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300Corte SupremaCorte Suprema300300157381760Fabio Morón Díaz198807/04/19881760_Fabio Morón Díaz_1988_07/04/1988300157380 &&CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PLENA SENTENCIA NÚMERO 34. 1988
Orlando Retamozo | Luis Ricardo GarcíaAcción de inexequibilidad contra el literal m) del inciso 1ºIdentificadores30030015739true89475Versión original30015739Identificadores

Norma demandada:  Acción de inexequibilidad contra el literal m) del inciso 1º


0&&CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO 34.

REFERENCIA : Expediente número 1760.

FECHA : Bogotá, D. E., abril siete (7) de mil novecientos ochenta

y ocho (1988).

Acción de inexequibilidad contra el literal m) del inciso 1º

del artículo 55D1650_77#55* del Decreto número 1650 de 1977.

Funciones de la Junta Administradora del Instituto de

Seguros Sociales.

ACTORES : Orlando Retamozo y Luis Ricardo García.

MAGISTRADO PONENTE : doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada por Acta número 14.

TEMA : FACULTADES EXTRAORDINARIAS. RES JUDICATA.

COSA JUZGADA.

La facultad de crear o modificar la estructura de un establecimiento público como lo es el Instituto de los Seguros Sociales, apareja la de señalar las funciones indispensables para que realice su gestión administrativa y quienes deben cumplirlas, sin que ello implique en forma alguna delegación de la potestad conferida por el Congreso.

Estése a lo decidido en sentencia número 39 de 24 de agosto de 1978, respecto del literal m) del artículo 55D1650_77#55* del Decreto número 1650 de 1977.

Exequible el resto del literal m) del artículo 55D1650_77#55* del mismo decreto.

I.- ANTECEDENTES

Los ciudadanos Orlando Retamozo Rodríguez y Luis Ricardo García Jaramillo, en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad presentaron ante esta Corporación escrito de demanda en el que solicitan que se declare la inexequibilidad del literal m) del inciso 1º del articulo 55D1650_77#55* del Decreto Extraordinario número 1650 de julio 18 de 1977. Una ver admitida la demanda se ordenó el traslado del expediente al señor Procurador General de la Nación, quien rindió el correspondiente concepto fiscal. Procede la Corte Suprema de Justicia a resolver la cuestión planteada, cumplidos como se encuentran todos los trámites que prevé el Decreto número 432D0432_69#1* de 1969.

II. Texto de lo acusado

El texto de la disposición acusada es el siguiente:

DECRETO NÚMERO 1650 DE 1977

(julio 18)

Por el cual se determinan el régimen y la administración de los Seguros Sociales obligatorios y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las Facultades extraordinarias que le confiere la Ley 12L0012_77#1* de 1977, y oída la Comisión asesora constituida con arreglo a dicha ley,

DECRETA:

................

Artículo 55.D1650_77#55* De las funciones de la Junta Administradora. La Junta Administradora del Instituto de Seguros Sociales tendrá a su cargo las siguientes funciones:

...............

m) adoptar el reglamento general sobre prestación de servicios médicos o asistenciales, así como sus modificaciones, oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud".

III.- LA DEMANDA

En concepto de los actores, lo acusado infringe los preceptos contenidos en los artículos 2CONS_P86#2*º. 10CONS_P86#10*, 55CONS_P86#55*, 57CONS_P86#57*, 76-1-10CONS_P86#76* y 12; 120-3CONS_P86#120*; 187-1CONS_P86#187* y 197-1CONS_P86#197* de la Constitución Nacional, conforme a los siguientes razonamientos:

a). En primer término, advierte la demanda que la disposición acusada vulnera los artículos 76CONS_P86#76* numerales 1º, 2º, 10 y 12; y 118CONS_P86#118* numeral 8º de la Carta puesto que el ejecutivo desbordó los límites impuestos por la Ley 12L0012_77#1* de 1977 y las reglas constitucionales previstas para la institución de facultades extraordinarias. En el asunto planteado, el ejecutivo no expidió las normas para la organización, la administración y prestación de los servicios de salud para los asegurados con los recursos provenientes de las cotizaciones; hizo todo lo contrario, delegó en otras autoridades y organismos la facultad recibida, trasladándola de manera inconstitucional, pues señaló que la Junta Administradora del Seguro Social, por medio de los reglamentos generales, era la entidad encargada de hacerlo.

