Norma demandada: Acción de inconstitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 142 del Decreto número 2503 de 1987. Control fiscal en la determinación de impuestos.
IMPUESTO.
En las facultades legislativas otorgadas al Gobierno, no diferenciaron a qué tipo de control se hace referencia, si al administrativo o al fiscal, no obstante ello, el gobierno no legisló sobre control fiscal.
Inexequible el inciso 2º del artículo 142 del Decreto-ley número 2503 de 1987
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 66.
Referencia: Expediente número 1795.
Acción de inconstitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 142 del Decreto número 2503 de 1987. Control fiscal en la determinación de impuestos.
Demandantes: Nelson Wellington Cotes y Carlos José Rodríguez.
Magistrado ponente: doctor Jaime SaránGreiffenstein.
(Aprobada por Acta número 25).
Bogotá, D. E., junio veintitrés (23) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. ANTECEDENTES
Presentada demanda de inexequibilidad contra el inciso 2º del artículo 142 del Decreto-ley número 2503 de 1987 por los ciudadanos Nelson Wellington Cotes y Carlos José Rodríguez, se dio al asunto la tramitación legal y ahora se procede a dictarla sentencia que corresponde.
II. LA NORMA ACUSADA
La disposición acusada es del siguiente tenor:
"El control fiscal que ejerce la Contrataría General de la República respecto de los procesos de determinación y discusión de los tributos, se limitará al control del recaudo y cobro de las actuaciones de la administración en las cuales se determine impuestos o sanciones, una vez ellas se encuentren debidamente ejecutoriadas, sin perjuicio de las denuncias penales y disciplinarias que debe formular en casos de violación la ley o de incumplimiento de los deberes de los funcionarios de la administración tributaria".
III. LA DEMANDA
La acusación formula un solo cargo, el que hace consistir en la violación del numeral 8º del artículo 118 de la Constitución Nacional, pues, a su decir, "el Decreto Extraordinario número 2503 del 29 de diciembre de 1987, en su artículo 142, inciso 2º ya transcrito, extralimitó las facultades extraordinarias concedidas mediante la Ley 75 del 23 de diciembre de 1986, por cuanto dictó medidas sobre control fiscal, materia que no estaba comprendida dentro de las autorizaciones concedidas", que es, en su expresión, de índole tributaria.
La demanda transcribe luego el artículo 90 de la Ley 75 de 1986 en el cual se expresan las habilitaciones otorgadas al Ejecutivo al amparo del numeral 12 del artículo 76 de la Carta y después de examinar cómo dicha norma legal se ajusta a esta constitucional porque contiene un límite temporal y determina en forma precisa las facultades que concede, acepta que el decreto que las ejercitó se dictó en oportunidad, pero reitera que cometió exceso en la materia. Al efecto explican: "Decimos confuerza de verdad que el control fiscal es materia diversa y distinta a la materia tributaria, por cuanto en su contenido y esencia no es susceptible de quedar inmersa en ella".
IV. CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación, expresó su pensamiento en el Oficio número 1322 del 19 de abril corrientes y en consecuencia con él solicita a la Corte que declare la inexequibilidad pedida, por cuanto "al Presidente de la República, no lo había facultado el Congreso mediante el artículo 90 de la Ley 75 de 1986 para que limitara el control fiscal, que ejerce por mandato constitucional y legal, la Contraloría General de la República, sobre los procesos de determinación y discusión de los tributos adelantados por la Administración de Impuestos Nacionales, en razón de que la ley de facultades sólo se refería a medidas de naturaleza tributaria en procura de un nuevo estatuto de orden procedimental, que hiciera efectiva la reforma tributariahecha por el Congreso".
V. IMPUGNACIÓN
Cuando el expediente estaba a despacho del Magistrado ponente, se recibió un escrito de las ciudadanas Claudia Inés Mazuera Belalcázar y Olga Lucía González Parra, quienes son también funcionarías de la Dirección General de ImpuestosNacionales, en el cual defienden la constitucionalidad del inciso acusado, pero lo hacen más en relación con la pureza de la norma frente a la Carta directamente quepor el aspecto del alegado exceso en el ejercicio de las facultades acordadas.
En efecto, en este último punto -de si el decreto extraordinario desbordó su ley- sólo afirman que "las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno, mediante el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, no diferenciaron a qué tipo de control se hacía referencia, si al administrativo o al fiscal, no obstante ello, el Gobierno no legisló sobre control fiscal. El artículo 142 inciso 2º no adoptó normas sobre este tipo de control, simplemente definió y separó los campos de aplicación del control administrativo y el control fiscal".
Por lo demás, se apoyan en el concepto número 193 del 1º de agosto de 1983 de la Sala de Consulta del Consejo de Estado y en razones de conveniencia para sostener que el precepto criticado está jurídica y lógicamente legitimado.
VI. COMPETENCIA
La Corte es competente para decidir esta acción en forma definitiva de acuerdo con el numeral 2° del artículo 214 de la Constitución Nacional por tratarse de un decreto ley dictado en ejercicio de atribuciones extraordinarias concedidas por elCongreso al Ejecutivo conforme al ordinal 12 del artículo 76 de la misma.
VILCONSIDERACIONES DE LA CORTE
El Decreto número 2503 de 1987, del cual hace parte la disposición acusada, fue dictado en desarrollo de las facultades previstas en el artículo 90 de la Ley 75 de 1986 y aunque no distingue específicamente bajo cuál de sus diversos preceptos actúa, es indudable que lo hace con fundamento en la siguiente parte de dicha ley: "…revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias para adoptar las siguientes medidas:
1o. Dictar las normas que sean necesarias para el efectivo control, recaudo, cobro determinación y discusión de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales".
Ahora bien, considera la Corte que el control al cual se refiere la ley es el control que debe desplegar la propia oficina de impuestos dentro de ella misma y con relación al contribuyente, esto es, que se traía del control administrativo y no del fiscal, por lo cual habrá de decretarse la inexequibilidad pedida.
En efecto, como lo sostienen los libelistas y el Procurador, los dos estatutos mencionados tienen indudable naturaleza tributaría y nada hace pensar o permite en ninguna forma imaginar que la ley se refirió a un control diferente al que sea necesario dentro de la actuación administrativa de "control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos", operaciones que, así no hayan sido enumeradas en su secuencia lógica sino en un orden insólito, muestran a las claras que se refieren todas a una misma línea o un mismo procedimiento por parte de las oficinas de impuesto. El mismo texto literal así lo indica pues no habla del control sobre la discusión, determinación y cobro de los impuestos sino del control como una de lasetapas del proceso de fijación y efectividad de la tarea impositiva en cada caso particular, es decir, para definir situaciones concretas e individualizadas frente alcontribuyente.
Lo anterior está corroborado por la lista de medidas que según la ley habilitante podían tomarse en desarrollo de la facultad concedida, que son, por ejemplo, las de "determinar la información y las pruebas que se requieren en las actuaciones tributarias" (a), "señalar los procedimientos y trámites de los procesos de determinación oficial del tributo, así como el sistema probatorio y su valoración" (b), "dictar normas en materia de recursos, notificaciones y términos" (f) y otras de similar jaez.
Por contraposición, el control fiscal, encomendado a la Contraloría General de la República por los artículos 59 y 60 de la Constitución, se refiere a la gestión fiscal de la administración, es decir, a cómo adquiere, conserva y gasta sus recursos el Estado.
Claro es que el control fiscal se extiende a la integración del patrimonio nacional, es decir, a la forma como devienen propios del Estado los fondos y bienes respectivos, pues, como lo tiene dicho la jurisprudencia de esta corporación, "debe ceñirse a verificar que los dineros del Estado se recauden e inviertan según la ley" (G.J. número 2391, pág. 336), o sea que existe sin dudas el control "previo, o sea la forma como pasan los fondos o bienes a la entidad que va a hacer el gasto..." (G.J. número 2401, página 287), pero este no es como se ha explicado, la clase de control que contempla la ley tributaria en cita y que, por lo tanto, no fue observada en este punto por la norma que es materia de este examen.
En consonancia con lo anterior, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena-, oído el concepto fiscal y previo estudio de su Sala Constitucional,
RESUELVE:
Es INEXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 142 del Decreto-ley número 2503 de 1987.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Hernán Guillermo Alana Duque, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jorge Enrique Valencia Martínez, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario