Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 126, 127, 128 y 142 del Decreto número 2503 de 1987. Recaudo, cobro, control, determinación y discusión de impuestos.
IMPUESTOS. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. RECEPCIÓN DE DECLARACIONES TRIBUTARIAS A TRAVÉS DE BANCOS Y DEMÁS ENTIDADES FINANCIERAS, ASI COMO EL PROCEDIMIENTO A SEGUIR CON ESTE FIN.
Exequibles los artículos 126,127 y 128 del Decreto número 2503 de 1987, en cuanto se refieren a recepción de declaraciones tributarias a través de bancos y demás entidades financieras.
Exequible el inciso Io del artículo 142 del mismo decreto.
En relación con el inciso 2º del artículo 142 del Decreto número 2503 de 1987, remite a sentencia del 23 de junio de 1988.
Inexequible el literal i) del artículo 127 del Decreto número 2503 de 1987.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 69.
Referencia: Expediente número 1796.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 126, 127, 128 y 142 del Decreto número 2503 de 1987. Recaudo, cobro, control, determinación y discusión de impuestos.
Demandante: Héctor Raúl Corchuelo.
Ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
(Aprobada Acta número 26 de 29 de junio de 1988).
Bogotá, D. E., junio veintinueve (29) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
Í. ANTECEDENTES
Héctor Raúl Corchuelo, ciudadano colombiano, en ejercicio del derecho conferido por el artículo 214 de la Constitución Política, acude a la Corte para solicitar que declare inexequibles normas contenidas en los artículos 126, 127, 128 en las partes subrayadas y el artículo 142 del Decreto número 2503 de 1987.
Una vez cumplidos los trámites que establece el Decreto número 0432 de l969 procede la Corte a decidir.
II. TEXTO
Se transcriben a continuación los artículos objeto de la demanda. En los casos de los artículos 126 y 127, acusados parcialmente, se subrayan los apartes atacados, tal como aparece en la demanda. En cuanto a los artículos 128 y 142, el actor no empleó el método de subrayar lo demandado, pero los motivos de impugnación se dirigen contra el artículo 128 en cuanto a la recepción de declaraciones de impuestos por los bancos, y contra la totalidad del 142.
Así, los textos son los siguientes:
«DECRETO NUMERO 2503 DE 1987
(diciembre 29)
Por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, y una vez oído el concepto de los honorables senadores y representantes designados para asesorar al Gobierno en la utilización de estas facultades,
DECRETA:
……….
Artículo 126. Recaudo en bancos. El Gobierno Nacional podrá recaudar total o parcialmente los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses, administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, así como efectuar la recepción de declaraciones tributarias, a través de bancos y demás entidades financieras.
Artículo 127. Autorización para recaudar impuestos y recibir declaraciones. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señalará los bancos y demás entidades especializadas, que cumpliendo con los requisitos exigidos, están autorizados para recaudar y cobrar impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses, y para recibir declaraciones tributarias.
Las entidades que obtengan autorización, deberán cumplir con las siguientes obligaciones.
………..
a) Recibir en todas sus oficinas, agencias o sucursales, con excepción de las que señala la Dirección General de Impuestos Nacionales, las declaraciones tributarias y pagos de los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes que lo soliciten, sean o no clientes de la entidad autorizada;
b) Guardar y conservar los documentos e informaciones relacionadas con las declaraciones y pagos de tal manera que se garantice la reserva de los mismos;
c) Consignar los valores recaudados en los plazos y lugares que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
d) Entregar en los plazos y lugares que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las declaraciones y recibos de pago que hayan recibido;
e) Diligenciar la planilla de control de recepción y recaudo de las declaraciones y recibos de pago;
f) Transcribir y entregar en medios magnéticos, en los plazos y lugares que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la información contenida en las declaraciones y recibos de pago recibidos, identificando aquellos documentos que presentenerrores aritméticos, previa validación de los mismos;
g) Garantizar que la identificación que figure en las declaraciones y recibos de pago recibidos, coincide con la del documento de identificación del contribuyente,responsable, agente retenedor o declarante;
h) Numerar consecutivamente los documentos de declaración y pago recibidos así como las planillas de control, de conformidad con las series establecidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, informando los números anulados o repetidos;
i) Las demás que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Artículo 128. Sanciones a entidades autorizadas para recaudar impuestos.
