Norma demandada: Acción de inexequibilidad contra los artículos 1º, 2º, numerales 1º, 2º, y 4º de la Ley 8a de 1987. Vigilancia por parte de las Comisiones Octavas de la Cámara y el Senado sobre establecimientos del Estado. Obligaciones de sus directivas.
ESTABLECIMIENTO PÚBLICO. CONTROL DE LAS COMISIONES OCTAVAS DE LA CÁMARA Y EL SENADO SOBRE ESTABLECIMIENTOS DEL ESTADO.
Es principio básico del derecho constitucional el mutuo control y freno entre los organismos de las distintas ramas del poder.
Exequibles los artículos 1º y 2º numerales 1º, 2º y 4o de la Ley 8º de 1987.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 39.
Referencia: Expediente número 1742.
Acción de inexequibilidad contra los artículos 1º, 2º, numerales 1º, 2º, y 4º de la Ley 8a de 1987. Vigilancia por parte de las Comisiones Octavas de la Cámara y el Senado sobre establecimientos del Estado. Obligaciones de sus directivas.
Demandante: Alvaro Tafur Galvis.
Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora*.[1]
Aprobada según Acta número 15 de 14 de abril de 1988.
Bogotá, D. E., abril catorce (14) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Política, el ciudadano Alvaro Tafur Galvis, presentó demanda de inexequibilidad contra los artículos 1º, 2º, numerales 1º, 2º y 4º de la Ley 8ª de 1987. Admitida la demanda se corrió traslado de ella al Procurador General de la Nación quien emitióel concepto de rigor. Procede la Corte a resolver el asunto.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto literal de las disposiciones acusadas es el siguiente:
"Artículo 1º Corresponde a la Comisión Octava del honorable Senado de la República y de la honorable Cámara de Representantes, vigilar el funcionamiento de los Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Empresas Comerciales e Industriales del Estado, Sociedades de Economía Mixta y toda persona jurídica en donde el Estado tenga participación, cualquiera que sea su porcentaje.
"Artículo 2º. Los Jefes de Departamentos Administrativos, Superintendencias y Presidentes, Gerentes o Directores de las entidades descentralizadas del orden nacional a que se refiere el artículo anterior, quedan obligados a:
"1. Rendir informe escrito y anual, a la Comisión Octava Constitucional Permanente de una y otra Cámaras de las actividades, estado y funcionamiento del ente administrativo que esté a su cargo.
"2. Enviar copia del proyecto de Presupuesto para conocimiento y estudio de los miembros de la Comisión Octava Constitucional Permanente del honorable Senado de la República y de la honorable Cámara de Representantes sin perjuicio del tramito ordinario que corresponde a las Comisiones Cuartas Constitucionales Permanentes de una y otra Cámara.
"3…………..
"4. Responder por escrito o verbalmente los puntos contemplados en el cuestionario que la Comisión Octava Constitucional Permanente les envíe, en el cual se indicará la forma de respuesta de acuerdo con la citación.
"……….."
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se estiman violadas
En concepto del actor las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 20, 38, 55, 57, 78 ordinal 2º, 103 ordinal 4º; 120 y 134 de la Constitución Nacional.
2. Fundamentos de la demanda
El actor fundamenta su demanda en las consideraciones siguientes:
a) La Ley 8ª de 1987 establece unos mecanismos no previstos ni autorizados constitucionalmente que permiten a las Cámaras la obtención de informaciones sobre el funcionamiento y las actividades de las entidades descentralizadas. Esas nuevas disposiciones requerían de un específico fundamento constitucional inexistente hoy en día.
El artículo 1º que se acusa, al establecer como función propia de las Comisiones Octavas de las Cámaras, la vigilancia del funcionamiento de dependencias y organismos administrativos y al habilitar a tales órganos legislativos para el ejercicio directo de esta función frente a todos y cada uno de ellos, incurre en grave violación de principios como el de la separación de poderes (artículo 55), el de la independencia de las Ramas del Poder Público (artículo 78 ordinal 2º) y el de la necesaria autorización normativa u origen legal de las competencias (artículo 20 y 63), todos previstos por la Constitución Nacional.
