto, que a mi juicio, ni el texto del artículo 128 ni sus antecedentes, permiten restringir el ámbito y clase de las funciones delegables a que él se refiere salvo las que, obviamente, el Presidente requiere para cumplir los fines de su desplazamiento.
Estos motivos me llevan a la convicción de que en primer lugar, por razones de técnica, no podía ponerse en duda la constitucionalidad del decreto sujeto a revisión, así como tampoco por las razones de fondo que se han dejado consignadas.
Fecha. ut supra.
Hernán Guillermo Aldana Duque.
Me adhiero:
Pedro Lafont Pianetta.
SALVAMENTO DE VOTO
Comparto las muy fundadas razones que en su salvamento de voto expone el honorable Magistrado Hernán Guillermo Aldana Duque. Deseo, sin embargo, agregar un argumento que expuse en la sesión de la Sala Plena de esta honorable corporación, celebrada el 21 de julio del presente año. Dicho argumento se insinúa en el mencionado salvamento de voto, pero de manera muy incipiente, por lo cual he creído necesario ampliarlo y reforzarlo.
Tanto en el artículo 121 como en el 122 de la Carta Fundamental, cabe distinguir dos clases de decretos; unos políticos y otros legislativos. En los primeros se declara, respectivamente, la turbación del orden público y el estado de emergencia económica; en los segundos, se ejercitan, a través de decretos con fuerza de ley, los poderes extraordinarios que la Constitución atribuye al Ejecutivo para tales situaciones excepcionales, especialmente los de naturaleza legislativa, normalmente reserva-dos al Congreso Nacional.
Como se insinúa en el salvamento de voto, los decretos políticos escapan a la jurisdicción, pues su expedición obedece a una valoración de carácter político, que tan solo está en posición de hacer el primer mandatario, por poseer los elementos de juicio indispensables para ello. Pero precisamente por escapar al veredicto de los tribunales, generan una responsabilidad especial para el Presidente de la República, que el artículo 121, inciso último de la Constitución Nacional establece en los siguientes términos:
"Serán responsablesel Presidente (subrayo) y los ministros cuando declaren turbado el orden público sin haber ocurrido el caso de guerra exterior o de conmoción interior... ".
Responsabilidad análoga establece el inciso 41 de la Carta Fundamental en su artículo 122, que dice:
"Serán responsablesel Presidente (subrayo) y los ministros cuando declaren el estado de emergencia sin haber ocurrido los hechos a que se refiere el inciso 1°... ".
Si el Presidente de la República pudiera confiar al Ministro delegatario las funciones de declarar el estado de sitio o el de emergencia económica, podría evadir la responsabilidad política que los artículos 121 y 122 establecen para el caso de la indebida expedición de los decretos de la misma naturaleza, toda vez que conforme al artículo 128, inciso 41 de la Constitución Nacional "cuando el Presidente de la República se traslada a territorio extranjero en ejercicio del cargo, el ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, ejercerá,bajo su propia responsabilidad (subrayo) las funciones constitucionales que el Presidente le delegue".
En cuanto a los decretos políticos, en virtud de los cuales el Presidente de la República declara el estado de sitio y el de emergencia económica, era entonces lógico que en la Sentencia número 111 de 12 de diciembre de 1986 "halló la Corte que el Presidente no puede despojarse en favor de su Ministro delegatario de todas las funciones contempladas por ejemplo en los artículos 121 y 122 para declarar el estado de sitio o el de emergencia económica".
No resulta igualmente lógica la frase que sigue en el párrafo transcrito, conforme a la cual "y dictar los decretos legislativos que tan excepcionales circunstancias exigen", por dos razones: (1) los decretos legislativos no pertenecen a la categoría de decretos políticos y por lo tanto no generan la responsabilidad personal de naturaleza política del Presidente de la República, sino la de los ministros, que son "los órganos de comunicación del Gobierno con el congreso... ", dado el régimen presidencial -no parlamentario- que rige en Colombia; (2) corolario de lo anterior y de la parte considerativa de la Sentencia número 111 de 12 de diciembre de 1986, antes transcrito, es que la referencia a los decretos legislativos no era necesaria para la decisión que en esa sentencia se adoptó, sino que se trata de simple "dicta" que no constituye precedente jurisprudencial, en sentido propio, sino comentario marginal de la corporación. Por ello, no existe obstáculo constitucional para que el Presidente de la República confíe a su Ministro delegatario la función de expedir decretos legislativos en desarrollo del estado de sitio o de la emergencia económica ya declarada con la firma del propio Presidente, como sí la hay para que le transfiera el poder de declarar tales situaciones excepcionales.
Por tanto, se aviene a la Carta Fundamental la norma revisada, la cual debe declarar exequible.
Fechaut supra.
Hernando Gómez Otálora, Magistrado.