SENTENCIA NUMERO 43
ESTADO DE SITIO
RESUMEN
Se trata del mismo fenómeno jurídico de olvido y perdón propios de la gracia que el Estado soberano desea administrar para los efectos del restablecimiento del orden público y para las entidades delictivas que caen bajo la noción del delito político y de aquellas conductas conexas que sirvieron para que los alzados en armas desarrollaran su punible actividad política.
Exequible el Decreto 213 de 1991.
Corte Suprema de justicia
Sala Plena
Referencia: Expediente No. 2281 (375-E).
Asunto: Revisión constitucional del Decreto Legislativo No. 213 del 22 de enero de 1991, "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público". Tema: La extinción de la pena y de la acción penal a favor de nacionales colombianos autores o cómplices de hechos constitutivos de delitos políticos. Facultades del Presidente en estado de sitio.
Aprobada según Acta No. 12.
Bogotá, D. E., 9 de abril de 1991.
I. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD:
ANTECEDENTES Y COMPETENCIA
El Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros del Despacho, expidió el Decreto Legislativo No. 213 el día 22 de enero de 1991, "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público". La Secretaría General de la Presidencia envió a la Corte, al día siguiente, fotocopia auténtica del citado decreto para los efectos del control de su constitucionalidad.
A. El texto del Decreto sub-examine
El decreto legislativo a estudiar tiene el siguiente texto:
«DECRETO NUMERO 213 DE 1991
(Enero 22)
"Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público."
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto No. 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto No. 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República;
Que la declaración de turbación del orden público, contenida en dicho decreto señaló entre otras causas, las acciones reiteradas de grupos armados en contra del régimen constitucional, las cuales persisten en la actualidad no obstante los logros derivados de la reincorporación a la vida civil de algunos de dichos grupos;
Que con posterioridad a la expedición de dicho decreto el Gobierno Nacional ha impulsado diversas iniciativas de paz respecto de grupos rebeldes que han demostrado su voluntad de reincorporarse a la vida civil;
Que la consolidación de los actuales procesos de paz bajo la dirección del Gobierno supone entre otros aspectos, de una parte de la desmovilización y dejación de las armas por los grupos rebeldes, y de otra, la suspensión de la potestad sancionatoria del Estado para dichos casos y efectos;
Que existen distintas iniciativas adelantadas con grupos rebeldes como el EPL, el Quintín Lame y el PRT, los cuales han dado muestras de su voluntad de abandonar la lucha armada y han seguido los procedimientos encaminados hacia la definición de la dejación de las armas y su reincorporación definitiva a la vida civil;
Que las medidas modificatorias del régimen penal son indispensables para que el proceso de paz con dichos grupos guerrilleros culmine en su reincorporación a la vida democrática y de esta forma se avance en el restablecimiento del orden público en el territorio nacional;
Que el país está en un proceso de cambio institucional a través de una Asamblea Nacional Constitucional, convocada y elegida por el pueblo colombiano;
Que en las bases del Acuerdo suscrito por las fuerzas políticas el 23 de agosto de 1990, contenidas en el Decreto 1926 del mismo año, se dispuso que dos puestos de la Asamblea serían reservados para los grupos guerrilleros vinculados decididamente a un proceso de paz bajo la dirección del Gobierno, si ya estuvieren desmovilizados, y que su número podría aumentarse en la medida en que avanzase el proceso de 
desmovilización de otros grupos según valoración del Gobierno. Así mismo, se contempló la participación de voceros de dichos grupos, en los términos de las iniciativas de paz siempre que los representantes y voceros designados no tuvieren asuntos pendientes con la justicia penal;
Que en mismo Decreto 1926 de 1990 se consideró: "Que es evidente que la convocación de una Asamblea Constitucional facilita la reincorporación de grupos alzados en armas a la vida civil, puesto que antiguos grupos guerrilleros, como el M-19, manifestaron como elemento trascendental para ese significativo paso, la posibilidad de participar en el seno de una Asamblea Constitucional y que otros grupos alzados en armas han manifestado formalmente su intención de acogerse al régimen civil por medio de su integración al proceso de cambio institucional a cargode la Asamblea Constitucional, entre ellos el EPL, el Quintín Lame y el PRT";
Que se considera que el Ejecutivo, en estado de excepción, puede modificar transitoriamente el Código de los delitos y de las penas, para suspender, bajo determinadas condiciones las acciones en curso y las penas impuestas, con el objeto de conjurar hechos perturbadores del orden público originados en las acciones de grupos alzados en armas, como se señaló por la honorable Corte Suprema de Justicia en providencia del 10 de mayo de 1982;
Que sólo luego de finalizadas las sesiones ordinarias del Congreso se alcanzaron' a suscribir acuerdos y preacuerdos para la desmovilización y la dejación de las armas, con el PRT el 28 de diciembre de 1990, y con el EPL el 10 de enero de 1991;
Que dada la proximidad de la. iniciación de las sesiones de la Asamblea Constitucional y ante la necesidad inmediata de permitir que los grupos alzados en armas se integren en la oportunidad debida a sus deliberaciones, como camino hacia la búsqueda de la reconciliación, se hace necesario que el Gobierno acuda a procedimientos extraordinarios como los prescritos en el presente decreto;
Que dado el avance de las actuales conversaciones y definiciones del Gobierno Nacional con los grupos guerrilleros mencionados corresponde al Gobierno establecer las garantías que permitan a los miembros de dichos su reincorporación a la vida civil, previo el cumplimiento de las condiciones que se le fijan en el estatuto,
DECRETA:
TÍTULO I
De la extinción de la pena y de la acción penal
Artículo 1o. Conságranse la extinción de la acción penal y de la pena en favor de los nacionales colombianos autores o cómplices de hechos constitutivos de delitos políticos, cometidos antes de la vigencia del presente decreto, siempre que se cumplan las condiciones, exigencias y requisitos establecidos en el mismo.
Artículo 2o. Entiéndese por delitos políticos los tipificados en el Código Penal como rebelión, sedición y asonada y los delitos conexos con los anteriores.
Lo dispuesto en este decreto no se aplicará con relación a los genocidios, a los homicidios cometidos fuera de combate, con sevicia o colocando a la víctima en estado de indefensión, ni a los actos de ferocidad o barbarie.
Artículo 3o. Para la concesión de la extinción de la acción penal y de la pena se requiere la demostración inequívoca de la voluntad de reincorporación a la vida civil, la cual implica por parte de la respectiva organización rebelde y por sus miembros la desmovilización y la dejación de las armas en los términos y condiciones de la política de paz y reconciliación del Gobierno Nacional. El Gobierno valorará dicha conducta para efecto de la concesión de las prerrogativas consagradas en este decreto.
El Ministerio de Gobierno, evaluará en cada caso, la dejación de las armas y la pertenencia del beneficiario a la organización rebelde respectiva, con arreglo a los términos y condiciones de la iniciativa de paz. Para dicho efecto el Ministerio podrá basarse en la información que suministre quien a su juicio lleve la vocería o la dirección de la respectiva organización rebelde. Quien suministre dicha información será responsable por la veracidad de la misma.
