300Corte SupremaCorte Suprema300300156091530Fabio Morón Díaz.198719/03/19871530_Fabio Morón Díaz._1987_19/03/198730015609MODIFICACIONES AL RÉGIMEN DEL SUBSIDIO FAMILIAR. EL INTER VENCIONISMO DEL ESTADO, DENTRO DE LOS LÍMITES DE LA CONSTI­TUCIÓN, PARA LA EMPRESA DE CUALQUIER NATURALEZA JURÍDICA, Y EN LA INICIATIVA PRIVADA, SIEMPRE QUE SE ASEGURE LA LIBERTAD DE ESTAS. LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR Y SU NATURALEZA LEGAL; SON ENTES JURÍDICOS DE NATURALEZA ESPECIALISIMA, SE CONSTITUYEN BAJO LAS REGLAS DEL DERECHO PRIVADO COMO COR­PORACIONES, SIN ANIMO DE LUCRO Y CUMPLIENDO FUNCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL. Exequibles las normas demandadas de la Ley 21 de 1982. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 32. Referencia: Expediente número 1530. 1987
: Alvaro Copete Lizarralde.Acción de inexequibilidad contra los artículos: 54, numerales 2o y 3º 62, numerales 1º 2º, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o y parágrafo 63 parágrafo, y 64 de la Ley 21 de 1982. Cajas de Compensación Familiar. Obras y Programas.Identificadores30030015610true89330Versión original30015610Identificadores

Norma demandada:  Acción de inexequibilidad contra los artículos: 54, numerales 2o y 3º 62, numerales 1º 2º, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o y parágrafo 63 parágrafo, y 64 de la Ley 21 de 1982. Cajas de Compensación Familiar. Obras y Programas.


MODIFICACIONES AL RÉGIMEN DEL SUBSIDIO FAMILIAR. EL INTERVENCIONISMO DEL ESTADO, DENTRO DE LOS LÍMITES DE LA CONSTI­TUCIÓN, PARA LA EMPRESA DE CUALQUIER NATURALEZA JURÍDICA, Y EN LA INICIATIVA PRIVADA, SIEMPRE QUE SE ASEGURE LA LIBERTAD DE ESTAS. LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR Y SU NATURALEZALEGAL; SON ENTES JURÍDICOS DE NATURALEZA ESPECIALISIMA, SE CONSTITUYEN BAJO LAS REGLAS DEL DERECHO PRIVADO COMO COR­PORACIONES, SIN ANIMO DE LUCRO Y CUMPLIENDO FUNCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL.

Exequibles las normas demandadas de la Ley 21 de 1982.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 32.

Referencia: Expediente número 1530.

Acción de inexequibilidad contra los artículos: 54, numerales 2o y 3º; 62, numerales 1º 2º, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o y parágrafo; 63 parágrafo, y 64 de la Ley 21 de 1982. Cajas de Compensación Familiar. Obras y Programas.

Actor: Alvaro Copete Lizarralde.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada por Acta Número 12.

Bogotá, D. E., marzo diecinueve (19) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Alvaro Copete Lizarralde, presentó ante esta Corte demanda de inexequibilidad contra los artículos 54, numerales 2º, y 3º; 62, numerales 1o, 2o, 3o, 4°, 5o, 6º, 7° y parágrafo; 63 parágrafo, y 64 de la Ley 21 de 1982. Se admitió la demanda, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación, quien se declaró impedido para conceptuar dentro de este proceso. La Sala Constitucional de esta Corporación aceptó dicho impedimento y corrió traslado al Viceprocurador General de la Nación quien emitió concepto. Procede ahora la Corte a resolver el asunto.

II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS

"LEY 21 DE 1982

(enero 22)

"Por la cual se modifica el régimen del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia,

D E CRET A:

"……..

"Artículo 54. ...

"2o Aprobar, en consonancia con el orden de prioridades fijadas por la presente ley, los planes y programas a que deban ceñirse las inversiones y la organización de los servicios sociales.

"Los planes y programas antedichos serán sometidos al estudio y aprobación de la Superintendencia del Subsidio Familiar.

"3o Aprobar el presupuesto anual de ingresos y egresos y someterlos a la aprobación de la autoridad competente.

"…………

"Artículo 62. Las obras y programas sociales que emprendan las cajas de compensación con el fin de atender el pago del subsidio en servicios o especie, se realizarán exclusivamente en los campos y en el orden de prioridades que a continuación se señala:

"1º. Salud.

"2º. Programas de nutrición y mercadeo de productos alimenticios y otros que compongan la canasta familiar para ingresos bajos (obreros), definida por el Departamen­to Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

"3º. Educación integral y continuada; capacitación y servicios de biblioteca.

"4º. Vivienda.

"5º. Crédito de fomento para industrias familiares.

"6º. Recreación social.