Sostienen los actores que, autorizar a la citada junta para expedir el Reglamento General es lo mismo que investirla de facultades extraordinarias, para proferir normas de carácter general equiparables a la ley;

b). Manifiestan los actores que si el concepto anterior fuese erróneo, también se configuraría un caso de violación al artículo 120CONS_P86#120* numeral 3º de la Carta, que consagra la potestad reglamentaria de las leyes en cabeza del Presidente de la República. La norma acusada es inconstitucional al permitir que la Junta Administradora del Seguro Social expida reglamentos generales atinentes a la prestación del servicio a cargo del mismo. En su opinión, el ejecutivo otorgó, con la norma acusada, la potestad reglamentaria de las leyes; en este sentido debe concluirse en que se presentó además violación de los artículos 120-3CONS_P86#120*, 187-1CONS_P86#187*, 197-1CONS_P86#197*, 76-1CONS_P86#76*, 10, 12, 118-8CONS_P86#118* y 218CONS_P86#218* de la Carta. Indica la demanda que lo acusado también viola el artículo 135CONS_P86#135* de la Constitución Nacional, en tanto que delegó irregularmente la competencia señalada;

c) Por último, consideran los actores que la norma acusada creó una especie de paralelismo funcional entre el Presidente de la República y la citada junta, en violación de lo dispuesto por los artículos 55CONS_P86#55* inciso 1º, 56CONS_P86#56*, 57CONS_P86#57* y 76CONS_P86#76* de la Carta. Todo esto conduce, en su opinión, a que se presenta violación de los artículos 2CONS_P86#2*º y 10CONS_P86#10* de la Carta Fundamental.

IV.- EL MINISTERIO PÚBLICO

Con la vista fiscal número 1285 de febrero 4 de 1988, el señor Procurador General de la Nación no acoge los planteamientos de la demanda; solicita a esta Corporación que se esté a lo resuelto en la sentencia número 39 del 24 de agosto de 1978 respecto de la expresión: "... oído el concepto del señor Superintendente de Seguros de Salud", de la norma acusada, v que declare que en lo demás ésta es exequible. Sus razonamientos en resumen, son los que siguen:

a). El Instituto de Seguros Sociales es un establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente cuya estructura administrativa fue reorganizada con base en la Ley 12L0012_77#1* de 1977 de facultades extraordinarias. Recuerda que en este sentido se pronunció esta Corporación cuando en la sentencia número 39 de agosto 24 de 1978, resolvió sobre el ejercicio de facultades extraordinarias por el ejecutivo en el Decreto número 1650D1650_77#1* de 1977;

b) Así, la facultad de crear o modificar un establecimiento público, como es el Instituto de Seguros Sociales, conlleva la de señalar las funciones necesarias para su gestión administrativa v quienes deben cumplirlas, sin que ello implique delegación de la potestad conferida por el legislador ordinario.

Para el concepto fiscal el asignar a la Junta Administradora del Instituto de Seguros Sociales, la función de adoptar el reglamento general sobre prestación de servicios médicos y asistenciales, no desborda las facultades otorgadas en lo tocante a su materia;

c) Conclave el concepto fiscal señalando que "en relación con la acusación formulada frente al literal m) del artículo 55D1650_77#55* opera en cuanto a la parte 'oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud', el fenómeno de la cosa juzgada, por cuanto la misma fue declarada exequible en sentencia número 39 de 24 de agosto de 1978".

V.-CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1.- Competencia

Como la norma acusada hace parte del Decreto-ley número 1650D1650_77#1* de 1977, dictado con base en las facultades otorgadas por el Congreso al Gobierno por medio de la Ley 12L0012_77#1* de 1977, la corte es competente para conocer de la presente demanda de inexequibilidad conforme al artículo 214CONS_P86#214* de la Constitución.

2. Cosa juzgada

En relación con la acusación contra el literal m) del artículo 55CONS_P86#55*, en cuanto a la parte que dice: "oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud", se produce el fenómeno de la cosa juzgada por cuanto ella fue declarada exequible en sentencia número 39 de 24 de agosto de 1978 (Magistrado ponente doctor Luis Carlos Sáchica). En consecuencia, sobre este particular se estará a lo ya resuelto por esta Corporación.

3. El examen de exequibilidad

Como el actor sostiene que ha habido extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al Presidente de la República por la Ley 12L0012_77#1* de 1977, y que éste ejerció al dictar el Decreto-ley número 1650D1650_77#1* del mismo año del cual hace parte la norma acusada, es pertinente transcribir el texto que se refiere precisamente al otorgamiento de tales facultades:

"LEY 12 DE 1977

Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para determinar la estructura, régimen y organización de los Seguros Sociales Obligatorios y de las entidades que los administran.

