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300Corte SupremaCorte Suprema300300166801905Dídimo Páez Velandia198917/08/19891905_Dídimo Páez Velandia_1989_17/08/198930016680EXPROPIACIÓN Resumen. Es consecuencia de existir necesidades superiores de interés público o social reconocidas en la ley que la hagan aconsejable. Reforma Agraria. Exequibles las normas demandadas de la Ley 30 de 1986. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 49. 1989
José Gregorio Hernández GalindoPor la cual se modifican y adicionan las Leyes 135 de 1961, 1ª de 1968 y 4ª de 1973 y se otorgan unas facultades al Presidente de la RepúblicaIdentificadores30030016681true90463Versión original30016681Identificadores

Norma demandada:  Por la cual se modifican y adicionan las Leyes 135 de 1961, 1ª de 1968 y 4ª de 1973 y se otorgan unas facultades al Presidente de la República


EXPROPIACIÓN

Resumen. Es consecuencia de existir necesidades superiores de interés público o social reconocidas en la ley que la hagan aconsejable. Reforma Agraria.

Exequibles las normas demandadas de la Ley 30 de 1986.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 49.

Referencia: Expediente número 1905.

Acción de inexequibilidad contra los artículos 22, 24, ordi­nal 5º (parcialmente); 25 ordinales 1º (parcialmente) y 8º (parcialmente); 26 literal b), numerales 2º y 3º y parágrafos 1º y 2º de la Ley 30 de 1988.

Actor: José Gregorio Hernández Galindo.

Magistrado sustanciador: Dídimo Páez Velandia.

Aprobada según Acta número 28.

Bogotá, D. E., 17 de agosto de 1989.

I. ANTECEDENTES

El ciudadano José Gregorio Hernández Galindo en ejercicio del derecho que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, ha solicitado a esta Corporación que declare inexequibles las normas de la referencia, por considerarlas contrarias al ordenamiento constitucional.

Mediante auto de febrero 15 de 1989 se admitió la demanda y se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien se declaró impedido para conceptuar por haber participado en su calidad de Congresista en la expedición de la ley acusada. Aceptado el impedimento por la Sala Consti­tucional y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4-1 de la Ley 25 de 1974, se envió el expediente al Viceprocurador General de la Nación, quien rindió la vista fiscal correspondiente.

Procede la Corte a resolver la inexequibilidad impetrada, previas las siguientes consideraciones:

II.- NORMAS ACUSADAS

Son las que se transcriben a continuación junto con el acápite de la ley a que pertenecen.

"LEY 30 DE 1988"

(marzo 18)

"Por la cual se modifican y adicionan las Leyes 135 de 1961, 1ª de 1968 y 4ª de 1973 y se otorgan unas facultades al Presidente de la República.

"El Congreso de Colombia,

"DECRETA:

"..............

"Artículo 22. El artículo 55 de la Ley 135 de 1961, quedará así:

"Artículo 55. Son susceptibles de adquisición por negociación directa y de expropiación para la realización de los fines de la reforma agraria, todos los inmuebles rurales, cuya adquisición sea necesaria para el desarrollo y ejecución de los programas y por los motivos previstos en la presente ley.

"El Incora podrá adquirir por negociación directa o por expropiación una porción o la totalidad de un predio.

"Sin perjuicio de lo dispuesto por los incisos anteriores ni de las atri­buciones que la presente ley confiere al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, para determinar las zonas de reforma agraria, la ejecución de programas de adquisición de tierras por parte del Instituto se hará te­niendo en cuenta, prioritariamente, los siguientes criterios indicativos: La utilización de las tierras baldías aptas para la explotación agropecuaria y fácilmente accesibles a los campesinos de la región respectiva; las ofrecidas voluntariamente en enajenación al Incora por sus propietarios y que reúnan las condiciones necesarias para la ejecución de los programas motivo de la adquisición; las arrendadas o dadas en aparcería y las demás que considere necesarias para la debida ejecución de sus programas, dando preferencia en la adquisición a aquellos predios en que la proporción del valor de los cultivos, mejoras útiles o necesarias y de los equipos vinculados a la explotación sea, respecto del avalúo total, inferior a una vez el valor intrínseco de la tierra.

".................

"Artículo 24. El artículo 58 de la Ley 135 de 1961, quedará así:

"Artículo 58. Adopción de programas regionales de reforma agraria y procedimientos de enajenación voluntaria. Para el cumplimiento de los fines y la ejecución de los programas de que trata la presente Ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, adquirirá las tierras y mejoras de propiedad privada de los particulares o de entidades de derecho público, observando el procedimiento de que trata la presente Ley.

".................

"5.Negociación directa. Una vez reunidos los elementos para la adqui­sición de predios el Incora formulará por escrito oferta de compra al pro­pietario o propietarios de los fundos que se pretenda adquirir, ubicados dentro de la zona geográfica determinada por la resolución de que trata el numeral 1º de este artículo.

"El Incora podrá formular al propietario oferta de compra por la totalidad del predio o por una parte del mismo.

".......................

"La oferta de compra no es susceptible de ningún recurso en la vía gubernativa y será inscrita para que surta efectos ante terceros en la Ofi­cina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, dentro de los 10 días siguientes a la fecha en que se haya efectuado su comunicación personal, o al de su publicación, según el caso.

"...........

"No habrá recurso alguno por la vía gubernativa ni procederán las acciones contencioso-administrativas, contra los actos preparatorios, de trá­mite, o de ejecución expedidos por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria en desarrollo de las diligencias previstas en este artículo.

"... (Se subraya lo acusado).

"Artículo 25. El artículo 59 de la Ley 135 de 1961, quedará así:

"Artículo 59.Procedimiento de expropiación:

"1.Resolución de expropiación. Si el propietario no aceptare expre­samente la oferta, o se presumiere su rechazo, de conformidad con lo dis­puesto en el artículo anterior, se entenderá agotada la etapa de negociación directa y el Gerente General del Instituto, mediante resolución motivada, ordenará adelantar la expropiación del predio y de los demás derechos reales constituidos sobre él.

"......................

"Contra la resolución que ordena adelantar la expropiación, que no será susceptible de suspensión provisional, no procederá ninguna acción contencioso-administrativa, pero podrá impugnarse su legalidad dentro del proceso de expropiación de conformidad con los procedimientos que la presente ley establece.

"...................

"8.Impugnación....

".............

"No cero admisible y el Tribunal rechazará de plano, la impugnación o el control de legalidad, de las razones de conveniencia u oportunidad de la expropiación (se subraya lo acusado).

"Artículo 26. El artículo 61 de la Ley 135 de 1961, quedará así:

"Artículo 61. Las tierras y mejoras que adquiera el Instituto Colom­biano de la Reforma Agraria, Incora, las pagará de la siguiente manera:

"b) El valor de las mejoras se pagará conforme a la escala progresiva que a continuación se indica:

"..........

"2. Hasta el equivalente de los 300 salarios mínimos mensuales vigen­tes, se pagará un tercio de su valor como contado inicial y el saldo en tres contados anuales, iguales y sucesivos el primero de los cuales vencerá un año después de la fecha de perfeccionamiento de la tradición y entrega del bien al Instituto.

"3. Lo que exceda del equivalente a 500 salarios mínimos mensuales se pagará una sexta parte del valor como contado inicial y el saldo en tres contados anuales iguales y sucesivos el primero de los cuales vencerá un año después de la fecha de perfeccionamiento de la tradición y entrega del bien al Instituto.

".........

"Parágrafo 1º. Sobre los saldos del precio o de la indemnización de que trata el literal b) de este artículo, se reconocerá un interés anual equi­valente al 80% del incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados, certificado por el DANE para los 6 meses inme­diatamente anteriores, a cada vencimiento, pagadero por semestres vencidos.

"Parágrafo 2º. Las obligaciones por capital e intereses a cargo del Instituto, de que trata el literal b) del presente artículo, gozarán de la garantía de la Nación, y podrán dividirse a solicitud del acreedor en varios títulos valores, que serán libremente negociables pero no podrán ser expe­didos por sumas inferiores a $ 50.000.00. Los títulos así emitidos, en los que se indicarán el plazo, los intereses corrientes y moratorios, y demás requisitos establecidos por la ley comercial para los pagarés, serán recibidos por los intermediarios financieros, por su valor nominal, como garantía de créditos de fomento que dichas entidades otorguen para el establecimiento y ampliación de actividades o empresas agropecuarias o agroindustriales.

"Los intereses que pague el Instituto por concepto de deudas por el pago de tierras o mejoras y lo que devenguen los bonos de deuda pública, de que trata la presente ley, gozarán de exención de impuestos de renta y complementarios.

"Los títulos de deber que expida el Incora deberán ser entregados al propietario enajenante a más tardar dentro de los 30 días siguientes a la entrega del inmueble al Instituto, so pena de incurrir en mala conducta, sancionable con destitución, el funcionario responsable del retardo u omi­sión".

III. FUNDAMENTOS DE LA ACUSACIÓN

Considera el actor que las disposiciones que acusa vulneran los artículos 2º, 20, 26, 30, 55, 78-2, 141, 193 y 218 de la Constitución Política.

El concepto de violación sobre cada uno de los artículos, lo expresa así:

1º.Artículo 22 de la Ley 30 de 1988.

Se refiere en primer término al artículo 55 de la Ley 135 de 1961, modificado por el 22 impugnado, para señalar que dicha norma establecía una clasificación de las tierras y con base en ella una escala de prioridades a la cual se debía sujetar el Incora para disponer la adquisición y expropiación de los inmuebles rurales.

Establecía que la dotación de tierras se haría utilizando primero las baldías y sometía a diverso tratamiento los predios rurales, según fueran cultos, inadecuadamente explotados o adecuadamente explotados; brinda­ndo especial protección a estos últimos en cuanto sólo podían ser adquiridos una vez agotadas las anteriores posibilidades y expropiados en los casos excepcionales señalados en su artículo 58.

Luego de puntualizar los principios que consagra el artículo 30 de la Constitución Nacional para garantía de la propiedad y los demás derechos adquiridos con justo título manifiesta: "Cuando la Carta dice que 'se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos' quiere significar que éstos, cuando han sido incorporados al patrimonio en forma definitiva bajo la vigencia de una ley y con los requisitos y modalidades que contemplaba, son inmodificables por leyes posteriores, las cuales no pueden tener efectos sino para el futuro. Pero la propiedad como derecho adquirido debe armonizarse con los otros conceptos ya señalados, o sea el interés público o social y la función social que entraña la misma propiedad. De donde surge como conclusión indubitable que todo derecho adquirido de propiedad que no esté en conflicto con el interés público o social y que desarrolle la función social, debe ser garantizado por el Estado y por las autoridades ­con una especial protección jurídica".

Y agrega: "La nueva norma, contenida en el artículo 22 de la Ley 30 de 1988 que aquí se demanda, prescinde en absoluto de toda distinción entre las tierras susceptibles de ser expropiadas para los fines de la Reforma Agraria y dio a todas idéntico tratamiento. Al hacerlo quebrantó de manera ostensible el artículo 30 de la Carta ".

2º.Artículo 24 de la Ley 30 de 1988.

Afirma que la oferta de compra hecha por el Incora y que, debe regis­trarse en la Oficina de Instrumentos Públicos y Privados es una especie de gravamen que disminuye el valor auténtico del predio afectado y es por tanto un acto administrativo que reviste consecuencias que afectan al dueño del terreno, en la medida en que torna "precario" su derecho de propiedad.

Sin embargo, señala, la parte impugnada del artículo 24 le niega al propietario la posibilidad de impugnarlo por la vía gubernativa, descono­ciendo el derecho de defensa que garantiza el artículo 26 de la Constitución Nacional.

Igual concepto de violación puede aplicarse -dice- al inciso del artículo 24 que prohíbe recurrir por la vía gubernativa y demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los actos de ejecución expedidos por el Incora en desarrollo de las disposiciones de la Ley 30 de 1988, pues "el acto de ejecución, por su misma naturaleza, da lugar a conse­cuencias, a situaciones creadas que pueden ser lesivas para el propietario. Si ese acto de ejecución no es susceptible de recurso ni de acción alguna, puede llevar a una vía de hecho frente a la cual el particular quedaría indefenso".

Apoya el criterio anterior en la sentencia de la Corte de noviembre 15 de 1984 que declaró parcialmente inexequible el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo en cuanto sustrajo del control jurisdiccional los actos políticos por vicios de fondo, al establecer la procedencia de la acción sólo por vicios de forma.

3º.Artículo 25 de la Ley 30 de 1988.

Plantea la inexequibilidad de las partes acusadas de este precepto, con fundamento en lo siguiente:

3.1. En cuanto excluye la posibilidad de que se suspenda provisional­mente la resolución que ordena adelantar la expropiación, es contrario al mandato del artículo 193 de la Constitución Nacional, que faculta a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para suspender los actos adminis­trativos por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, por tanto no puede interpretarse que el legislador esté autorizado para establecer "que ciertosactos no podrán ser suspendidos provisionalmente sino para fijar los requisitos y motivos para la suspensión" que "son actividades bien distintas".

Del cargo anterior deduce también el demandante la violación de los artículos 2º, 55, 78-2 y 218 de la Constitución Política.

3.2. En relación con la parte que sustrae del conocimiento de la juris­dicción de lo contencioso administrativo la resolución que ordena adelantar la expropiación, considera válidos los argumentos que expuso al referirse al aparte acusado del artículo 24, que contiene igual previsión, pero referida a los actos de ejecución que dicte el Incora.

3.3. Considera que la norma cuestionada, en la medida en que autoriza rechazar de plano las impugnaciones o el control de legalidad de las resolu­ciones que ordenan adelantar la expropiación que se fundamenten en razo­nes de oportunidad, es inconstitucional, ya que en este evento no es posible excluirlos del control de legalidad, puesto que si la expropiación ha sido decretada por fuera de la oportunidad que la ley señala, es ilegal y debe ser susceptible de los controles correspondientes, de lo contrario -dice- "cer­cena el derecho de defensa del propietario y como consecuencia de ello lesiona también el derecho de propiedad".

4º.Artículo 26 de la Ley 30 de 1988.

Para la acusación de los apartes del artículo 26, toma en consideración el demandante, que la Constitución exige para los casos de expropiación no exceptuados expresamente (guerra y razones de equidad), que el propietario sea plenamente indemnizado y que la indemnización sea previa, esto es que se le coloque en la misma situación que precedió a la expropiación, para que no sufra lesión patrimonial alguna.

Con base en la anterior premisa concluye que lo dispuesto en el artículo 26 respecto a la forma de pago de las mejoras, no constituye indemnización previa sino posterior, pues si bien, se le retribuye con un contado inicial, éste no constituye resarcimiento pleno de los perjuicios sufridos por el expropiado por cuanto "el valor y utilidad patrimonial de la indemnización deben ser idénticos al del bien expropiado. De modo que el requisito cons­titucional de la indemnización previa se predica de toda y no de parte de ella. Deferir el pago de una porción de la indemnización, máxime si es ma­yor (en este caso las dos terceras partes) es por ello francamente inconsti­tucional".

Y agrega que, en el caso del precepto impugnado no es previa ni siquiera la entrega de "títulos de deber" que otorga el Estado a favor del particular, pues se ha dispuesto en el inciso 3º del parágrafo 2º del artículo 26 que éstos "deberán ser entregados a más tardar dentro de los 30 días siguientes a la entrega del inmueble al Instituto".

Finalmente anota, que "el literal b) del artículo 26 en sus literales 2º y 3º y los parágrafos 1º y 2º de la misma norma por cuanto guardan íntima conexión con aquellos, vulneran palmariamente el artículo 30 de la Consti­tución Política".

IV. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante Oficio número 1426 de mayo 10 de 1989, el Viceprocurador General de la Nación emitió concepto en el que solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones acusadas, salvo las expresiones "......a más tardar dentro de los treinta días siguientes" contenidas en el artículo 26 que considera lesivas del ordenamiento superior.

Señala en primer término que la Ley 135 de 1961, contenía una serie de disposiciones que dificultaban la adquisición y expropiación de los inmue­bles rurales, especialmente por la clasificación de las tierras y el orden de prioridades que establecía en su artículo 55. Considera además que la ley citada contemplaba mecanismos que hacían dispendioso el proceso de expro­piación entre ellos, "la dualidad de procesos y jurisdicción" para conocer de las impugnaciones contra las resoluciones que los determinaban.

Por todo lo anterior, considera explicable que el legislador, para supe­rar estos escollos y en orden al cumplimiento de los objetivos de la Reforma Agraria modificara lo dispuesto en el artículo citado, estableciendo que son susceptibles de adquisición directa y expropiación todos los inmuebles ru­rales.

Desestima el cargo de inconstitucionalidad por violación del artículo 30, por cuanto considera que el demandante parece olvidar que: "la función social de la propiedad se traduce en la legitimación de la limitación al ejercicio del derecho a la propiedad, al imponerse el cumplimiento de obliga­ciones individuales y especialmente sociales y simultáneamente, al garanti­zarse la propiedad adquirida con justo título, establece el artículo 30 Supe­rior como mecanismo para privar de este derecho, la expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa".

Y prosigue "los objetivos sociales agrarios no pueden quedar condicio­nados a clasificaciones o a que sólo cierto tipo de tierras pueden ser materia de adquisición o expropiación, la problemática socio-económica, de suyo compleja y acentuada por la violencia como efecto de la inequitativa distri­bución de la propiedad rural, impone la adopción de soluciones inmediatas a través de mecanismos expeditos, como los implementados por la Ley 30 de 1988, para hacer viable en el menor tiempo posible la reforma y el encau­samiento (sic) del orden público''.

Considera que el artículo 24 en la parte impugnada no quebranta el derecho de defensa del propietario del inmueble que ha sido objeto de oferta de compra por parte del Incora, toda vez que ésta "no es mas que un acto preparatorio de la negociación directa, manifestación unilateral del Estado que no crea situaciones jurídicas concretas, ni limita, ni extingue derechos de particulares, lo que en manera alguna se relaciona con el agotamiento de la vía gubernativa o trámites similares que exigieran el establecimiento de los recursos necesarios para tutelar y defender los derechos del propie­tario. Y respecto de la cual el afectado "puede manifestar su inconformidad o sencillamente rechazar la oferta de compra".

Se trata -dice- de una relación contractual impulsada por el Incora que supone un acuerdo con el propietario del bien, por lo que los actos orientados a su perfeccionamiento no pueden ser objeto de controversia judicial, precisamente "por la celeridad que requiere la celebración de esta clase de negocios jurídicos".

Estima también infundada la tacha de inconstitucionalidad que se formula contra el artículo 25, ya que en su opinión, el artículo 193 de la Constitución Nacional no le impone al legislador la obligación de establecer la suspensión provisional contra todos los actos administrativos, "sino lo faculta para determinar contra qué actos procede, así como los motivos y requisitos para solicitarla". Por tanto considera que, excluir la resolución que ordena adelantar la expropiación no lesiona el precepto superior citado, tanto más, cuando la competencia para conocer de cualquier litigio en rela­ción con este acto le ha sido asignada al juez civil correspondiente.

En relación con la inadmisibilidad de las razones de oportunidad para recurrir o demandar la resolución que ordena adelantar el proceso de expro­piación, estima "sano" el criterio del legislador, pues da la posibilidad al demandante de invocar "contra la resolución que la decretó las causales de nulidad establecidas en el artículo 84 del Código Contencioso Administra­tivo" y es ineludible para el tribunal analizar las razones por las cuales se cuestiona la legalidad del acto, sin que para ello deba atender razones de oportunidad, "que sólo dilatarían la decisión correspondiente y transformarían la función controladora en valoraciones fácticas que no son de recibo en ésta".

Sobre la impugnación del artículo 26 conceptúa que como una parte del valor de las mejoras se da como contado inicial y el saldo en títulos valores se cumple con la cancelación integral de la indemnización, pues el pago en títulos valores extingue la obligación, según lo dispuesto en el artículo 882 del Código de Comercio, y señala que el actor al fundamentar la acusación " confunde el pago con la oportunidad en que se hace efectivo ".

En apoyo de sus argumentos cita la sentencia de la Corte de diciembre 11 de 1964 sobre el sentido y alcance de las expresiones "indemnización previa".

Hace ver el Agente Fiscal que el numeral 16 del artículo 26, cuya validez no cuestiona el impugnante, ordena que el Tribunal al fijar el monto de la indemnización tenga en cuenta el valor comercial de los bienes expropiados para compensar económicamente al demandado por todo con­cepto. Por tanto concluye que "efectivamente la indemnización se decreta previamente y por la autoridad judicial, como lo ordena el artículo 30 de la Constitución Política".

Sin embargo, comparte la apreciación del actor, según la cual, el ar­tículo 26 parcialmente acusado al ordenar que los "títulos de deber" que expida el Incora sean entregados al propietario a más tardar dentro de los 30 días siguientes a la entrega del inmueble al Instituto, vulnera el ar­tículo 30 de la Constitución que manda que la indemnización sea previa.

V.CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a)Competencia.

Por estar dirigida la demanda de inexequibilidad contra las disposi­ciones de una ley, la Corte es competente para conocer de ella, de conformi­dad con lo dispuesto en el artículo 214 de la Constitución Nacional.

b).Constitucionalidad del artículo 22 de la Ley 30 de 1988.

En orden a definir la cuestión de fondo importa tener en cuenta que el artículo 30 de la Constitución, estimado vulnerado por la norma acusada, en su redacción actual corresponde al artículo 10 de la enmienda constitucional de 1936, la cual sobre la base de la protección a la propiedad privada y los derechos adquiridos con justo título declaró: "La propiedad es una función social que implico obligaciones", consagrando la concepción solida­rista de la propiedad que impone a su titular ejercer el derecho dentro de los cauces del bien común. No debe olvidarse, sin embargo, que el carácter individualista y absoluto del derecho de dominio estaba ya atemperado desde la Constitución de 1886 por la primacía del interés general sobre el privado.

En consonancia con esta obligación impuesta al propietario se introdujo el concepto de "interés social" para que con fundamento en motivos de esta índole definidos por el legislador pudiese haber expropiación, la cual conforme a las normas fundamentales anteriores no procedía sino por razones de "utilidad pública"; idea que se circunscribía, sin tener esa connotación específica, a las vías de comunicación y en general a las obras públicas.

Ciertamente, como lo acota el demandante, las tierras sometidas a una explotación continua regular y adecuada cumplen una función social, pero no por ello deben considerarse excluidas de la posibilidad de ser expropiadas por razones de "interés social definidos por el legislador", porque puede darse el caso que existan razones superiores que no puedan satisfacerse cabalmente con el sentido social que los propietarios le den a su derecho por existir necesidades sociales de distinto orden al de generar empleo o aumen­tar los niveles de productividad, ya que en el caso de la ley de la reforma agraria no son éstos todos los objetivos a los cuales está orientada y que, como es bien conocido, no habían podido cumplirse dentro de los esquemas de la ley anterior.

Como lo recuerda el Viceprocurador, la clasificación de las tierras y el orden de prelación al cual debía ceñirse el Incora para adquirirlas, esta­blecido en el artículo 55 de la Ley 135 de 1961, entorpeció en gran parte el cumplimiento de los objetivos y finalidades de bien común e interés social a que se dirigía la ley de la reforma agraria.

Por las razones señaladas a través de la Ley 30 de 1988, impugnada ahora parcialmente, buscó el legislador modificar el criterio inicial, estable­ciendo una fórmula que eliminó la clasificación de los predios rurales y el orden de prelación para adquirirlos, manteniendo incólume el objetivo de:

"Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la pro­piedad rústica o su fraccionamiento antieconómico, reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de minifundio ydotar de tierras a los que no las posean, con preferencia para quienes hayan de conducir directa­mente la explotación e incorporar a ésta su trabajo personal" (artículo 1º Ley 135/61). (Subraya la Corte).

A los anteriores principios que informaron la citada ley el legislador agregó, entre otros, los de "Promover, apoyar y coordinar las organizaciones que tengan por objeto el mejoramiento económico, social y cultural de la población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la reforma agraria, en lo relacionado conla redistribución de la propiedad de la tierra, la modernización de las formas de producción y la dotación de infraestructura física y de servicios públicos a las áreas rurales" (artículo 1º, ordinal 7º de la Ley 30 de 1988). (Subraya la Corte).

En procura del desarrollo de los objetivos propuestos el legislador cam­bió las pautas iniciales que dificultaron su cumplimiento, por criterios orientadores o indicativos que le permitieran al Incora planificar las zonas de reforma, y la aplicación de políticas agrarias coherentes para resolver los conflictos sociales que se presentaban en el campo.

Así las cosas, resulta evidente que la norma impugnada encuentra jus­tificación jurídica en la satisfacción integral del interés social al cual se halla condicionada la expropiación, sin que deba entenderse que de ella estén excluidas las tierras que cumplen alguna función social, ordenada genéricamente en la Constitución para todo derecho de propiedad.

El derecho de propiedad sobre bienes inmuebles que no cumpla función social, se extingue sin compensación alguna en beneficio del Estado, o pres­criba en favor del poseedor como sanción por su inactividad o abandono, entre otras razones puntualizadas en sentencia de mayo 4 de 1989. La expropiación, por el contrario, no es sanción por ésta y otra causa, sino consecuencia de existir necesidades superiores de interés público o social reconocidas en la ley que la hagan aconsejable, caso en el cual la pérdida del bien está compensada con una indemnización que ordinariamente debe ser previa, según el mandato constitucional (ver sentencia de noviembre 6 de 1967).

Cabe señalar, de otra parte, que el actor en su cuestionamiento de la norma en referencia destaca el contraste de ésta frente a la legislación anterior donde la expropiación no era la regla general que pudiera afectar por igual a los inmuebles rurales existentes, poniendo de relieve un juicio de conveniencia legislativa ajeno, por su misma naturaleza, al de constitucio­nalidad que incumbe realizar a la Corte, esencialmente jurídico.

Observa la Corporación, además, que aun cuando el impugnador se refiere a los derechos adquiridos con justo título como objeto de tutela constitucional, no desarrolla el concepto de violación con esta óptica en la medida en que omite demostrar los efectos retroactivos de la regulación del precepto, se limita a sostener su carácter de "inmodificables por leyes pos­teriores", olvidando que de conformidad con el artículo 28 de la Ley 153 de 1887 si bien los derechos sobre las cosas adquiridas bajo una ley y en conformidad con ella, subsisten bajo el imperio de la posterior, "en cuanto a su ejercicio y cargas, y en lo tocante a su extinción, prevalecerán las dis­posiciones de la nueva ley".

De igual forma, aunque la norma acusada permite la expropiación de inmuebles rurales, sin distinción alguna, no por ello puede interpretarse que les da igual tratamiento, puesto que las diferencias fácticas son tenidas en cuenta al momento de tasar el valor de la indemnización, toda vez que su cuantía será mayor para los predios adecuadamente explotados, que para los incultos o deficientemente productivos, pues en todo caso, la pérdida del derecho se retribuye sobre la base del valor comercial del inmueble más las mejoras e inversiones que se hubiesen realizado para su explotación y enton­ces su precio variará dependiendo de la categoría en que pueda ubicarse el fundo (artículo 24, numeral 4, literal a), ley 30 de 1388).

No prospera entonces el cargo por violación del artículo 30 de la Cons­titución Nacional.

c).Constitucionalidad de los apartes acusados del artículo 24 de la Ley 30 de 1988.

En orden a la comprensión de lo acusado resulta conveniente analizar los apartes impugnados del artículo 24 dentro del contexto a que pertenecen y armonizarlos con las demás disposiciones de la ley para desentrañar su verdadero alcance y significado.

El artículo 24 en su conjunto se refiere a los programas de reforma agraria que deberá diseñar el INCORA en orden al cumplimiento de los fines previstos en el artículo 1º de la ley y, además, a la consecución de los objetivos de efectuar las reforestaciones y facilitar en las zonas rurales el riego avenado, el tránsito y el transporte, determinando la zona geográfica de incidencia, su objeto y los municipios escogidos para su ejecución y esta­bleciendo los trámites a los cuales deberá sujetarse para adquirir tierras y mejoras de propiedad privada, en virtud de enajenación voluntaria; para lo cual debes realizar diligencias en orden a la identificación de los predios, su aptitud y valoración debiendo contar para ello con la colaboración de los dueños, poseedores, tenedores, empleados y cualquier persona que se en­cuentre en el predio.

Deberá también practicarse avalúo por peritos teniendo en cuenta, como antes se dijo, el valor de la tierra, mejoras e inversiones.

Reunidos los elementos anteriores viene la etapa de negociación directa iniciada con la oferta de compra que formula el INCORA al propietario por la totalidad o parte del fundo y que la ley califica como acto preparatoria dentro de este procedimiento.

Si la oferta de compra no tiene recursos por la vía gubernativa se debe a no ser en estricto sentido un acto administrativo que defina derechos particulares o ponga fin a una actuación de la administración, sino un mero trámite de ésta, enderezado a concretar un negocio jurídico, pues no tiene la pretensión de resolver en el fondo la situación de la persona a la cual se dirige, ni vulnera su derecho de defensa dentro de las diligencias subsi­guientes, en la medida en que ésta puede aceptar o rechazar la oferta, formular objeciones, solicitar la revisión de los avalúos, manifestar si ejerce el derecho de exclusión y, en fin, acordar con el Incora las condiciones de la negociación.

Cuestiona, además, el demandante que no se consagren recursos por la vía gubernativa y no procedan acciones contra los actos de ejecución que expida el Incora en desarrollo de las diligencias que realice para la adqui­sición directa de inmuebles rurales.

Los actos "de ejecución" a que se refiere la norma, designados antitéc­nicamente como tales, en cuanto no están subordinados a uno principal que deba ejecutarse, tal como están concebidos en la disposición, se realizan con el fin de conseguir un acuerdo de voluntades con el propietario; como los que ordenan la revisión o actualización del avalúo y en general los endere­zados a adelantar las diligencias necesarias para modificar las condiciones de la negociación, aceptadas por el Instituto, carentes de autonomía dentro de la etapa precontractual.

Por ello no resulta inconstitucional y sí lógico que el legislador haya previsto la ausencia de recurso por la vía gubernativa y la del control con­tencioso-administrativo dada la naturaleza, alcance y finalidad que los informa, de las cuales no pueden despojarse para estudiar su constitu­cionalidad.

No advierte la Corte que se configure la violación de los artículos 26 y 193 de la Constitución Nacional, porque según se anotó, los actos a que se refiere la norma están desprovistos del carácter de actos de ejecución, pues no son medidas que estén orientadas al cumplimiento de un acto adminis­trativo, en la medida en que sólo cumplen la finalidad explícita en la ley de "desarrollar las diligencias" previstas en la disposición y que culminan en la celebración de un contrato de compraventa sobre un predio rural, o si la oferta es rechazada por el propietario o se presume su rechazo no hay lugar a la realización de ninguna actuación, pues ha terminado la etapa de negociación directa.

d)Constitucionalidad de los apartes acusados del artículo 25 de la Ley 30 de 1988.

El artículo parcialmente impugnado regula el procedimiento de la expropiación que comienza con la resolución del INCORA ordenando ade­lantar la expropiación del predio y los demás derechos reales constituidos sobre él; providencia contra la cual el afectado puede interponer recurso de reposición.

El actor tacha de inconstitucional el artículo 25, en cuanto dispone que la resolución que ordena adelantar la expropiación no es susceptible de suspensión provisional, ni de acción contencioso-administrativa, haciendo caso omiso de que la norma acusada a renglón seguido dispone: "Pero podrá impugnarse su legalidad dentro del proceso de expropiación, de con­formidad con los procedimientos que la presente ley establece", lo cual merece analizarse detenidamente.

El artículo 193 de la Constitución Nacional faculta a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para suspender los actos de la adminis­tración y defiere al legislador la potestad de señalar los requisitos y motivos conforme a los cuales pueden suspenderse.

El constituyente aquí permite al legislador establecer un control de los actos administrativos a través de la suspensión provisional y éste ha erigido las dos formas de suspensión conocidas, la provisional ordinaria del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo y la provisional en prevención, del artículo 153 ibidem, pero en desarrollo de sus competencias que le otorga el artículo 76-2 de la Constitución Nacional bien puede introducir cambios a dichos ordenamientos legales e incluso señalar determinados actos admi­nistrativos no sujetos a dicho tipo de control. Lo que no puede hacer, cier­tamente dentro de la concepción de Estado de derecho es establecer actos no sujetos a ninguna clase de control. Es el verdadero alcance del fallo de la Corte de noviembre 15 de 1984 (proceso 1227 M. P. Dr. Ricardo Medina Moyano), en que se apoya el actor.

En el caso presente, el examen detenido del precepto y su interpretación en armonía con las partes no impugnadas indican clara e inequívocamente el motivo por el cual el legislador determinó la improcedencia de la suspen­sión provisional, que no es otro distinto al procedimientosui generis previsto para el control de legalidad de dicha resolución, el que es previo, definitivo e integral como se verá.

Se ha dispuesto que el propietario pueda impugnar la legalidad de la providencia mencionada dentro del proceso de expropiación por las causales señaladas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dentro del término preclusivo del traslado de la demanda y que dicha impugnación se tramitará como un incidente. Por tanto, el tribunal administrativo deberá pronunciarse sobre la validez de la resolución en forma explícita y antes de proferir la sentencia de expropiación, al punto que si el acto está viciado de nulidad, deberá abstraerse de dictar el fallo y devolver la documentación al INCORA.

En este entendimiento es evidente que no es necesario prever la proce­dencia de la suspensión provisional porque, en su lugar, se ha ordenado decidir en forma definitiva sobre la legalidad de la resolución y antes de que produzca efectos jurídicos que afectan al titular del derecho de pro­piedad.

Por lo demás y según lo expuesto, es evidente que la acción contenciosa de nulidad queda subsumida dentro del proceso de expropiación que debe adelantar el tribunal administrativo que ejerza jurisdicción en donde se encuentre el inmueble. Sin que el hecho de no haberse previsto una acción autónoma para el control de legalidad comporte vicio de inconstituciona­lidad.

Así las cosas, es también obvio que no tiene razón el actor cuando tacha de inconstitucional la atribución que se confiere al tribunal para rechazar de plano la impugnación contra la resolución que ordena adelantar la expropiación, por "razones de oportunidad'', ya que esta expresión, si bien en principio puede suscitar equívoco, está sin duda referida al juicio de valor que pueda realizar el INCORA al dictarla y no a la oportunidad que esta­blece la ley para proferirla dentro del término regular (artículo 25-1), pues si en este último supuesto la providencia no puede conciliarse con la ley (porque el predio no corresponda a la zona de reforma agraria, porque no haya sido avaluado en la forma legal prevista, porque no se haya agotado la etapa de negociación directa, etc.), sería acusable por violación de la legalidad objetiva, según las normas que gobiernan su control.

e).Constitucionalidad de los apartes acusados del artículo 26 de la Ley 30 de 1988.

Modifica esta disposición lo que establecía la Ley 135 de 1961, en punto al pago de las tierras y mejoras por parte del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria.

La invalidez de los preceptos impugnados la hace derivar el deman­dante del sistema de indemnización que se consagra para el pago de las mejoras, por considerar que el realizado en contados anuales sucesivos resulta contrario al mandato del artículo 30 superior que exige la indemnización previa y completa, ya que, además, se dispone que los títulos garantizadores de la deuda a cargo del INCORA se entreguen a más tardar dentro de los 30 días siguientes a la transferencia del bien.

En efecto, las partes impugnadas del literal b) del artículo 26 estable­cen la forma como debe hacerse el pago de mejoras que deba cancelar el INCORA por los predios rurales adquiridos, determinando que una parte del valor se pagará de inmediato y el saldo en contados anuales sucesivos, respaldados por títulos con garantía de la Nación.

Como lo recuerda el Viceprocurador, la Corte ha precisado:

"El artículo 30 de la Carta no prescribe que la indemnización sea cubierta en efectivo, ni tampoco de contado.

"Y así mismo que:

"Indemnización previa es, primeramente, definición y reconocimiento del derecho del propietario, con anterioridad a la expropiación, de modo que no haya, por una parte expropiaciones arbitrarias, y por otra, que el dueño pueda contar desde entonces con bienes o valores comerciales enaje­nables y ciertos, equivalentes al perjuicio causado" (sentencia de diciembre 11 de 1964).

Estos criterios jurisprudenciales serán el derrotero que habrá de se­guirse para analizar la fórmula indemnizatoria consagrada en la ley. Para tal efecto, es preciso tener en cuenta que la parte de la indemnización que no se paga de contado, se satisface, con títulos de deber garantizados por la Nación o, a petición del acreedor, con títulos valores en los cuales, según las voces de la ley, debe determinarse el plazo, los intereses corrientes y moratorios y demás requisitos establecidos en la ley comercial para los pagarés. A la vez, se impone a los intermediarios financieros la obligación correlativa de recibirlos en garantía "por su valor nominal", lo cual indica que su beneficiario puede darlos en prenda o negociarlos cuando se los entregue el Instituto, o también optar por conservarlos y percibir los inte­reses que generan, que son el equivalente al 80% del incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados, pagaderos por semestres vencidos.

De tal suerte que no queda irresoluta en forma previa ninguna parte del precio de la indemnización, pues "el saldo" se cancela en títulos valores convertibles en dinero, que son derechos patrimoniales (bienes), en la medida que el afectado con la sentencia de expropiación puede disponer de un instrumento ágil y seguro para procurarse el dinero que representa antes del vencimiento de la obligación.

En los antecedentes de la Ley 135 de 1961. se lee que "la indemnización, como es obvio, no requiere que sea en dinero efectivo porque de lo que se trata realmente es de una conversión de derechos patrimoniales específicos en su equivalente económico" ("Historia de las leyes", T. I. Pág. 118). Y está bien que así sea porque la expropiación no es un contrato, ni siquiera una venta forzada, sino un acto contra la voluntad del dueño pero en provecho público o social; "es -sostuvo la Corte en la providencia en cita - ­una figura esencialmente distinta de derecho público, enderezada al bien de la comunidad y en virtud de la cual, por motivos superiores, la adminis­tración toma la propiedad particular, y como esta medida genera un da­ño..., se satisface mediante una indemnización". Indemnizar es entonces compensar o sea, según la Academia de la Lengua, "dar alguna cosa o hacer un beneficioen resarcimiento del daño, perjuicio o disgusto que se ha cau­sado" (subraya la Corte), y "la cosa se transforma jurídicamente en bien, al ingresar al patrimonio, siempre que ofrezca un valor económico", afirma José J. Gómez en su "Derecho Civil-Bienes" (Publicaciones Universidad Externado de Colombia, 1968, Pág. 7).

Así mismo, se considera por el demandante lesiva del artículo 30 de la Constitución Nacional, la parte que señala un plazo máximo de treinta días a partir de la entrega del inmueble para que el Instituto dé al "propietario enajenante" los títulos que expida para el pago de mejoras, erigiendo en falta disciplinaria sancionable con destitución, el retardo u omisión en el cumplimiento de la citada obligación.

En contra de la apreciación del demandante y del agente fiscal, halla la Corte que lo dispuesto no quebranta el artículo 30 superior, pues no se refiere a los títulos que expida el INCORA como compensación remuneratoria del daño que se deriva de la expropiación, sino a aquellos que repre­sentan la obligación monetaria a cargo de ese Instituto por enajenación voluntaria o directa de un predio rural.

Lo anterior se advierte del calificativo que da la ley al beneficiario del título de "propietario enajenante" (inciso 2º del parágrafo 2º del artículo 26), el cual no puede predicarse del expropiado, porque en este caso es la sentencia judicial la que confiere el traslado del dominio.

Por lo demás, compete al legislador determinar la responsabilidad a que quedan sujetos los funcionarios públicos, por omisión en el ejercicio de sus funciones, en desarrollo del artículo 20 de la Carta Fundamental.

No sobra recordar que la Corte, mediante sentencia de noviembre 3 de 1988 (Proceso No. 1836) declaró exequible la Ley 30 de 1988, pero sólo "en cuanto a su formación se refiere", dejando abierta la posibilidad de impugnarla nuevamente por razones de contenido, como las que acaban de analizarse y que exigen un pronunciamiento de fondo.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Viceprocu­rador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES el artículo 22 y los fragmentos impugnados de los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 30 de 1988.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque; Ra­fael Baquero Herrera, con salvamento de voto; José Alejandro Bonivento Fernández; Jorge Carreño Luengas; Manuel Enrique Daza Alvarez; Guillermo Duque Ruiz; Eduardo García Sarmiento; Hernando Gómez Otálora, con salvamento de voto; Gustavo Gómez Velásquez, con salvedad de voto; Pedro Lafont Pianetta; Rodolfo Mantilla Jácome; Héctor Marín Naranjo; Lisandro Martínez Zúñiga; Alberto Ospina Botero, con salvamento de voto; Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio; Jacobo Pérez Escobar; Rafael Romero Sierra, con salvamento de voto; Edgar Saavedra Rojas; Jai­me Sanín Gretiffenstein, con salvedad de voto; Juan Manuel Torres Fres­neda; Jorge Enrique Valencia Martínez; Ramón Zúñiga Valverde.

Luis H. Mera Benavides

Secretario General (E.).

SALVAMENTODE VOTO

Respetuosamente, los suscritos Magistrados nos apartamos de la sen­tencia número 49 de agosto 17 de 1989, por medio de la cual se desató el asunto 1905, en cuanto reconoció constitucionalidad a los apartes demandados del artículo 26 de la Ley 30 de 1989, ley de reforma agraria, ya que consideramos que la forma de pago de la indemnización que allí se consagra no la hace ni plena ni previa y, por lo tanto, viola doblemente la Carta Política.

En efecto, el actor discute la constitucionalidad de este precepto en cuanto dispone el pago de una indemnización que, en su sentir, no es plena, pues el interés que se reconoce -fijado en un 80% del aumento del índice de precios al consumidor para empleados- no alcanza a equivaler a la devaluación y, en consecuencia, no se conserva el valor nominal como igual al real que el expropiado en verdad recibe.

Lo anterior resulta cierto porque acontece que no son equiparables los índices de devaluación con los de aumento de precios que se tomen como base, pues son dos medidas económicas diferentes, aunque interrelacionadas, de manera que no pueden tomarse apriori como de igual tamaño, fuera de que, al determinarse solamente otra parte de este ultimo guarismo, se dete­riora aún más el valor real, como que queda incompleto. Además, en un país como éste, en vía de desarrollo, paciente que sufre de una crónica y estructural pérdida del poder adquisitivo del dinero, la tasa de interés ha de corresponder a una cifra que compense su merma y a otra que represente el lucro a que, como fruto civil, tiene vocación el uso por un tercero, en este caso el Estado, del dinero ajeno.

A ello se suma que los títulos valores que se reciben estarán sometidos a indudables fluctuaciones que no solamente se oponen a las características de la expropiación como condigna de una indemnización precisa, pues no se trata de un negocio especulativo, sino también a la certeza de una negocia­ción, certeza que no existe, pues los títulos valores, que de por sí son teóri­camente negociables, pueden o no ser negociados en la realidad.

De otro lado, hay también argumentos de carácter económico en cuanto a que la indemnización deba ser plena: En un país que se ha caracterizado generalmente por elevadas tasas de inflación, si se admite el pago diferido de la indemnización, el dueño del bien expropiado recibiría una indemni­zación inferior al valor de éste.

Efectivamente, aunque la sumanominal sea la misma, en términos reales será inferior en el porcentaje equivalente a la variación del índice de precios. Esta ha sido en el último año completo del orden del 29% si tomamos el plazo máximo de 8 años que autoriza la ley, teniendo en cuenta que el incremento de precios es geométrico, recibiría realmente 66,7% me­nos, o sea aproximadamente una tercera parte del valor real del inmueble, contrariándose el concepto mismo de "indemnización" que exige el artículo 30 de la Constitución Nacional, el cual como su propio nombre lo indica, persigue, que el dueño salga indemne, es decir, sin daño, de la expropiación.

Además, pensamos que la forma de pago instituirla por este artículo no es previa, como lo exige la Constitución de manera terminante y pasa a demostrarse:

Es cierto que en sentencia de diciembre 11 de 1964 (Gaceta Judicial CIX, No. 2274, Págs. 38 y ss.) la Corte declaró exequible el artículo 62 de la Ley 135 de 1961, llamada de reforma agraria de contenido similar al que hoy se examina y entonces dijo:

"El artículo 30 de la Carta no prescribe que la indemnización sea cubierta enefectivo, ni tampoco de contado".

"............

"Créditos sin documento o con documento o bonos, son la contrapres­tación a cargo del Estado, previamente satisfecha, porque ingresan desde un principio al patrimonio del expropiado, realizando así el resarcimiento previo. La Carta no exige pago en dinero sino, simplemente, indemnización, para hacer de la expropiación un instrumento más ágil y adecuado al bien común. El Procurador, con razón que la Corte comparte, agrega que el ar­tículo 1626 del Código Civil, dispone que 'el pago efectivo es la prestación de lo que se debe', de manera que como la Carta no ha prescrito que se haya de pagar en numerario, no deja de efectuarse el pago efectivo porque se haga en otra clase de valores" (Magistrado ponente: Julián Uribe Cadavid).

Pero un nuevo examen del punto debería haber llevado a la Corporación a una conclusión distinta que por su validez conceptual hace imprescindible que se apartara de la anterior jurisprudencia.

En efecto, que la entrega de pagarés contemplada en la disposición tachada no es pago, lo pregona ella misma, pues así lo reconoce al utilizar térmicos como "pagará", en futuro, el saldo del capital, así como el interés que "vencerá" dentro de determinados plazos, interés que se "reconocerá" conforme a cierta tasa. Es evidente y claro porque da en los ojos que el mismo considera que se ha creado una obligación a cargo del Estado, pero que ésta no se ha satisfecho, sino que se "pagará" después.

Que la indemnización sea previa requiere que sea anterior, antelada, precedente, que venga primero, como fácilmente se comprende y como lo afirman el diccionario de la lengua: "previo, vía (del latín praevius) adj. Anticipado que va adelante o que sucede primero". (20ª edición, 1984) y el entendimiento que a la locución le ha dado el propio legislador en los ar­tículos 456-1 y 458 del Código de Procedimiento Civil que dicen:

"Artículo 456-1: 'Se entregarán al demandante los bienes expropiados; en el acta de la diligencia se insertará la parte resolutiva de la sentencia y se dejará testimonio de haberse consignado el monto de la indemnización'.

"Artículo 458. Entrega de la indemnización. Registradas la sentencia y el acta se entregará a los interesados su respectiva indemnización... ".

Es que ciertamente los títulos valores que se entregan tienen un cierto valor económico que entra sin dudas al patrimonio del tenedor, pero no es menos verdadero que -aparte de las consideraciones ya hechas sobre sus fluctuaciones e incertidumbre, que no deben olvidarse- ellos no redimen de ninguna manera la relación causal y originaria ni son una forma de pago sino apenas una modalidad para hacer constar obligaciones dinerarias que signen vivas. Por eso, aunque el Código de Comercio, que es el estatuto que los estructura y al cual hay que mirar para saber su naturaleza, los con­templa dentro de los bienes, los clasifica igualmente como documentos de contenido crediticio; lo primero, que sean bienes por su literalidad y auto­nomía, se justifica hoy por las necesidades del comercio que exigen formas especiales y expeditas de negociabilidad y para efectos de constituir sobre ellos gravámenes (prenda) o limitaciones (usufructo) o afectaciones (em­bargo y secuestro) y para su reivindicación; pero que lo segundo -que siguen siendo documentos de crédito- conserva su urgencia, se comprueba si se tiene en cuenta que todos ellos tienen como contenido la obligación dineraria impagada (Arts. 671-1, letra de cambio, 709-1 pagarés, 713-1 cheque).

Además, tales títulos valores no constituyen un pago definitivo y firme o puro y simple, según lo manda clara y expresamente el artículo 882 ibídem:

"La entrega de letras, cheques, pagarés y demás títulos valores de contenido crediticio, por una obligación anterior, valdrá como pago de éste si no se estipula otra cosa; pero llevará implícita la condición resolutoria del pago, en caso de que el instrumento sea rechazado o no sea descargado de cualquier manera.

"Cumplida la condición resolutoria, el acreedor podrá hacer efectivo el pago de la obligación originaria o fundamental, devolviendo el instru­mento o dando caución, a satisfacción del juez de indemnizar los perjuicios que pueda causarle la no devolución del mismo.

"Si el acreedor deja caducar o prescribir el instrumento la obligación originaria o fundamental se extinguiría así mismo; no obstante tendrá acción contra quien se haya enriquecido sin causa a consecuencia de la caducidad o prescripción. Esta acción prescribirá en un año".

De esta disposición se deducen varias consecuencias, adversas todas al parecer fiscal:

a) Que la negociación del instrumento no lo redime;

b) Que su creación y entrega no extinguen la relación causal o subya­cente, la cual pervive mientras no se haga el pago efectivo del instrumento, y

c) Que el título valor no entraña de por sí tan pago firme y definitivo, ya que está sometido a una condición resolutoria de que él en efecto sea descargado; a este respecto, y en síntesis, se ha dicho que el documento se crea y entregapro solvendo, es decir, con miras al pago de la obligación dineraria que él incorpora, en su búsqueda y aseguramiento (mérito ejecu­tivo) pero no pro soluto, esto es, no como pago hecho ya de la misma.

Tampoco entraña la creación y entrega del título valor otra clase de extinción de la obligación fundamental, como sería la novación o sustitución de una relación de deber por otra que sería la única que tendría validez, pues así lo norma el artículo 643 del Código de Comercio al siguiente tenor:

"La emisión o transferencia de un título valor de contenido crediticio no producirá, salvo que aparezca de, modo inequívoco intención en contrario de las partes, extinción de la relación que dio lugar a tal emisión o trans­ferencia.

"La acción causal podrá ejercitarse de conformidad con el artículo 882".

De todo lo cual se sigue que la obligación surgida de la expropiación no ha quedado extinguida y por lo tanto no es previa.

De otra parte, hay que destacar la idea de que los perjuicios que deben pagarse al expropiado, constitutivos cabalmente de la indemnización que por esto se llama así, pueden serlo con cualquier otro bien al talante del legislador, pues no se puede imponer al acreedor que ineluctablemente reciba algo diferente a las especies que tienen poder liberatorio de curso forzoso que son las únicas que, por su propia definición, extinguen obligaciones pecuniarias. Fuera de esta verdad jurídica, piénsese en qué podría acontecer en la práctica sí se sostiene lo contrario y fuese posible pagar estos perjui­cios con otros bienes o activos patrimoniales, ya que habría que abrir el campo de la imaginación y prever formas más exóticas de pago como por ejemplo, armas de guerra en desuso, cajas de licores oficiales, mercancías incautadas como contrabando, etc., lo que, como se ve, es absurdo.

La Corte, en efecto, ha insistido en innumerables sentencias en que la indemnización no es un precio, al estilo de la compraventa, de manera que mal podría asimilarse a una permuta, y en que ella significa perjuicios en su doble comprensión de daño emergente y lucro cesante, a lo cual cabe añadir que en el sistema colombiano no hay manera diferente al numerario para pagar perjuicios y que menos se comprendería que la designación de la especie pagada fuese del talantead libitum del deudor; así se desprende, por ejemplo, del artículo 495 del Código de Procedimiento Civil, que dice:

"Artículo 495: Ejecución por perjuicios. El acreedor podrá demandar desde un principio el pago de perjuicios por la no entrega de una especie mueble o de bienes de género distinto de dinero, o por la ejecución o no ejecución de un hecho, estimándolos y especificándolos bajo juramento si no figuran en el título ejecutivo, es una cantidad como principal, y otra como tasa de interés mensual, para que se siga la ejecución por suma líquida de dinero.

"También podrá el acreedor demandar dichos perjuicios en subsidio, para el caso de que el deudor no cumpla la obligación específica dentro del término o en la oportunidad que se le señale.

"Si en la demanda se pidiere únicamente el cumplimiento de la obliga­ción de dar, de hacer o de no hacer, y el ejecutado no cumple el mandamiento ejecutivo, en el término que la ley o el juez señalen, el demandante podrá pedir dentro de los diez días siguientes que se libre la ejecución conforme a lo indicado en el inciso primero".

No olvidamos que el interés privado debe ceder ante el público ni que la propiedad tiene una función social, pero observamos que el mismo consti­tuyente que estableció estos principios, ordenó que la indemnización fuese previa, de manera que por vía jurisdiccional no puede variarse lo que el Estatuto Superior preceptúa y esto se haría si en aras de lo primero se desechara lo segundo que es claro y terminante, fuera de que rompería imperdonablemente la coherencia de las normas y del sistema por ellas creado.

Tampoco se nos oculta que para los entes expropiantes es más cómoda la situación que les depara el artículo en examen que la que les impone la Constitución, y que a ellos les conviene más la primera que la última, pero, de una parte, el argumento, reducidoad absurdum, demuestra su inconsis­tencia, ya que en este orden de ideas habría que pensar que lo deseable sería que no hubiese ninguna indemnización, y de otra parte, es indispensable y perentorio tener en cuenta y nunca olvidar que la Constitución no sola­mente propende, como acaba de decirse, por el desarrollo y progreso de la comunidad -meta a todas luces deseable-, sino que también se pronuncia por la garantía de la propiedad privada, lo que hace en forma por demás clara al comparar ambos valores de manera que es el constituyente quien los ha sopesado y dado, después de ello, su decisión imperativa.

Fecha, ut supra.

Gustavo Gómez Velásquez, Jaime Sanín Greiffenstein, Rafael Baquero Herrera, Hernando Gómez Otálora, Rafael Romero Sierra, Alberto Ospina Botero.