Ir a la encuesta de percepción

300Corte SupremaCorte Suprema300300170461541Fabio Morón Díaz.198709/06/19871541_Fabio Morón Díaz._1987_09/06/198730017046LA MONEDA Y SUS MANIFESTACIONES INSTITUCIONALES. ACTIVIDADES ECONOMICAS OBJETO DE INTERVENCION FONDO DE GARANTIAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS. SI PUEDE EL GOBIERNO A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA, DICTAR NORMAS ECONOMICAS PARA EL RESTABLECIMIENTO DE LA CONFIANZA GENERAL EN EL SECTOR FINANCIERO, POR VIA EXCEPCIONAL DEL ARTICULO 122 DE LA C.N. LO ESTA TANTO MAS. En cuando al artículo 16 remite a sentencia de marzo 10 de 1987. (Ley 117/85). Inexequible el artículo 11 de la Ley 117 de 1985. Exequibles las restantes normas demandadas. Corte Suprema de justicia Sala Plena Sentencia número 56. Referencia: Expediente No. 1541. 1987
Mario Iván Algarra Lobo.Acción de inexequibilidad contra la Ley 117 de 1985. Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.Identificadores30030017047true91079Versión original30017047Identificadores

Norma demandada:  Acción de inexequibilidad contra la Ley 117 de 1985. Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.


LA MONEDA Y SUS MANIFESTACIONES INSTITUCIONALES. ACTIVIDADES ECONOMICAS OBJETO DE INTERVENCION FONDO DE GARANTIAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS. SI PUEDE EL GOBIERNO A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA, DICTAR NORMAS ECONOMICAS PARA EL RESTABLECIMIENTO DE LA CONFIANZA GENERAL EN EL SECTOR FINANCIERO, POR VIA EXCEPCIONAL DEL ARTICULO 122 DE LA C.N. LO ESTA TANTO MAS.

En cuando al artículo 16 remite a sentencia de marzo 10 de 1987. (Ley 117/85). Inexequible el artículo 11 de la Ley 117 de 1985. Exequibles las restantes normas demandadas.

Corte Suprema de justicia

Sala Plena

Sentencia número 56.

Referencia: Expediente No. 1541.

Acción de inexequibilidad contra la Ley 117 de 1985. Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.

Actor: Mario Iván Algarra Lobo.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada por Acta número 26.

Bogotá, D. E., junio nueve (9) de mil novecientos ochenta y siete (1987),

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Mano Iván Algarra Lobo, presentó ante esta Corte demanda de inexequibilidad contra la Ley 117 de 1985, simultáneamente pretendió ejercer acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 1º del Decreto número 59 de 1986 y los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto número 32 de 1986. Por auto del 12 de noviembre de 1986 la Sala Constitucional inadmitió la acusación relacionada con los decretos nombrados, por no ser de competencia de la Corte Suprema de justicia. Consiguientemente procede el estudio de la acusación relacionada con la Ley 117 de 1985, cumplidos como se encuentran los requisitos procesales para adoptar una decisión al respecto.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

El texto de la norma acusada es el siguiente:

"LEY 117 DE 1985

(diciembre 20)

"Por la cual se crea el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, se determina su estructura y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia,

DECRETA:

"Artículo 1º Creación. Créase el 'Fondo de Garantías de Instituciones Financieras' como persona jurídica autónoma de derecho público y de naturaleza única, sometida a la vigilancia del Superintendente Bancario, el cual funcionará anexo al Banco de la República, mediante contrato celebrado entre éste y el Gobierno Nacional, en términos similares al que existe para Proexpo, con contabilidades separadas y durante un plazo máximo de cinco años.

"Parágrafo. Las operaciones del Fondo se regirán únicamente por esta Ley y por las normas de derecho privado.

"Artículo 2º Objeto. El objeto general del Fondo consistirá en la protección de la confianza de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras inscritas, preservando el equilibrio y la equidad económica e impidiendo injustificados beneficios económicos o de cualquier otra naturaleza de los accionistas y administradores causantes de perjuicios a las instituciones financieras.

"Dentro de este objeto general, el Fondo tendrá las siguientes funciones:

"a) Servir de instrumento para el fortalecimiento patrimonial de las instituciones inscritas;

"b) Participar transitoriamente en el capital de las instituciones inscritas;

"c) Procurar que las instituciones inscritas tengan medios para otorgar liquidez a los activos financieros y a los bienes recibidos en pago;

"d) Organizar y desarrollar el sistema de seguro de depósito y, como complemento de aquél, el de compra de obligaciones a cargo de las instituciones inscritas en liquidación o el de financiamiento a los ahorradores de las mismas;

"e) Colaborar con las autoridades en la liquidación de instituciones financieras intervenidas;

"f ) Asumir temporalmente la administración de instituciones financieras, para lograr su recuperación económica.

"Artículo 3 Instituciones participantes. Para los efectos de esta Ley deberán inscribirse obligatoriamente en el Fondo, previa calificación hecha por éste, las instituciones financieras distintas del Banco de la República.

Inicialmente y mientras la junta Directiva del Fondo no determine otra cosa, podrán inscribirse en el mismo los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras y las compañías de financiamiento comercial. La junta Directiva establecerá los criterios, prioridades y plazos de afiliación de las demás instituciones.

"Artículo 4º Recursos del Fondo. El Fondo contará con los siguientes recursos que destinará al objeto señalado en el artículo 20.

"a) El producto de los créditos que le otorgue al Banco de la República, mediante el uso de las autorizaciones que para tal fin disponga la Junta Monetaria.

"La Junta Monetaria regulará de modo general los límites, condiciones, garantías y requisitos para la utilización de los cupos de crédito resultantes de la autorización a que se refiere este literal;

"b) El producto de la suscripción, por parte de las instituciones financieras, de bonos emitidos por el Fondo en una cuantía equivalente al medio punto por ciento anual del encaje legal sobre sus exigibilidades a la vista y a término. La inversión del encaje que en cumplimiento de lo previsto en este literal realicen las instituciones financieras se efectuará por un término no superior a ocho años, con sujeción a la reglamentación que dicte la Junta Monetaria, en la cual se señalará el interés que se reconocerá por los bonos;

"La inversión a que se refiere este literal se hará con base en las cifras que registren las exigibilidades respectivas en la fecha más inmediata a la de la sanción de esta Ley. En los años 1987 y siguientes la fecha que se tomará para hacer la inversión será la del cierre del balance de las instituciones financieras el último día del año inmediatamente anterior;

"Dicha inversión podrá reducirse o eliminarse por decreto del Gobierno, cuando se considere que los recursos financieros del Fondo son suficientes para su normal funcionamiento;

"c) El producto de los derechos de inscripción de las entidades financieras distintas del Banco de la República, que se causarán por una vez y serán fijados por la Junta Directiva del Fondo;

"d) El producto de los préstamos internos externos que obtenga y de los títulos que emita;

"e) Los aportes del Presupuesto Nacional, hasta por una cuantía igual al recaudo anual por concepto de las multas impuestas por la Superintendencia Bancaria a las instituciones financieras, a los directores, funcionarios, administradores y revisores fiscales de las mismas;

"f ) Los beneficios, comisiones, honorarios, intereses y rendimiento que generen las operaciones que efectúe el Fondo;

"g) Las demás que obtenga a cualquier título, con aprobación de su junta Directiva.

"Artículo 5º Operaciones autorizadas. Con el único propósito de desarrollar el objeto previsto en esta Ley, el Fondo podrá realizar las siguientes actividades:

"a) Efectuar aportes de capital en las instituciones financieras y adquirir, enajenar y gravar acciones de las instituciones inscritas, en los casos previstos en el artículo 6º;

"b) Realizar actos y negocios jurídicos para una ágil y eficaz recuperación de activos financieros, propios o de las instituciones inscritas;

" c) Celebrar convenios con las instituciones financieras inscritas, con el objeto de facilitar la cancelación oportuna de las obligaciones a cargo de ellas;

"d) Coadyuvar en la liquidación de instituciones financieras por encargo de la Superintendencia Bancaria; para este efecto, podrá adquirir acreencias contra tales instituciones o asumir obligaciones a favor de las mismas;

"e) Otorgar préstamos a las instituciones inscritas, o en circunstancias especiales, que definirá la Junta Directiva, a los acreedores de aquéllas;

"f ) Adquirir los activos de las instituciones financieras inscritas que señale la Junta Directiva del Fondo, que puedan ser recuperables a juicio de la misma junta;

" g) Invertir sus recursos en los activos que señale la Junta Directiva;

"Cuando se trate de la inversión en títulos de deuda pública o emitidos por entidades oficiales distintas de las del sector financiero, tales operaciones deberán realizarse con sujeción a los objetivos propios del Fondo y con el propósito específico de distribuirlas de acuerdo con criterios de rentabilidad y eficiencia;

"h) Contratar y recibir créditos internos y externos;

"i) Recibir y otorgar avales y garantías. Estas operaciones sólo se efectuarán respecto de instituciones inscritas;

j) Recibir valores en custodia y efectuar negocios fiduciarios, y en particular celebrar contratos de fiducia mercantil;

"k) En general realizar todos los actos y negocios jurídicos necesarios para desarrollar su objeto social y para remunerar los servicios que reciba del Banco de la República.

"Artículo 6º Participación en el capital de entidades financieras. El Fondo podrá suscribir las ampliaciones del capital que aprueban las entidades financieras requeridas al efecto por la Superintendencia Bancaria para restablecer su situación patrimonial, en el supuesto de que las mismas no sean cubiertas por los accionistas de la entidad.

"En tal evento si la inversión del Fondo llegare a representar más del 50% del capital de la institución inscrita, ésta adquirirá el carácter de oficial.

"De no haberse producido fusión o absorción por otras entidades, en un plazo razonable, contado desde la suscripción o adquisición por el Fondo de las acciones de una institución financiera y en condiciones suficientes de publicidad y concurrencia y sin perjuicio de lo establecido en el artículo 19 de esta Ley, el Fondo ofrecerá en venta las acciones adquiridas, decidiendo a favor de quien presente condiciones de adquisición más ventajosas. En este caso no habrá lugar a la aplicación de las limitaciones que establecen las normas sobre democratización del capital accionario de la institución financiera respectiva.

"Artículo 7º La Junta Directiva del Fondo, previo informe de la Superintendencia Bancaria, podrá ordenar la reducción simplemente nominal de capital social de una institución inscrita, y ésta se hará sin necesidad de recurrir a su asamblea o a la aceptación de los acreedores.

"Artículo 8º Junta Directiva. La Junta Directiva del Fondo estará compuesta así: por el Ministro de Hacienda o el Viceministro del mismo ramo como su delegado;, por el Gerente General del Banco de la República o el Subgerente Técnico como su delegado; por el Presidente de la Comisión Nacional de Valores; por dos representantes designados por el Presidente de la República entre personas provenientes del sector financiero, una de las cuales, al menos, del sector privado.

"El Superintendente Bancario asistirá a las reuniones de la Junta Directiva.

"Artículo 9º Funciones de la junta Directiva. La Junta estará presidida por el Ministro de Hacienda o su Delegado y tendrá las siguientes funciones:

"a) Regular, por vía general, las condiciones en las cuales se pueden comprar créditos a cargo de las instituciones financieras o hacer préstamos a los acreedores de éstas;

"b) Fijar las comisiones, primas, tasas y precios que cobre por todos sus servicios;

"c) Regular el seguro de depósitos cuando decida crear éste;

"d) Fijar las condiciones generales de los activos que puedan ser adquiridos o negociados por el Fondo, incluyendo créditos de dudoso recaudo;

"e) Informar a la Superintendencia Bancaria cuando considere que existen situaciones en las cuales algunas instituciones financieras inscritas ponen en peligro la confianza en el sistema financiero o incumplen cualquiera de las obligaciones previstas en la ley, para que la Superintendencia tome las medidas que le corresponden;

"f ) Fijar las características de los bonos y demás títulos que emita el Fondo o de las inversiones que pueda realizar;

''g) Autorizar la constitución de aprobaciones y reservas necesarias para el fortalecimiento patrimonial del Fondo;

"h) Aprobar el presupuesto anual y los contratos que determinen los estatutos;

"i) Aprobar los estados financieros anuales;

"j) Presentar al Gobierno un proyecto de estatutos para su aprobación, el cual deberá incorporarse y formar parte del contrato celebrado con arreglo a lo dispuesto en el artículo lo de esta Ley;

"k) Las demás que le señale la Ley.

"Parágrafo. Todas las decisiones de la Junta Directiva se adoptarán con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros.

"Artículo 10. Seguro de Depósitos. La Junta Directiva podrá organizar el seguro de depósitos con base en los siguientes principios:

"a) Ofrecer una garantía adecuada a ahorradores y depositantes de buena fe, dentro de los topes que señale la junta Directiva. La garantía no podrá exceder del 75% de los topes fijados;

"b) Cumplir con los postulados de austeridad y eficiencia en la asunción del riesgo;

''c) Las primas se establecerán de manera diferencial o se preverá un sistema de devoluciones, atendiendo en ambos casos a los indicadores financieros y de solvencia de cada entidad inscrita con base en los criterios técnicos que periódicamente determine la Junta Directiva;

"d) Cuando existan circunstancias que demuestren la relación o participación de algún depositante con las causas motivadoras de quebrantamiento de la entidad financiera, podrá dejarse en suspenso el reembolso de los respectivos depósitos, mientras se declare judicialmente, a instancia de la parte, tal relación o participación;

"e) Las primas a cargo de las entidades financieras inscritas no podrán pasar de una suma equivalente al cero punto cinco por mil (0.5/ 1.000) del monto de sus depósitos a la vista de ahorro o a término, según el caso.

"Artículo 11. Representación Legal. El Gerente General del Banco de la República será el representante legal del Fondo y tendrá entre otras las siguientes funciones:

"a) Llevar la representación legal del Fondo y firmar todos los actos, contratos o documentos para el cumplimiento de los objetivos que se determinan en esta Ley, con sujeción a lo que se disponga en los estatutos, que podrán prever la delegación en el Director de dichas facultades;

"b) Someter a la consideración de la Junta Directiva los planes e iniciativas tendientes a lograr los objetivos del Fondo y su adecuada ejecución;

"c) Las demás que se establezcan en los estatutos del Fondo y las que se desprendan del contrato que se celebre entre el Gobierno Nacional y el Banco de la República, según lo dispuesto en el artículo 1º de esta Ley.

"Artículo 12. Director del Fondo. Habrá un Director del Fondo que será el administrador del mismo y tendrá a su cargo el desarrollo de sus actividades y la ejecución de sus objetivos, de acuerdo con las previsiones de esta Ley y de los estatutos; será designado por la Junta Directiva del Banco de la República con la aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito Público, previa selección que de aquél haga la Junta Directiva del Fondo.

"El Director ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones que le asigne la Junta Directiva o las que con aprobación de ésta le sean delegadas por el representante legal del Fondo.

"Artículo 13. Prerrogativas del Fondo. Para el conveniente y eficaz logro de sus objetivos, el Fondo gozará de las siguientes prerrogativas:

"a) Para todos los efectos tributarios, el Fondo será considerado como entidad sin ánimo de lucro;

"b) Exención de impuestos de timbre, registro y anotación e impuestos nacionales, no cedidos a entidades territoriales;

"c) Igualmente, estará exento de inversiones forzosas.

"Artículo 14. Limitaciones del Fondo. El Fondo tendrá las siguientes limitaciones:

"a) No podrá otorgar préstamos a personas naturales o jurídicas distintas de las instituciones financieras inscritas, salvo lo previsto en el literal e) del artículo 5º de esta Ley, cuando se trate de complementar el sistema de seguro de depósito;

"b) No podrá recibir depósitos a la vista, a término, de ahorro o abrir cartas de crédito;

"c) Sólo podrá conceder préstamos a las instituciones financieras inscritas, en desarrollo de programas específicos concertados con las entidades beneficiarias, orientados a mejorar o restablecer la solidez patrimonial de aquéllas, cuando las circunstancias lo aconsejen a juicio de la Junta Directiva.

"Artículo 15. Facultades de la Junta Monetaria. En relación con las funciones del Fondo, la Junta Monetaria tendrá las siguientes facultades:

"a) Establecer límites, condiciones, garantías y requisitos generales para la utilización de los cupos de crédito del Fondo en el Banco de la República, destinadas a atender las situaciones de quebranto patrimonial de las instituciones inscritas;

"b) Rendir concepto previo favorable sobre las características de los títulos que emita el Fondo y las operaciones financieras que vaya a realizar cuando no estuvieren contempladas en la presente Ley;

"c) Señalar, si lo estima conveniente, límites al endeudamiento del Fondo, o al otorgamiento de avales o garantías por parte del mismo.

"Artículo 16. Inspección, vigilancia y régimen disciplinario. La inspección, control, vigilancia y régimen disciplinario del Fondo estarán a cargo de la Superintendencia Bancaria. Se ejercerán en lo pertinente, de acuerdo con las facultades que le otorga la ley en lo referente a las Instituciones financieras, teniendo en cuenta la naturaleza especial del Fondo.

"El Banco de la República por conducto de su Auditoría Interna, y sin perjuicio de las funciones que corresponden a la Superintendencia Bancaria vigilará la correcta aplicación de los recursos del Fondo, el debido mantenimiento y utilización de los bienes del mismo y la observancia de los estatutos.

"Parágrafo Facúltase al Gobierno Nacional, por el término de seis meses, contados a partir de la sanción de la presente Ley para dictar normas sobre estructura, funciones y contratación de la Superintendencia Bancaria para facilitar la revisión de las actividades de las instituciones vigiladas.

"Artículo 17. Reserva de Información. El Fondo estará obligado a guardar reserva sobre las informaciones que exija a las instituciones financieras inscritas, salvo los casos previstos en la Constitución y la Ley. En general, el Fondo gozará de reserva sobre sus papeles, libros y correspondencia.

"Artículo 18. Pago de acreencias en liquidaciones. El pago de las obligaciones a favor del Fondo y de aquéllas derivadas de la utilización de operaciones de préstamo o de redescuento con el Banco de la República, y de las obligaciones en moneda extranjera derivadas de depósitos constituidos por dicha entidad en los establecimientos de crédito, gozarán del derecho de ser excluidos de la masa de la liquidación de instituciones financieras y del. Fondo.

Artículo 19. Fusión de instituciones financieras. Siempre que, a juicio del Superintendente Bancario, tal medida se haga necesaria para evitar la toma de posesión de los haberes y negocios de la institución financiera o su nacionalización, dicho funcionario podrá ordenar la fusión con otra u otras instituciones financieras que así lo consientan sea mediante la creación de instituciones nuevas que agrupen el patrimonio y los accionistas de la primera, o bien, según lo aconsejen las circunstancias, determinando que otra institución financiera preexistente la absorba.

Para los efectos del presente artículo, el Superintendente Bancario dispondrá la reunión inmediata de las asambleas correspondientes para que, mediante la adopción de los planes y aprobación de los convenios que exija cada situación en particular, adelanten todas las actuaciones necesarias para la rápida y progresiva formalización de la fusión decretada.

"En los casos en que se persista en descuidar o en rehusar el cumplimiento de las órdenes que al respecto expida la Superintendencia Bancaria, se procederá en la forma que indica el artículo 48 de la Ley 45 de 1923 y las normas que lo adicionan.

Parágrafo 1º La resolución por la cual se ordena la fusión y se dispongan las disoluciones que correspondan según los casos, será de cumplimiento inmediato y contra ella únicamente procederá el recurso de reposición

"Con tales resoluciones, una vez ejecutoriadas se otorgarán las escrituras necesarias y se efectuarán los registros de rigor, sin la necesidad de más permisos y formalidades adicionales.

Parágrafo 2º El Fondo de Garantías presentará a la Superintendencia Bancaria, a manera de recomendación, un plan en el cual se refleje la condición económica de cada una de las entidades agrupadas, señalando las garantías que deberían darse a los acreedores las cuotas o acciones que en lo sucesivo les corresponderán y el pasivo interno y externo que asumirá la absorbente o la nueva institución que sea creada. Así mismo, podrá recomendar que todas estas actuaciones se sometan a un procedimiento de información pública razonablemente adecuado desde el momento en que, a juicio del Superintendente Bancario, la nueva agrupación de instituciones financieras esté en condiciones de actuar en el mercado como una sola unidad oferente. De ser acogido el plan por la Superintendencia o con las modificaciones que ésta introduzca, se someterá a Asambleas respectivas y, de no obtenerse la aprobación prevista, se procederá conforme a lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley 45 de 1923 y las normas que la adicionan, si es que no hay lugar a tomar otro tipo de providencias, de acuerdo con la ley.

"Artículo 20. Capital de garantía. El Gobierno Nacional podrá otorgar garantía de pago de las obligaciones de instituciones financieras cuyo capital pertenezca en parte o totalmente al Estado, como aporte de capital, a través del Banco de la República. En este caso el aporte estatal se determinará conforme al valor nominal de la garantía.

''Facúltase al Gobierno Nacional para celebrar con el Banco de la República los contratos que sean necesarios para el desarrollo del presente artículo.

"Artículo 21. Régimen contractual. El contrato que celebre la Nación con el Banco de la República, para el desarrollo de las disposiciones contenidas en esta Ley, únicamente requerirá para su formalización la firma del Presidente de la República, previo concepto favorable del Consejo de Ministros, así como su publicación en el Diario Oficial.

"Artículo 22. Esta Ley rige desde su sanción.

"Bogotá, D. E.,

"El Presidente del Honorable Senado de la República, Alvaro Villegas Moreno, el Presidente de la Honorable Cámara de Representantes, Miguel Pinedo Vidal, el Secretario General del Honorable Senado de la República, Crispín Villazón de Armas, el Secretario General de la Honorable Cámara de Representantes, Julio Enrique Olaya Rincón.

"República de Colombia - Gobierno Nacional.

"Publíquese y ejecútese.

"Bogotá, D. E., 20 de diciembre de 1985.

"BELISARIO BETANCUR

"El Ministro de Hacienda y Crédito público, Hugo Palacios Mejía".

III. LA DEMANDA

1 Normas que se consideran violadas.

Estima el actor que la norma que acusa viola los artículos 120, numerales 14, 55; 76, numerales 9º y 10; 77 y 78 numeral 2 de la Constitución.

2. Fundamentos de la acción.

El actor fundamenta su acción en los razonamientos que siguen:

a) Apoyar, canalizar recursos, etc., a entidades cuya actividad es la del manejo del ahorro institucional dentro de la órbita reservada exclusivamente al Presidente de la República por el artículo 120-14 de la Carta, resulta violatorio de la Constitución, si es la ley la que pretende regular estos fenómenos;

b) Como la norma acusada dispone que deberán inscribirse obligatoriamente, para los efectos del objeto de fondo, las Instituciones Financieras distintas del Banco de la República, incluye necesariamente a las que se dedican al manejo del ahorro privado en violación del artículo 120-14 de la Constitución;

c) Estima que las facultades y los instrumentos que la ley confiere al Fondo para la realización de su objeto son de intervención en las entidades inscritas y entre éstas se encuentran necesariamente las que manejan el ahorro privado, en particular los establecimientos bancarios, en sus secciones de ahorros, por lo cual se produce intromisión en la facultad autónoma de regular las que establece el artículo 120, numeral 14 de la Carta y que se consagra como poder propio, autónomo e igual al de la ley en cabeza del Presidente de la República, no compartible con el Congreso;

d) Además, el actor fundamenta su acción en la presunta violación de los artículos 55 y 78-2, porque en tanto el primero dispone la separación de funciones de las ramas del poder y el segundo la prohibición de interferencia entre ellas, la norma acusada permite que el Fondo extienda sus "facultades intervencionistas hasta las personas que manejan y aprovechan el ahorro privado cuya competencia corresponde constitucionalmente al Ejecutivo";

e) Al crearse por la Ley 117 de 1985 una entidad sui-géneris de derecho público, de naturaleza única no reconocida por la Constitución se viola ésta en el artículo 76 numerales 9º y 10.

f) El artículo 77 de la Carta se infringe porque las materias reguladas por la Ley 117 de 1985 son diversas, pues de una parte la Ley establece un plan económico y de otra crea una renta al señalar que uno de los recursos del Fondo será el proveniente de los derechos de inscripción por lo que estas materias deben tramitarse en proyectos de ley distintos.

IV. CONCEPTO FISCAL

a) El señor Viceprocurador ante el impedimento aceptado del señor Procurador General de la Nación, sostiene que el inciso 1º del artículo 3º de la Ley 117 de 1985 es inexequible por haber establecido la obligatoria inscripción de todas las instituciones financieras ante el Fondo ya que éstas también comprenden a las que manejan ahorro privado.

Sólo en casos excepcionales la propia Constitución le ha entregado al Presidente la facultad de expedir actos jurídicos sin subordinación a la ley preexistente como son los eventos que regulan los numerales 7º, 9º, 12 y 14 del artículo 120 entre otros, a través de normas que le son propias y que tienen la misma fuerza de las leyes. Son los decretos que la jurisprudencia y la doctrina llaman "Decretos Autónomos o Reglamentos Constitucionales".

Afirma el señor Viceprocurador, que la intervención sobre las personas que manejen, aprovechen o inviertan los fondos del ahorro privado es atribución exclusiva del Presidente de la República por lo que no le cabe duda de que cualquier disposición emanada del Congreso en este campo, constituye intromisión del legislador no querida por el Constituyente. Como la obligación señalada de inscribirse, no distingue entre las instituciones financieras que se constituyen con objeto principal del manejo, aprovechamiento e inversión del ahorro privado, se configura la inconstitucionalidad del inciso señalado.

b) Sobre infracción a los numerales 9º y 10 del artículo 76 de la Carta por la creación de un organismo no autorizado por la Constitución, señala que el actor no tuvo en cuenta que el mismo numeral 10 le atribuyó al legislador la facultad de regular otros aspectos del servicio público, con todas las implicaciones que de ella puedan surgir. En consecuencia, estima como constitucional la creación de Fondos de Garantías.

Estima además, que no existe violación del artículo 77 constitucional, pues las normas de la Ley 117 de 1985 guardan armonía con la materia de que trata, por lo que pide se declare la constitucionalidad de toda la norma con exclusión del inciso 1º del artículo 3.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Compete a la Corte el conocimiento de la acción contra la Ley 117 de 1985 por disposición del artículo 214 de la Constitución Nacional.

Procede la Corte a estudiar la totalidad de la norma acusada y a confrontarla con el texto de la Constitución.

Primera. La moneda y sus manifestaciones institucionales.

La Ley 117 de 1985 es el Estatuto jurídico de las garantías que cubren el funcionamiento del sector financiero institucional en el país; el campo de su aplicación es el ámbito general de las actividades financieras de las instituciones que, dentro de la estructura económico nacional, participan como fundamental instrumento de la regulación del proceso de circulación de la riqueza. Su finalidad es la de preservar el equilibrio y la equidad sobre los beneficios económicos provenientes de la actividad financiera general que de ella se desprenden y que además se deben asegurar racionalmente dentro del fin propio del Estado Colombiano cuando atiende las tareas del desarrollo integral ordenadas por el artículo 32 de la Carta.

Es pues, una norma que regula y ordena el funcionamiento de esta parte del servicio público concedido de la moneda, originario del Estado y que además, prevé la intervención de éste en algunas manifestaciones anormales de aquel servicio que por su gravedad, afectan la existencia de todo el sistema económico nacional.

El buen funcionamiento de las instituciones financieras forma parte integral del régimen monetario y de la prestación de este servicio público en toda economía que se desarrolle dentro de los sistemas de la libertad de empresa y de la iniciativa privada. Por ello precisamente, la ordenación y el regular funcionamiento de uno de sus elementos estructurales -las garantías para las instituciones financieras que existan o que puedan existir dentro de la economía nacional- en razón de la importancia definitiva que ellas tienen para todo el proceso económico (producción, distribución, utilización y consumo de bienes y prestación de servicios), es competencia especial del Congreso de la República de conformidad con el artículo 39 de la Carta.

Las instituciones financieras y sus actividades generales, forman parte sustantivo del ordenado funcionamiento de los sistemas económicos demoliberales y de sus regímenes monetarios, en tanto que son la expresión externa y democrática de una de las funciones inherentes al Estado moderno: la función pública monetaria. Por esto, existe unidad de materia entre el servicio público de la moneda y los procesos de circulación de la riqueza en los sistemas económicos, fundados sobre un régimen de libertades públicas como es el nuestro.

De otra parte, el manejo de la moneda y el crédito, independiente del origen de los recursos que lo permiten, hacen que la actividad financiera constituya, en el actual estadio del desarrollo los sistemas económicos, fundamental servicio público originariamente atribuido al Estado, además de regulable por éste en sus manifestaciones públicas y privadas que se relacionen con el funcionamiento general de la economía de la sociedad.

Por eso, también es evidente la estrecha relación de dependencia que existe entre el régimen monetario y las instituciones financieras sin que sus elementos puedan separarse y hasta el punto de que no pueda comprenderse la existencia del régimen económico-social sin el regular y ordenado funcionamiento de ellas.

El manejo de la moneda y la prestación del servicio público concedido con ella relacionado, alcanzan sustanciales desarrollos institucionales y es evidente que la actividad financiera compromete la soberanía monetaria del Estado que corresponde por disposición del numeral 15 del artículo 76 de nuestra Constitución, al Congreso de la República. Las diversas manifestaciones de dicho manejo se entrelazan con las demás manifestaciones económicas en tanto que para que éstas puedan existir de manera regular y continua, ha de asegurarse el sólido funcionamiento de las instituciones que prestan el servicio público financiero derivado y complementario de la moneda, concedido por el Estado, como son las del crédito y la intermediación financiera.

Es evidente en consecuencia, la unidad de materia entre las competencias del Congreso de la República y la regulación general de la actividad financiera; por lo que la ordenación de los elementos que determinan su existencia, y la regulación general del funcionamiento de las instituciones financieras en el campo de las garantías económicas, así como el fortalecimiento patrimonial de las mismas, es competencia del legislador, de conformidad con los artículos 39 y 76-15, que se citan.

Sobre el primer aspecto, la Corte Suprema de justicia en sentencia de junio 12 de 1969, con ponencia del Magistrado Hernán Toro Agudelo, se pronunció sobre este punto, así:

" ... en cuanto la Banca ejerce funciones monetarias, como las de emisión, o la creación de depósitos, que son sucedáneos de la moneda; en cuanto el objeto principal de sus negocios es la explotación de crédito social o de la comunidad; y en cuanto, de modo general, la actividad bancaria en Colombia constituye un servicio público, temporalmente concedido por el Estado para su prestación por los particulares, cualquier normación de dicha actividad que toque con los aspectos referidos... no configura intervención de la prevista en el artículo 32 de la Carta, sino ejercicio de atribuciones directas y, por así decirlo, tradicionales del legislador, según las consideraciones de la Corte que anteceden derivadas de preceptos como el artículo 39 inc final, sobre revisión de tarifas y en especial de los reglamento de los servicios públicos: articulo 76 numeral 10 sobre regulación general del servicio público numeral 17 sobre sistema monetario o el artículo 120 numeral 15 que autoriza reglamentación legal... de los demás establecimientos de crédito, precisamente como base para la inspección ejecutiva allí creada, todo ello según la codificación anterior.

"…las regulaciones sobre cuestiones monetarias, cambiarias y crediticias, específicamente sobre depósitos bancarios y el manejo del crédito por la Banca privada no constituyen actos de intervención del Estado en la industria privada, de la clase de intervención que contempla y autoriza el artículo 32 (texto anterior a 1968 de la Carta, sino ejercicio de atributos de soberanía del Estado, que son de competencia directa del legislador y lo eran antes de que se introdujera tal concepto d intervención, aparte de que configuran regulación de un servicio público que lo particulares prestan sólo por concesión temporal del Estado, sometido así a un régimen de derecho público que para dictarse y expresarse no está sujeto a calificaciones especiales en la Carta... ni a limitaciones como la de que se requiera siempre mandato directo del legislador...

"Los establecimientos privados de crédito prestan un servicio público concedido; en su actividad crean moneda, en su sentido económico que por ende lleva a su asimilación jurídica, y en todo caso tienen como objeto principal la explotación del crédito... pues el sistema monetario y de crédito está sujeto a las regulaciones soberanas del Estado, conforme al numeral 17 del artículo 76 de la Carta, según la anterior codificación; y porque a la ley compete, de igual modo, la normación de los establecimientos de crédito, según el numeral 15 del artículo 120 de la misma codificación, y porque puede disponer la revisión de los reglamentos de las empresas de servicio público, al tenor del artículo 39, y porque, además tratándose de servicio público concedido, tiene también competencia para regular con amplitud, en sus diversos aspectos, a la luz del numeral 10 del artículo 76 de la misma codificación".

Pero además, las instituciones financieras cumplen funciones económicas que tienden a satisfacer necesidades generales de la comunidad de manera regular y continua que tienen origen en el elemento monetario y sus diversas manifestaciones complementarias, sucedáneas y derivadas, de manifestación también regular o institucional dentro del sistema económico general. Por esto, la credibilidad, la confianza, la solidez y respaldo material de las instituciones que participan como intermediarias y agentes financieros, independientemente del origen de los recursos, en las actividades económicas ' es materia de competencia de la ley, y ésta podrá señalar las reglas generales a las que se deban someter aquéllas. En este sentido, la Ley 117 de la 1985 regula aspectos relacionados con la atención a la cartera y la confianza sobre las instituciones financieras, conceptos que se extienden a las actividades generales de estas entidades que conforman el sector financiero dentro del sistema económico general del que forma parte el servicio público monetario.

Segunda. Actividades objeto de intervención.

Como el Estatuto que se analiza, contiene instrumentos jurídicos que permiten el ejercicio de la acción directa de algunos organismos administrativos del Estado -el Fondo que con ella se crea y la Superintendencia Bancaria- para lograr el ordenamiento de situaciones patrimoniales anómalas, en que incurran las instituciones financieras, dictando y ejecutando precisas medidas correctivas, no puede considerarse como si fuese sólo y nada más una Ley de regulación del servicio público que se señala, sino que además de esto, es la Ley 117 de 1985 un instrumento de intervención en la economía general del país.

Es pues, la Ley 117 de 1985 una norma con multiplicidad de objetos, uno general y otros especiales, íntimamente relacionados, que permite al Estado asegurar el ordenado y regular funcionamiento del sistema financiero institucional, como servicio público concedido, protegiendo la confianza de los depositantes y acreedores de las instituciones inscritas. También permite este Instituto jurídico intervenir, en determinados casos señalados por la ley, en las instituciones financieras -que primero deben inscribirse ante el Fondo-, para preservar el equilibrio y la equidad económica e impedir o corregir los perjuicios que puedan causarse tanto a los acreedores como a los deudores y por lo mismo a la economía en general por los injustificados beneficios, principalmente económicos, en favor de accionistas y administradores causantes de aquéllos. Son pues funciones especiales las que consagran los literales b), d), e) y f) del artículo 2º de la Ley 117 de 1985, complementadas por los artículos 6º 10 y 19 del mismo Estatuto que se expresan como previsiones o mandatos de la Ley para la intervención del Estado en la distribución y utilización de los bienes para racionalizar la economía a fin de lograr el desarrollo integral y evitar o corregir los factores y las conductas que sean contrarias a este principio constitucional. Este tipo de intervención es también propio de los mandatos de la ley, pues se dirige a un radio de acción mucho más amplio que aquel que señala el ordinal 14 del artículo 120. Por su fin y por el objeto general al que se refieren, no interfiere las facultades del Ejecutivo, pues no se dirige a las actividades específicas de las personas que manejan, aprovechan o invierten el ahorro privado sino a las generales de las instituciones financieras.

No cabe pues, en el caso sub-exámine, distinción alguna, como se plantea por el actor y en la vista fiscal, que se relacione con el origen o modalidades de los recursos o con la especial actividad material que desarrollan las instituciones si éstas son financieras, porque lo que quiere hacer el legislador al establecer el régimen económico de garantías, a través de la creación de una persona jurídica autónoma de Derecho Público, es regular un aspecto estructural del que se deriva la existencia y el funcionamiento del sistema financiero nacional con la exclusión expresa del Banco de la República, que cumple funciones especiales de Banca Central y para el que se prevé un régimen también especial.

Tercera. Es Constitucional la creación del Instituto Jurídico de las Garantías del Sistema Financiero.

Como se dejó dicho, algunas de las funciones que se le asignan al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, obedecen a las competencias de dirección general de la economía otorgadas por el artículo 32 de la Constitución, en cabeza del Estado por mandato de la ley, y a las potestades de policía -artículo 39 incisos 2º y 4º de soberanía monetaria -artículo 76 numeral 15- que corresponden al Congreso de la República sin sujeción a la naturaleza pública o privada de los recursos que manejen o inviertan las instituciones sobre las que actúa. Esta atribución constitucional del Congreso se relaciona natural y necesariamente con la estructura financiera general de la economía pero especialmente con las funciones derivadas de carácter general y sucedáneo de la moneda y no con las actividades propias del ahorro privado, o cualquier otra forma de actividad financiera institucional. Por este aspecto resulta constitucional la norma que se examina.

Así las cosas, la regulación que por vía general establezca el Congreso de la República, encaminada a lograr el fortalecimiento de la estructura financiera nacional, no conduce, dado el ámbito material que debe cubrir, a injerencia alguna en las actividades propias de las personas que manejan e invierten el ahorro privado. Estas actividades ni se limitan ni se restringen ni mucho menos se orientan o se encauzan con el establecimiento y la creación de organismos administrativos de derecho público que respalden los créditos, los débitos y en general las obligaciones de estas instituciones financieras, las que pueden ser intervenidas por el ejecutivo con base en el numeral 14 del artículo 120 de la Carta.

En este orden de ideas, actividad es la facultad de obrar, operar y de realizar tareas propias y, además, en su plural, nos indica el conjunto de operaciones o tareas también propias de la entidad; lo que no quiere decir que la persona que obre, opere o realice actos y gestiones -manejo, aprovechamiento e inversión del ahorro privado- se sustraiga al poder y vigor de las leyes, o que sólo pueda ejecutar aquellas actividades que le son propias y nada más, o sólo estar sometidas a los decretos que intervienen esas mismas actividades.

Existe un ámbito material y objetivo del alcance del numeral 14 del artículo 120 de la Carta, pues ni todas las actividades de las personas que aprovechen, manejen o inviertan fondos provenientes del ahorro privado constituyen el exclusivo campo de aplicación de esta norma de la Constitución, ni el desarrollo de ésta puede abarcarlas a todas materialmente, inclusive a las que no le son propias a estas personas. Mucho menos puede imaginarse que las personas que tengan como objeto las mismas actividades sujetas a la intervención presidencial, deben su existencia y la posibilidad legal del cumplimiento de las mismas, o de cualquier otras, sólo a las normas de intervención especial que se dictan en ejercicio de esta especial atribución del jefe Supremo de la Administración, tal como se desprende de las argumentaciones de la demanda.

Pero hay más, porque el artículo 120, ordinal 14 de la Carta, defiera al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, la atribución constitucional de intervenir en las actividades de las personas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado, no se puede pensar ni admitir que la voluntad del constituyente llegase hasta el extremo de excluirlas del vigor y de la fuerza de las leyes a las que en todo momento deben sometimiento colectivo, incluso a las que prevén la intervención general de la economía de acuerdo con el artículo 32 de la Carta; tal idea sería absurda y a ese extremo llegaría la argumentación del actor de aceptarse su fundamentación, por lo que se descarta.

Tampoco cabe restricción, en el preciso punto que se estudia, a la facultad legislativa en razón de las atribuciones constitucionales del Ejecutivo que se señalan, puesto que éste las conserva plenamente pero sólo sobre las actividades propias que indica con claridad el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución, que son precisamente las actividades profesionales de las personas que manejan el ahorro privado.

Además, el deber de inscripción ante el Fondo, que se impone a las instituciones financieras y que se extiende a las que manejan, aprovechan o invierten el ahorro privado' no depende ni afecta a las actividades propias de las mismas sino que obedece a la estructura general y al funcionamiento del sistema financiero institucional.

Es éste, se repite, un deber general exigible, como cualquier otro de origen legal, a todas las instituciones que tengan como objeto de su actividad el manejar dineros o recursos financieros ya sea como agentes, corredores, intermediarios o colocadores financieros, en razón de las actividades generales de financiación y no por las actividades propias del manejo, inversión o aprovechamiento del ahorro privado, que pueden o no cumplir. En consecuencia, resulta constitucional el artículo 3º de la ley acusada por no ser violatorio del artículo 120, numeral 14 de la Carta, ni de canon constitucional alguno.

1 Cuarta: Estructura y Funciones del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.

1. Sobre la creación y estructuración administrativa del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras como persona jurídica autónoma de Derecho Público por los artículos 1º, 2º, 8º, 9º, 13, 14, 16, 17, 18 y 21 de la Ley 117 de 1985, se estima que no existe violación de la Constitución pues es de competencia del Congreso esta facultad, según el artículo 76, numerales 9º y 10; así no podría pensarse en violación de la Constitución, en los artículos que se indican cuando, por el contrario, es a la ley a la que le corresponde la creación de dicha figura, a iniciativa del Gobierno de conformidad con el artículo 79, inciso 2º de la Carta, como en efecto ocurrió con las disposiciones citadas. La composición y las funciones de la junta Directiva propias de la entidad creada como se señala por los artículos 8º y 9º corresponde también a las facultades del Congreso a la luz del artículo 76 numeral 10.

Ahora bien, el legislador, en ejercicio de su competencia para crear entidades públicas de la administración nacional al ordenar los elementos característicos de cada una de ellas, debe observar el contexto general fijado por la Carta.

Al respecto, el Magistrado Carlos Medellín en salvamento de voto formulado en relación con la sentencia de 28 de abril de 1981, señaló con claridad el alcance de la competencia del legislador sobre la creación de entidades administrativas:

" ... En la práctica a veces ocurre que el legislador, al dar origen a nuevos organismos de la Administración, los distingue con nombres diferentes a los utilizados por la Constitución. En tales casos su identidad no depende de las denominaciones con que se les llame, sino de la identificación de los elementos constitutivos atinentes a la naturaleza jurídica, los objetivos, las funciones, el grado de autonomía, la personería, el patrimonio, y demás aspectos propios de cada tipo de entidad. El Decreto número 1050 de 1968 precisamente hace la especificación de tales elementos, por ejemplo cuando se refiere a los establecimientos públicos (artículo 5º) de los cuales dice que deben tener personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente- Et sic de caeteris. Por manera que en los casos a que se hace referencia, las dudas que surjan acerca de la índole de una dependencia o entidad administrativa deben resolverse mediante la confrontación de sus elementos constitutivos con los propios de cada tipo de organismo, a la luz de los preceptos constitucionales y las normas legales que los desarrollan. Un organismo llamado con nombre distinto a los que en éstos se utilizan, bien puede ser establecimiento público, verbi gracia, como lo son la mayoría de los denominados institutos, y hasta ciertas universidades.

"Lo que importa verdaderamente al interés constitucional es que todo organismo de la Administración Pública corresponda al esquema de ella trazado por el constituyente, a fin de evitar que se creen y organicen cuerpos extraños, con detrimento de la unidad orgánica y técnica en el ente administrativo general que la Carta contempla. Justamente la necesidad sentida de que el Estado pudiera tener para determinados fines corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales o comerciales, requirió de toda una reforma constitucional, porque el anterior esquema estructural de la administración, tal como la Carta lo tenía establecido, no le permitía al legislador crear estas clases de organismos...".

En efecto, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras fue creado por el legislador como una entidad autónoma de derecho público y su objeto principal es el de atender funciones administrativas tal como lo señala el artículo 2º de la Ley 117 de 1985, que dice:

"Artículo 2º Objeto. El objeto general del Fondo consistirá en la protección de la confianza de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras inscritas, preservando el equilibrio y la equidad económica e impidiendo injustificados beneficios económicos o de cualquiera otra naturaleza de los accionistas y administradores causantes de perjuicios a las instituciones financieras" (se subraya).

Lo anterior se complementa por los literales a), c), d), e) y f) del mismo artículo que le ordenan al Fondo servir de instrumento para el fortalecimiento patrimonial de las instituciones inscritas; procurar que éstas tengan medios para otorgar liquidez a los activos financieros y a los bienes recibidos en pago; organizar y desarrollar el sistema de seguro de depósito y el de compra de obligaciones a cargo de las instituciones inscritas en liquidación o el de financiamiento a los ahorradores de las mismas y, principalmente colaborar con las autoridades en la liquidación de las instituciones financieras intervenidas y asumir temporalmente la administración de éstas para lograr su recuperación económica. También el literal d) del artículo 5º de la Ley que le permite al Fondo coadyuvar en la liquidación de instituciones financieras por encargo de la Superintendencia Bancaria, así como los artículos 6º y 7º de la Ley, que le permiten al Fondo participar en el capital de las entidades financieras requeridas por la Superintendencia Bancaria y la reducción meramente nominal del capital de las instituciones inscritas son disposiciones que imponen al Fondo el deber de atender actividades principalmente administrativas.

Conforme al criterio expuesto, la Corte estima que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras es una persona jurídica de Derecho Público, que por voluntad soberana del legislador ostenta especiales características administrativas, funcionales y patrimoniales. Empero, la denominación y el particular régimen aplicable acogidos por el legislador no pueden tener la virtualidad de ocultar su real naturaleza jurídica y su ubicación en el contexto de la organización administrativa, y mucho menos, significar la inaplicabilidad de los preceptos constitucionales pertinentes en razón de las reales características asignadas por la ley de creación. Evidentemente, el conjunto de las características propias señaladas en la Ley 117 de 1985, imponen concluir que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras corresponde en sus elementos a las entidades que la ley, en desarrollo de las previsiones constitucionales, califica como establecimientos públicos y por ello en cuanto dice tener relación con el examen de su constitucionalidad, deben conformarse a las precisas facultades y condicionamientos que en esa materia consagra la Carta.

En sentido contrario a la Constitución Nacional, la Ley 117 de 1985, en sus artículos 11 y 12, establece unos mecanismos especiales para el nombramiento de Director y para el ejercicio de la representación legal del Fondo que, aun cuando se acepte la naturaleza sui-géneris o única del ente que se crea, exigen la declaratoria de inexequibilidad en algunos de sus apartes, pues como se dejó dicho, no se avienen con el querer del constituyente respecto a la organización y funcionamiento de las entidades públicas nacionales resultado de la descentralización administrativa.

En efecto, aunque los numerales 9º y 10 del artículo 76 de la Carta disponen que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas, como ocurre en el caso que se examina, crear y expedir los estatutos básicos de los establecimientos públicos para determinar la estructura de la Administración Nacional, es también cierto que el numeral 1º del artículo 120 constitucional dispone que sea el Presidente de la República el encargado de nombrar y separar libremente a los directores de los establecimientos públicos nacionales. Resulta así evidente la violación de este texto constitucional en que incurre el artículo 12 de la Ley 117 de 1985, en la parte que señala la designación del Director del Fondo es competencia de la Junta Directiva del Banco de la República, con aprobación que de aquél haga la Junta Directiva del mismo, por lo que se declara inconstitucional como se señalará en la parte resolutiva de este fallo.

En el mismo sentido debe declararse la inconstitucional ¡dad del artículo 11 de la Ley, que atenta contra la Carta al asignarle al Gerente del Banco de la República la función de representante legal del Fondo, pues, se quiebra la unidad de gestión y jerarquía que son caracteres propios de toda persona jurídica de Derecho Público de la Administración Nacional, cuya suprema autoridad tutelar es, en nuestro ordenamiento constitucional, el Presidente de la República. Así, conforme a las normas constitucionales, la representación legal del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, le corresponde a su Director, nombrado por el Presidente de la República, como fluye de la lógica interpretación del numeral 1º del artículo 120 de la Carta.

Los artículos 13, 14, 16, 17, 18 y 21, que señalan las características sui-géneris del ente y contienen las regulaciones especiales sobre las prerrogativas del Fondo para el eficaz logro de sus objetivos, las limitaciones contractuales y financieras al Fondo, los instrumentos de inspección y vigilancia disciplinarias del Fondo a cargo de la Superintendencia Bancaria, el deber de reserva de información a que está obligado el Fondo y las prerrogativas que sobre sus papeles, libros y correspondencia de que goza esta entidad, y el régimen especial para el pago de las obligaciones y acreencias a favor del Fondo -las que gozarán del derecho de ser excluidas de la masa de la liquidación de las instituciones financieras y del Fondo mismo-, el régimen especial a que debe someterse el contrato con el Banco de la República para el desarrollo de las disposiciones que la misma ley contiene, no contravienen norma constitucional alguna y por el contrario, son el resultado del ejercicio de las funciones constitucionales propias del legislador que consagran el artículo 76, numeral 9º y 10 de la Carta, y que le permiten determinar la estructura de la Administración Nacional y regular los otros aspectos del servicio público. Por lo anterior deben declararse constitucionales, como en efecto se hará.

La tarea legislativa sobre la materia de que se ocupa el estatuto acusado no escapa al criterio que se señala por el artículo 16 de la Constitución para las autoridades del Estado, cuando dispone que éstas han sido instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes. En cuanto a estos últimos, aprecia la Corte la evidente y necesaria relación de correspondencia directa que existe entre esa materia constitucionalmente ordenada y las normas legales que estructuran la vigilancia estatal y aun el apoyo público al patrimonio de las instituciones financieras, pues se trata de señalar medios eficientes que busquen la debida defensa de los intereses económicos de los acreedores y depositantes, cuyos bienes se hallan comprometidos en el éxito o el fracaso de la gestión que adelantan dichas entidades. En ello está de por medio también, como ya lo advirtió la Corte en su sentencia del 2 de diciembre de 1982, el interés común y el conjunto de la economía nacional.

No puede invocarse, para sostener la inconstitucionalidad de la ley demandada, una supuesta violación del artículo 55 de la Carta, toda vez que la enunciada función de protección sobre los bienes de las personas no es en modo alguno atribución exclusiva ni excluyente del Ejecutivo, sino propósito común de los órganos estatales, los cuales -dentro de los límites y las competencias fijadas por la Constitución cumplen sus funciones en colaboración armónica e integral. Es que, si bien el ordinal 14 del artículo 120 confió al Presidente de la República como atribución constitucional propia la intervención en las actividades de personas que manejan, aprovechan o invierten los fondos provenientes del ahorro privado, y ha dicho la Corte que esa tarea específica no es compartible con el Congreso -lo cual ahora se reitera-, mal puede entenderse que dicha exclusividad puede amoscarse a asuntos diversos de la intervención misma, como sería la creación de personas jurídicas de Derecho Público para alcanzar los objetivos atrás expuestos, a la estructuración de sus funciones concretas, o al señalamiento de sus organismos de dirección y administración, temas todos éstos que atañen al legislador. Predicamento éste que se extiende al contenido de los artículos 4º, 5º, 10 y 15 de la Ley que se examina, pues éstos establecen los recursos del Fondo, las operaciones financieras contractuales y administrativas que puede realizar, la creación de un seguro de depósito organizado por su Junta Directiva y, además, las facultades de la Junta Monetaria en relación con el Fondo mismo. La composición del patrimonio del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se integra con créditos que le otorga el Banco de la República, según reglamentación que de modo general debe expedir la junta Monetaria también en desarrollo de la soberanía monetaria; con aportes del Presupuesto Nacional en igual monto al recaudo por concepto de multas que imponga la Superintendencia Bancaria a las instituciones financieras y sus funcionarios, además por los dineros provenientes de las entidades inscritas ante el Fondo por concepto de los derechos correspondientes y por la inversión obligatoria en bonos emitidos por el Fondo y reglamentados por la Junta Monetaria; por los préstamos internos y externos que se obtengan y los beneficios, comisiones, honorarios, intereses y rendimientos generales en su inversión, asuntos éstos propios de la competencia del legislador.

Por otra parte, el legislador le asigna a la junta Monetaria la facultad de autorizar el uso de los créditos para el fin de atender los objetivos generales señalados por el artículo 2º, de establecer los límites, las condiciones, garantías y requisitos para la utilización de los cupos de crédito.

1 El artículo 7º del Estatuto que se analiza concede a la Junta Directiva del Fondo la posibilidad de ordenar la reducción meramente nominal del capital social de una entidad inscrita sin necesidad de recurrir a la Asamblea de ésta o a la aceptación de los acreedores de la misma, todo siempre previo informe de la Superintendencia Bancaria; esta orden se encamina al restablecimiento de la situación patrimonial anómala de la entidad objeto de la intervención operativo del Estado, pues es la ley la que en desarrollo del artículo 39 de la Carta, ordena la revisión y fiscalización del servicio público de la Banca al que pertenece estructuralmente el sistema financiero institucional, como bien lo tienen definido la doctrina y la jurisprudencia constitucionales del país, desde la sentencia de diciembre 12 de 1925 sobre la Ley 45 de 1923. En ese fallo dijo la Corporación:

" ... el Legislador común puede reglamentar el ejercicio de las industrias permitidas, para salvaguardia de la moralidad y seguridad públicas y que no viola la Constitución con las medidas que establece en persecución de ese objetivo".

"Esta alta potestad de policía, que corresponde al Estado, se extiende, como es obvio, a aquellas medidas que sean razonables y equitativas, y tengan una relación, apropiada con el asunto materia de la regulación, de modo que aparezca claramente que la ley respectiva tiende al bienestar público o a la prevención de alguna ofensa, o peligro social...".

Es una operación aritmética y contable que no desconoce derecho patrimonial alguno sino que por el contrario, pone orden a una relación que debe ser cierta y consolidada para asegurar la confianza del público que utiliza el servicio y además fortalece la solidez patrimonial del sistema financiero. Es una reducción meramente nominal y no supone desplazamiento en la titularidad de los bienes, es pues un mecanismo de corrección y prevención de situaciones anormales de carácter contable que atentan contra la confianza de los depositantes y acreedores y que se encamina a favorecer el fortalecimiento patrimonial de la institución financiera como sujeto de la actividad monetaria y crediticia.

Los artículos 6º y 19 preven los eventos en los que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras participa en el capital y en la fusión de las entidades financieras, supeditando la intervención de éste a los requerimientos y órdenes que expida el Superintendente Bancario para restablecer la situación patrimonial o para evitar la toma de posesión de los haberes y negocios de las instituciones financieras o su nacionalización. Es también de competencia del legislador el señalamiento de la organización administrativa de la Superintendencia así como de sus funciones generales y además, la previsión consagrada en el segundo inciso del artículo 32 de la Carta, despeja toda duda respecto del contenido de los dos últimos artículos citados.

En efecto, esta norma prevé la posible intervención del Estado por mandato de la ley, dentro de los límites del texto constitucional, en la empresa de cualquier naturaleza jurídica, y en la iniciativa privada, siempre que se asegure la libertad de éstas; la dirección de la economía está evidentemente a cargo del Estado, no sólo con el fin de lograr el desarrollo integral, racionalizando y planificando los factores de producción y consumo, sino en procura del pleno empleo de los recursos humanos y naturales.

Según esta normatividad constitucional, ha sostenido la Corte, es a la ley a la que le corresponde "determinar las formas de intervención del Estado en el proceso económico y en el control de las actividades privadas de dicho proceso, sin perjuicio de que por mandato suyo, el Estado se valga del Estado para poder cumplir los cometidos de la intervención... " (Sentencia de mayo 27 de 1982, Magistrado Ponente Dr. Manuel Gaona Cruz). Todo lo anterior se reafirma por las facultades propias del legislador contenidas en el artículo 76, numeral 9º, 10 y 15 de la Constitución Nacional y en el parágrafo del artículo 122 de la misma. Aspectos estos últimos que se analizaron detalladamente por la Corte en las sentencias de exequibilidad de la Ley 32 de 1979 y del Decreto número 2920 de 1982, por lo que se reitera la ausencia de tacha de inconstitucional ¡dad sobre las normas que se examinan.

De otra parte, las principales funciones del Fondo que son cuestionadas por el actor, consisten en la facultad de informar a la Superintendencia Bancaria de la existencia de situaciones en las cuales algunas instituciones financieras inscritas ponen en peligro la confianza en el sistema financiero o incumplen cualquiera de las obligaciones legales, y las de participación en la administración y procesos de liquidación ordenados por el Superintendente Bancario y corresponden a la estructuración legal de las competencias propias de la Superintendencia Bancaria a las que les sirve el Fondo como instrumento estabilizador y compensatorio. Corresponde a la ley el señalamiento de las facultades de los entes de la administración pública y por lo tanto las que le asigna al Fondo como persona jurídica de Derecho Público, son de naturaleza operativa e instrumental de carácter complementario, pues así lo requiere la Administración para cumplir sus cometidos.

Quinta: El artículo 122 de la Carta.

1. Es claro que la norma que aquí se estudia por atender al conjunto general de la economía y no en forma específica a las actividades profesionales de ciertas personas o entidades especializadas de las que menciona el numeral 14 del artículo 120, atañe al legislador, en lo que no aparece contrario a la Carta, bien sea este ordinario o extraordinario como ya lo reconoció la Corte en sentencias de mayo 25 de 1981 y diciembre 2 de 1982; la primera en relación con la declaratoria de exequibilidad de la Ley 32 de 1979 y la segunda sobre la constitucionalidad del Decreto número 2920 de 1982, expedido en desarrollo de las atribuciones propias del Estado de Emergencia Económica.

2. En efecto, si constitucionalmente le es posible al Gobierno, a la luz de la jurisprudencia que se cita, dictar normas, inclusive represivas e interventoras, encaminadas al restablecimiento de la confianza general en el sector financiero, por la vía excepcional del artículo 122 de la Carta, tanto más está facultado el legislador ordinario para actuar en el mismo sentido, máxime si por otra parte se tiene en cuenta lo preceptuado en el citado canon constitucional sobre competencia del Congreso, en todo tiempo y a iniciativa propia, para legislar sobre las materias específicas objeto de los Decretos de Emergencia.

Como según se desprende de la Ley 117 de 1985, su finalidad corresponde a los mismos propósitos que inspiraron el Decreto número 2920 de 1982, debe entenderse que también por este aspecto se hallaba el legislador ordinario en pleno uso de sus facultades, sin que sea factible contradicción alguna de contenido y por la materia con el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución, a la luz de la parte final del inciso 3º del artículo 122.

Sexta: Cosa juzgada.

Sobre las facultades extraordinarias que confiere el parágrafo del artículo 16 de la norma bajo examen, esta Corte pronunció en sentencia de marzo 10 de 1987, fallo de exequibilidad por no encontrarlo contrario al texto constitucional. En consecuencia ordenará estarse a lo resuelto sobre este punto.

DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE

Primero. ESTESE a lo resuelto en sentencia de marzo 10 de 1987 de la Corte Suprema de justicia en cuanto al parágrafo del artículo 16 de la Ley 117 de 1985.

Segundo. DECLARAR INEXEQUIBLES el artículo 11 de la Ley 117 de 1985 en cuanto le asigna la representación legal del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras al Gerente General del Banco de la República, y el artículo 12 de la misma ley en la parte que dispone que el Director del Fondo "será designado por la Junta Directiva del Banco de la República con la aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito Público previa selección que de aquél haga la Junta Directiva del Fondo.

"El Director ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones que le asigne la Junta Directiva o las que con aprobación de ésta le sean delegadas por el representante legal del Fondo".

Tercero. DECLARAR EXEQUIBLES las restantes normas de la Ley 117 de 1985.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente; Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Ramón Zúñiga Valverde, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guíllermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Alvaro Tafur Galvis, Conjuez;, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas,Jesús Vallejo Mejía.

Alfredo Beltrán Sierra

Secretario