",......................

Artículo 2L0012_77#2*" En ejercicio de las facultades extraordinarias que se otorgan, el Presidente de la República podrá:

.....................

3º. Organizar la administración y la prestación de los servicios médico asistenciales con los recursos provenientes de las cotizaciones para los seguros de enfermedad general y maternidad.

5º. Reorganizar total o parcialmente la estructura administrativa del Instituto y determinar la de los organismos que se creen o modifiquen".

En desarrollo de la facultad otorgada al Ejecutivo por el numeral 5º transcrito, el Decreto número 1650D1650_77#1* de 1977, estableció una Junta Administradora para el Instituto de Seguros Sociales. La creación de este Instituto está definida en el artículo 47D1650_77#47* del mismo decreto, y en él aparecen determinadas claramente sus características como establecimiento público nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

La Corte no encuentra que se viole la Constitución cuando el Decreto número 1650 adscribe como función a la Junta Administradora del Seguro Social la de "adoptar el reglamento general sobre prestación de servicios médicos y asistenciales", ya que no considera que sobre este particular haya habido delegación en esa autoridad de la potestad otorgada por el Congreso mediante la citada Ley 12L0012_77#1* de 1977, sino que conforme a jurisprudencia adoptada por esta Corporación, acepta que tal función se deriva de la gestión administrativa que le corresponde a tal autoridad descentralizada. Para el efecto se estima que:

a). Las facultades otorgadas por el Congreso al Presidente de la República por medio de la Ley 12 de 197; incluyen la reorganización de la estructura administrativa del Instituto de Seguros Sociales, tanto en el aspecto económico como en el de la prestación de servicios médicos. Esta cuestión ya fue examinada por la Corporación en sentencia número 39 de 14 de agosto de 1978, cuando se acusó al Decreto número 1650D1650_77#1* de 1977, por otros aspectos y por considerarse que el Ejecutivo se había extralimitado en el ejercicio de las facultades extraordinarias, en los siguientes términos:

"Pero debe tenerse en cuenta en primer término que, el marco general de las facultades de que se trata -estructura, régimen y organización- es lo suficientemente amplio como para entender que fueron dadas con el fin de hacer un reordenamiento global de los Seguros Sociales obligatorios en todos sus aspectos orgánicos y funcionales. Se confirma esta conclusión con los enunciados contenidos especialmente en los ordinales 2º, 3º, y 5º de aquel artículo 2D1650_77#2*º.

"En efecto, el primero de ellos faculta para modificar en general el régimen de estos seguros, su ámbito de aplicación y el sistema de prestación de los servicios de salud; el tercero, para organizar la administración y prestación de los servicios médico-asistenciales, y el quinto para reorganizar, total o parcialmente, la estructura administrativa del Instituto v establecer la de los organismos que creen o modifiquen.

"La Corte estima que la última de las facultades acabada de mencionar comprende la competencia para crear organismos..., porque se trata de una facultad general referida tanto alas prestaciones económicas como a los servicios médicos del Instituto, pues por 'estructura administrativa del Instituto' debe entenderse tanto uno como otro sector de su actividad";

b) Es obvio que la facultad de crear o modificar la estructura de un establecimiento público, como lo es el Instituto de los Seguros Sociales, apareja la de señalar las funciones indispensables para que realice su gestión administrativa y quienes deben cumplirlas, sin que ello implique en forma alguna delegación de la potestad conferida por el Congreso.

En efecto, la Corte ha dicho en sentencia de enero 21 de 1988 que la tendencia a fortalecer el Ejecutivo v la influencia del derecho extranjero han llevado al constituyente a señalar atribuciones autónomas al Gobierno en forma directa, como en el caso del numeral 14 del artículo 120CONS_P86#120* de la Constitución Nacional; o con sujeción a un presupuesto legal como ocurre en los eventos del numeral 22 de la misma disposición en referencia. En ambos casos las normas que se expiden se denominan "reglamentos". La doctrina y la jurisprudencia, para diferenciarlos, han agregado los calificativos "constitucionales" y "especiales" respectivamente. Esta clase de "reglamentos" no son competencias residuales sino perfectamente determinadas en la propia Constitución y por lo mismo absolutamente diferentes a los reglamentos de la ley señalados en el numeral 3º del artículo 120CONS_P86#120* de la Constitución Nacional.

De igual manera, es frecuente en la praxis legislativa utilizar la palabra "reglamento" para señalar la regulación interna indispensable a la dinámica eficaz de la función asignada y dar, en consecuencia, aplicación práctica de los mandatos de la ley y de las directrices de los decretos reglamentarios, tal como corresponde hacerlo a toda autoridad administrativa. Es lo que el derecho público denomina "reglamento de servicio", diferente de la facultad reglamentaria propiamente dicha, e indispensable en el mundo moderno ante la magnitud y complejidad crecientes de las agencias v entidades de la administración pública (Vid. sentencia mayo 14/80).

Por otra parte, es pertinente también transcribir lo que dijo esta Corporación en sentencia de agosto 3 de 1971:

"Debe repetirse que cuando por la ley de facultades extraordinarias se autoriza la creación de un establecimiento público, al propio tiempo se inviste al gobierno de bastantes poderes para señalar las funciones que la nueva entidad necesite ejercer para cumplir su gestión administrativa, siempre que no contraríe el ordenamiento constitucional o se omitan procedimientos como los prescritos en los artículos 32CONS_P86#32* y 39CONS_P86#39* de la codificación constitucional.

"Esta modalidad de delegar, ... en manera de ejercer funciones, es otra más que a la ley es dable señalar, y que, por ende bien puede establecer el decreto... , que tiene fuerza legislativa. Ni vale argüir que por ello se viola el artículo 135CONS_P86#135* de la Carta, que reglamenta la delegación de 'determinadas funciones que corresponden al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa' y las cuales se encuentran señaladas en la Constitución...

"El artículo... de dicho acto adscribió una facultad con fundamento regular en una ley de autorizaciones".

"Entonces, conforme a esta reiterada jurisprudencia de la Corte, esta especie de reglamentos administrativos debe sujetarse estrictamente no sólo a la Constitución y a la ley, sino, también, a los decretos reglamentarios que dicta el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le otorga el ordinal 3º del artículo 120CONS_P86#120* de la Carta. Es decir, la Junta Administradora de los Seguros Sociales sólo puede dictar reglamentos administrativos para el funcionamiento de la entidad, para su actuación operativa dentro del marco que le trazan la ley y los decretos reglamentarios y como un desarrollo de la autonomía que le corresponde a los establecimientos públicos.

Se concluye entonces que tal Junta Administradora al ejercer la función de adoptar el reglamento general sobre prestación de servicios médicos v asistenciales, así como sus modificaciones, no desconoce el concepto de la jerarquía de las leyes y la subordinación consecuente con las normas del ordenamiento constitucional y legal, y por tanto el Ejecutivo no se extralimitó en el ejercicio de las facultades cuando le adscribió tal función. Por otra parte, al confrontar la norma acusada con los demás preceptos constitucionales a que se refieren los actores, se concluye que tampoco viola tales preceptos, ni ninguno otro constitucional".

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

1.- Estese a lo resuelto en sentencia número 39 de 24 de agosto de 1978, respecto de la constitucionalidad de la expresión: "oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud", del literal m) del artículo 55D1650_77#55* del Decreto número 1650 de 1977.

2.- Es exequible el resto del literal m) del artículo 55D1650_77#55* del Decreto número 1650 de 1977.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ

Presidente

RAFAEL BAQUERO HERRERA

JORGE CARREÑO LUENGAS

GUILLERMO DÁVILA MUÑOZ

MANUEL ENRIQUE DAZA ALVAREZ

JAIRO E. DUQUE PÉREZ

GUILLERMO DUQUE RUIZ

EDUARDO GARCÍA SARMIENTO

GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ

JUAN HERNÁNDEZ SÁENZ

PEDRO LAFONT PIANETTA

RODOLFO MANTILLA JÁCOME

HÉCTOR MARÍN NARANJO

LISANDRO MARTÍNEZ ZÚÑIGA

FABIO MORÓN DÍAZ

ALBERTO OSPINA BOTERO

DÍDIMO PÁEZ VELANDIA

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

JACOBO PÉREZ ESCOBAR

RAFAEL ROMERO SIERRA

EDGAR SAAVEDRA ROJAS

JAIME SANÍN GREIFFENSTEIN

RAMÓN ZÚÑIGA VALVERDE.

ALVARO ORTIZ MONSALVE

Secretario