"7º. Mercadeo de productos diferentes a los enunciados en el ordinal 2º, el cual se hará de acuerdo con la reglamentación que expida posteriormente el Gobierno Nacional.

"Parágrafo. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, previo visto bueno del Consejo Superior del Subsidio Familiar, teniendo en cuenta las condiciones de vida familiar de los trabajadores beneficiarios y las circunstancias económicas y sociales que imperen en la respectiva zona territorial podrá modificar el anterior orden de prioridades.

"Artículo 63. La Superintendencia del Subsidio Familiar tendrá en cuenta el orden de prioridades señalado en el artículo anterior para aprobar obras y programas sociales de las cajas de compensación.

"Parágrafo. Las inversiones en obras y programas sociales y las que se hagan con los recursos destinados a atender gastos de instalación, administración y funcionamiento, realizadas o que se realicen por las Cajas de Compensación Familiar sin la debida aprobación oficial o en contravención de disposiciones legales y que no cumplan los objetivos del subsidio, deberán adecuarse, en un término prudencial a las normas legales y reglamentarias pertinentes. Si la adaptación no se efectuare en el término señalado o no fuere posible, se ordenará la venta de las obras realizadas.

"Artículo 64. Los Consejos Directivos de las Cajas de Compensación Familiar podrán fijar tarifas diferenciales progresivas, teniendo en cuenta los niveles de remunera­ción de los trabajadores beneficiarios, para todas aquellas obras y programas sociales desarrollados de conformidad con el artículo 62, de tal manera que las tarifas sean más bajas para aquellos trabajadores que reciban los menores ingresos.

"Las tarifas de los servicios que se presten a personas distintas de las enunciadas en el artículo 27 y del trabajador beneficiario, no serán subsidiadas. Tales tarifas se determina­rán teniendo como base los costos reales de operación y mantenimiento, y serán controladas por la Superintendencia de Subsidio Familiar".

III. NORMAS QUE SE CONSIDERAN INFRINGIDAS

Considera el actor que resultan violados los artículos 30, 39, 44, 120, ordinal 19, y 135 de la Constitución Nacional.

ÍV. FUNDAMENTACIONES DE LA DEMANDA

En criterio de la demanda, las normas acusadas resultan inconstitucionales por las siguientes razones:

1. Las cajas de compensación son personas jurídicas de derecho privado y de utilidad común, que se sitúan dentro de los límites precisos que cubren las funciones de inspección y vigilancia que para ellas dispone la Constitución en el numeral 19 del artículo 120.

2. El 2 de septiembre de 1982, en sentencia de la Corte Suprema de justicia, se declaró inexequible el ordinal i) del artículo 6o de la Ley 25 de 1981. En la citada providencia se indica que "la inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común que el artículo 120, ordinal 19 de la Constitución atribuye al Presidente de la República, no lo faculta para administrarías, desplazando a sus directores pues a elloequivale aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras y serviciossociales de las cajas de compensación familiar. Las normas acusadas reproducen esencial­mente la norma declarada inexequible por el fallo de la Corte, el 2 de septiembre de 1982".

3. Determinar legislativamente las prioridades de inversión, constituye, según el actor, una injerencia en la administración de las cajas, tanto más si el artículo 61 las autoriza para "organizar conjuntamente obras y programas sociales con el fin de lograr una mejor y más económica atención a los trabajadores beneficiarios y las personas a sucargo". Así, insiste el demandante, se viola ostensiblemente el artículo 30 de la Carta.

4. Dado que el pago de prestaciones sociales a cargo de los empleadores no es un servicio público, y sí, el artículo 39 de la Constitución autoriza al legislador para que ordene la revisión y fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas de servicios públicos, resultaría inconstitucional la norma acusada, pues somete a la Superintenden­cia de Subsidio Familiar, el control de ciertas tarifas de las cajas, sin tener el Congreso competencia para hacerlo.

V. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR

El señor Viceprocurador General de la Nación manifestó sus consideraciones, así:

A. 1. Son inexequibles algunas normas de las que acusa el actor pues el intervencionismo, previo mandato legal, corresponde al Ejecutivo que lo desarrolla mediante decretos con fuerza de ley, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 76, numerales 4 y 11, en concordancia con el 118-8 de la Constitución.

2. El segundo inciso del numeral 2o del artículo 54, el primer inciso del artículo 65 y el parágrafo del mismo artículo en la parte que consagra la "aprobación oficial", de la Ley 21 de 1982, resultan inconstitucionales en tanto que al repetir el contenido del artículo 6o ordinal f) de la Ley 25 de 1981, debe aplicárseles el mismo criterio que a éste. Puesto que la Corte consideró que la ley no podía otorgar al superintendente la atribución de aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales, debe imponerse la misma tesis anterior.