Las entidades autorizadas para la recepción de declaraciones y el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias, incurrirán en las siguientes sanciones, en relación con el incumplimiento de las obligaciones derivadas de dicha autorización:
1º. Hasta $1.000 por cada declaración, recibo o documento recepcionado con errores de verificación, cuando el nombre, la razón social o el Número de Identificación Tributaria, no coincidan con los que aparecen en el documento de identificación del declarante, contribuyente, agente retenedor o responsable.
2º. Hasta $1.000 por cada número de serie de recepción de las declaraciones o recibos de pago, o de las planillas de control de tales documentos, que haya sido anulado o que se encuentre repetido, sin que se hubiere informado de tal hecho a la respectiva Administración de Impuestos, o cuando a pesar de haberlo hecho, tal información no se encuentre contenida en el respectivo medio magnético.
3º. Hasta $1.000 por cada formulario o recibo de pago que conteniendo errores aritméticos no sea identificado como tal, o cuando a pesar de haberlo hecho, tal identificación no se encuentre contenida en el respectivo medio magnético.
……
Artículo 142. Control de los recaudos por la Contraloría General de la República.Para efectos del control de la gestión fiscal que la Contraloría General de laRepúblicadebe adelantar, la Dirección General de Impuestos enviará centralizadamente y en resúmenes globales, informes mensuales de la gestión adelantada por la Dirección General de Impuestos en las áreas de recaudo, cobro, determinación y discusión de los tributos administrados por la misma.
El control fiscal que ejerce la Contraloría General de la República respecto de los procesos de determinación y discusión de los tributos, se limitará al control del recaudo y cobro de las actuaciones de la administración en las cuales su determine impuestos o sanciones, una vez ellas se encuentren debidamente ejecutoriadas, sin perjuicio de las denuncias penales y disciplinarias que deba formular en casos de violación de la ley o de incumplimiento de los deberes de los funcionarios de la administración tributaria.
II. DEMANDA
Las razones por las cuales el actor estima que los artículos transcritos son inconstitucionales, se examinarán en la Sección "2º Los cargos" de las Consideraciones de la Corte (Infra VI).
ÍV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
Mediante Oficio número 1324 del 22 de abril de 1983, el Procurador General emitió concepto, algunos de cuyos apartes fundamentales se analizan en las Consideraciones de la Corte (Infra, Sección VI, 2).
V. DEFENSAS DE LAS NORMAS ACUSADAS
Los ciudadanos Gustavo Humberto Rodríguez, Bernardo Ortiz Amaya y Oswaldo Hernández Ortiz, por una parte y María del Pilar Abella Mancera, por la otra, presentaron a la Corte sendos escritos mediante los cuales impugnan la demanda.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1º. Competencia
La Corte Suprema de Justicia es tribunal competente para conocer de esta demanda, por referirse a normas integrantes de un decreto con fuerza de ley, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso Nacional mediante el artículo 90 de la Ley 75 de 1986.
2º. Los cargos
Varios son los cargos que esgrime el demandante contra las normas acusadas del Decreto número 2503 de 1987; pasa la Corte a examinarlos:
a) Considera el actor que el artículo 126 del Decreto número 2503 de 1987, en cuanto autoriza efectuar la recepción de declaraciones tributarias a través de bancos y demás entidades financieras, viola el ordinal 11 del artículo 76 de la Constitución, "pues el Congreso no facultó al Gobierno para celebrar negociaciones con los bancos con el objeto de trasladarles a éstos competencias eminentemente públicas". Encuentra la Corte que ninguna de las disposiciones demandadas se refiere a contratos onegociaciones, por lo cual este cargo no puede prosperar;
b) Dice la demanda que el Gobierno, al expedir las normas objeto de acción excedió las facultades extraordinarias ya que, en su sentir, carecía de ellas para conferir a los bancos y demás entidades financieras competencias relativas a la recepción de declaraciones tributarias.
Al respecto, la Corte acoge el criterio adverso, expuesto por el Procurador General de la Nación.
En efecto, el mecanismo consagrado en las disposiciones acusadas se ubica dentro del ámbito de las facultades conferidas al Ejecutivo en cuanto al artículo 90, numeral 1º, que lo define, autoriza al Presidente para dictar normas tendientes a lograr el efectivo control, cobro, recaudo y determinación de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales;
c) También alega el actor que mediante los artículos 126 y 127, parcialmente demandados, se transfieren, sin autorización legislativa, funciones típicamente públicas como las de recibir las declaraciones de renta, autenticarlas y certificar sobre ellas.
A juicio de esta corporación, las normas impugnadas, en los apartes acusados se limitan a autorizar que los bancos reciban declaraciones tributarias, señalando una forma o sistema expedito para que se cumpla lo dispuesto en el artículo 120, ordinal 11 de la Carta, conforme al cual "corresponde al Presidente de la República 'cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, conarreglo a las leyes' " (Subraya la Corte). Se recuerda que el Decreto número 2503, al cual pertenecen las disposiciones acusadas, es una ley en sentido material.
Debe agregarse, además, que ningún precepto constitucional exige que las funciones referentes a esa recepción de documentos deban ser ejercidas en forma directa por el Estado, aun en sus etapas operativas. Bien puede, entonces, la ley establecer los mecanismos que estime más adecuados, ágiles y suficientes para lograr ese recaudo y ejercer el control correspondiente, aún mediante el apoyo logístico de entidades no estatales dotadas de las facilidades técnicas y la experiencia que permitan alcanzar con eficacia los fines buscados. En ello radicaban precisamente las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por el artículo 90 de la Ley 75 de 1986.
Téngase en cuenta, además, que los bancos y entidades financieras apenas vendrán a cumplir un papel de intermediación operativa en la tarea de recibir declaraciones que posteriormente deben entregar a la administración, quedando ésta dotada de la plenitud de sus atribuciones públicas;
d) Tampoco se configura en dichas disposiciones lo que el demandante llama 'potestad certificatoria' en cabeza de particulares por el hecho de que los bancos y entidades financieras receptoras dejen constancia sobre las fechas en que reciben las declaraciones tributarias. Se trata, simplemente, de una consecuencia del nuevo sistema de recepción, pues dichas entidades lo acostumbran en todas sus operaciones,lo cual en éste caso, además de facilitar la prueba de entrega de la declaración,constituye un mecanismo útil de control para la posterior verificación de tal entrega contribuyendo así al desarrollo de las finalidades enunciadas en la ley de facultades;
e) Por otro lado, expresa la demanda que se ha dejado en manos de las entidades financieras la facultad "autenticatoria" sobre la firma de quien presenta su declaración tributaria. Se trata, de acuerdo con el literal g) del artículo 127 acusado, de responsabilizar a la entidad correspondiente por la conformidad entre la firma que figure en las declaraciones y la que aparezca en el documento de identificación del declarante.
Esta obligación de la entidad receptora no puede interpretarse separadamente del contenido general de las normas cuyo análisis ocupa a la Corte, pues es lógico que si se otorga a los bancos y demás entidades financieras la función de recibir declaraciones tributarias, se contemple un mecanismo adecuado para garantizar que, en efecto, ellas son del contribuyente, esto es, que quien declare es él y no otro.