En su concepto, con las normas acusadas se configura efectivamente una extraña forma de intromisión de los órganos del poder legislativo en asuntos de competencia privativa de la Rama Ejecutiva y de la Administración Pública, en transgresión de la expresa prohibición del artículo 78 ordinal 3º de la Carta Constitucional lo que genera, además, el desconocimiento del artículo 55 de la Carta y de las reglas constitucionales que determinan las competencias del Congreso Nacional, las de cada Cámara y, así como las de sus Comisiones Constitucionales Permanentes. Estas normas de la Carta señalan los mecanismos que dan efectividad al control político en los precisos casos en los que tal función ha sido explícitamente prevista(artículo 103, ordinal 4º, 57 y 134 de la Constitución Nacional). En este mismosentido, el artículo 1º que se acusa, consagra un conjunto de medios inconstitucionales y arbitrarios dispuestos para lograr hacer efectiva la vigilancia ordenada sobre elfuncionamiento administrativo de todos los organismos especializados de la Administración del Estado;
b) Los numerales 1º, 2º, y 4º del artículo 2º de la Ley 8J de 1987, violan el contenido del artículo 78, ordinal 2" de la Carta, pues la imposición de las obligaciones que establece, sin que exista fundamento constitucional que las autorice, constituye una evidente intromisión de órganos del poder legislativo en asuntos de competencia reservada de la Rama Ejecutiva del Poder Público y desconoce además las reglas señaladas por el artículo 120 de la Carta que consagra al Presidente de la República como instrumento ordenador y orientador general de la Administración PúblicaNacional.
Señala el actor que:
"... el artículo 55 es objeto de transgresión directa, pues se desconoce con la disposición acusada el principio capital de la separación de funciones atrás aludido. Y se viola además el artículo 103, ordinal 4º de la Constitución por dos motivos:
a) Se radica en una Comisión permanente la facultad que la Constitución atribuye a cada Cámara;
b) Se señala una obligación a cargo de autoridades que no constituyen el Gobierno (artículo 57) quien es el sujeto constitucional de la obligación de rendir los
informes a que se refiere la disposición constitucional.
"Finalmente las disposiciones de los numerales 1º, 2º, y 4º de la Ley 8ª de 1987 no se acomodan a la prescripción del artículo 134 inciso 2º de la Constitución que señala a los Ministros y jefes de Departamentos Administrativos como autoridades obligadas a rendir informes al Congreso sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio o departamento" (lo subrayado es de la demanda);
c) Advierte el actor, que en desarrollo de claros principios constitucionales, las Superintendencias son dependencias de un ministerio y las entidades descentralizadas organismos adscritos o vinculados a un ministerio o a un departamento administrativo, cuyo titular, en su carácter constitucional de jefe superior e la administración, ejerce sobre ellas el control de tutela que asegura en todo caso, la orientación técnica y política de esas entidades, para que sus actos y en general sus actividades, se acomoden a los cometidos gubernamentales. Agrega que la Contraloría General de la República ejerce por mandanto <sic> constitucional, una forma de control delegado por el Congreso de la República (Cámara de Representantes), mediante el cual éste ejerce vigilancia no solo sobre los aspectos numérico-legales, sino sobre los resultados de la gestión encomendada a los citados organismos de conformidad con los artículos 59 y 60 de la Carta.
d) Señala el actor que:
"….el numeral 4º del artículo 2º, en cuanto ordena a los gerentes o presidentes de las entidades descentralizadas, comprendidas las empresas industriales y comerciales del estado, las sociedades de economía mixta y todas las personas jurídicas, en donde el Estado tenga participación, cualquiera sea el porcentaje, responder los cuestionarios que se les formulen, sin que se haya establecido restricción alguna, viola las disposiciones constitucionales que consagran y amparan la reserva de documentos e informaciones, como las contempladas en el artículo 38 de la Carta.
"Efectivamente, las entidades mencionadas se rigen en cuanto al ejercicio de su actividad industrial o comercial, por el derecho privado, y generalmente desarrollan su gestión en competencia con empresas surgidas de la iniciativa particular".
Además, el actor fundamenta su demanda en otras consideraciones de carácter jurídico y filosófico, relacionadas con los principios constitucionales que orientan la estructura de todo el poder constituido en Colombia y la actividad de los conjuntos orgánicos (Ramas del Poder Público), detentadoras de las diferentes funciones estatales establecidas con miras a la satisfacción de las finalidades sociales previstas por la Carta.
En especial, dedica la parte final de su escrito a explicar el principio de la separación e independencia de los poderes públicos y su relación con las violaciones de la Carta que advierte en su demanda, y señala cuál es, en su concepto, el alcance de las atribuciones que en cada caso prevé la Constitución Nacional para organizar la vigilancia y el control político de las actividades de la Administración en sus diversas manifestaciones; al respecto advierte que: "….en tales casos el ejercicio de las expresas atribuciones debe enderezarse al cumplimiento de las funciones propias del Congreso, es decir, la legislación y no debe significar negación de la autonomía propia de la otra rama del poder, ni intromisión en la esfera de su competencia y actuación".
IV. EL MINISTERIO PÚBLICO
En vista fiscal número 1276 de diciembre 14 de 1987, el señor Procurador General de la Nación, solicita a esta Corporación que declare exequibles el artículo 1º y los numerales 1º, 2º y 4º del artículo 2º de la Ley 8ª de 1987, según las consideraciones que siguen:
1º. En concepto del Jefe del Ministerio Público, el artículo 1º de la Ley 8ª de 1987, no contraría mandato superior alguno porque la vigilancia del funcionamiento de las entidades que allí se señalan, está orientada al debido cumplimiento de la función legislativa que le corresponde a dichas comisiones y no implica intromisión del poder Legislativo en el Ejecutivo. Esta facultad está dirigida a asegurar la informaciónnecesaria con que deben contar las Cámaras en el desempeño de la tarea que constitucionalmente le es asignada.
2º. Sostiene el señor Procurador General de la Nación que los numerales 1º, 2º y 4º del artículo 2º de la Ley 8a, son consecuencia de lo dispuesto en el artículo 1º ya que sólo se dirigen a permitir que las Comisiones Octavas de las Cámaras, en cumplimiento de su tarea legislativa puedan adoptar las normas que consideren más convenientes sobre tales organismos y para que éstas puedan prestar en forma más eficaz y oportuna el servicio que les corresponde.
3º Hace alusión a los diversos sistemas de organización política de los Estados modernos, y señala que la tendencia general en éstos que se manifiesta en Colombia con mayor acento a partir de la Reforma Constitucional de 1968, consiste en el paulatino fortalecimiento de los poderes de intervención del Ejecutivo con desplazamiento funcional de la atribución legislativa por diversas vías en detrimento de los parlamentos actuales. Este fenómeno, que en su concepto ha generado el predominio absoluto del Ejecutivo sobre los demás poderes públicos, ha fortalecido por contrapartida las funciones de control ejercido por el Congreso que ya no es sólopolítico, sino también fiscal, y
"Se refiere a un sinnúmero de actividades que desarrolla sobre los órganos controlados, con la finalidad de tutelar y proteger ciertos valores, verificar el cumplimiento y ejecución debida de sus funciones financiero-económicas, políticas, etc., y si es del caso adoptar medidas de carácter sancionatorio (juicio político) o correctivo normativo, en virtud a un control preventivo sobre la Administración pública".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte Suprema de Justicia es el Tribunal competente para decidir de manera definitiva acerca de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, toda vez que ellas forman parte de una ley de la República (artículo 214 Constitución Nacional).
2. Las normas acusadas y su relación con el sistema Constitucional colombiano
Mediante los artículos 1º y 2º de la Ley 8ª de 1987 se introdujeron modificaciones y adiciones de importancia de la Ley 17 de 1970, que señaló las funciones correspondientes a las Comisiones Octavas de Senado y Cámara.
Entre las materias objeto de las tareas confiadas a dichas comisiones, la mencionada ley indicaba el conocimiento en primer debate de los proyectos de ley que creen, suprimen, reformen y organicen establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, y de los estatutos básicos a que deben someterse dichas entidades; vigilar su funcionamiento; preparar los proyectos necesarios para su buena marcha y estudiar los presupuestos de los indicados organismos para su posterior revisión en la Comisión Cuarta.
Los artículos demandados adicionaron los organismos sujetos a vigilancia con la mención expresa de los departamentos administrativos, las Superintendencias y "toda persona jurídica en donde el Estado tenga participación cualquiera que sea su porcentaje" (artículo 1º Ley 8ª de 1987, cuya integridad ha sido demandada).
El artículo 2º, parcialmente acusado en el presente proceso, estableció como obligaciones de los Jefes de Departamentos Administrativos, Superintendentes y Presidentes, Gerentes o Directores de las entidades descentralizadas del orden nacional las de rendir a las Comisiones Octavas de las Cámaras informe anual escrito sobre el estado y funcionamiento de los entes administrativos a su cargo, así como las de remitir a ellas copia de los respectivos proyectos de presupuesto y responder de manera escrita o verbal a los cuestionarios que tales comisiones les formulen.
El artículo 72 de la Constitución dispone que cada Cámara elegirá, para periodos no menores de dos años, comisiones permanentes que tramitarán el primer debate de los proyectos de ley.
Las comisiones, con cuya creación se buscó tecnificar la función legislativa mediante estudio detenido de los asuntos a su cargo y facilitar el control legislativo sobre los actos de la administración, deliberan acerca de los temas que la ley señale, agrupados por afinidades o relación según criterio del legislador.
Al efecto, el inciso 2º del citado precepto constitucional indica que "la ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, lo mismo que las materias de que cada una deberá ocuparse".
"En consecuencia, no es contrario a la Constitución el artículo 1º de la Ley 8ª de 1987, cuando determina, en desarrollo del precepto anterior, que una de las materias de las cuales se ocuparán las Comisiones Octavas de Senado y Cámara, será la vigilancia de los organismos allí mismo indicados.
Esa tarea, por otra parte, es desarrollo de uno de los principios básicos del constitucionalismo, cual es el de mutuo control y freno entre los organismos de las distintas ramas del poder, para evitar indebidas concentraciones de funciones y eventuales abusos o distorsiones de la función pública.
En cuanto a los ordinales demandados del artículo 2º, corresponden a la necesaria instrumentación y al señalamiento legal de los medios a disposición de las mencionadas comisiones para alcanzar los fines del trabajo que a ellas se encomienda.
El punto de interés para los fines de este proceso, radica en establecer si para ampliar el cometido de "vigilar" a los organismos indicados se hace indispensable el uso de las atribuciones contempladas en los ordinales de cuyo examen se ocupa la Corte.
Al respecto se considera que, si la función de vigilancia implica una permanente labor de conocimiento acerca de la actividad y funcionamiento de los entes sujetos a ella, puesto que tiende al control sobre los mismos, resulta indispensable el acopio de datos y elementos de juicio.
En otros términos, juzga la Corte que debe relacionarse el artículo 1º de la Ley 8ª de 1987, por medio del cual se fijan las competencias de las comisiones octavas, con las siguientes disposiciones, muy especialmente con las del artículo 2º, ya que la tarea de "vigilar" ha de interpretarse de acuerdo con las formas o sistemas de vigilancia que se establezcan en la misma ley, en este caso, los informes periódicos, los proyectos de presupuesto y las respuestas a cuestionarios.
Tales formas de vigilancia no son extrañas al sistema constitucional colombiano y, por el contrario, son señalados en varias de sus disposiciones como medios idóneos para ejercer el control político del Congreso, sobre los actos de la administración.
Así, el artículo 134 inciso 3º, aludiendo específicamente a las comisiones permanentes, dice que ellas "pueden requerir (...) la asitencia <sic> de los viceministros, jefes de departamentos administrativos y gerentes o directores de las entidades descentralizadas del orden nacional".
Debe tenerse en cuenta, además, que mientras en las plenarias se adelantan debates de tipo político, en las comisiones se desarrolla un trabajo técnico y detallado que, respecto de los actos de la administración y del funcionamiento de los organismos que a ella pertencen,<sic> sirve para que el Congreso evalúe la bondad y eficacia del sistema legislativo en su conjunto y, en consecuencia, prepare los proyectos de ley encaminados a mejorarlo, o si lo estima pertinente, inicie los debates de carácter político a que haya lugar con suficiente conocimiento de causa".
Estima la Corte que, por las razones que anteceden en el caso de las normas acusadas no hay violación del artículo 78 ordinal 2° de la Carta Política, pues las Comisiones Octavas al actuar en la forma que dichos preceptos contemplan no está invadiendo la órbita propia del Ejecutivo ni sus privativas competencias, sino que están desarrollando una tarea de control que, por su misma naturaleza y objetivos, es propia del Congreso y de las Células que lo integran.
Cabe subrayar, por otra parte, que la filosofía del artículo 55 de la Constitución no es la de absoluta división entre las ramas del Poder Público, sino que tiende a preservar dentro de la separación funcional que caracteriza el Estado de Derecho, la armónica colaboración y el sano equilibrio entre ellas, para lo cual se hace indispensable la previsión de mecanismos de control como el plasmado en los preceptos legales que se examinan.
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES los artículos 1º y 2º, numerales 1º y 2º y 4º de la Ley 8ª de 1987.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández. Presidente; Rafael Saquero Herrera, (con aclaración de voto), Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez \elasquez, Juan Hernández Sáenz, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla]acorné, Héctor Marín Naranjo Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz (con aclaración de voto), Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein (con aclaración de voto), Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario General
ACLARACIÓN DE VOTO
Los suscritos magistrados nos permitimos separarnos muy comedidamente de la forma como quedó plasmada en la sentencia la opinión mayoritaria en la decisión del asunto referenciado, que declaró constitucionales los artículos 1º y 2º - 1, 2 y 4 de la Lev 8ª de 1987, relativa a las funciones de las Comisiones Octavas del Senado y Cámara de Representantes, por lo cual nos atrevemos a aclararla.
En efecto durante la deliberación referente a los dos proyectos que se presentaron a la consideración de la Sala Plena de la Corte, quedó claro que la constitucionalidad de los dos artículos demandados se debía a la siguiente interpretación de los mismos:
Que la vigilancia del funcionamiento de los entes estatales en ellos precisados (artículo 1º) se extendía solamente a ejercer las facultades de acopiar datos que detalla el artículo 2º.
Que el ejercicio de esas facultades estaba permitido únicamente para que y en cuanto que las comisiones en mención lo necesitaran para el cumplimiento de sus tareas legislativas otorgadas por la Constitución misma, que son las únicas que pueden tener y que están fijadas en los artículos 72 y 134 in fine de dicho Código Superior.
Nos parece especialmente lejano de ese entendimiento el párrafo 2º de la página 9 de la sentencia que dice: "En consecuencia, no es contrario a la Constitución el artículo 1º de la Ley 8ª de 1987, cuando determina, en desarrollo del precepto superior que una de las materias de las cuales se ocuparán las Comisiones Octava del Senado y Cámara será la vigilancia de los organismos allí mismo indicados…". Igualmente la frase "... puesto que tiende al control sobre los mismos…" del último párrafo de la página 9 y la expresión "... que están desarrollando una tarea de control....." del renglón 3 de la página 11.
Fecha ut supra.
Rafael Baquero Herrera, Jaime Sanin Greiffenstein, Fabio Morón Díaz.
[1] (*) Los acápites I, II, III y IV de esta sentencia han sido tomados de la ponencia inicialmente presentada a consideración de la Sala Plena por el honorable Magistrado Fabio Morón Díaz.