3. Resulta que el contenido del parágrafo del artículo 63 que se demanda, constituye desconocimiento no sólo de la libre administración y disposición que tiene una entidad privada, como lo son las cajas de compensación familiar, sobre sus bienes, sino de los derechos adquiridos que ampara el artículo 30 de la Constitución Nacional.

4. Así, concluye el señor Viceprocurador, son inexequibles las disposiciones siguientes: el inciso 2o numeral del artículo 54, el primer inciso del artículo 63 y en el parágrafo del mismo las expresiones "realizadas o", "sin la debida aprobación oficial o", y la frase final: "si tal adaptación no se efectuare en el término señalado o no fuere posible, se ordenará la venta de las obras realizadas".

B.1. Respecto del numeral 3o del artículo 54 de la ley que se demanda, considera el Viceprocurador General que se ajusta a la Constitución Nacional pues, la aprobación de la autoridad competente al presupuesto anual de ingresos y egresos, constituye un acto de inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común. Esta facultad correspon­de al Presidente de la República de conformidad con lo señalado por el artículo 120-19 de la Constitución, y en el caso en estudio, insiste el Viceprocurador al Superintendente del Subsidio Familiar, en virtud de la delegación otorgada por medio del Decreto 062 de 1976.

2. El artículo 62 que se acusa, señala el concepto fiscal, armoniza con los objetivos sociales consagrados en el artículo 32 de la Constitución, que autoriza la intervención del Estado, y con la protección del trabajo de que trata el artículo 17 de la norma fundamen­tal. Por el contrario, el parágrafo del artículo sobre el que así conceptúa, resulta inconstitucional por infracción de los artículos 76-11, 118-8 y 13 5 de la Carta, ya que la delegación contenida en esa norma no podría hacerla el legislador, pues éstas le pertenecen al Presidente por los artículos citados de la Carta, incurriendo en indebida delegación de funciones presidenciales.

3. Sobre el control de las tarifas que autoriza el artículo 64 que se demanda, opina el Viceprocurador, también procede la tacha de inexequibilidad pues contiene, al igual que el 62, vicios constitucionales por indebida delegación de facultades presidenciales en la expresión que dice: "y serán controladas por la Superintendencia de Subsidio Familiar".

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. La competencia

De conformidad con lo que dispone el artículo 214 de la Constitución Nacional, la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la demanda que acusa algunos preceptos de 3a Ley 21 de 1982.

Segunda. El subsidio familiar y el intervencionismo de Estado

Las reglas de la Constitución dentro de las estructuras del Estado de Derecho, no son sólo un catálogo de libertades absolutas o limitadas en cada caso y de garantías sociales genéricas, sino además el conjunto de las facultades comprendidas en normas de superior categoría, que permiten, la intervención de los poderes públicos en la economía, entre otros fines, para indicar el uso racional de los bienes y servicios y para que se ejerza especial rectoría en la necesidad de asegurar el mejoramiento armónico e integrado de la Comunidad y de las clases proletarias en particular.

La previsión consagrada en el segundo inciso del artículo 32 de la Carta despeja toda duda sobre el contenido de las normas acusadas. En efecto, esta norma prevé la posible intervención del Estado por mandato de la ley, dentro de los límites del texto constitucio­nal, en la empresa de cualquier naturaleza jurídica, y en la iniciativa privada, siempre que se asegure la libertad de éstas; la dirección de la economía está evidentemente a cargo del Estado, no sólo con el fin de lograr el desarrollo integral, racionalizando y planifican­do los factores de producción y consumo, sino en procura del pleno empleo de los recursos humanos y naturales.

Según este dispositivo constitucional, ha sostenido la Corte, es a la ley a la que le corresponde "determinar las formas de intervención del Estado en el proceso económico y en el control de las actividades privadas de dicho proceso, sin perjuicio de que, por mandato suyo, el Estado se valga del Estado para poder cumplir los cometidos de la intervención, es decir que por medio de la ley el Estado acuda a su organización .administrativa para ejercer y hacer posible la intervención, con tal de que se respete la libertad de empresa, la iniciativa y la propiedad privada" (sentencia de mayo 27 de 1982, Magistrado ponente, doctor Manuel Gaona Cruz).

En desarrollo del artículo 32 de la Carta, el legislador decidió señalar los fines y los procedimientos que se han de seguir para realizar la intervención del Estado de manera directa dentro del sistema económico, en particular en uno de los campos más complejos de la vida social moderna como es el de las relaciones entre el capital, el trabajo y la seguridad social. Así, las cajas de compensación familiar son una clase de instituciones de origen legal lo que basta para que la ley organice así mismo su funcionamiento en tal forma que exista armónica correspondencia en este aspecto.

Además, las cajas de compensación familiar son entes de especial naturaleza que manejan una prestación social inalienable que surge de la relación entre empleadores y trabajadores y que beneficia a estos últimos y a sus familias. Así se constituye el patrimonio que administran estos entes; por lo mismo, se concluye, el artículo 17 constitucional, que ordena al Estado que ejerza especial protección al trabajo, autoriza alos poderes públicos, en concordancia con el inciso segundo del artículo 32, para queintervenga, por mandato de la ley, para hacer que este factor económico goce de especialprotección en procura de su mejoramiento integrado y armónico dentro de la comu­nidad.

Pero hay más, no es una actividad privada la que cumplen, ni son los bienes que le pertenezcan en la forma de propiedad privada adquirida con justo título, lo que hace a las Cajas entes de derecho privado; todo lo contrario, son las actividades de interés general y los bienes que están destinados a lograr el bienestar de los trabajadores y sus familias lo que las configura como entes de origen legal, y de naturaleza especial que se organizan bajo reglas del derecho privado. Existe en el presente caso interés público de que a través de reglas especiales se organice el pago de una prestación social de origen laboral. No es, pues, cierto que los motivos de utilidad pública o social que informan a la Ley 21 de 1982 se contrapongan con derechos de ningún particular, es todo lo contrario; el interés público de la Ley 21 de 1982, complementa y protege los bienes sociales que se conforman con la administración de la prestación social que surge del pago del subsidio familiar a los trabajadores beneficiarios y a sus familias.

Al sostener que a través de la vigilancia y la inspección que ejerce el Presidente de la República sobre instituciones de utilidad común, para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y que se cumpla en todo la voluntad de sus fundadores, como lo hace la demanda y la Procuraduría, se concluye en la exclusión de toda otra facultad o autoridad e injerencia de los poderes públicos sobre las cajas de compensación familiar \ se contraría el sentido armónico e integral de la Constitución que permite la intervención de aquéllos en las actividades privadas para la racionalización y planificación de la economía.

Se tornaría en excluyente mecanismo el que contiene el artículo 120-19 de la Constitución, colocando en situación de privilegio a estos entes de naturaleza especialísima frente a los demás que se organicen o puedan organizarse bajo el vigor del orden jurídico-colombiano; por esto es que las leyes no han determinado que sean instituciones de utilidad común, sino entidades de naturaleza especialísima que se hallen sometidos al control y vigilancia en la forma establecida por la ley, los que administren el subsidio familiar de los trabajadores.

La vigilancia y el control de sus actividades, pueden ser organizados por medio de la ley con fundamento en el intervencionismo de Estado en el proceso económico, tanto más, cuanto que la Constitución defiere a aquélla la competencia para determinar el régimen general de las personas jurídicas. Asimismo, lo dispuesto por los artículos 17 y 32 de la Constitución Nacional, significa que dentro del ámbito de una economía de capital se autoriza a las ramas del poder público para que desplieguen su acción en nombre del Estado sobre los asuntos económicos que de manera excepcional interesen a su funciona­miento y desarrollo.

Es precisamente porque no le es propio a los poderes públicos el intervenir ordinariamente en el desarrollo de las actividades económicas privadas, que esta normatividad constitucional permite al Congreso establecer de manera excepcional los mecanis­mos legales de carácter instrumental y operativo, dentro de una economía de mercado, para asegurar el cumplimiento y logro de los fines fundamentales que informan el texto constitucional.

Estas normas permiten canalizar los intereses de los distintos grupos sociales, procurando su armonización al coordinar -racionalizando y planificando la economía- los recursos humanos y naturales contrapuestos, dentro de una política de ingresos y salarios. Para ello, resulta necesario desarrollar las instituciones constitucionales que tutelen dichos intereses y, se estima por la Corte en consecuencia, que las normas que se demandan forman parte fundamental de uno de esos propósitos.

Tercera. Las cajas de compensación familiar y su naturaleza legal

Por mandato legal las cajas de compensación familiar deben organizarse como corporaciones y obtener el reconocimiento de personería jurídica otorgado por el Poder Ejecutivo; su finalidad predeterminada es el pago del subsidio familiar como una prestación social que nace del vínculo económico entre patronos y trabajadores. Precisa­mente porque realizan fines sociales que no pueden ser variados sin que la persona jurídica pierda su existencia moral, son entes jurídicos de naturaleza especialísima.

Es el subsidio familiar una prestación social que constituye un valioso instrumento para la consecución de fundamentales fines de política laboral y social del Estado; los beneficios que con él se obtienen no dependen del tipo, modalidad, condiciones o forma de trabajo, sino del vínculo de trabajo en sí mismo considerado. El subsidio familiar es, desde otro punto de vista, un mecanismo para la redistribución de los ingresos, funda­mentado en principios universales de bienestar y solidaridad; los entes que lo atienden, son y deben ser corporaciones, no por la voluntad de sus constituyentes sino por mandato de la ley que los organiza y tienen urja finalidad que ha sido también impuesta por la ley. No pagar el subsidio o desviar de cualquier manera la atención de su pago, es finalidad que no permite el legislador, pues el patrimonio de las Cajas está vinculado irrevocable­mente a la realización del fin que se les señala y que es de trascendencia colectiva frente a los dictados del artículo 17 de la Constitución.

La naturaleza jurídica de las cajas de compensación familiar, aspecto principal de la demanda que ha dado lugar al presente proceso, gira en torno a la definición de esta principal cuestión, que con arreglo a las normas vigentes les corresponde.

Se han señalado ya las características legales de tales entidades que de conformidad con el artículo 39 de la Ley 21 de 1982 "Son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia en la forma establecida por la ley".

Se trata, como sostuvo la Corte en la sentencia del 12 de agosto de 1976, de entidades de naturaleza especialísima que por ministerio de la ley puedan crear los particulares con fines eminentemente sociales y sin ánimo de lucro.

Ahora bien, definida explícitamente por la ley la naturaleza, las funciones y el régimen propio de las Cajas de Compensación no corresponde a la Corte deducir su asimilación a otras categorías jurídicas y no es ello necesario teniendo presente el mandato del artículo 39 de la Ley 21 de 1982, en cuanto determina que el control y vigilancia que sobre ellas compete a la organización estatal se ejercerá en la forma establecida por la ley. En este sentido cabe indicar que la ordenación del control sobre las Cajas se contiene primordial mente en disposiciones de las Leyes 25 de 1981, 21 de 1982, y Decreto-ley 062 de 1976, entre ellas las que se encuentran sub-judice.

Cuarta. Las normas acusadas

1. El numeral 2o del artículo 54 es la manifestación expresa y directa de la intervención operativa del Estado en un especial campo de las relaciones económicas de la sociedad colombiana; no trata la norma de marginar a los administradores o gestores de la actividad desarrollada por estas especiales entidades, pues establece un mecanismo práctico e instrumental del ejercicio de la intervención que no desborda la libre iniciativa ni limita la libertad de estas empresas para constituirse bajo las reglas del derecho privado, como corporaciones, siempre que lo hagan sin ánimo de lucro y que cumplan funciones de seguridad social. Todo porque es ésta su naturaleza propia y además así lo dispuso el legislador, en tanto que el constituyente le ordena intervenir también para lograr que el desarrollo económico tenga como objetivo principal precisamente la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad y de las clases proletarias en particular.

Dispone esta norma que sean los planes y programas de inversión y de organización de los servicios sociales, no la inversión ni la ejecución de estos planes y programas, los que deban someterse, adoptados previamente por los Consejos Directivos de cada caja, a la aprobación de la Superintendencia de Subsidio Familiar, en acatamiento de la ley que ordena la intervención. La Superintendencia debe estudiar, de conformidad con esta norma, los planes y programas que se señalan, en lo concerniente al cumplimiento estricto del orden de prioridades que indica el mismo artículo 62, también demandado, y que se estudia más adelante. Entender de otra manera la voluntad del legislador tuerce el sentido déla norma que se analiza; la facultad de la Superintendencia para aprobar o improbar los planes y programas a que se refiere el numeral 2º del artículo 54, es exclusivamente de control del uso y destino de la prestación y a este punto debe ceñirse la interpretación que de él se haga.

En consecuencia, se entiende que esta facultad no desplaza de la administración a los directores de las Cajas de Compensación Familiar, pues estos conservan la iniciativa, el impulso y el manejo de la entidad, sólo que en materia de planes y programas de inversión y en la organización de los servicios sociales, deben someterse a la aprobación de la Superintendencia en el preciso punto del acatamiento del orden de actividades generales establecido. Las funciones de seguridad social, laboral y familiar que cumplen las cajas de compensación familiar, son, autorizadas e intervenidas por el Estado, para asegurar que éstas se desarrollen por unos caminos y hacia unos fines predeterminados por b misma ley de intervención, siempre en procura de la protección al trabajo de la justicia social y del mejoramiento armónico de la comunidad y de los trabajadores en particular.

El someter al estudio y aprobación de la Superintendencia de Subsidio Familiar los planes y programas a que deben ceñirse las inversiones y la organización de los servicios sociales, que previamente hayan adoptado los Consejos Directivos de las Cajas en consonancia con el orden de prioridades que fija la misma ley, no convierte al ente público que ejecuta la intervención, en coadministrador; sólo ejerce funciones de rectoría o tutoría social la Superintendencia, cuando aprueba o imprueba ]os planes y programas adoptados.

Tanto el actor como el señor Viceprocurador se refieren en sus escritos al ordinal f) del artículo 6º de la Ley 25 de 1981, declarado inexequible por fallo de la Corte de fecha 2 de septiembre de 1982, y consideran que debe imponerse la misma tesis anterior en relación con el numeral 2o del artículo 54 de la Ley 21 de 1982. Sin embargo, la Corte considera ahora exequible esta última norma por el nuevo entendimiento que tiene sobre la naturaleza especialísima de las cajas de compensación familiar y sobre las facultades de la ley de intervención económica que se han analizado en los puntos anteriores.

La función propia del Ejecutivo que consagra el artículo 135 de la Carta en materia de delegación de funciones, tampoco puede limitarse por la intervención ni ésta por aquélla, ya que estas figuras no se contraponen sino se complementan, pues de otra manera el legislador no podría ejercer el mandato de intervención, que le compete constitucionalmente, si estuviese limitado a que el Ejecutivo ordenase discrecionalmente y a voluntad, por decreto, la mentada delegación, sin que sea ésta la voluntad consti­tuyente que inspira el contenido de los artículos 19 y 32 de la Constitución.

El mandato de la ley en materia de intervención es precisamente una potestad que se advierte con mayor fuerza en el campo de la administración pública, en virtud de que ésta cuenta con los instrumentos adecuados para obtener los objetivos de la justicia social, porque se ha desarrollado de manera paulatina y compleja, ya que comprende hoy no sólo a las dependencias tradicionales de la administración centralizada, sino también a un número creciente de los organismos públicos descentralizados, adscritos o vinculados a ella y así ejerce control sobre un conjunto amplio de actividades de interés y utilidad públicos. El Congreso a través de la ley puede desarrollar los principios de la justicia social con la creación y fomento de los instrumentos operativos, de carácter administrativo, que les den aplicación a esos principios fundamentales.

2. No comparte la Corte, el criterio del señor Viceprocurador General de la Nación, en lo que respecta al numeral 3o del artículo 54 que se acusa y considera que éste resulta también exequible, pues la aprobación al presupuesto anual de ingresos y egresos de las cajas de compensación familiar que ordena la Ley 21 de 1983, es parte de las funciones que la ley agrega a la Superintendencia del Subsidio Familiar. En armonía con el sentido de este fallo, la asignación de estas funciones no contraviene el principio de separación y colaboración armónica de los poderes públicos, pues lo complementa en este caso.

Las funciones de inspección y de vigilancia que sobre estas entidades ejerce el Superintendente de Subsidio Familiar, de conformidad con las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, las realiza por mandato de estas leyes de intervención; por lo que la disposición contenida en el numeral 3o del artículo 54 que se analiza, no invade la esfera de competencia del Ejecutivo. En consecuencia, también se declara constitucional esta norma, como en efecto se hará.

3. El artículo 62 de la Ley 21 de 1982, establece los campos exclusivos de realización de las obras y programas sociales y el orden de prioridades de los mismos, que deben cumplir las cajas de compensación cuando se trate de atender el pago del subsidio en especie o en servicios.

Con el mismo predicamento anterior, enriende la Corte que es competencia propia del legislador la de intervenir en este campo de la vida económico-social, encauzando un particular ejercicio de utilización, distribución y consumo de bienes para racionalizar la economía, con el fin de lograr el desarrollo integral y la protección especial al trabajo. La decisión legislativa que en este sentido contiene la norma que se examina, no atenta contra el artículo 30 de la Carta, pues no es precisamente la propiedad privada la que se vería afectada con este señalamiento racionalizador de la utilización de bienes y servicios sociales.

Es cierto que algunos bienes de origen distinto al de la misma prestación, pueden engrosar el patrimonio de la persona moral que administra la prestación, empero este es asunto bien diverso del que aquí se examina; se trata precisamente de las obras y programas sociales que tengan como fin el atender el pago en servicios o especie del subsidio familiar y no de otro tipo de planes y programas del ente jurídico o delfuncionamiento del mismo, ni de otro tipo de bienes distintos de los que provienen del derecho económico social del trabajo.

En esta norma el legislador señala el orden de prioridades de atención de ciertas necesidades fundamentales de los trabajadores en armonía con el artículo 32 de la Carta y en acatamiento del artículo 17 de la misma, dentro del campo de su competencia interventora, por lo que no se afecta ni se desbordan los límites de estas disposiciones constitucionales.

4. Respecto del parágrafo que se acusa, cabe mencionar la ausencia del concepto de la violación en el escrito de la demanda, aunque parece que se quiere hacer extensivo a toda la norma objeto de reparo, el que consiste en señalar como ostensible violación del artículo 30 de la Carta la indebida injerencia de la ley en la administración de las cajas como personas jurídicas de derecho privado, al señalar el orden de prioridades de inversión. La Corte considera que la figura jurídica del parágrafo del artículo sub examine, es sólo la adscripción legal de las funciones y deberes que de manera autónoma el legislador encarga a una dependencia administrativa, dentro de su potestad de ordenarlo, en la ley de intervención y que autoriza el artículo 32 constitucional. Como se repite, es una norma que procura, como fin propio, la racionalización de la economía dentro de los límites del bien común, por medio de la cual el legislador determinó una forma de intervención del Estado y en la que acude a la administración para señalar deberes y funciones públicos de contenido administrativo que ésta necesita en acatamiento del mandato de aquélla; pues, utilizar un organismo técnico-administrativo dentro de la estructura general de la administración, para racionalizar aspectos particulares de los factores del proceso productivo, no requiere delegación presidencial dentro de la inter­vención del Estado, siempre que sea la ley la que ordene dichos cometidos como ocurre en la norma que se cuestiona.

El artículo 63 resulta, a juicio de la Corte, exequible; corresponde el análisis que sobre éste se realiza a los mismos criterios que se exponen para el artículo 59 de la Ley 21 de 1982. De esta forma el legislador fija unos límites a la intervención que ordena pues, con ella se reglamenta la facultad de aprobar o improbar los programas y obras sociales y la limita a la verificación del cumplimiento del orden de prioridades que establece el artículo 62. Ciertamente esta es una consecuencia de la facultad interventora de los poderes públicos, empero no se desplaza con ella de la administración a los encargados de la misma. En tanto que la facultad a la que se refiere esta norma se ve así limitada, no es discrecional sino reglada; señala cómo debe ser la intervención en este caso, pues, no se propone suplir ni la iniciativa ni la orientación propiamente administrativa, sino establecer los caminos y los principios de la actividad que se interviene. Cabe pues, el juicio de exequibilidad también a la parte inicial del artículo 63, ya que no puede pensarse que esta facultad implique atribuciones sobre la administración interna que podrían suponerse, de no limitarse ésta a la verificación del cumplimiento del orden de prioridades que señala la ley.

Respecto del parágrafo del artículo 63, la Corte no encuentra reparo de constitucionalidad por las razones que también se exponen en este fallo. Se observa que no consiste este dispositivo legal en el desconocimiento de la administración de los bienes de que gozan las personas privadas, sino un instrumento de regularización de la mala administración en la que pueden incurrir estas entidades. Se trata de la limitación a la libre empresa e iniciativa privadas, pero dentro del bien común tal como lo ordena el inciso primero del artículo 32; bien común que surge de la Constitución Nacional, de la ley y de la actividad misma que se atiende.

Sin duda el bien común que las configura se fundamenta en el objeto y la finalidad, en el origen y destino de los bienes, en la naturaleza del patrimonio, en el carácter prestacional del servicio que atienden, en el origen legal de su organización, en la utilidad social que las conforma, en el propósito social que persiguen y en el interés que deben atender las cajas de compensación familiar, en el orden jurídico colombiano.

Además, se dispone que las inversiones en obras y programas sociales y las realizadas o que se realicen con los recursos destinados a atender gastos de instalación, administra­ción y funcionamiento por las cajas de compensación familiar, sin la debida aprobación oficial o en contravención de disposiciones legales y que no cumplen con los objetivos del subsidio, deben, atendiendo al bien común y dentro de los límites constitucionales propios de la intervención en la economía, adecuarse a las normas legales y reglamenta­rias. La Corte estima que esta parte inicial del parágrafo en examen no contraviene la Constitución y por lo mismo habrá de declararla constitucional.

La parte final del mismo exige mayor análisis, así: esta norma preceptúa que si la adaptación a las normas legales y reglamentarias no se efectuare en el término señalado por la Superintendencia, o no pudiese efectuarse, se ordenará la venta de las obras realizadas. También aparece como constitucional el texto que en particular se analiza, pues se tiene aceptado por la Corte, que las cajas de compensación familiar son instituciones para las que se ordena asignar los recursos necesarios con el fin de satisfacer las necesidades de las familias de los trabajadores. En cuanto estos bienes constituyen, por mandato de la ley y de la Constitución un derecho social adquirido, circunscrito enbeneficio exclusivo de los trabajadores, la Carta de manera incontrovertible prohíbe su desmejora, incluso al Ejecutivo cuando en desarrollo del Estado de Emergencia económica expida los decretos legislativos que le compete.

Así mismo, la Corte entiende que esta disposición antes que desmejora es garantía y protección pública a ese derecho social adquirido, que debe cuidarse de desvíos y usos contrarios a su naturaleza. El patrimonio de estas entidades es un conjunto de bienes con la finalidad referida, son pues, particulares derechos de contenido social que no entran en conflicto con el interés social. La orden de venta de las obras realizadas en contravención de las leyes y los reglamentos o sin la debida aprobación oficial, con los recursos destinados a atender gastos de instalación, administración y funcionamiento, o para cubrir inversiones en obras y programas socialessiempre que no cumplan los objetivos del subsidio, dispuesta por la Superintendencia de Subsidio Familiar, no atenta contra la propiedad privada, por el contrario, no conduce la norma sub examine a desmejora alguna de la propiedad; supone violación y desvíos en la afectación pública que la ley ha hecho de las actividades de estas entidades, que deben corregirse incluso con la venta de las citadas obras, para conservar y proteger el derecho y el interés social que ellos representan y traducen.

Todo desvío del interés social que afecte las actividades y los cometidos legales de la función a que están destinados los bienes que se forman con la prestación social en las cajas de compensación familiar, porque no cumpla con los objetivos del subsidio, atenta contra los fines de la intervención que ordena la Ley 21 de 1982, por lo que debe evitarse o eliminarse. La norma establece con precisión los casos en los que el desvío del fin público por el destino indebido de las obras afectadas al subsidio debe frenarse, y señala el procedimiento legal para eliminar la perturbación. De no proceder la venta de las obras indebidamente realizadas, en el concreto sentido que le da la ley a esta situación probable, éstas frustarían <sic> la inversión o se constituirían en una singular y gravosa carga en contra de la prestación social misma, así como de su uso y goce. Se propone corregir esta norma, el uso indebido de los bienes que tienen por definición un contenido jurídico distinto del que señala la ley civil para los bienes de los particulares y procura asegurar que el manejo de los mismos por estas entidades jurídicas de origen legal, sea siempre controlado por el organismo administrativo competente.

Por lo anterior entiende la Corte que no existe ninguna limitación al derecho de propiedad en la norma que se analiza, sino que por el contrario, ella conforma otro mecanismo operativo de la administración, que ejecuta el mandato interventor del Estado, y en consecuencia, declarará constitucional la norma estudiada.

7. El artículo 64 que también se acusa, merece así mismo el análisis suficiente que despeje la tacha de inconstitucionalidad que le atribuye el actor. Considera la Corte que esta norma es también el resultado de una solución racional producto de la actividad interventora del Estado en la economía, de conformidad con los artículos 32 y 17 de la Carta; el permitir que los Consejos Directivos de las Cajas de Compensación Familiar fijen tarifas diferenciales progresivas para las obras y programas sociales, teniendo como base los niveles de remuneración y haciendo que los más bajos sean para aquellos trabajadores beneficiarios que reciban menos ingresos, constituye una fórmula racional que intervienen en la distribución y el consumo de una parte de los bienes y servicios de la comunidad, con el fin de lograr el desarrollo integral. Aunque en principio no todo el público pueda acceder a ellos en la misma proporción que los trabajadores afiliados, precisamente por ser programas sociales los que atienden las cajas, sus servicios se abren al público y existe el interés público definido en la ley de que estos sean sociales y no privados. Al señalar que las tarifas de los servicios sociales que se prestan a los beneficiarios del subsidio, pueden ser diferenciales, no impone la ley control de tarifas de servicio alguno y por lo mismo no se trata de la figura del artículo 39 de la Constitución Nacional sino de la de 32 y del 17, la que permite al legislador intervenir en la economía, con la indicación que contiene el inciso primero de la norma que se analiza, por lo que se declarará constitucional.

Así mismo, el inciso segundo del artículo 64 resulta constitucional de conformidad con el análisis que en este fallo se hace dentro del esquema de la intervención del Estado. El legislador establece en esta norma un instrumento que quiere evitar el desvío y el uso o destino indebido de los recursos que se constituyen con la prestación. Al extenderse los servicios sociales que se presten con los recursos del subsidio familiar a particulares distintos de los trabajadores y demás beneficiarios, no puede extenderse también el subsidio que pertenece al trabajador y a su familia; esta norma protege el derecho al subsidio y asegura su integridad.

En la norma sub examine, la Superintendencia de Subsidio Familiar no controla las tarifas sino en cuanto que éstas se determinen teniendo como base los costos de operación y mantenimiento y en que no sean subsidiadas. No se controlan los precios en el sentido del artículo 39 constitucional, sino que se evita que los subsidios se extiendan a no beneficiarios y que se conduzca a desvíos en el manejo y en el fin del subsidio como prestación social y derecho inalienable de los trabajadores. Esta norma no constituye un mecanismo orientador y regulador de la economía en general; establece sólo un instru­mento de control del ejercicio y del manejo de la prestación para evitar que se le dé un uso que no forma parte de su naturaleza. Se evita que se extiendan los beneficios a quienes no son titulares del derecho y que con ello se distorsione el goce del mismo como tal. Se encuentra que procede la declaratoria de su constitucionalidad.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Viceprocurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar exequibles los artículos 54, numerales 2° y 3º, 62 numerales 1º, 2º, 3o, 4º, 5°, 6o, 7o y parágrafo; 63 parágrafo y 64 de la Ley 21 de 1982.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Rafael Baquero Herrera, Nemesio Camacho Rodríguez, Guillermo Dávila Muñoz, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez.