Norma demandada: demanda de inconstitucionalidad del el artículo 4º de la Ley 20 de 1979.
LIMITE GRAVABLE DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN E INVALIDEZ
Exequibilidad del artículo 4º de la Ley 20 de 1979.
Nº 42
Corte Suprema de Justicia Sala Constitucional
Bogotá, D. E., julio 30 de 1981.
Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.
Aprobado por Acta número 78 de julio 30 de 1981.
REF.: Expediente número 834. Norma acusada: artículo 4º de la Ley 20 de 1979.
El ciudadano Guillermo Romero García ha promovido acción de inexequibilidad contra el artículo 4º de la Ley 20 de 1979, que es del siguiente tenor:
"Artículo 4º. La renta exenta por concepto de pensiones de jubilación e invalidez a que se refiere el numeral 5 del artículo 72 del Decreto 2053 de 1974 se aumenta a $ 20.000.00 mensuales".
Señala como textos constitucionales violados los artículos 30, 17, 105 y el preámbulo y, además los artículos 72, 172, 81, 85, 2, 55 y 75; el concepto en que lo fueron, según el actor, en extracto, se sintetiza en los siguientes argumentos:
1. Respecto de los artículos 30, 17, 105 y el preámbulo, tras enumerar el tratamiento tributario que las leyes, desde el Código Sustantivo del Trabajo hasta la Ley 20 de 1979, han dado a las prestaciones sociales en general y a las pensiones de jubilación e invalidez en particular, expresa que "... los pensionados tienen inequívoco derecho a que se haya mantenido el valor constante de la suma exenta de gravamen, es decir, a que con los veinte mil de 1979, se hayan podido adquirir las mismas cosas que se podían comprar con ocho mil pesos en 1969, porque de no ser así resultaría claro que los aumentos de la pensión exenta, supuestamente orientados a defender de la inflación al trabajador retirado, en vez de favorecerlo habríanlo perjudicado agravando -para fines tributarios y para todo efecto- el deterioro de su ingreso".
Después de citar y transcribir sentencias de la Sala de Casación Civil de la Corte y del Consejo de Estado que han decidido casos concretos con apoyo en consideraciones relativas a la desvalorización de la moneda colombiana y a la práctica de satisfacer obligaciones con aplicación del sistema del valor constante como medio para mantener el poder adquisitivo del peso, el demandante añade: "Queda pues claro que tanto la legislación positiva como la jurisprudencia han reconocido reiterada e inequívocamente el derecho que tienen los acreedores de obligaciones monetarias -los prestamistas, los arrendadores, los ahorradores, los vendedores a plazo, etc.- en el sentido de que la solución o pago de obligaciones a su favor debe incluir la depreciación sufrida por sus dineros en época de inflación. A tal fin tienden las estipulaciones de valor constante, corrección monetaria o reajuste a que se viene aludiendo, siendo de anotar, además, que esa entidad del valor constante también existe en el Derecho Público, como por ejemplo en la legislación tributaria (Leyes 49 de 1975, 19 de 1976, 54 de 1977, 20 de 1979). Así las cosas, cabe preguntar: j puede haber alguna razón valedera, en justicia o en derecho, para que el valor constante o reajuste de su ingreso se reconozca a los particulares y además esté consagrado legalmente en favor del fisco, pero se niegue a los trabajadores que por haber agotado su capacidad productiva, reciben una pensión que generalmente constituye su único ingreso ... Como el interrogante se resuelve forzosamente por la negativa, puesto que no hay razón para excluir a los pensionados del derecho reconocido a muchos otros ciudadanos, procede establecer si los incrementos de la pensión exenta de impuestos de renta han preservado o no han preservado el poder de compra de dicha prestación, porque si no lo han conservado es claro que se ha desconocido un derecho adquirido por los pensionados con justo título y se ha violado el artículo 30 de la Carta.
"La utilización de los memorados índices plantea como llamarada que ilumina, la conclusión de que para efectos tributarios -y en general por el aspecto económico-, los incrementos decretados en las pensiones exentas de impuestos, estuvieron muy lejos de consultar el principio del valor constante, es decir, que recogieron apenas parcialmente el deterioro resultante de la inflación, generando un empobrecimiento arbitrario de los pensionados y desconociendo un derecho suyo adquirido con justo título en virtud de ley preexistente. Por las razones expresadas hasta aquí, el aumento a $ 20.000.00 (monetariamente deficitario) de la pensión de jubilación exenta de impuestos, viola el artículo 30 de la Constitución Nacional".
Continúa su raciocinio diciendo que:
"Por el simple hecho de vulnerar un derecho adquirido con justo título por los trabajadores retirados por invalidez o vejez y pensionados, el artículo 4º de la Ley 20 de 1979, es además violatorio del artículo 17 de la Carta. Esa violación, finalmente, conlleva un cargo de injusticia imputable a la norma que demando, porque el Derecho debe ser expresión y consecuencia de la justicia. Consecuencialmente, la disposición acusada resulta igualmente violatoria del artículo 105 y del preámbulo de la Constitución de aquél, porque cuando los congresistas votaron favorablemente esa disposición, se apartaron de la justicia; de éste en cuanto dispone que la ley fundamental tiene por objeto asegurar la justicia y ese fin no se cumplió expidiendo el precepto enjuiciado".
2. La violación de los artículos 72, 172, 81-2, 85, 2 y 55 la hace radicar en el hecho de que el artículo acusado fue aprobado en primer debate de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes elegida el 1º de agosto de 1978, elección que fue declarada nula por el Consejo de Estado mediante sentencia de 2 de julio de 1979, y la presenta así:
"Si las violaciones constitucionales deducidas -con el mérito de la cosa juzgada-, fueron suficientes para invalidar la elección de la Comisión III de la Cámara, a fortiori se concluye que esos mismos vicios son imputables a todos los actos de dicha comisión, porque frente al inequívoco texto del artículo 75 de la Carta, resulta imposible pretender que las actuaciones de la Corporación hayan escapado de los vicios que invalidaron su conformación. Consecuencialmente es dable afirmar que el artículo enjuiciado viola los artículos 172 y 72 de la Carta".
Considera igualmente, que "el precepto cuya anulación persigo es igualmente violatorio del artículo 81-2 de la Constitución Nacional, toda vez que el primer debate por la correspondiente comisión fue indebidamente realizado, por incapacidad del organismo, según se ha expuesto y esa realización viciada impidió -a voces del mentado artículo 81- que el proyecto hubiera podido convertirse en ley válidamente, de lo cual, además, se desprende la carencia de validez y de efectos prevista por el artículo 75 ibídem".
Con la consecuencia de que "así mismo fue violatorio del artículo 85 ibídem porque la sanción y promulgación por el Ejecutivo, que dicho artículo prevé, no puede realizarse sino respecto de proyectos aprobados por ambas cámaras con arreglo a los requisitos constitucionales y legales". Y de que "adicionalmente, la norma demandada viola el artículo 2 de la Carta, porque el procedimiento de su expedición por el Congreso y su sanción por el Ejecutivo, se apartó del mandato, según el cual, 'los poderes públicos se ejercerán en los términos que esta constitución establece'. Por idéntica causa viola, así mismo, la armónica colaboración entre el Congreso y el Gobierno, prescrita por el artículo 55 ibídem".
3. La violación del artículo 75 la hace consistir la demanda en que, declarada por el Consejo de Estado la nulidad de la elección de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara, todos los actos cumplidos por dicho cuerpo, desde el momento de su elección, son inválidos. Al respecto expresa:
"El constituyente de 1968 demostró especial celo en su afán de preservar la exequibilidad y la misma legalidad de la función consistente en interpretar las necesidades nacionales y satisfacerlas produciendo el derecho positivo. La más elemental exégesis del artículo 75, concurre a evidenciar dicho celo; comienza puntualizando que toda reunión de congresistas celebrada con ánimo de ejercer el poder legislativo, carecerá de validez si pretermite cualquiera de los requisitos constitucionales pertinentes; pero añade -para alcanzar mayor precisión y efectividad- que a los actos realizados en semejantes condiciones (como aconteció con la aprobación del artículo que acuso por la Comisión Tercera de la Cámara), no podrá atribuírseles efecto.
"De modo que todas las reuniones que con propósitos de ejercer sus funciones realizó la Comisión Tercera Constitucional de la Cámara, elegida el 1º de agosto de 1978, carecieron de validez, y nadie puede reconocer efecto alguno a las deliberaciones y decisiones de ese organismo. Cabría inquirir a partir de qué momento, deben negarse efectos a esas situaciones legislativas viciadas, a las cuales niega existencia la propia ley constitucional. Hay que contestar que a partir del preciso instante en que el acto aparentemente válido se produce o expide, sin esperar a que se profiera decisión jurisdiccional que reconozca la inexistencia y consecuencial carencia de efectos del acto irregular".
Para abonar sus argumentos, el demandante trae a cuento principios como el de la intemporalidad del imperio de la Carta y el del predominio absoluto de la misma, pues en su concepto, "si la carencia de efectos que el artículo 75 atribuye a los actos de las corporaciones legislativas reunidas sin el lleno de los requisitos constitucionales, tuviera, para su efectividad, que aguardar a que la correspondiente decisión jurisdiccional se profiera declarando la invalidez de la reunión y la inefectividad de sus actos, concluiríamos en el absurdo de que so pretexto de acatar la Constitución se violaría su artículo 75 al reconocer efectos temporalmente -mientras la jurisdicción resuelve-, a los mismos actos cuya inexistencia o inefectividad, ab initio, consagra el citado artículo 75".
4. El Procurador solicita a la Corte que declare exequible la norma acusada. Sus principales razonamientos son:
a) Es competencia constitucional del Congreso (43 de la Constitución Nacional) la de imponer contribuciones, que implica las de señalar el monto del impuesto y determinar sus exenciones. Cuando el legislador declaró exentas las pensiones de jubilación e invalidez en determinada cuantía, lo hizo sin autolimitarse, sin ligar la exención a conceptos económicos como "upaquización" o "valor constante". El establecimiento de ese valor es asunto privativo del legislador, "frente al cual no se puede cuestionar inconstitucionalidad alguna".
b) En cuanto a los cargos por "vicios de forma" anota el Procurador que ha debido acusarse la Ley 20 en su integridad; que aunque la elección de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara verificada el 1º de agosto de 1978 fue declarada nula por el Consejo de Estado mediante fallo del 2 de julio de 1979 y la Ley de la cual forma parte la norma acusada fue aprobada por dicha Comisión el 20 de marzo del propio año, tal declaratoria no produce efectos retroactivos, esto es, que los actos cumplidos por la mencionada Comisión hasta cuando se anuló su composición, fueron válidos y necesariamente ejecutables, pues gozan de una presunción de legalidad.
c) "No sobra agregar -añade el Procurador- que la designación irregular de un funcionario, así sea corriente como el denominado 'funcionario público', o especial como el llamado 'funcionario político' o miembro del Congreso, no comporta, según las reglas del derecho público y las normas legales, la nulidad de los actos que haya cumplido, pues tales actos mantienen su validez y producen todos sus efectos normales para evitar trastornos del orden jurídico, aunque de la elección irregular, una vez declarada nula, puedan derivarse consecuencias de otra índole".
d) En cuanto a la violación del artículo 75, se expresa así:
"Tampoco es pertinente la invocación del artículo 75 de la Carta, puesto que este canon mira a las actuaciones de miembros del Congreso que, con miras a ejercer sus funciones, las realicen fuera de las condiciones constitucionales, para restarles todo valor; pero no a otras condiciones que las previstas en el Título VI 'De la reunión y atribuciones del Congreso'. Así, toda actuación del Congreso o de parte de él, y en especial toda ley expedida en época o lugar distintos señalados en la propia Constitución, o sin las formalidades necesarias para la apertura, funcionamiento y clausura de sesiones ordinarias o extraordinarias de las Cámaras legislativas, carecerá de validez y no producirá efecto alguno. Pero este fenómeno jurídico-político no puede confundirse con la validez de un acto administrativo cumplido por el Congreso o por una de sus Comisiones. Por eso no puede concluirse que la sanción de ineficacia, prevista en el artículo 75, para el tipo de actuaciones especialísimas allí señaladas, pueda hacerse extensiva a fenómenos diferentes que no generan invalidez sino inconstitucionalidad".
El actor replicó el concepto del Procurador e insistió en los argumentos del libelo inicial. Por su parte, la abogada María Cristina Velásquez Galarza, aduciendo su calidad de "funcionaría de la Dirección General de Impuestos Nacionales" intervino para oponerse a las pretensiones de la demanda, con apoyo en doctrinas del Consejo de Estado que han analizado aspectos tales como los derechos adquiridos frente a la ley tributaria, la vigencia de la misma y su irretroactividad. Aduce, además, que la tramitación en el Congreso del proyecto que devino en Ley 20 de 1979 se ciñó a los requisitos del artículo 81, por lo cual no está afectada de vicio alguno en su formación; argumenta que "los miembros de la Comisión Constitucional permanente de la Cámara, eran los representantes elegidos por votación popular y su elección como miembros de la Cámara 110 fue discutida en ningún momento, luego debe concluirse que tenían plena capacidad para ejercer legítimamente su función de legisladores".
Finalmente, insiste en que la nulidad proferida por el Consejo de Estado no puede viciar las actuaciones de la Comisión Tercera de la Cámara cumplidas con anterioridad a tal sentencia.
Todos los magistrados que componen la Sala Constitucional, se declararon impedidos; el Conjuez doctor Antonio de Irisarri Restrepo registró oportunamente el correspondiente proyecto de fallo; al reasumir sus funciones el suscrito magistrado sustanciador, tomó la dirección del proceso, en los términos del artículo 11 del Decreto 1265 de 1970 y 145 del Código de Procedimiento Civil.
II
Consideraciones de la Corte
Primera. Esta Sala es competente para conocer de la demanda propuesta, conforme al artículo 58-3º y parágrafo del Acto legislativo número 1 de 1979.
Segunda. Como la demanda propone cargos por contravención de las condiciones constitucionales en la expedición de la Ley 20 de 1979, cuyo artículo 4º tacha de inconstitucional y, como, además, se refiere a la prescripción de la acción que se apoye en tales vicios, la Corte puntualiza que el término de un año establecido por el artículo 59-3º del Acto legislativo número 1 de 1979 110 es aplicable a demandas contra leyes, que como en el caso que ahora se decide, fueron expedidas antes de la vigencia del mencionado Acto. Una interpretación diferente llevaría a la inaceptable conclusión de que las leyes expedidas antes de la fecha en que aquel Acto entró en vigor, afectadas por vicios de forma y que tuvieron más de un año de vigencia para la fecha en que el Acto reformatorio entró a regir, quedaron purgadas de tales vicios por prescripción del derecho a demandar su inconstitucionalidad, lo que, además, equivaldría a reconocer a esa disposición efecto retroactivo.
Debe precisarse también que, violaciones de lo preceptuado en el artículo 75 exceden el concepto de "vicios de forma" o trámite; ya que se refieren a los pre-requisitos constitucionales para el ejercicio válido de las competencias del legislador, lo cual es cuestión sustancial y no de mera forma o procedimiento, fuera de las implicaciones de orden político a que obedece esta prescripción.
Tercera. Violación de los artículos 30, 17, 105 de la Carta y el preámbulo de la misma.
a) No encuentra la Corte que la norma acusada incurra en desconocimiento de derechos adquiridos por los titulares de pensiones de jubilación o de invalidez con infracción del artículo 30. En efecto, ninguna disposición constitucional consagra los conceptos de "valor constante", de "corrección monetaria" o de reajuste de las obligaciones dinerarias como normas que condicionen las facultades legislativas del Congreso, como tampoco existen las que consagren exenciones impositivas según precisó la Sala Plena de esta Corporación en sentencia del 17 de junio de 1970 (Gaceta Judicial, tomo 137 bis, número 2338 bis, páginas 239 y siguientes), a la cual pertenecen los siguientes apartes que la Sala considera suficientes para desechar el cargo que se estudia:
"La potestad de decretar impuestos es característica esencial de la soberanía del Estado, sin que exista en la Constitución precepto que, en forma alguna, limite o condicione esa facultad en cuanto a los sujetos de la obligación tributaria o en cuanto a los bienes, rentas, hechos u operaciones gravables. En otras palabras, no hay en la Carta normas que consagren exenciones impositivas de cualquiera naturaleza.
"……………………………………………………………………………………….
"... en ninguna de esas reglas, normativas de la potestad impositiva del Estado, ni en otras de la Carta, existe implícita o expresa la prohibición de gravar cualesquiera clase de bienes o ingresos, o garantía de exención respecto a algunos de ellos o de cierto grupo de personas, salvo lo que pueda inferirse en cuanto a los bienes y rentas de los departamentos y municipios, conforme al artículo 183.
"El hecho de que el artículo 30 de la Constitución garantice la propiedad privada y en general los derechos adquiridos, significa simplemente, como lo anuncia el mismo texto, que una ley posterior al momento en que tuvieron nacimiento o en que quedaron constituidos, no puede borrar su existencia, desconocerlos a su titular, vulnerarlos en su esencia, lo cual, empero, no obsta a que el interés particular debe ceder al público o social.
"Pero de esa norma protectora de los bienes e intereses privados, básica para los derechos individuales y sociales, no puede derivarse, por interpretación extensiva que nada autoriza, una limitación directa o indirecta a la fundamental e incondicionada potestad impositiva del Estado, que para la atención de sus cargas de toda índole necesita, de manera forzosa e ineludible, gravar precisamente los bienes y derechos, entre ellos cualquier ingreso, amparados por el artículo 30, y en orden, entre otros fines, a asegurar esa protección.
"…
"Otra cosa es que por motivos de conveniencia, de estímulo a la actividad económica, por razones fiscales o aun por dificultades para la tasación o recaudo, en ocasiones el Estado se abstenga de gravar determinados bienes o ingresos, o expresamente los declare exentos, no obstante pertenecer a categorías bien definidas y siempre susceptibles de imposición, toda vez que, como se dijo, el legislador no está sometido a mandatos imperativos ni a limitaciones constitucionales en estas materias. T cabe afirmar que la omisión o abstención inmemorial del Estado en gravar ciertos bienes o rentas, no le impide cobijarlos con el impuesto, en cualquier momento, extendiendo a ellos los tributos conocidos, o creando unos nuevos al efecto, ni tampoco la exención expresamente decretada en un momento lo cohíbe para derogarla total o parcialmente en el futuro, ni una tarifa dada lo vincula eternamente. Porque, se repite, si no existe limitación constitucional alguna en estas materias, no puede hablarse de que esas situaciones previas conformen de por sí, para sus eventuales beneficiarios, derechos adquiridos.
"…
"Y en cuanto a las pensiones de jubilación o invalidez, que son incuestionablemente una renta y por ende susceptibles de ser gravadas, es necesario afirmar que su cuantía nominal, la suma reconocida o decretada, no se afecta por la disposición objeto de la demanda. Así, la garantía constitucional, que hace referencia exclusiva a la existencia del derecho adquirido previamente y a su cuantía original, queda incólume...".
Recientemente, esta Sala sentó, en cuanto a la violación de derechos adquiridos como problema de constitucionalidad lo siguiente:
"Además, como es bien sabido, el problema de los derechos adquiridos no se puede plantear solamente porque varíe por vía general la normatividad que rige ciertas situaciones, pues el poder del Estado para cambiar la ley hacia el futuro no tiene cortapisas, tanto más si se trata de relaciones de Derecho Público. Los problemas concretos generados por la aplicación de una ley que afecte situaciones particulares perfeccionadas bajo un régimen legal anterior, originan litigios contencioso-administrativos y no cuestiones de constitucionalidad, ya que implican decisión sobre hechos y no sobre la validez de la norma en abstracto".
De lo dicho, resulta claro, pues, que ningún derecho otorgado por las leyes que antes del artículo 4º de la Ley 20 de 1979, regularon su materia, ha sido desconocido por la disposición.
b) Ahora bien: respecto de la infracción de los artículos 17 y 105 y del preámbulo no se ve cómo, el artículo demandado desconozca el principio según el cual quien esté en condiciones de colaborar al desarrollo social mediante el aporte de su trabajo debe hacerlo en la medida de sus fuerzas y capacidades; tampoco aparece que la exención establecida implique desproteger el trabajo. Y menos aún que el artículo 4º en mención, al disponer que la renta exenta por concepto de pensiones de invalidez y jubilación sea de veinte mil pesos en vez de quince mil o diez mil, quebrante el principio según el cual la nuestra es una democracia representativa, en la cual los individuos investidos de la representación nacional, por el carácter de ésta deben estar orientados por las normas de la justicia y el bienestar de la colectividad en sus votaciones.
Tampoco se encuentra, con la evidencia que una declaratoria de inexequibilidad requiere, que el Congreso al dictar el artículo demandado, debilite la unidad de la nación, establezca una injusticia, o afecte la libertad, la paz o la Religión Católica. Por el contrario, estima que el valor "justicia social" es el contenido relativo desde luego, de esa norma.
Por tanto, ese cargo no prospera. De otra parte, se repite que los cálculos matemáticos presentados por el demandante para demostrar que se han afectado derechos adquiridos, según lo sentado por la Corte en el fallo de 8 de julio de 1981, son cuestiones de hecho extrañas a este tipo de procesos, cuyo ámbito exclusivo es el de la confrontación, en abstracto, de las regulaciones de una ley y la constitución, para establecer si son compatibles o no y, en consecuencia, declararlos válidos o inconstitucionales, y aplicables o no, con efectos erga omnes y definitivos.
Cuarta. Violación de los preceptos 72,172, 81- 2, 85-2 y 55 de la Carta.
Se fundamenta según quedó visto, en que la elección de los miembros de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la Cámara fue anulada por el Consejo de Estado mediante fallo de 2 de julio del siguiente año y en que la tercera de tales comisiones fue la que aprobó, en primer debate, verificado el 22 de marzo de 1979, el proyecto de ley que el 16 de abril de 1979 fue sancionada como la Ley 20 de 1979.
Al proceso se aportaron, a solicitud del actor, los siguientes documentos, de los cuales aparecen comprobados plenamente dichos hechos: fotocopias autenticadas del fallo del Consejo de Estado en mención y del expediente contentivo de los antecedentes de la Ley 20 de 1979, así como ejemplares autenticados de los "Anales del Congreso" números 13 y 66 (ediciones correspondientes a los días 9 de agosto de 1978 y 4 de septiembre de 1979, en su orden). Además, con la demanda presentó ejemplares autenticados de los números 19 y 38 de dicha publicación, correspondientes, respectivamente, a los días 26 de marzo y 16 de mayo de 1979.
Al respecto se considera:
La jurisprudencia del Consejo de Estado y la doctrina admiten de tiempo atrás, que el denominado "Contencioso-electoral" es una modalidad específica del contencioso-objetivo o de simple nulidad, de aquellos que la ley pone a disposición de "cualquier persona", "toda persona" o "cualquier particular" (Ley 167 de 1941, artículos 66, 200, 201, 207), cuya finalidad específica es la salvaguardia del orden jurídico abstracto, y reconocen que circunstancias tales como la de estar sometido a un término perentorio dentro del cual pueda ser ejercitado, o sometido a un trámite diverso al común, no le hacen perder su naturaleza jurídica propia. Admiten igualmente, que esa peculiar calidad tiene incidencias harto importantes así en lo que se refiere a las características de los fallos que las deciden como en lo relativo al alcance de los mismos.
En efecto: en cuanto a lo primero, se acepta de manera general que la sentencia recaída en proceso de nulidad es decisión meramente declarativa en cuanto, valga la tautología, declara o no la nulidad del acto acusado, aunque en ocasiones pueda llegar a ser declarativa-constitutiva. Por lo que hace al segundo aspecto dispone la ley (C. C. A., artículo 70) que "la nulidad declarada en vía contencioso-administrativa produce efecto general contra todos. Pero el establecimiento del derecho sólo aprovechará a quien hubiere intervenido en el juicio y obtenido esta declaración en su favor" esto es, que la declaratoria de nulidad es siempre oponible aun a quienes no hayan intervenido en el proceso, lo cual constituye clara excepción al principio, propio del derecho privado, de la relatividad de la cosa juzgada.
"Ahora bien: cabe preguntar si la declaratoria de nulidad de una elección obra retroactivamente (efectos ex tune) o si, por el contrario, deja incólume los efectos que haya producido el acto anulado, vale decir, si la declaratoria de nulidad obra sólo para el futuro (efectos ex nuc).
Las respuestas a esos interrogantes no han sido uniformes. Por su parte la Sala estima que es preciso reconocer que la declaratoria de nulidad de una elección, no tiene efectos en el pasado sino en relación con la elección irregular, dejando intactas las actuaciones realizadas por el órgano constituido inconstitucional o ilegalmente, en salvaguardia de la seguridad jurídica y de la buena fe de los gobernados.
La nulidad declarada por la carencia de título, o la imperfección de éste, sólo puede afectar a los funcionarios de facto, en el primer caso, y a los irregularmente elegidos o nombrados; en el segundo, en guarda del principio de legitimidad ; pero los efectos producidos respecto de terceros, más tratándose de un acto de obligatoriedad general, quedan firmes.
De otra parte, reputando válidos los actos de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara cumplidos entre la fecha de su elección y la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado que la anuló, desaparece el pretendido fundamento de las violaciones de los artículos 81-2, 85 y 55 de la Carta".
Los razonamientos que preceden serían suficientes para desechar los cargos que se estudian en esta parte del presente fallo. Sin embargo, cree oportuno la Sala precisar que el hecho de que la Cámara hubiese elegido miembros de sus Comisiones Constitucionales Permanentes, la Tercera entre ellas, con violación del cuociente electoral y, por ende, con desconocimiento del artículo 172, que el Consejo de Estado así lo declara, no implica necesariamente, que el artículo 4 de la Ley 20 de 1979 viole también el mencionado precepto constitucional, entre otras razones por la potísima de que al votar la aprobación del precepto legal acusado, la Comisión no estaba haciendo una elección, hipótesis que es la regulada por el mencionado precepto, mientras la aprobación de proyectos de ley se rige por normas distintas. Por consiguiente, no encuentra la Corte fundada, la alegada infracción del artículo 172.
Quinta. Al examinar el cargo de violación del artículo 75, debe recordarse que hasta la reforma constitucional de 1968, la redacción del artículo en comentario era la original de 1886, y decía:
"Toda reunión de miembros del Congreso que, con la mira de ejercer el Poder Legislativo, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, será ilegal; los actos que expida, nulos; y los individuos que en las deliberaciones tomen parte, serán castigados conforme a las leyes".
En el primero de los tres proyectos de actos reformatorios que el Presidente Lleras Restrepo presentó a estudio del Congreso, se propuso la siguiente redacción para el artículo 75:
"Toda reunión de miembros del Congreso que, con la mira de ejercer sus funciones, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que expida no podrá dárseles efecto alguno, y los individuos que en las deliberaciones tomen parte serán sancionados con la pena establecida para el delito de usurpación de funciones públicas" ("Historia de la Reforma Constitucional de 1968", Presidencia de la República, Imprenta Nacional, 1969, página 28).
La exposición de motivos justificó así la propuesta:
"Artículo 6º. Es preciso poner en términos de la más absoluta claridad los del artículo 75 en relación con los efectos que tengan las reuniones irregulares del Congreso y las sanciones en que incurrieren quienes participen en ellas. Para despejar cualquier duda sobre la nulidad de los actos, se entra a calificarlos de inexistentes. Para advertir la sanción que recae sobre quienes tomen parte en ellas, se consagra en la reforma la pena que debe aplicárseles a los que violen las normas constitucionales, que es la establecida para el delito de usurpación de funciones públicas, ya que conforme al Código Penal es la figura delictual que se tipifica (artículo 182 del Código Penal).
"Aunque puede pensarse que es antitécnico el establecimiento de sanciones de carácter penal de la Constitución, dada la calidad del actor y de la violación ostensible, se requiere señalar, enfáticamente, las medidas que impiden su ocurrencia".
El constituyente de 1968 se apartó, con razón, del criterio expresado en el último de los párrafos transcritos, introdujo otras variaciones a la redacción de la propuesta gubernamental y, finalmente, aprobó el texto que actualmente rige y dice así:
"Toda reunión de miembros del Congreso que, con la mira de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y las personas que en las deliberaciones tomen parte, serán sancionadas conforme a las leyes".
De lo dicho puede deducirse, que el constituyente de 1968, al aclarar algunos de los conceptos que la norma 75 original traía, simplemente buscó dar un mayor pulimento de técnica jurídica a sus términos, pero conservando inalterable la. esencia de la norma que, a juicio de la Sala, radica en precautelar los requisitos fundamentales de funcionamiento regular del Congreso, mediante las advertencias y sanciones que el precepto fulmina para los casos de reuniones furtivas de miembros del Congreso con propósitos de ejercer funciones que la Constitución atribuye a la Rama Legislativa del Poder Público, bien porque se verifiquen en sitio diferente o en época distinta a aquellos que la Constitución establece, ora porque se celebren en el lugar y momento constitucionalmente correctos pero ocultamente, con clandestinidad, o sin el quórum requerido.
Ahora bien: consta de los documentos aportados que la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara que aprobó en primer debate con el quórum y la mayoría constitucionales el proyecto que se convirtió en Ley 20 de 1979, se reunió públicamente, en la época correspondiente a las sesiones extraordinarias del Congreso y que lo hizo en su sede. No hubo, por consiguiente, reunión de ese cuerpo que contraviniera las condiciones constitucionales, por lo cual, y según lo expuesto al examinar el segundo de los cargos de la demanda, no existe violación del artículo 75.
Considera pertinente la Sala recordar que la acción de inexequibilidad es otorgada por la Constitución para la defensa de su supremacía, o sea, para la defensa institucional, sin que por medio de aquélla se puedan buscar finalidades particulares, como la expresada por el demandante cuando dice: "En lo referente a los propósitos del presente libelo considero oportuno puntualizar que a través de la declaratoria de inexequibilidad pretendida, persigo la desaparición del impuesto de renta y complementarios sobre las pensiones de jubilación e invalidez, sin consideración de su cuantía".
Confrontado el artículo que se acusa con el resto de disposiciones de la Constitución no se encuentra violación alguna.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 214 de la Constitución Nacional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Es EXEQUIBLE el artículo 4º de la Ley 20 de 1979.
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Carlos Sáchica, Policarpo Castillo Dávila (Conjuez), Rafael Nieto Navia (Conjuez), Alfonso Suárez de Castro (Conjuez), Ildefonso Méndez (Conjuez), Alvaro Tafur Galvis (Conjuez), Julio César Uribe Acosta (Conjuez), Antonio de Irisarri Restrepo (Conjuez).
Luis F. Serrano A.
Secretario.