Sentencia 1799 de 1988
300Corte SupremaCorte Suprema300300174261799Fabio Morón Díaz198809/06/19881799_Fabio Morón Díaz_1988_09/06/198830017426DERECHOS CIVILES. La ciudadanía y los derechos políticos en nuestro régimen constitucional. El derecho de rehabilitación. Inhabilidades para ser elegido alcalde. Exequible el literal c) del artículo 5 o de la Ley 78 de 1986. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 62. Referencia: Expediente número 1799. 1988
Manuel Antonio Mora CuellarAcción de inexequibilidad contra el literal c) del artículo 5º de la Ley 78 de 1986. Inhabilidades para ser elegido alcalde.Identificadores30030017427true91553Versión original30017427Identificadores

Norma demandada:  Acción de inexequibilidad contra el literal c) del artículo 5º de la Ley 78 de 1986. Inhabilidades para ser elegido alcalde.


DERECHOS CIVILES.

La ciudadanía y los derechos políticos en nuestro régimen constitucional. El derecho de rehabilitación. Inhabilidades para ser elegido alcalde.

Exequible el literal c) del artículo 5o de la Ley 78 de 1986.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 62.

Referencia: Expediente número 1799.

Acción de inexequibilidad contra el literal c) del artículo 5º de la Ley 78 de 1986. Inhabilidades para ser elegido alcalde.

Actor: Manuel Antonio Mora Cuellar.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada según Acta número 23.

Bogotá, D. E., junio nueve (9) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Manuel Antonio Mora Cuellar, en ejercicio de la acción pública que establece el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Nacional, presentó escrito de demanda en el que solicita a esta corporación que declare que el literal c) del artículo 5o de la Ley 78 de 1986 es inexequible.

II. TEXTO DE LO ACUSADO

El texto de la norma acusada es el siguiente:

«LEY 78 DE 1986

(diciembre 30)

Por la cual se desarrolla parcialmente el Acto Legislativo número 1 de 1986 sobre elección popular de alcaldes y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

…………

Artículo 5º. Inhabilidades. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:

………….

c) Haya sido llamado a juicio o condenado a pena privativa de la libertad,excepto cuando se trate de delitos políticas.

... (Lo subrayado es lo demandado)».

III. LA DEMANDA

A. Normas que se estiman violadas

Para el actor, la disposición acusada resulta contraria a lo prescrito por los artículos 14, 15, 16, 26, 28 y 55 de la Carta.

B. Fundamentos de la acción

El actor presenta el concepto de la violación y los fundamentos de su demanda en varios capítulos divididos a su vez en numerales y literales, del que se resumen las siguientes consideraciones:

1o. La norma acusada desconoce el precepto constitucional previsto por el inciso tercero del artículo 14 de la Carta, porque impide el ejercicio y la eficacia del derecho constitucional, público y político a la rehabilitación ciudadana que establece la citada norma constitucional. En su opinión, desde los orígenes de nuestra organiza­ción jurídica constitucional, el constituyente aseguró a todos los ciudadanos el derecho a obtener la rehabilitación, en caso de pérdida de aquella condición, lo que necesariamente debe ser judicialmente decretado e impidió al legislador establecer, como consecuencia política de la pena, la pérdida definitiva de los derechos ciudada­nos del condenado, lo que de por sí excluye de las facultades del legislador la de limitar o suprimir el ejercicio de los derechos de la ciudadanía, de forma definitiva como lo hace la norma acusada.

En su concepto, sólo los jueces, y únicamente en les casos que determinen las leyes, pueden en virtud de decisión judicial, ordenar en juicio la pérdida o suspensión de la ciudadanía, pero siempre y para todos los eventos, el constituyente exige al legislador que asegure el derecho a la rehabilitación a quienes según sus prescripcio­nes la pueden perder. Así las cosas, advierte que el legislador no puede, limitar injustamente ni restringir arbitrariamente, es decir, sin decisión judicial, el ejercicio de los derechos que atribuye aquella condición.

2º. El actor acusa a la norma cuya inexequibilidad demanda, de violar el artículo 15 de la Carta porque, en su opinión, el legislador estableció una nueva condición adicional a la de la ciudadanía que enervó el ejercicio de los derechos políticos tanto de elegir y ser elegido, como de desempeñar empleos públicos que llevan anexa autoridad o jurisdicción.