Como resultado de la valoración a que se refiere el presente artículo el Ministerio de Gobierno elaborará una lista con los nombres de las personas que formen parte de la respectiva organización rebelde, de todo lo cual se dejará constancia en una acta. Cualquiera modificación a la lista deberá efectuarse por solicitud de los voceros o directivas a que se refiere el inciso anterior y de ella se dejará constancia en un actaadicional.
Las listas se remitirán por parte del Ministerio de Justicia a todos los Tribunales Superiores, al Tribunal de Orden Público y a las demás autoridades competentes que estime pertinente dicho Ministerio para los efectos previstos en este decreto.
Las autoridades que por cualquier motivo estén conociendo de investigaciones y procesos adelantados contra las personas a que se refieren estas listas, enviarán inmediatamente el expediente al respectivo Tribunal, el cual le será devuelto por éste para que continúe su trámite si dentro de los seis meses siguientes al recibo de las listas por el Tribunal no se hubiere hecho uso de los beneficios aquí consagrados.
Artículo 4o. Si la conexidad del hecho a que se refiere un expediente no ha sido declarada en la sentencia o considerada en la actuación, el interesado deberá demostrarla teniendo en cuenta el acervo probatorio que obre en ella o en otros procesos que se adelanten contra la misma persona, con certificaciones expedidas para el efecto por las autoridades competentes, por medio de declaraciones extrajuicio y cualquier otro medio probatorio o información que estime pertinente.
El Ministerio de Justicia declarará la existencia de dicha conexidad exclusivamente para los efectos previstos en este decreto y siempre que se trate de delitos cometidos antes de su vigencia.
TÍTULO II
De la extinción de la pena
Artículo 5o. El Gobierno Nacional podrá conceder la extinción de la sanción o de la pena en cada caso particular, a los nacionales colombianos que hubieren sido o sean condenados mediante sentencia ejecutoriada por los delitos de rebelión, sedición, asonada y los conexos con éstos, bajo las condiciones establecidas en el Titulo I.
Las personas incluidas en las listas a que se refiere el artículo 3° podrán solicitar la extinción directamente o por intermedio de apoderado, mediante escrito dirigido al Ministerio de Justicia dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de este decreto. La petición contendrá su expresa y clara manifestación de voluntad de reincorporarse a la vida civil.
El interesado indicará en la solicitud las razones e informaciones necesarias para obtener el beneficio, allegará los documentos pertinentes para el mismo efecto, y señalará el despacho judicial o la autoridad donde se encuentra el expediente, si lo conociere.
Artículo 6o. El Ministerio de Justicia, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, requerirá al Tribunal Superior respectivo o al despacho judicial o autoridad indicados para que le envíen el expediente o el cuaderno de copias.
Cuando en la solicitud no se indicare el despacho judicial respectivo, el Ministerio de Justicia hará la correspondiente averiguación de manera inmediata, y requerirá el envío del expediente o del cuaderno de copias a más tardar el día siguiente a la obtención de la información pertinente.
El titular del despacho donde repose el expediente, deberá remitirlo en un término no mayor de tres (3) días hábiles contados a partir del recibo del requerimiento del Ministerio.
Si dentro del proceso o actuación no aparece que los delitos sean políticos o conexos con éstos, el Ministerio de Justicia requerirá al peticionario para los efectos previstos en el artículo 4°.
Artículo 7o. El Gobierno Nacional, mediante resolución ejecutiva suscrita por el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno y Justicia, resolverá dentro de los tres (3) meses siguientes al recibo del expediente.
La resolución ejecutiva que decida sobre la extinción de la pena, resolverá sobre la libertad del interesado y deberá notificársele personalmente a el o a su apoderado, en las formas y los términos prescritos en el Código Contencioso Administrativo. Contra ella procederá el recurso de reposición, en la oportunidad y con los requisitos señalados en el mismo código.
Copia de la resolución, una vez ejecutoriada, se enviará inmediatamente a la autoridad judicial y a las demás autoridades competentes.
TITULO III
De la extinción de la acción penal
Artículo 8o. Se declarará la extinción de la acción penal en favor de los nacionales colombianos que hayan sido o fueren denunciados o procesados por hechos que puedan ser constitutivos de los delitos políticos de rebelión, sedición, asonada y los conexos, respecto de los cuales no se hubiere dictado sentencia condenatoria ejecutoriada, siempre que se reúnan las condiciones establecidas en elTítulo I.
Artículo 9o. Corresponde a las Salas Penales de los respectivos Tribunales Superiores o al Tribunal de Orden Público, declarar la cesación de procedimiento o dictar el auto inhibitorio correspondiente, una vez hayan recibido del Ministerio de Justicia el expediente respectivo junto con la certificación que acredita el cumplimiento de las condiciones previstas en el artículo 3o y siempre que se hubieren cumplido los demás requisitos establecidos en el presente decreto.
Artículo 10. La extinción de la acción penal se decretará a petición del interesado, mediante solicitud presentada ante el Ministerio de Justicia con el lleno de los requisitos establecidos en los incisos 2 y 3 del artículo 5º, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de este decreto.
El Ministerio verificará si el beneficiario está incluido en las listas a que se refiere el artículo 3o de este decreto y en caso afirmativo solicitará el expediente al juzgado o autoridad que se hubiere señalado en la petición.
Si el interesado no tuviere conocimiento del despacho judicial en el cual se estuviere adelantando el proceso o la actuación, el Ministerio de Justicia, hará la correspondiente averiguación de manera inmediata. Una vez obtenida la información el Ministerio requerirá a la autoridad respectiva para que le remita el expediente o la documentación que sea del caso.
El titular del despacho en donde repose el expediente o la documentación, deberá remitirlo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de recibo del requerimiento.
Artículo 11. El Ministerio de Justicia estudiará el expediente o la documentación para determinar si se llenan las condiciones establecidas en este decreto. Si la conexidad no estuviere acreditada en el proceso, se requerirá al peticionario para los efectos previstos en el artículo 4º.
Artículo 12. El Tribunal Superior respectivo decidirá dentro de los siete (7) días hábiles siguientes al del recibo del expediente.
Artículo 13. Todos los procesos e indagaciones preliminares que cursen en contra de las personas a las cuales se aplica el presente decreto, se suspenderán a partir del momento en que el Ministerio de Justicia reciba las listas a que se refiere el artículo 3º.
Como consecuencia de lo previsto en este artículo, también se suspenderá la ejecución de las órdenes de captura vigentes, hasta tanto se decida sobre la solicitud. El Ministerio de Justicia informará de tal hecho a las autoridades encargadas de hacerlas efectivas.
Artículo 14. El auto que decida la cesación de procedimiento o la inhibición será apelable ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Penal. En dichos eventos el auto inhibitorio ejecutoriado, hará tránsito a cosa juzgada.
TITULO IV
Disposiciones generales
Artículo 15. Los beneficios establecidos en este decreto se reconocerán sin perjuicio de la responsabilidad civil respecto de los particulares.
Artículo 16. Para solicitar los beneficios, interponer los recursos, y adelantar las demás diligencias y actos procesales a que se refiere este decreto el interesado podrá actuar directamente o por intermedio de apoderado. La constitución del poder no requerirá presentación personal.
La sustitución del poder, así como cualquier memorial dirigido a la autoridad que conozca del trámite, podrá hacerse según Jo previsto en el inciso 3° del artículo 107 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio de que se envié desde el mismo lugar en donde se encuentra la autoridad a la cual va dirigido.
Si el interesado carece de cédula o de tarjeta de identidad, se aceptará su declaración de ser la misma persona a que se refiere el proceso o la actuación administrativa, sin perjuicio de Ja verificación de tai circunstancia por parte del Gobierno Nacional.
Artículo 17. Para el trámite de la extinción de la pena el Ministerio de Justicia podrá designar, previa solicitud del interesado, un defensor público de oficio. Para el trámite de los demás beneficios y de la apelación de las providencias el interesado podrá solicitar a la autoridad que esté conociendo del proceso el nombramiento de un defensor de oficio.
Todas las apelaciones previstas en este decreto se tramitarán aunque no hayan sido sustentadas.
Artículo 18. Las personas que obtengan cualquiera de los beneficios de este decreto, no podrán ser investigadas, procesadas ni juzgadas por los mismos hechos que originaron su otorgamiento.
Pasados seis (6) meses de iniciada la vigencia de este decreto no se podrán tramitar las denuncias penales que se instauren contra las personas incluidas en la lista a que se refiere el artículo 3º, siempre que se trate de delitos políticos o conexos con éstos, y que hubieren sido cometidos con anterioridad a la vigencia del decreto.
Artículo 19. Las personas que estén privadas de la libertad por los delitos a que se refiere el artículo 2º del presente decreto y que resulten beneficiadas con la declaración de extinción de la pena o de Ja acción penal, deberán ser puestas en libertad en forma inmediata, una vez proferida la providencia.
Artículo 20. En caso de pérdida o extravío total o parcial de un expediente o documentación, la demostración de la situación jurídica necesaria para la aplicación; este decreto podrá efectuarse mediante la reconstrucción inmediata y sumaria de los mismos, obtenido con el auxilio de las personas interesadas y de las autoridades pertinentes, con copias de las diligencias o providencias, archivos de los despachos, registros carcelarios y policivos y demás datos o informaciones dignas de credibilidad.
Artículo 21. Corresponde al Procurador General de la Nación por sí o por medio de sus agentes, verificar en cada caso la aplicación de las disposiciones establecidas en el presente decreto.
Artículo 22. Las autoridades judiciales remitirán al Ministerio de justicia copia de las providencias que decidan sobre los beneficios, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición.
Artículo 23. Los términos establecidos en el presente decreto son perentorios y su incumplimiento acarreará las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar.
Artículo 24. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones legales que le sean contrarias.
Comuníquese y publíquese.
Dado en Bogotá, D. E., a 21 de enero de 1991.
CESAR GAVIRIA TRUJILLO
El Ministro de Gobierno, Humberto De La Calle Lombana; el Ministro de Relaciones Exteriores, Luis Fernando Jaramillo Correa; el Ministro de Justicia, Jaime Giraldo Ángel; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Rudolf HommesRodríguez; el Ministro de Defensa Nacional, Oscar Botero Restrepo; la Ministra de Agricultura,María del Rosario Sintes Ulloa; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social,Francisco Posada de La Peña, el Ministro de Salud, Camilo González Passo; el Ministro de Desarrollo Económico, Ernesto Samper Pizano; el Ministro de Minas y Energía,Luis Fernando Vergara Munarriz; el Ministro de Educación Nacional, Alfonso Valdivieso Sarmiento; el Ministro de Comunicaciones, Alberto Casas Santamaría; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Juan Felipe Gaviria Gutiérrez.»
B. Contenido del Decreto Legislativo
El decreto está firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros del Despacho. Su normatividad puede resumirse de esta manera:
I. La motivación: las causas perturbadoras del orden y el proceso de paz
Al advertir que una de las causas del actual estado de sitio, originado en la declaración hecha mediante Decreto 1038 de 1984, fue la actividad reiterada de varios grupos alzados en armas dirigida contra el régimen constitucional, el Decreto Legislativo 213 indica en sus consideraciones que esas acciones han continuado por parte de ciertas personas concertadas para aquel fin, pero que otros grupos se han reincorporado a la vida civil y algunos más están en ese mismo propósito como, por ejemplo, los denominados EPL, Quintín Lame y PRT. La terminación de la subversión guerrillera se ha encausado dentro de los procesos de paz que el Gobierno ha dispuesto con estas condiciones:
a) La reinserción en la vida ciudadana normal de los alzados en armas mediante su desmovilización y dejación de las armas;
La suspensión de la potestad sancionatoria del Estado para los casos de delitos
políticos mediante la modificación transitara del régimen penal en el sentido de
suspender, bajo determinadas condiciones, las acciones en curso y las penas impuestas, decisiones éstas indispensables para que, una vez abandonadas las armas, los antiguos guerrilleros puedan ingresar en la vida democrática de Colombia y se avance, así, en el restablecimiento del orden público en el territorio nacional;
La participación, para la búsqueda de la reconciliación, de los representantes
de los grupos desmovilizados en la Asamblea Nacional Constitucional de conformidad con las bases del Acuerdo suscrito por las fuerzas políticas el 23 de agosto de 1990 y mencionado en el Decreto Legislativo 1926 de 1990, según el cual tales agrupaciones dispondrían de dos puestos en la Asamblea.
Las precitadas consideraciones quedan, en el sentir del Gobierno, vinculadas al objetivo del restablecimiento del orden y son indispensables para el éxito de los planes de paz que ha adoptado oficialmente.
2. La normatividad de emergencia: los delitos y las penas
El Decreto 213 de 1991 invoca el criterio de la Corte Suprema de justicia expresado en la Sentencia del 10 de mayo de 1982 cuando estudió la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 474 de ese año de similar contenido y dispone, en primer lugar, el régimen que condiciona la extinción de la pena y de la acción penal, en segundo término, las tramitaciones de una y otra situación y, finalmente, algunos aspectos prácticos para la solicitud de los beneficios y los efectos de las medidas que los decreten.
a) La extinción de la pena y de la acción penal
I. Prescribe la norma decretal sub examine que la extinción de la pena y de la
acción penal queda consagrada a favor de los nacionales colombianos autores o
cómplices de hechos constitutivos de delitos políticos cometidos antes de la vigencia de ese decreto e indica que tales entidades delictivas son las tipificadas como rebelión, sedición y asonada y los delitos conexos con ellos. Excluye de tales beneficios los "genocidios, los homicidios cometidos fuera de combate, con sevicia o colocando a la víctima en estado de indefensión" y todo acto de ferocidad o barbarie (Cfr, arts. 1º y 2º).
II. La condición básica para que proceda la extinción es la demostración de la
voluntad de reincorporarse, por el sujeto beneficiado, a la vida civil, lo cual significa que la organización subversiva a la cual pertenece se desmovilice y abandone definitivamente las armas en los términos que ha dispuesto el Gobierno en sus planes de paz. Estas circunstancias serán acreditadas ante el Ministerio de Gobierno, quien las evaluará y precisará si la persona determinada está o no vinculada al grupo guerrillero específico. Las normas disponen mecanismos de obtención y comprobación de estas informaciones, la responsabilidad por su veracidad y ordena la elaboración de las listas con los nombres respectivos para remitirlas, por el Ministerio de Justicia, a todos los Tribunales Superiores, al Tribunal de Orden Público y a las demás autoridades competentes para lo de su cargo de conformidad con las previsiones del decreto.
Dispone, así mismo, que toda autoridad que conozca de los hechos mencionados en el Decreto 213 enviará el expediente al Tribunal, el cual lo conservará hasta por los seis meses siguientes al recibo de las listas con el fin de decretar la extinción de la acción. Si no se hace uso de los beneficios en ese lapso, el expediente se regresará a la autoridad de origen para que continúe su trámite.
III. El artículo 4º establece que si la conexidad no ha sido declarada en sentencia o considerada en la actuación, el interesado deberá demostrarla y el Ministerio de Justicia la declarará para los efectos del Decreto 213 examinado, siempre y cuando se trate de delitos cometidos antes de su vigencia.
b) La extinción de la pena
I. El Gobierno Nacional, según el artículo 5° del Decreto Legislativo 213,
podrá conceder la extinción de la sanción o de la pena en cada caso particular a los colombianos condenados por los delitos ya considerados en el artículo 1o.
II. El trámite se inicia con la solicitud de las personas que fueren incluidas en
las listas que elabora el Ministerio de Gobierno. La solicitud se presentará, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del Decreto 213, al Ministerio de Justicia, directamente por el interesado o por intermedio de apoderado. En ella se manifestará la voluntad de reincorporarse a la vida civil e identificará el despacho donde esté el expediente con las razones para obtener el beneficio. Si el peticionario no indica el despacho, el Ministerio iniciará la averiguación tendiente a conocerlo para requerir, de inmediato, el envío del expediente. Si el despacho es conocido esta solicitud la hará el Ministerio dentro de los tres días siguientes al recibo de la petición del beneficio. Igual plazo tendrá el juzgado o tribunal donde repose el expediente para atender lo requerido.
II. Si en el expediente no aparece ya establecido que los delitos sean políticos o conexos, el Ministerio requerirá al interesado antes de efectuar la correspondiente
declaración, tal como lo indica el artículo 4o ya descrito. Es decir, estas definiciones pertenecerán a la competencia del Ministerio de Justicia.
III. La concesión del beneficio de la extinción de la pena será dictada por el
Gobierno Nacional mediante resolución ejecutiva, dentro de los tres meses siguientes al recibo del expediente, la cual se notificará y podrá ser susceptible del recurso de reposición de conformidad con el Código Contencioso Administrativo.
La resolución ejecutoriada se enviará a las autoridades judiciales y demás competentes.
c) La extinción de la acción penal
l. Por los mismos delitos y sus conexos se concederá la extinción de la acción penal cuando no se hubiere dictado en los respectivos procesos sentencia condenatoria ejecutoriada.
II. La competencia para dictar el auto de cesación de procedimiento o el
inhibitorio correspondiente, corresponde a las Salas Penales de los Tribunales Superiores o al Tribunal de Orden Público.
III. La tramitación de la solicitud se resume así:
a) Se dirige al Ministerio de Justicia dentro de los seis meses siguientes a la
expedición del Decreto aquí analizado;
b) El Ministerio verificará si el solicitante está incluido en las listas ya elaboradas;
c) El Ministerio solicitará el expediente al despacho que el interesado haya
señalado o averiguará donde reposa para pedirlo de acuerdo con lo explicado arriba;
d) El Ministerio estudia la información para conocer si se reúnen las condiciones que exige el Decreto Legislativo 213;
e) Si la conexidad no estuviere acreditada en el proceso se requerirá al interesado para poder decretarla, según el artículo 4° del Decreto;
f) El Tribunal respectivo decidirá sobre la extinción de la acción penal dentro de
los siete (7) días hábiles siguientes al recibo del expediente.
IV. Todos los procesos e indagaciones adelantados en la hipótesis que considera
ese decreto se suspenderán a partir del momento en que se reciba la lista que elabora el Ministerio de Justicia. Igual tratamiento se dará a las órdenes de captura hasta tanto se decida sobre la solicitud.
VI. El auto que decrete la cesación del procedimiento o la inhibición será, apelable ante la Sala de Casación Penal de la Corte según lo dispuesto en el Código Penal. El auto inhbibitorio <sic> ejecutoriado hará tránsito a cosa juzgada.
d) Disposiciones generales
Varias reglas complementan las anteriores, así:
a) Los beneficios se reconocerán sin perjuicio de la responsabilidad civil respecto de los particulares;
b) La actuación puede promoverse y culminarse directamente por intermedio
de apoderado para lo cual la constitución del poder no requerirá presentación
personal;
c) La sustitución del poder y cualquier memorial dirigido a la autoridad competente se hará según lo previsto en el inciso 3o del artículo 107 del C. de P.C., sin
perjuicio de que se envíe desde el mismo lugar en donde se encuentra la autoridad a quien va dirigido;
d) Si el interesado carece de cédula o tarjeta de identidad, se aceptará su
declaración de ser la misma persona a quien se refiere el proceso o la actuación
administrativa, según el caso. El Gobierno podrá verificar ese hecho;
e) El Ministerio de justicia podrá designar un defensor de oficio para el trámite
de la extinción de la pena. En los demás casos el interesado podrá solicitar a la
autoridad competente la designación de un defensor de oficio;
f) No habrá investigación a las personas que obtengan los beneficios por los
mismos hechos que los originaron y pasados seis meses a partir de la vigencia del
decreto legislativo no se "podrán tramitar las denuncias penales que se instauren
contra las personas incluidas en la lista a que se refiere el artículo 3º siempre que se trate de delitos políticos o conexos con éstos, y que se hubieren cometido con
anterioridad a la vigencia del decreto";
g) La persona beneficiada con la extinción de la pena o de la acción penal será
puesta en libertad;
h) En caso de pérdida del expediente o extravío total o parcial se reconstruirá, inmediata y sumariamente, con los elementos probatorios, pruebas, documentos, etc., que se tengan al alcance por parte de las autoridades;
i) El Procurador General de la Nación verificará la aplicación de las disposiciones del decreto;
f) <sic> Las autoridades judiciales enviarán al Ministerio de Justicia, copia de las providencias que decreten los beneficios dentro de los 3 días siguientes a su expedición;
g) <sic> Los términos establecidos en el decreto son perentorios y su incumplimiento acarreará las sanciones disciplinarias que señala la ley.
Finalmente el decreto anuncia su vigencia a partir de la publicación y suspende las normas que le sean contrarias,
C. Competencia de la Corte
El decreto transcrito es legislativo, dictado con apoyo en las atribuciones que asume el Presidente de la República en la emergencia del estado de sitio, por lo cual la Corte es competente para ejercer el control de su constitucionalidad en virtud de lo dispuesto por los artículos 121 y 214 de la Constitución Política de Colombia.
II. LA INTERVENCIÓN CIUDADANA
Durante el término de la fijación en lista, el ciudadano Alberto Alvarez Jiménez presentó un escrito para defender la constitucionalidad del decreto aquí analizado, en el cual después de relatar las tesis de la Corte en 1987 (Sentencia No. 20 del 5 de marzo. Mag. Pon. Dr. J. Vallejo) y 1988 (Sentencia del 16 de junio de 1988), indica que las atribuciones del estado de sitio le permiten al Presidente adoptar medidas como amnistías e indultos ya que el Congreso sólo tendría una facultad exclusiva cuando tales beneficios no se refieran al restablecimiento desorden público ni tengan relación directa con él. Argumenta para ello indicando que es del resorte presidencial mantener y restablecer el orden público donde fuere perturbado, obligación que no es exclusiva porque el Congreso tiene similares responsabilidades. La Corte dice, en el criterio del ciudadano que en materia de orden público las facultades no son únicas y 
el Congreso puede legislar sin limitación alguna en esa materia máxime cuando sus sesiones no son incompatibles con el estado de sitio. Al mismo tiempo y por idénticas razones, la competencia para decretar los citados beneficios es compartida en tiempos de emergencia entre el Presidente y el Congreso de la República. Refuerza su posición explicando que cuando la constitución exige el otorgamiento de amnistías e indultos por delitos políticos mediante ley, es ley, igualmente y en sentido material, el decreto de estado de sitio, por lo cual reitera la tesis de la competencia compartida y su solicitud de declarar exequible el decreto sub examine.
III. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador solicita a esta Corporación declare que el decreto sub examine es constitucional por las siguientes razones:
A. Si bien la amnistía y el indulto tienen sus elementos muy bien definidos por la jurisprudencia y la doctrina y, de acuerdo con anteriores tesis de la Corte, al exigir la Constitución una determinada mayoría para la expedición de las leyes que los establezcan (art. 76, No. 19), pudiera estar reservando tal competencia de manera exclusiva a la ley, en sentido formal y orgánico, lo cierto es que "las medidas adoptadas por el Legislador Extraordinario en el decreto bajo examen no son, no tienen la totalidad de las características del indulto ni de la amnistía, aun cuando sus efectos sean similares, parecen, como lo sostuvo el doctor Alfonso Reyes Echandía al salvar su voto en la sentencia de 10.de mayo de 1982, tantas veces citada, que son "más bien una causal innominada, extraordinaria y temporal de exclusión de la punibilidad que implica -como todas las que extinguen la potestad sancionadora del Estado- cesación de la acción penal o de la pena, según el momento procesal en quese reconozcan".
Concluye, en este punto, el Procurador que la creación de figuras penales es una facultad que puede ejercerse por el Gobierno en el régimen de excepción, por lo cual tales medidas que afectan el régimen penal son compatibles con la Constitución;
B. Agrega que siendo una de las finalidades de los decretos de estado de sitio la
recuperación del orden público, la "escogencia de los medios para lograr tal objetivo
es potestativa del Gobierno y con base en tal facultad le era dable renunciar a la
potestad punitiva que posee, al estimar que esta medida podía conducir a normalizar
la situación, ya bastante alterada, de nuestro país";
C. Finalmente analiza el contenido de las disposiciones del Decreto Legislativo
213 para conceptuar que todas ellas se ajustan al régimen superior, ante todo cuando
separa claramente dos actuaciones: la primera, de carácter jurisdiccional referida a la
extinción de la pena y la consiguiente cesación de procedimiento, cuya competencia
se entrega al juez y, la segunda, de tipo administrativo al Gobierno para que declare la
extinción de la pena en asuntos que ya no están sujetos al conocimiento de los jueces.
Respetó, de esa manera, el Decreto Legislativo el principio de la separación de
poderes, del debido proceso y las demás garantías por lo cual no advierte quebranto
alguno de la norma fundamental.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Surtido debidamente el trámite previsto en la Constitución y en el Decreto No. 42 3 de 1969 la Corte entra a juzgar la constitucionalidad del Decreto Legislativo No 213 de 1991.
A. De las condiciones jurídico- formales
Como se anotó, el Decreto Legislativo 213 se expidió con la firma del Presidente y de todos los ministros del Despacho, y sus normas, de carácter transitorio, señalan que suspenden la legislación que le sea contraria, con lo cual se ajusta a las reglas del artículo 121 constitucional.
B. Del análisis de mérito: las causas y las medidas
1. De los motivos perturbadores de la normalidad
La motivación del decreto ya descrita es clara en dos propósitos: la terminación de las actividades subversivas de grupos que decidieron ingresar en el proceso de paz que el Gobierno propuso a los alzados en armas y la reconciliación de ellos con el sistema político para lo cual se anuncia su ingreso a la Asamblea Constitucional de conformidad con el Acuerdo Político que aparece en el Decreto Legislativo 1926 de 1990 ya estudiado por la Corte.
Toda alteración del orden público que deba ser tratada con los mecanismos del estado de excepción del artículo 121 tiene en su esencia la confrontación bélica y la agresión descritas en las motivaciones que el Gobierno expuso en su oportunidad al Consejo de Estado y que figuran como motivaciones del Decreto 1038 de 1984. La conmoción que Colombia ha vivido desde hace varios lustros se ha distinguido por una violencia generalizada promovida por varias causas y agenciada por personas y grupos de vanados intereses. Uno de los hechos de la declaratoria del estado de sitio se refiere a la feroz agresión de los narcotraficantes para mantener la continua producción de drogas alucinógenas y psicotrópicas, unida al ingreso compulsivo de los recursos económicos obtenidos con tan reprobable negocio, en el sistema financiero y económico de nuestro país. Las contradicciones que esta situación causa han conducido al desangre más doloroso y a la modificación de los valores más caros de la sociedad colombiana, en beneficio de aquellos que han creado una cultura ostentosa, inmensamente rica y simultáneamente violenta. Estos problemas han sido atendidos con una serie de medidas políticas y jurídicas que corresponden a otro momento de análisis.
Pero, otra causa que obra en tan complejo cuadro es la atribuible a varios grupos guerrilleros que han expuesto tesis políticas para ser implantadas mediante la toma sangrienta del poder. Con el tiempo, dice la historia reciente, la opción violenta para ese propósito ha caído en tal deslegitimación, en tal crisis y en la demostración más paladina de su imposible éxito, que varias agrupaciones han buscado el camino de la paz y de su desmovilización para ingresar en la democrática contienda política. Los gobiernos, considerando la naturaleza de los delitos políticos que han cometido, han ofrecido varios caminos para que puedan dejar las armas y desmontar su aparato militar.
Varias de esas medidas son puramente administrativas y otras han requerido modificaciones del orden jurídico-penal vigente para que los procesos de paz tengan éxito- De esta manera, se prescribe en el decreto ahora examinado, que los alzados en armas deberán, necesariamente, manifestar su voluntad de acoger la propuesta oficial y su desmovilización como organizaciones guerrilleras, para lo cual es una condición indispensable el abandono de las armas.
A esa acción de los guerrilleros corresponderá otra por parte del Estado que abre la posibilidad de su ingreso en la vida civil democrática. La extinción de la pena y de la acción penal, es un método para conseguir ese fin. Las confrontaciones que ocurren en el seno de las sociedades y entre distintos Estados, pueden finalizar con el triunfo militar de una de las partes en conflicto para lo cual se suscribirán en su momento las actas y documentos de rendición o los tratados que imponen coercitivamente conductas políticas y decisiones aún en contra de la voluntad de los claudicantes. Será, entonces, una paz impuesta unilateralmente por el predominio y el éxito de la fuerza física organizada estratégicamente. Pero en la dinámica de las confrontaciones también es posible, para finalizarlas, el acuerdo de las partes, así sea con la prevalencia de una de ellas, para que la contienda cese y se encamine la sociedad hacia el desarrollo y la promoción social. Es en tal sentido, una forma normal y eficaz para recuperar la paz y el orden público alterado, la celebración de esta clase de pactos puesto que no necesariamente el enfrentamiento por opiniones y criterios políticos debe terminar con el fallo que resulte de una batalla o de un combate a cargo de las fuerzas militares, sino que el fin de la paz puede ocurrir, como ha sucedido en otras latitudes, con la reconciliación de los contradictores y su manifestación sobre el futuro de la sociedad.
Tal realidad es compatible con las previsiones constitucionales colombianas y con la más exigente interpretación del sistema democrático. Tradicionalmente, además, los gobiernos han ofrecido la paz a quienes impulsados por motivos puramente políticos han propuesto formas de organización por el camino equivocado de las armas. Son varias las leyes que han establecido la posibilidad de amnistías eindultos por delitos políticos. Unas han tenido éxito, otras no. Pero en nuestro modode ser ha sido una constante del poder público esta clase de ofrecimientos, en mediode las más agudas crisis, para resolver los problemas engendrados en injusticiassociales, en la desatención de las necesidades públicas, en inadvertencias sobre lasangustias más elementales y significativas de los colombianos y en situaciones quemuchas veces escapan al querer y a las buenas intenciones de los gobernantes.
Así las cosas, resulta evidente la conexidad propia de las medidas del estado de sitio, cuando se decreta la extinción de la pena y de la acción penal a los nacionales colombianos, autores o cómplices, de hechos constitutivos de delitos políticos, con la exclusión, apenas obvia, de los genocidios, los homicidios cometidos fuera de combate, con sevicia o colocando a la víctima en estado de indefensión y los actos de ferocidad o barbarie. La sola enumeración de estas acciones indica su alejamiento de todo propósito de mejorar las condiciones de la sociedad, intención que aparece en eldelito político. Son más bien, crímenes que jamás podrán tener excusa válida en lacivilización contemporánea.
En cuanto a la motivación del decreto sobre la vinculación o participación de los representantes de los grupos guerrilleros desmovilizados a la Asamblea Constitucional, estima la Corte que son apreciaciones sobre una gestión política futura de esas personas que es ajena a las consideraciones propias de la conexidad por lo cual se abstiene de emitir juicio alguno sobre ella.
2. De las facultades del estado de sitio sobre la amnistía y el indulto
La discusión jurídica indispensable para conocer si el decreto sub examine respeta el orden constitucional no es extraña a la experiencia de la Corte.
La distinción básica de la jurisprudencia de 1982 enseña que las figuras de la amnistía y el indulto son determinaciones que caen en la exclusiva competencia del legislador, debido a las condiciones de formación de la ley respectiva consignadas en el numeral 19 del artículo 76 constitucional. Significa esto que para la tesis contenida en la comentada sentencia de 1982 (Cfr. Sentencia de mayo 10 de 1982. Exp. No. 957 (108-E). Revisión del Decreto Legislativo No. 474 de 1982. Mag. Sust. Dr. L. C. Sáchica Aponte. G. J. No. 2409, pp. 148 y ss.), el ejercicio de la antiquísima potestad de la gracia, atributo inmanente del poder soberano, está reservado, para los efectos de la adopción de la amnistía y el indulto, al Congreso, órgano vocero del pueblo titular de la soberanía.
Frente a las antedichas instituciones, puestas en marcha mediante leyes específicas, figuran determinaciones que el Gobierno, con apoyo en los decretos de excepción ha adoptado tendientes a modificar el sistema jurídico-penal extinguiendo las penas y las acciones para delitos de tipo político y en beneficio de la terminación del alzamiento en armas por parte de agrupaciones guerrilleras. Añade la jurisprudencia en tal dirección que:
"... no parece acertado asimilar las medidas de extinción de acciones y penas con las instituciones de la amnistía y el indulto, en razón de la semejanza de sus efectos, porque no es válido afirmar que el Gobierno puede decretar amnistías e indultos, por virtud de que le compete constitucionalmente la guarda o restauración del orden público, ya que aquellas competencias están atribuidas por la Constitución como propias del Congreso, según resulta délo dispuesto en el artículo 76-19 y en el 119-4."
El planteamiento de la sentencia transcrita en parte, consiste en afirmar que los institutos de la amnistía y el indulto son hipótesis diferentes de la suspensión de la ley penal y, por lo tanto, su aplicabilidad a "quienes incurrieron o pueden hallarse incursos en la comisión de los delitos..." políticos. En este caso, añade el citado criterio, la facultad excepcional del Presidente le permite dictar disposiciones que, por la vía general y abstracta y no particular, suspendan la pena y la acción penal con el fin claro de la restauración del orden público, para hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia del respectivo decreto y previo el cumplimiento de las condiciones que allí se determinen en armonía con la política más conveniente para el buen suceso de la paz y de la preservación del Estado de derecho.
Para la Procuraduría, que sigue las consecuencias de la jurisprudencia de 1982, el decreto sub examine se ubica en la categoría de las disposiciones que no crean 
amnistías o indultos, sino que suspenden transitoriamente la ley penal para facilitarla desmovilización de los grupos que se han alzado en armas contra el sistema constitucional y decidieron aceptar la legitimidad del poder público, la soberanía del pueblo y la vigencia de las instituciones.
El propósito de la tesis de la jurisprudencia ya referida es el de evitar el obstáculo que suponía su afirmación previa, consistente en decir que como la amnistía y el indulto se establecen mediante leyes que deben cumplir con requisitos constitucionales de mayorías calificadas (art. 76 No. 19), la norma fundamental atribuye tal potestad de manera exclusiva y excluyente al Congreso de la República, separando de esa materia la acción del decreto legislativo.
No lo estima así la Corte en esta oportunidad, por cuanto la extinción de la pena y de la sanción, aunque no tenga el título de "amnistía o de indulto" y el decreto prefiera regular sus efectos eludiendo su denominación, se trata del mismo fenómeno jurídico de olvido y perdón propios de la gracia que el Estado soberano desea administrar para los efectos del restablecimiento del orden público y para las entidades delictivas que caen bajo la noción del delito político y de aquellas conductas conexas que sirvieron para que los alzados en armas desarrollaran su punible actividad política.
Cuando se habla de la extinción de la acción y de la pena dentro del régimen contenido en el decreto analizado, estamos en presencia de las definiciones, por sus efectos característicos y esenciales, de la amnistía y el indulto. Por lo tanto no es necesario eludir semejante identificación ni esquivar formalmente las expresiones que la técnica jurídica ha utilizado, para entrar a sustentar la constitucionalidad de ese decreto.
Su exequibilidad se explica, no sólo por las razones de conexidad ya expuestas, sino porque el Presidente de la República asume la potestad legislativa suficiente para poner fin al conflicto que alteró el orden público mediante la expedición de medidas, que en su apreciación política, sean eficaces y pertinentes. En esa dirección la Corte ha admitido que el Presidente pueda establecer conductas punibles, modificar la cantidad e instensidad <sic> de las sanciones y derogar los decretos de excepción si estima que han cumplido su cometido o que resultaron inadecuados. Dentro de esa capacidad legislativa está, igualmente, la de decretar amnistías e indultos con las mismas limitaciones que la Constitución dispone para el Congreso, es decir:
a) Que se trate de graves motivos de conveniencia pública;
b) Que sean medidas generales;
c) Que la gracia se refiera exclusivamente a delitos políticos y a aquellos que se cometieron para el propósito único de la acción política. De aquí que de la conexidad ha de retirarse toda conducta que carezca de vinculación política y cuyo designio sea el de los delitos comunes;
d) Que si "los favorecidos fueren eximidos de responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado queda obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar";
Que los actos (jurisdiccionales o administrativos) de contenido particular mediante los cuales se aplique la extinción de la acción penal (amnistía) y de remisión de la pena (indulto) sean proferidos por la autoridad competente, respetando el principio organizativo del Estado.
Así las cosas, la mera exigencia de una mayoría calificada que hace la Constitución (art. 76, No. 19) no significa la de una reserva legal que impida al Presidente en uso de las facultades del estado de sitio decretar, por vía general, la amnistía y el indulto. Son, más bien normas, propias de las atribuciones de la emergencia aplicables quienes se acogieron al proceso de paz que, al fin y al cabo, es el propósito último del artículo 121 de la Constitución.
Las disposiciones adoptadas por el Decreto 213 tienen un carácter transitorio porque la extinción de la acción y de la pena opera únicamente para los delitos políticos cometidos antes de su vigencia y el procedimiento para decretarlas, como todos sus condicionamientos, es temporal. Esto no se opone a que, individualmentela aplicación de los efectos jurídicos puedan tener consecuencias permanentes para quienes se acogen a los beneficios. Tal situación jurídica -que opera en el campo de lo subjetivo- ocurre con casi todas las normas del estado de sitio, las cuales aunqueestén ligadas al tiempo de vigencia del régimen de excepción y su valor sea el de suspender la legislación que se le oponga, para las relaciones particulares los efectospueden ser, y serán, más duraderos.
Es importante resaltar la distinción constitucional, en cuanto a la competencia en materia de amnistía e indulto. Ambos se establecen, de manera general, por leyes del Congreso o mediante decretos de estado de sitio como el analizado. En lo que hace a la aplicación individual de cada uno de ellos, tenemos que la amnistía extingue la acción penal y la pena (Cfr. art. 78 del C. P.) y, aunque la Constitución no trae una norma especifica en este punto, se particulariza con decisiones judiciales, porque se trata de aplicar una ley general, de culminar un proceso y de definir que frente a la determinación del legislador al procesado no se seguirá la causa ni se le impondrá pena alguna por un hecho que, excepcionalmente y para las personas previstas en la ley, dejó de ser punible, pero que continuará siendo castigado para los demás casos. El indulto se aplica, en decisiones de contenido subjetivo, según la regladel artículo 119 numeral 4º de la Constitución Nacional por el Presidente de la República. Lamisma Constitución atribuye al acto administrativo (poder ejecutivo)esta competencia de manera expresa.
Las normas complementarias contenidas en el Decreto Legislativo 213 de 1991 destinadas a tramitar y resolver las peticiones de extinción de la acción penal y de la pena son instrumentales y en nada contradicen las garantías y los preceptos constitucionales de observancia aún dentro del régimen del estado de sitio. Tal como lo indica el Procurador han respetado los principios fundamentales de separación de poderes y, con excepción, de lo dicho en el punto siguiente, se avienen con la norma superior.
3. El caso de la declaración de la conexidad de los delitos
No ocurre lo mismo con las disposiciones del Decreto 213 de 1991 que le entregan al Ministerio de justicia la facultad de calificar los hechos para determinar la ocurrencia de delitos políticos y la conexidad de éstos con otros para los efectos de la
aplicación de los beneficios allí consagrados. La calificación de los delitos y de la conexidad supone la definición de los elementos mismos de las conductas, la responsabilidad, la unidad de las circunstancias de tiempo y lugar, la interpretación y aplicación de la ley para mantener la unidad del proceso y señalar las consecuencias que la ley procesal y el mismo Decreto 213 establecen. Es una labor esencialmente jurisdiccional en la cual deben obrar todas las garantías procesales bajo la orientación del juez, funcionario que asegura la recta aplicación de la ley por su imparcialidad. No es ésta una función de la Administración Pública cuyo contenido es una labor ejecutiva de la ley, ni a ella, por respeto del principio de la separación de poderes, se le puede asignar semejantes atribuciones jurisdiccionales, porque está en juego la garantía más auténtica y eficaz de la libertad en un sistema democrático como el colombiano.
Sin embargo, el estudio, en cada caso, de las condiciones relativas a la pertenencia del interesado en los beneficios, al grupo rebelde desmovilizado, la ocurrencia de la dejación de las armas, su voluntad de reincorporarse a la vida civil y democrática y la elaboración de las listas son elementos que bien puede evaluarlos el respectivo ministerio y caen, así, en la responsabilidad propia de la Administración sin romper el principio organizativo del Estado que consagra el artículo 55 de la Constitución.
Estas razones conducen a la inexequibilidad de los artículos del Decreto 213 de 1991 que asignan al Ministerio de Justicia la calificación del delito político y la conexidad cuando aún no ha sido decretada en el respectivo proceso para la aplicación de los beneficios de la extinción de la acción penal y de la pena.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Declarar exequible, por no ser contrario a la Constitución Política de Colombia, el Decreto Legislativo No. 213 del 22 de enero de 1991, "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público", con excepción de los artículos 4o, inciso 2o; 6o inciso 4o; y 11 en la parte que dice: "Si la conexidad no estuviere acreditada en el proceso, se requerirá al peticionario para los efectos en el artículo 4º que se declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Pablo J. Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge CarreñoLuengas, Ricardo Calvete Rangel, (salvo voto); Manuel Enrique Daza Alvarez,Guillermo Duque Ruiz, (salvo el voto); Pedro Augusto Escobar Trujillo, EduardoGarcía Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jara-millo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, (salvo voto); Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael RomeroSierra, Edgar Saavedra Rojas, (con salvamento de voto); Jaime Sanín Greiffenstein,Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, (con salvamento de voto); Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuán
Secretaria
SALVAMENTO DE VOTO
En cumplimiento del deber que juramos cumplir, nos apartamos respetuosamente de la decisión mayoritaria que declaró constitucional el Decreto Legislativo de la referencia.
Para nosotros, el gobierno invocando el artículo 121 de la Carta no puede válidamente extinguir acciones penales y penas, llámense a esas figuras "causal innominada, extraordinaria y temporal" o sencillamente "amnistía e indulto" como tradicionalmente las ha denominado el Código Penal, por las siguientes razones que constituyen el soporte para estimar abiertamente contrario a 3a Constitución el Decreto examinado:
1. Es verdad que la jurisprudencia ha sostenido que en virtud del artículo 121 de la Carta el gobierno puede modificar las normas positivas del ordenamiento punitivo del Estado pero, al hacerlo, invariablemente ha condicionado esa facultad a que con dichas modificaciones "no se vulneren los principios generales de la Constitución", vale decir, la filofosía <sic> y alcance del estado de sitio y el principio medular de la separación de poderes con colaboración armónica hacia el logro de los fines del Estado.
El estado de sitio es por su propia naturaleza una competencia excepcional y de interpretación restringida que el constituyente otorga al gobierno en circunstancias verdaderamente extraordinarias. Por ello, los Decretos Legislativos que expida en su ejercicio solamente pueden "suspender" las leyes que sean incompatibles con el objetivo razón de la medida, el restablecimiento del orden público turbado. Es esto, entonces, lo que hace excepcional, temporal y limitada la competencia.
Infortunadamente los gobiernos olvidan estas características fundamentales y, lamentablemente el órgano controlador, posiblemente guiado por el deseo común de lograr la paz que se suele invocar como estribillo, cohonesta tal olvido, contribuyendo así sin proponérselo al resquebrajamiento del orden jurídico establecido en el Estatuto Fundamental.
3. En este orden de ideas, lo que puede hacer el Gobierno -y es lo realizado con frecuencia- en relación con dicha preceptiva ordinaria, es incrementar las penas, crear nuevos tipos penales, abreviar procedimientos, restringir y hasta suprimir beneficios, etc., medidas que no obstante ser temporales, por su carácter represivo pueden tener poder intimidatorio y por tanto contribuir al restablecimiento delorden.
Bien distinto es desde luego suplantar al Congreso, que es el supremo director de la política criminal y punitiva del Estado, para legislar con carácter permanente en materias de su exclusiva competencia y además, hacerlo para extinguir la acción penal y la pena es sencillamente, desconocer la filosofía y alcance del estado de sitio. Tipificar conductas lesivas del orden social y reprimirlas penalmente es una garantía de control social importante, luego resulta absurdo, en principio, considerarla causa determinante de la conmoción interior e imponer su abolición como medida necesaria para el restablecimiento del orden público alterado.
Verdad de apuño que la comisión de delitos es una de las causas de mayor desarreglo social, pero la obligación constitucional que el gobierno tiene frente a ese fenómeno no es transigir con el delito, sino combatirlo eficazmente.
4. Ahora bien, para el llamado "delito político" que tiene que ver ciertamente con el orden público, la Constitución ha querido que para su restablecimiento se acuda a la amnistía y al indulto, formas extraordinarias de extinción de la acción y de la pena, y entregó esa facultad a las tres ramas del poder para que armónicamente la desarrollen dentro de sus específicas competencias. En efecto: al Congreso, como supremo director de la política criminal y punitiva del Estado, tiene que exclusivamente determinar la "existencia de graves motivos de conveniencia pública" y enconsecuencia, expedir la "ley" correspondiente; a la Rama Judicial, la que debe investigar y condenar aplicando el derecho vigente, le incumbe ahora dictar la providencia de cesación de procedimiento respecto a las acciones en marcha por los delitos políticos amnistiados, y al Gobierno, el ejecutor de la ley, le correspondeconceder el indulto con arreglo a la ley que regule el ejercicio de esta facultad.
La palabra "ley" que trae el artículo 119 numeral 4° de la Constitución Nacional no es en sentido material sino formal, pues ha de interpretarse en función del artículo 76 numeral 19 ibídem que es su correspondiente y en donde dicha palabra se usa con tal sentido inequívocamente.
Con razón la Corte en sentencia de abril 22 de 1982, sostuvo:
"Es competencia exclusiva del Legislativo, no sólo por que así suelen disponerlo las constituciones políticas, sino además por la razón jurídica de fondo de que, al implicar la amnistía una limitación a la aplicación de la ley penal, ningún otro órgano del poder público podría ordenarla."
"A la luz de la Constitución Política de Colombia, artículo 76-19, el Congreso tiene la atribución exclusiva de 'conceder, por mayoría de dos tercios de los votos de los miembros que componen cada Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos'. Ello significa que la institución contiene un elemento esencialmente político: graves motivos de conveniencia pública; otro de orden puramente formal: que se apruebe por mayoría de dos tercios de los votos de los miembros que componen cada Cámara; y dos elementos de orden material: su generalidad y los delitos políticos como objetivo suyo."
"En términos de la Carta la amnistía es siempre objeto de ley, es el legislador el único que puede concederla y además, establecer el procedimiento necesario para ejercitar el derecho de quienes aspiren a obtenerla."
Lo ratificó en el fallo de mayo 10/82 cuando sostuvo:
"... no es válido afirmar que el Gobierno puede decretar amnistías e indultos, por virtud de que le compete constitucionalmente la guarda y restauración del orden público, ya que aquellas competencias están atribuidas por la Constitución como propias del Congreso, según resulta de lo dispuesto en el artículo 76-19 y en el 119-4.
"En estado de sitio el Gobierno no sustituye al Congreso en su función legislativa ni en ninguna de sus atribuciones constitucionales. Por ello, la Constitución en el artículo 121 aclara que esa Corporación puede sesionar y ejercer sus facultades constitucionales, porque no hay incompatibilidad con los poderes del Presidente en tales circunstancias, de acuerdo con el siguiente texto: 'La existencia del estado de sitio en ningún caso impide el funcionamiento normal del Congreso. Por consiguiente, éste se reunirá por derecho propio durante las sesiones ordinarias y en extraordinarias cuando el Gobierno lo convoque'.
"Es preciso considerar, además, que en este campo el Gobierno sólo tiene la potestad para conceder indultos, nunca amnistías, y con arreglo a la ley que regule el ejercicio de esta potestad', es decir, en forma condicionada a específica ley previa, y no directamente, como facultad constitucional propia, ni menos fundada en el artículo 121, sino en su condición ordinaria de ejercutor <sic> de la ley." (GJ. 2409, pág. 153).
De la misma manera, conviene precisar que si bien la jurisprudencia se ha inclinado laxamente por reconocer que todas las competencias del legislador ordinario pueden ser desarrolladas por el extraordinario dentro de las facultades del artículo 121 de la Constitución, también es verdad que de un examen exhaustivo de la Carta se hallan disposiciones que solamente pueden ser desarrolladas por el Congreso poseedor de la cláusula general de competencia que, como se sabe, una de sus características principales es la de considerar que las competencias atribuidas al gobierno para expedir normas con fuerza de ley, deben ser por excepción y siempre de interpretación restrictiva.
Uno de esos casos innegablemente es el de amnistía e indulto porque resulta amoral, al menos que, el gobierno se dé así mismo las reglas generales para reconocer el indulto en concreto. El control político implícito en la división de funciones del poder que las normas constitucionales referidas conllevan, se extingue con el acto autoritario del gobierno.
Como la extinción de la acción y de la pena o la amnistía y el indulto son medidas de efectos permanentes y que por lo mismo requieren legislación ordinaria, el adoptarlas por estado de sitio hace que sean inconstitucionales, razón suficiente para salvar el voto.
Dídimo Páez Velandia, Guillermo Duque Ruiz, Edgar Saavedra Rojas, Ricardo Calvete Rangel, Juan Manuel Torres Fresneda.
Fecha, ut supra.