Estamos, entonces, ante una disposición que desarrolla las facultades extraordinarias conferidas al Presidente con el objeto de que dictara las normas necesarias para el debido control en materia tributaria. Mal podría lograrse éste si las entidades receptoras no se responsabilizaran ante el Estado por la identidad de quienes entregan los documentos que ellas reciben.
Como esta facultad cabía dentro de la habilitación legislativa, según se acaba de ver, y la función de verificar o cotejar firmas no se halla prevista en la Constitución como de la exclusiva competencia de funcionarios públicos, nada hay en la disposición demandada que lleve a concluir su inexequibilidad;
f) En cuanto a la presunta violación de los artículos 59 y 60 de la Carta, la Corte se pronunció, mediante sentencia del 23 de junio, recaída en el proceso 1795 (Magistrado ponente: doctor Jaime Sanín Greiffenstein) sobre otra demanda entabla da contra el inciso 2o del artículo 142 acusado, razón por la cual deberá estarse a lo ya decidido en ella;
En lo tocante al inciso 1º de dicho artículo 142, no limita las facultades de la Contraloría General de la República señaladas en los artículos 59 y 60 de la Constitución Nacional, como erróneamente sostiene el demandante. Por el contrario, la norma en mención, busca facilitarlas, ordenando a la Dirección de Impuestos Nacionales que le envíe informes mensuales centralizados y resúmenes globales sobre los aspectos principales de su gestión. Este sistema de información no excluye elcontrol que las citadas normas constitucionales establecen y que desarrolla la Ley 20de 1975. En el mismo orden de ideas, estima la Corte que este inciso no excede lasfacultades que la Ley 75 de 1986 otorgó 3I Presidente de la República, ya quecontribuye al adecuado control de los caudales públicos;
h) El literal i) del artículo 127 acusado, que confiere una facultad permanente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para señalar otras obligaciones a los bancos y demás entidades financieras resulta inconstitucional tanto en cuanto prolonga indefinidamente las facultades extraordinarias, con violación del ordinal 8º del artículo 108 de la Constitución, cuanto porque contraviene el artículo 120, 11 de la misma, conforme al cual la recaudación de las rentas y caudales públicos debe cumplirse "con arreglo a las leyes (Subraya la Corte) y no según las disposiciones administrativas del Ministerio mencionado. Además, la prolongación de las facultades rompe el carácter temporal que ellas deben tener según el artículo 76, ordinal 12 de la Carta. Se reitera así lo ya dicho por la Corte en sentencias números 29 (marzo 17 de 1988, ponentes:doctores Jaime Sanín Greiffenstein y Hernando Gómez Otálora) y49 (mayo 19 de 1988, ponente: doctorHernando Gómez Otálora).
Por esos motivos, aunque el demandante no formula su acusación con base en dicho argumento, la Corte habrá de declarar inexequible el literal citado, con apoyo en el artículo 29 del Decreto número 0432 de 1969, que le ordena confrontar las disposiciones acusadas con la Constitución y declarar que le son contrarias, cuando así lo encuentre, aún por razones distintas de las alegadas en la demanda.
DECISIÓN
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la
Nación,
RESUELVE:
1o. Declarar EXEQUIBLES los artículos 126, 127 y 128 del Decreto número 2503 de 1987, en cuanto se refieren a recepción de declaraciones tributarias a través de bancos y demás entidades financieras.
2º. Declarar EXEQUIBLE el inciso 1º del artículo 142 del mismo decreto.
3º. En relación con el inciso 2º del artículo 142 del Decreto número 2503 de 1987, estése a lo resuelto por la Corte mediante sentencia de 23 de junio de 1988 proferida en el negocio número 1795 (Magistrado ponente: doctor Jaime SanínGreiffenstein).
4o Declarar INEXEQUIBLE, por ser contrario a la Constitución, el literal i) del artículo 127 del Decreto número 2503 de 1987.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Hernán Guillermo AldanaDuque, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jorge Enrique Valencia Martínez, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario General