Sentencia 1578 de 1987
300Corte SupremaCorte Suprema300300171391578Jesús Vallejo Mejía.198711/06/19871578_Jesús Vallejo Mejía._1987_11/06/198730017139EVOLUCIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO NACIONAL. SISTEMAS FEDERAL Y UNITARIO. LA IGUALDAD DE DERECHOS POLÍTICOS. CALIDADES PARA SER ELEGIDO ALCALDE. Exequible la parte acusada del artículo 2° de la Ley 78 de 1986. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 57. Referencia: Expediente número 1578. 1987
Jaime Orlando Santofimio.Acción de inexequibilidad contra el artículo 2º (parcialmente) de la Ley 78 de 1986. Calidades para ser elegido Alcalde.Identificadores30030017140true91225Versión original30017140Identificadores

Norma demandada:  Acción de inexequibilidad contra el artículo 2º (parcialmente) de la Ley 78 de 1986. Calidades para ser elegido Alcalde.


EVOLUCIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO NACIONAL. SISTEMAS FEDERAL Y UNITARIO. LA IGUALDAD DE DERECHOS POLÍTICOS. CALIDADES PARA SER ELEGIDO ALCALDE.

Exequible la parte acusada del artículo de la Ley 78 de 1986.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 57.

Referencia: Expediente número 1578.

Acción de inexequibilidad contra el artículo 2º (parcialmente) de la Ley 78 de 1986. Calidades para ser elegido Alcalde.

Actor: Jaime Orlando Santofimio.

Magistrado ponente: doctor Jesús Vallejo Mejía.

Aprobada por Acta número 27.

Bogotá, D. E., junio once (11) de mil novecientos ochenta y siete (1987)

I. ANTECEDENTES

Ante esta Corporación el ciudadano Jaime Orlando Santofimio Gamboa, presentó demanda de inexequibilidad contra una parte del artículo 2° de la Ley 78 de 1986. La demanda fue admitida, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación, quien emitió en término el concepto de rigor. Procede la Corte Suprema deJusticia a resolver el asunto.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

El texto de la norma acusada es el siguiente:

"Artículo 2º Calidades. Para ser elegido Alcalde se requiere, ser ciudadano en ejercicio yhaber nacido o haber sido vecino del respectivo municipio o de la correspon­diente área metropolitana, durante el año anterior a la fecha de su inscripción como candidato" (lo subrayado es la parte demandada).

III. LA DEMANDA

A. Normas que se consideran infringidas.

El demandante estima como normas infringidas los artículos 1o; 11, inciso 3o; 15 y 62 de la Carta, y el artículo 3o inciso 4o del Acto Legislativo número 1 de 1986.

B. Fundamentaciones.

Los argumentos con los que el actor fundamenta su demanda son los siguientes:

1. La Norma acusada viola el artículo Io de la Constitución Nacional porque la organización unitaria del Estado implica respecto de los nacionales colombianos, que éstos sean para efectos del ejercicio de los derechos políticos iguales en cualquiera de las secciones político administrativas en que se ha dividido el país para efectos de la prestación de servicios públicos, las entidades territoriales de la República de ninguna manera dentro de nuestra estructura unitaria pueden considerarse como entes deter­minantes para el ejercicio de los derechos políticos de los colombianos que hubieran nacido o se encontraren domiciliados o residenciados en sus territorios".

2. Argumenta el actor que en concordancia con eL artículo Io de la Carta, también resulta violado el artículo 11 inciso 3o en tanto que los derechos políticos se otorgan todos a los nacionales, no sólo en relación con los extranjeros -en la medida en que se excluye del ejercicio de los derechos políticos-, sino porque en sentido amplio esta norma "otorga sin diferenciación o limitación alguna, el ejercicio de los derechos políticos por igual en todo el territorio colombiano", así "….es claro el deseo del constituyente de que sea igualitario el desarrollo de los derechos políticos de los colombianos sin distinción en razón del lugar de nacimiento o residencia".

3. Según el actor, de la norma acusada resulta la violación de los artículos 15 y 62 de la Constitución Nacional, ya que al establecerse la limitante sobre la ciudadanía que es condición previa e indispensable para elegir y ser elegido Alcalde Munici­pal o Distrital, y que consiste en el deber de ser oriundo o residente en el respectivo municipio o Distrito, el legislador impone una distinción no querida mi permitida por el constituyente pues éste ya se había ocupado de manera genérica sobre ésta. De igual manera resulta la violación del artículo 62 de la Carta "en el sentido de ocuparse de calidades sobre las cuales ya el constituyente se ocupa, precisamente en el mentado artículo 15 de la Constitución Política".

La norma que se acusa, desborda los límites de la Constitución pues los preceptos del Acto Legislativo número 1 de 1986 no autorizan al legislador para determinar un régimen de calidades diverso del establecido en la Carta sino para hacerlo según sus propios lineamientos.

IV. LA VISTA FISCAL

El señor Procurador General de la Nación rindió su concepto, en él solicitó a esta Corporación que declare que la parte demandada del artículo 2º de la Ley 78 de 1986 es exequible.

Son consideraciones de la vista fiscal las siguientes:

1. Que la norma acusada no tiene incidencia en la forma del Estado Colombia­ no que establece el artículo Io de la Carta ya que "las calidades legales que deben tener las personas para poder ser elegidos alcaldes, no modifican de ninguna manera la naturaleza del Estado y su relación con el territorio, pues no cambia el sistema de unidad política con descentralización administrativa adoptado por la Constitución de 1886".

2. Los requisitos que exige el artículo 2o de la Ley 78 de 1985, no otorgan la prerrogativa a ser elegidas alcaldes a personas diferentes a los ciudadanos colombia­nos, con lo cual se cumple lo dispuesto por el inciso 3o del artículo 11 y por el artículo 15 de la Constitución.

3. El artículo 15 constitucional "es una norma genérica aplicable a todos los cargos que Lleven anexa autoridad o jurisdicción, por lo que de ninguna manera puede interpretarse que con el ordenamiento de ese requisito, se agoten las condiciones para ser elegidos o nombrados". Acompaña la vista fiscal este razonamiento con la afirmación según la cual el artículo 62 de la Carta le asigna a la ley la competencia que precisamente se ejerció en la norma acusada que consiste en la facultad de señalar las calidades y antecedentes para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución. En ese sentido advierte el Procurador General de la Nación que en la Constitución no existe disposición que establezca las condiciones para ser alcalde y al contrario, es el artículo 202 (artículo 3o del Acto Legislativo número 1 de 1986) el que ordena expresamente que sea la ley la que determine "las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los alcaldes".

Así, concluye el Procurador, la norma acusada le da exacto cumplimiento a los preceptos constitucionales señalados: además porque se están "señalando unas exigencias apenas obvias, pues si una persona no tiene ninguna vinculación con el municipio para el cual quiere ser elegida, ni por nacimiento ni por la residencia de un año que exige la ley, desconoce las necesidades y los recursos de la localidad, por lo que carece de las condiciones mínimas para gobernarla".

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

A. Competencia.

Es competente esta Corporación para conocer de demandas de inexequibilidad de las leyes, cuando fueren presentadas por cualquier ciudadano (art. 214 C.N.).

B. Examen de los cargos de la demanda

1. El Sistema Unitario y la Ley acusada:

El artículo 1º de la Constitución proclama el principio de que la Nación Colombiana forma una República Unitaria:

Tradicionalmente se ha considerado que la forma unitaria se opone a la federal y que ambas corresponden a maneras diferentes de distribuir el poder estatal entre las autoridades superiores y las regionales y locales.

El criterio decisivo para precisar estos conceptos se refiere a la organización territorial del poder dentro del Estado. Así, la forma unitaria implica la mayor concentración posible de poderes en manos de las autoridades centrales; la federal, encambio, busca robustecer la autonomía de las autoridades regionales y locales hastadonde lo permita la subsistencia de la unidad soberana del Estado.

En el siglo pasado era frecuente la contraposición de estas dos formas de organización política, sobre la base, precisamente del análisis de la soberanía, de modo que el sistema unitario se caracteriza por la unidad soberana radicada en los poderes centrales, en tanto que el federal implicaba un reparto de la soberanía entre el Estado federal o central y los Estados federados o periféricos. Por eso se creía que esta clasificación tenía que ver con la forma misma del Estado. Pero un análisis más certero de la soberanía y la unidad del orden estatal ha conducido a superar ese punto de vista. Hoy se ve claro que los Estados Federados no son soberanos y que esta calidad sólo puede ostentarla el Estado Central; así mismo, se acepta que en las Federaciones se da la unidad del orden jurídico-político, sin la cual no podríahablarse de la existencia del Estado.

Aunque la Constitución no lo dice en esos términos, la fórmula que se adoptó en 1886 y que aún subsiste, matizada con la elección popular de alcaldes que estableció el Acto Legislativo número 1 de 1986, es la que había enunciado Núñez en otra oportunidad: centralización política y descentralización administrativa.

La experiencia que tuvo el país con las instituciones federales en la segunda mitad del siglo XIX mostró los puntos débiles de que adolecían, como los siguientes: La diversidad de legislaciones en los distintos ramos, pues variaban de Estado a Estado, introdujo confusiones en el ordenamiento jurídico; la falta de autoridad delpresidente de la Unión sobre los presidentes de los Estados y la autonomía tan amplia que a éstos se había otorgado, que llegaba hasta la posibilidad de que cada uno tuvierasu propio ejército y entrara en guerra con otros estados, hacía sumamente difícil élmanejo del orden público; en fin, la penuria a que se sometió al fisco de la Unióncondebana <sic> a las autoridades centrales a la impotencia.

Con todo, las instituciones federales satisfacían las aspiraciones regionales y locales respecto del autogobierno, y hacían posible adaptar la acción estatal a las necesidades de las diferentes secciones del país.

Habida consideración de lo arraigado que estaba en la conciencia colectiva el sentimiento-federal, cuando se trató de sustituir la Constitución de 1863 a raíz de la derrota,.del radicalismo en la guerra de 1885, inicialmente se quiso moderar las instituciones federales, más no suprimirlas. Fue por la influencia de Miguel Antonio Caro en el Consejo Nacional de Delegatarios que se optó a la postre por una solución unitaria que destacara la autoridad política de los poderes centrales, sin perjuicio de mantener cierto grado de autonomía administrativa en cabeza de los entes regionales y locales.

Esta referencia a los antecedentes históricos de la fórmula unitaria adoptada en 1886 es importante para fijar su sentido político y jurídico, que en síntesis correspon­de a lo siguiente: a) A la proclamación de la unidad soberana del Estado, que nadiediscute en la actualidad pero que era tema litigioso hace 100 años; b) a la búsqueda dela unidad legislativa para todo el territorio nacional; c) al robustecimiento de la autoridad presidencial respecto del manejo del orden público; y d) a la conservación de la división política regional (departamentos y territorios nacionales) y local (muni­cipios), restringida al ámbito administrativo; limitada por el carácter de agentes delPresidente asignado a los Gobernadores y el de agentes de éstos asignado a losAlcaldes (lo que ya no subsiste, al tenor del actual art. 200 C.N.); pero actuante en razón de la independencia otorgada a los departamentos para administrar los asuntos seccionales, de la garantía acordada a los bienes y rentas de las entidades territoriales y de la elección popular de las Asambleas y Concejos, así como ahora, de los Alcaldes.

El demandante pretende en este proceso que el sistema unitario implica, además, que los nacionales colombianos sean iguales respecto de los derechos políticos en cualquiera de las secciones político-administrativas en que se ha dividido el país. Considera que dicha división se ha establecido para efectos de la prestación de servicios públicos y que "las entidades territoriales de la República de ningunamanera dentro de nuestra estructura unitaria pueden considerarse como entes deter­minantes para el ejercicio de los derechos políticos de los colombianos que hubieran nacido o se encontraren domiciliados o residenciados en sus territorios".

Tal como se ha visto, la adopción del sistema unitario no tiene relación directa con la igualdad de derechos políticos entre los colombianos. Tanto es así que la propia Constitución de 1886 que lo estableció no les daba los mismos derechos políticos a todos los ciudadanos. Estos elegían directamente Concejeros <sic> Municipales y Diputados a las Asambleas Departamentales (art. 172), pero sólo los que supieran leer y escribir o tuvieran renta anual de quinientos pesos, o propiedad inmueble de mil quinientos podían votar para electores y elegir directamente Representantes a la Cámara.

No es exacta la aseveración de que las entidades territoriales han sido establecidas para la prestación de servicios públicos, a menos de darle a esta expresión un sentido tan amplio que cubra toda la actividad administrativa, incluyendo la de policía y la de fomento. Cierto es, según se observó, que la división territorial es administrativa, no legislativa; pero ello no obsta para afirmar su sentido político, no sólo por la circunstancia ya anotada de que las Asambleas, los Concejos y los Alcaldes son de elección popular, sino porque la base para la integración del Congreso de la Repúblicason las circunscripciones electorales que al tenor de los artículos 176 y 177 C.N., corresponden a los departamentos, fuera de las circunscripciones especia­les que para los territorios nacionales prevé el inciso 2o de esta última disposición.

No se sigue, entonces, del tipo de división territorial que rige en el país una clara incompatibilidad con disposiciones como la que se acusa en este proceso.

Tampoco es atendible la tesis de que el haber nacido o estar domiciliado en alguna de las entidades territoriales no pueda ser criterio determinante para el ejercicio de los derechos políticos y, concretamente, el de ser elegido alcalde munici­pal, pues el artículo 3o A.L. número 1 de 1986 dice, entre otras cosas, que la ley "determinará, las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los Alcaldes", sin señalar de qué calidades se trata, por lo que hay qué entender qué el legislador dispone de atribuciones amplias al respecto, desde que no exija calidades o determineinhabilidades e incompatibilidades que pugnen con principios fundamentales de la Constitución.

Como no es tal es supuesto que se examina, hay qué desechar este primer argumento de la demanda.

2. La igualdad de derechos políticos (art. 11 inciso 3o)

De acuerdo con la norma que cita el demandante en su segundo argumento "los derechos políticos se reservarán a los nacionales".

Pero de ahí no se sigue la igualdad total de derechos para todos ellos.

Dicha igualdad ha sido proclamada para el ejercicio del sufragio, dado que el artículo 171 C.N. con las modificaciones que le introdujeron el Plebiscito de 1957 y el A.L. número 1 de 1986, dispone que todos los ciudadanos eligen directamente Alcaldes, Concejales, Diputados, Representantes, Senadores y Presidente de la República.

También ha sido consagrada la igualdad para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, que al tenor del artículo 214 C.N. puede ser intentada "por cualquier ciudadano".

No es, en cambio, igual para todos el derecho a ser elegido. En efecto, la Constitución establece requisitos especiales para ocupar ciertos cargos y, en el caso concreto de los Alcaldes ha facultado a la ley para señalar sus calidades, tal como atrás se dijo.

Tampoco es atendible, entonces, este argumento.

3. Violación de los artículos 15 y 62 C. N.

El artículo 15 C.N. dice que "la calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa, indispensable para elegir y ser elegido y para desempeñar empleos públicos que lleven anexa autoridad y jurisdicción".

No dice la Carta que sea, como parece pretenderlo el actor, condición única para el ejercicio de todos esos derechos. Lo es, como se observó, para el de elegir, pero no para el de ser elegido.

En cuanto al artículo 62 C.N., alega el demandante que la ley no puede ocuparse de establecer calidades sobre las cuales ya el constituyente se ocupa. Pero este argumento se desvanece ante el texto expreso del artículo 3o A.L. número 1 de 1986 que precisamente delegó en el legislador el señalamiento de las calidades necesarias para ser elegido Alcalde.

DECISIÓN

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE

Declarar exequible la parte acusada del artículo 2o de la Ley 78 de 1986, que dice:

"Artículo 2oCalidades. Para ser elegido alcalde se requiere, ser ciudadano en ejercicio yhaber nacido o haber sido vecino del respectivo municipio o de la correspon­diente área metropolitana durante el año anterior a la fecha de su inscripción como candidato" (la parte subrayada fue la acusada).

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Guillermo Dávila Muñoz, Jorge Carreño Luengas, jairo E.Duque Pérez, Manuel Enrique Daza Alvarez.