3o También sostiene que se desconoce el artículo 16 de la Carta porque "la norma acusada consagra una especie de pena infamante que pone a los ojos de los vecinos de una localidad municipal una especial circunstancia para la que las leyes penales prevén mecanismos de represión muy precisos y que tienden a la rehabilita­ción de la persona inmersa en un juicio de reproche penal de su conducta.

"Extender a otros campos de la vida ciudadana una consecuencia desligada de la naturaleza propia de la responsabilidad penal, conduce a establecer categorías des­honrosas entre ciudadanos que sin ninguna razón ni nexo de causalidad material o eficiente se constituirán en simples espectadores despreciados por la ley en uno de loseventos cívicos y políticos más importantes en nuestro orden social.

"La deshonra del individuo debe y puede purgarse de conformidad con las leyes penales y siempre en cada caso concreto; no admite el constituyente colombiano que pueda el legislador, sin dar ninguna posibilidad de rehabilitación, resocialización y readaptación, establecer consecuencias sociales deshonrosas y sin vías de superación, a hechos para los que en otras partes del orden jurídico se ha señalado de manera general la reincorporación a la vida civil. La responsabilidad penal, con sus conse­cuencias punitivas principales y accesorias es y debe ser siempre subjetiva, excepto enalgunos eventos de inimputabilidad, lo que en todo caso presupone que el sujetoactivo debe estar en condiciones de poder conocer el alcance y los efectos legales de suconducía, lo mismo que de poder autorregularse de conformidad con el ordenjurídico...".

4o Lo acusado viola además los artículos 26, 28 y 55 de la Carta porque el legislador impone una nueva pena accesoria no prevista por las leyes anteriores o las conductas cometidas, o sancionadas con anterioridad a su vigencia.

IV. EL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Procurador General de la Nación, en la Vista Fiscal número 1312 de marzo 25 de 1988, rindió el concepto que le corresponde y solicitó a esta corporación que declare que el literal c) del artículo 5º de la Ley 78 de 1986 es exequible.

En su opinión, el legislador expidió la norma acusada en ejercicio estricto de la competencia de que le atribuye el artículo 201 de la Carta. La inhabilidad señalada no infringe lo dispuesto por los artículos 14, 15, 16, 26, 28 y 55 de la Constitución Nacional, toda vez que no es una pena "aun cuando sea consecuencia de ésta, sino que, debe entenderse como la falta de aptitud que tiene un individuo para ejercer un cargo público, bien por no reunir las condiciones exigidas por las normas superiores de derecho, para ser elegido o nombrado, bien por hallarse en una situación temporal o definitiva, en que la Constitución o la ley prohíbe el ejercicio de un cargo determinado".

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1oCompetencia

La Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la acción que se dirige contra el literal c) del artículo 5° de la Ley 78 de 1986, de conformidad con el artículo 214 de la Constitución Nacional. Procede esta corporación a resolver LA cuestión planteada ya que se han cumplido todos los trámites previstos por la Carta y por el Decreto número 432de 1969 para esta clase de procedimientos de control deconstitucionalidad.

La ciudadanía y los derechos políticos en nuestro régimen constitucional.

En el derecho público colombiano se tiene que la ciudadanía es la suma de las condiciones más indispensables o el grado mínimo de capacidad que habilita a la persona para ejercer los derechos políticos.

A este respecto, la doctrina ha sido explícita en señalar que la ciudadanía es aquella condición jurídica previa, que permite el establecimiento de toda forma de relación política entre el hombre y el Estado, y que asegura el mantenimiento y desarrollo de muy determinados vínculos dinámicos entre la sociedad civil y la sociedad política.

Las relaciones entre el individuo y el Estado entendido éste como la suma de todas las normas jurídicas vigentes en una sociedad política, no se agotan en el reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales basados en una idea dominante de libertad; se extiende además al mantenimiento y desarrollo de otro tipo de vínculos que entrelazan, tanto a la organización de los poderes públicos con sus cometidos generales y acciones particulares, como a los individuos con aquellos.

De la delimitación jurídica de esta clase de relaciones surgen los denominados derechos políticos, en cuya virtud los ciudadanos participan de varias maneras en la composición o integración, gestión y control de la mayor parte de las actividades del Estado. Estos derechos pueden dividirse en dos grandes ramas: el derecho a elegir, y el derecho a ser elegido y a desempeñar empleos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción.

En nuestro régimen político, ha sido voluntad del constituyente la de señalar a la ciudadanía como condición sine qua non sobre la que descansa toda la larga escala de funciones públicas y, por lo mismo, aquel tributo inseparable del individuo con el que comienzan todos los derechos políticos reconocidos dentro de nuestro orden democrático y republicano.

Por lo tanto, la expresión contenida en el artículo 15 de la Carta Política, que califica a la ciudadanía como condición previa e indispensable para el ejercicio de aquellos derechos, se entiende, al igual que lo entendieron los constituyentes de 1886, como la necesaria coincidencia mínima predicable de todo orden de estas relaciones; es decir, entre la capacitad política reconocida y la más ínfima de las funciones electorales. Así, "si el constituyente establece una graduación de funciones electorales que principie, por ejemplo, con la elección de concejeros <sic> municipales o de electores, con esta primera función debe coincidir precisamente el derecho que confiere la ciudadanía. Pero de ahí para adelante puede establecerse diversos requisitos adicionales para funciones electorales más elevadas" (Caro, Miguel Antonio, Estudios Constitucionales y Jurídicos, Instituto Caro y Cuero, Bogotá, 1986 p. 160).

Para el asunto que se resuelve se tiene que el régimen electoral colombiano, a partir de la vigencia del Acto Legislativo número 1 de 1986, fue objeto de una modificación sustancial en su estructura general, que consiste en que el medio o procedimiento para determinar el titular del cargo de alcalde municipal o distrital, dejó de ser el del nombramiento por el Presidente y por los gobernadores o comisa­rios.

Se ordena que en adelante, sean todos los ciudadanos los que elijan en cada municipio y en el Distrito Especial de Bogotá, para que desempeñe el cargo por el período de dos (2) años, a la persona que, reuniendo las calidades constitucionales y legales exigidas, sea el alcalde de la localidad.

De conformidad con el artículo primero del Acto Legislativo número 1 de 1986 -artículo 171 de la Carta Política-, corresponde a todos los ciudadanos en los municipios, la elección directa de] ciudadano nacional colombiano que sea el alcalde municipal respectivo; la primera de estas elecciones tuvo lugar el segundo domingo del mes de marzo de 1988, en atención a lo dispuesto por el parágrafo transitorio del artículo 201 de la Constitución (Acto Legislativo número 1 de 1986). Por virtud de la voluntad del constituyente se extendió la posibilidad de elegir directamente, como derecho político ciudadano de los nacionales colombianos, no sólo al Presidente de la República, a congresistas, diputados y concejales sinotambién a los alcaldes municipales.

Poder elegir, como derecho político, significa jurídicamente la posibilidad de participar en las elecciones de las autoridades públicas y, además, supone un conjunto de garantías normativas propias del régimen constitucional de las libertades ciudadanas de un Estado, que aseguran el ejercicio de este derecho. Así las cosas, la función pública electoral del sufragio, que es definida como de naturaleza constitu­cional por el artículo 179 de la Carta, y los derechos políticos ciudadanos, se dirige a un objeto más amplio que al que hasta la fecha de la vigencia del Acto Legislativo número 1 de 1986, se tenía en nuestro orden jurídico.

De esta manera, las elecciones locales consisten en la posibilidad política de participación y acercamiento de todos los ciudadanos a los procesos de decisión gubernamental y, evidentemente la reforma constitucional de 1986 se inspira en esa relación; por mecho del procedimiento para la elección ciudadana y directa de los alcaldes, el jefe de la administración municipal, será en adelante, el nacional colombiano que, siendo ciudadano, cumpla además con las exigencias constitucio­nales y legales que le habilitan a ser merecedor de esta dignidad, con jurisdicción ycompetencia propias, y que reciba el favor de la mayoría de los votantes de lalocalidad.

De otra parte, para permitir que las relaciones políticas en la Nación se desarrollan de manera ágil y consultando la voluntad general en este punto, el constituyente señaló para estos efectos el alcance de las facultades de la ley, puesto que permitió que el Congreso determine las calidades, las inhabilidades y las incompatibilidades de los alcaldes, así como la fecha de su posesión, sus faltas absolutas o temporales y las formas de llenarlas y el día que habrá de verificarse la elección. También quedó el legislador facultado para señalar las otras disposicionesnecesarias para la elección y el normal desempeño de estos cargos.

Por tanto, el que la Constitución otorgue a los ciudadanos la posibilidad de elegir directamente a los jefes de la administración local conduce al establecimiento de un sistema competitivo y abierto que complementa el presupuesto demo-liberal del Estado de Derecho que es política e ideológicamente pluralista.

3º. La norma acusada y la Constitución Política

Se advierte que, de manera general, el artículo 62 de la Carta otorga a la ley la facultad de señalar, sólo en los casos no previstos por la Constitución, las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos.

Aquí corresponde analizar lo que observa la doctrina a este respecto:

En primer término se entiende que calidad es el sustantivo que señala el conjunto de propiedades inherentes a una cosa que permiten apreciarla como igual, mejor o peor que las restantes de su especie; también es el estado de una persona, su naturaleza, su edad y las otras circunstancias y condiciones que se requieren para un cargo o dignidad; es asimilable a cualidad, que es cada una de las circunstancias o características naturales o adquiridos que también distinguen a las personas o cosas.

La incompatibilidad consiste en la prohibición legal que impide desempeñar simultáneamente dos o más cargos de índole determinada que sin embargo pueden desempeñarse aisladamente. En otras palabras, se entiende por incompatibilidad la prohibición legal que impide la concurrencia de cargos públicos en una mismapersona.

De manera general se entiende por inhabilidad aquella circunstancia "negativa" del individuo, el "defecto" o "impedimento" para ejercer u obtener un empleo o que le resta mérito para ejercer ciertas funciones en un cargo determinado y se traduce en la prohibición legal para desempeñarlo independientemente de otros. La Constitución Nacional y la ley son las encargadas de señalar estas circunstancias. En primer término encontramos que la Carta prohíbe a los miembros del Ejército, de la Policía Nacional, de los cuerpos armados de carácter permanente, mientras permanezcan enservicio activo, ejercer la función del sufragio e intervenir en debates políticos(artículo 168 de la C.N.). También el artículo 54 de la Carta prohíbe a los sacerdotescatólicos el desempeño de cargos públicos, aunque los autoriza para ser empleados deinstrucción o beneficencia públicas. La inhabilidad se refiere a la carencia de aptitudlegal para acceder a uno, o a alguna categoría de cargo público.

La Constitución colombiana entregó de forma especial al legislador la compe­tencia para señalar el régimen de las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los alcaides (artículos 3o y 201 del Acto Legislativo número 1 de 1986).

Ahora bien, la ley ha señalado entre otras, de manera especial, para los efectos de la elección popular de alcaldes, la causal de inhabilidad que se examina en esta oportunidad; ésta consiste en que se prohíbe a la persona que haya sido llamada a juicio o condenada a pena privativa de la libertad por delitos distintos de los políticos, que sea elegida alcalde. A partir cíe la vigencia del nuevo Código de Procedimiento Penal, la figura del llamamiento a juicio equivale a la que se conoce como resolución acusatoria.

Como la norma acusada fue expedida en desarrollo de esta competencia propia del legislador, debe la Corte verificar si se ajusta a lo que la Carta prevé para estos casos.

Advierte esta corporación que en estas condiciones nada se opone a que por motivos penales pueda el legislador establecer causales de inhabilidad fundadas en razones como la invocada por la norma acusada, ya que se trata de preservar la dignidad de las investiduras públicas en uno de los cargos de elección popular. Así ha regulado el constituyente esta materia cuando se trata de las inhabilidades para ser elegido o nombrado como Presidente de la República (artículo 3 5), Senador (artículo 94), Representante (artículo 100), Ministro (artículo 133), y diputado (artículo 185).

Además, la inhabilidad señalada está dirigida a preservar determinados princi­pios de ética social puesto que quiere el legislador que el ciudadano que aspire al cargo de alcalde guarde una conducta irreprochable, más aún cuando se cuestiona con tanta frecuencia el reducido nivel moral que en ocasiones caracteriza el ejercicio de la administración pública.

Dos situaciones contempla la inhabilidad que regula la norma sub examine; una que se dirige contra la persona que haya sido llamada a responder en juicio y otra que se refiere a los condenados a pena privativa de la libertad por delitos distintos de los políticos.

El legislador quiere que el ciudadano que se encuentre bajo los efectos de un llamamiento a juicio solucione su situación personal de carácter penal, para que pueda ser elegido alcalde. Es evidente que la primera hipótesis no comprende al individuo que haya sido llamado a juicio y absuelto, si se interpreta esta norma sistemáticamente, en relación con disposiciones especiales vigentes del Código Penal. Lo que dispone el legislador es que quien se encuentre llamado a juicio al momento de la elección popular está inhabilitado para ser elegido alcalde.

Para el caso de los individuos que hayan sido condenados a penas privativas de la libertad, esta corporación entiende que la inhabilidad que establece el literal c) del artículo 5o de la Ley 78 de 1986, debe predicarse sólo de aquellas condenas vigentes, no cumplidas, suspendidas en su ejecución o condicionales, y no extinguidas. Esto porque a juicio de la Corte, en nuestro ordenamiento jurídico, las penas no pueden tener efectos intemporales y en el asunto que se resuelve debe interpretarse lo establecido por la ley de modo sistemático, al lado de las demás normas que en el ámbito del Derecho Penal regulan los fenómenos de la prescripción, la rehabilitación y la extinción de aquéllas.

En relación con la segunda situación -quien haya sido condenado a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos- cabe hacer algunas precisiones, teniendo en cuenta también disposiciones vigentes y principios de la Constitución, del Código Penal y del Código de Procedimiento Penal.

Advierte la Corte que, de acuerdo con jurisprudencia reiterada, las penas en nuestro ordenamiento jurídico no pueden tener efectos intemporales.

Así, generalmente, la pena de prisión implica las accesorias de interdicción de derechos y funciones públicas, por un período igual al de la pena principal (artículo 52 del Código Penal). Pero aun en este caso la propia Constitución en su artículo 14 desarrollado legislativamente en el Código Penal, prevé la figura de la rehabilitación (artículo 92 C.P.).

"En efecto, el artículo 14 de la Carta Fundamental es claro en el propósito del constituyente de asegurar a los ciudadanos la garantía de la permanencia en el ejercicio de sus derechos políticos en cuanto que, aun para los casos en los que éstos se puedan perder, lo que sólo puede ocurrir por decisión judicial y únicamente para los casos que de manera general señale la ley, entrega a los individuos el derecho a la rehabilitación; o sea que en nuestro régimen constitucional, los derechos políticos sólo se pueden "perder" en forma transitoria, ya que los condenados a dicha pena tienen el derecho a ser habilitados de nuevo o a ser restituidos en su anterior condición de ciudadanía.

El derecho a ser elegido como alcalde puede ser cualificado en razón de las disposiciones legales que establezcan un régimen general de calidades, inhabilidades e incompatibilidades predicables de la persona de los aspirantes, pero éstas siempre opueden adquirirse por el esfuerzo individual en el caso de las primeras, o purgarse y superarse, por el paso del tiempo o por el cumplimiento de alguna condición en las segundas, porque resulta odioso y contrario a todo sentido democrático y republicano el que los ciudadanos se vean sometidos en el ejercicio y disfrute de sus derechos políticos, a barreras limitativas insuperables, que enerven el ideario constitucional de la igualdad y del esfuerzo individual como fundamento de la competencia socialsobre el que se erige nuestro orden.

En el caso concreto de que el término de la interdicción de derechos y funciones públicas haya transcurrido, esto es que la pena se haya cumplido, ha dicho la Sala Penal de la Corte que:

"... existe una norma específica ya no de carácter penal, sino electoral: es el artículo 205 de la Ley 28 de 1979 Código Electoral, que claramente determina:

"'La rehabilitación en la interdicción de derechos y funciones públicas operará ipso jure al cumplirse el término por el cual se impuso su pérdida como pena. Para ello bastará que el interesado formule la solicitud pertinente, acompañada de los respectivos documentos ante el Registrador Municipal de su domicilio, el cual le dará inmediatamente tramitación'.

"Esto es, que en este caso concreto donde ya ha transcurrido el término de la interdicción de derechos y funciones públicas, el legislador no estima menester la intervención de la autoridad jurisdiccional, sino que por tratarse de un aspecto cronológico fácilmente detectable lo pasa a las autoridades administrativas y más concretamente, a las electorales por su obvia correlación.

"En este caso no es dable exigir requisitos adicionales, tales como buena conducta, ocupación lícita, etc., pues la medida opera ipso jure".

También en el caso de la prescripción de la acción y de la pena a que se refieren los artículos 79 a 90 del Código Penal, hay que tener en cuenta que por estos mandatos legales se purga la inhabilidad prevista en la norma que se examina. Lo mismo puede predicarse de los efectos jurídico penales de la amnistía y del indulto, conforme a lo previsto por el artículo 78 del mismo Código Penal.

Así mismo, en los casos de pena de arresto, que no lleve consigo la accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas, una vez cumplida aquélla, el ciudada­no recobra su capacidad para ser elegido como alcalde".

Por tanto, advierte la Corte que la norma acusada no viola los artículos 14, 15, 16, 26, 28 y 55 de la Carta, sino que se ajusta a las previsiones de ésta.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el literal c) del artículo 5o de la Ley 78 de 1986.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta Judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique DazaAlvarez, Jairo E. Duque Pérez, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario