Norma demandada: Normas demandadas: Artículos 4º, 5º, y 6º (éste parcialmente) de la Ley 4a de 1980.
EXEQUIBILIDAD DE LA INVERSIÓN FORZOSA EN LOS FONDOS GANADEROS. LIBERTAD DE ASOCIACIÓN. FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD. LA PROPIEDAD EXTINTIVA ES TAN ANTIGUA, COMO LAS INSTITUCIONES JURÍDICAS DE LAS QUE HACE PARTE.
Exequibles los artículos 4°, 5º y 6º en la parte acusada de la Ley 4ª de 1980.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 23.
Referencia: Radicación número 1119.
Normas demandadas: Artículos 4º, 5º, y 6º (éste parcialmente) de la Ley 4a de 1980.
Actor: César Castro Perdomo.
Magistrado sustanciador doctor Carlos Medellín.
Aprobada por acta número 13 de abril 5 de 1984.
Bogotá, D. E., abril cinco (5) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).
I. LA DEMANDA
En ejercicio del derecho que le otorga la Constitución Política de Colombia, el ciudadano César Castro Perdomo ha solicitado a la Corte que declare inexequibles, por razones de constitucionalidad, los artículos 4o, 5o y 6º (éste parcialmente) de la Ley 4ª de 1980. El texto de las normas acusadas es como sigue:
"LEY 4ª DE 1980
(enero 29)
"Por la cual se estimula la capitalización del sector agropecuario y se dictan normas sobre Fondos Ganaderos, Banco Ganadero y Crédito Agropecuario".
"……….
"Artículo 4º. La inversión forzosa ordenada por el artículo 1º de la Ley 42 de 1971, durará hasta el año 2000 inclusive, y se hará por mitad en acciones del Banco Ganadero correspondiente al lugar donde pastan los ganados.
"Sin embargo, el pago podrá hacerse en su totalidad en la oficina del Banco Ganadero correspondiente al lugar donde declare el contribuyente o, a falta de ésta, en la oficina más cercana; será el mismo Banco el encargado de distribuir el aporte y entregar la parte debida al respectivo Fondo Ganadero.
"Parágrafo. Los contribuyentes cuyo patrimonio líquido invertido en ganado mayor o menor no exceda de doscientos mil pesos ($200.000.00), estarán exentos de la inversión de que trata este artículo.
"Artículo 5º. Las personas obligadas a realizar la inversión consignada en los artículos 4º y 10, deberán acompañar a sus declaraciones de renta un certificado del Banco Ganadero y/o del Fondo Ganadero si es el caso en que conste que han efectuado tal inversión, como condición para que les sean aceptados los costos y deducciones que afecten los ingresos netos y la renta bruta generados durante la respectiva vigencia fiscal y puedan tener derecho a efectuar las valorizaciones de inventarios que establezcan las leyes.
"Parágrafo. Cuando resulte necesario, como consecuencia de una liquidación de revisión o aforo, una nueva inversión adicional, el contribuyente deberá realizarla y comprobarla junto con la del año fiscal en que se efectúe la revisión o aforo.
"Artículo 6º. Las acciones y dividendos correspondientes a inversiones forzosas en las entidades de fomento pecuario que no hayan sido reclamados por sus propietarios en los dos años siguientes a su emisión o decreto, pasarán a engrosar las reservas de la entidad, la cual dejará en su balance un 10% de su valor, disponible para quienes reclamen su entrega.
"Esta contabilización será definitiva cuando transcurran tres (3) años contados desde que se haya constituido la reserva.
"La constitución de estas reservas no causará impuesto de renta, ni con base en ellas podrá decretarse reparto alguno de utilidades y no podrán capitalizarse".
II. RAZONES DE LA DEMANDA
En opinión del actor, las normas transcritas son violatorias de los artículos 44, 16 y 30 de la Constitución, por los motivos que se resumen así:
a) Sobre el artículo 4º. El artículo 4º de la Ley 4ª de 1980 prorroga desde 1980 hasta el año 2000 la obligatoriedad para los ganaderos de participar como accionistas de los Fondos Ganaderos y del Banco Ganadero, "es decir que de una postura libre de los ganaderos para asociarse o no a unas determinadas sociedades de economía mixta se pasa a una postura obligatoria".
El artículo 44 de la Carta consagra un derecho civil "que el ciudadano puede o no ejercitar según sus propias conveniencias, en cambio por virtud de la norma demandada se impide al mismo ciudadano ejercer su derecho libre y espontáneo frente a dos sociedades de economía mixta como son el Banco Ganadero y los Fondos Ganaderos". La misma disposición del artículo 4º es lesiva también del artículo 16 dela Cartaporque mientras éste "garantiza la igualdad de todos los colombianos ante la ley y ante las autoridades públicas ante los impuestos, cargas, contribuciones y tasas, en cambio por la norma demandada se incurre en una odiosa discriminación impositiva de los contribuyentes colombianos porque se hace recaer el peso de la contribución fiscal, si así puede llamarse la obligación contenida en la Ley 4a de 1980 en un solo gremio económico";
b) Sobre el artículo 5º. Al haber sido expedido "como consecuencia de la vigencia del artículo 4º ya demandado, y si éste es inconstitucional, su consecuencia deberá correr la misma suerte y en consecuencia deberá ser igualmente declarado inexequible". Además es lesivo del artículo 16 de la Carta, porque mientras éste "garantiza la protección para laspersonas residentes en Colombia por parte de todas las autoridades públicas, en cambio con la aplicación del artículo 5º de la Ley 4ª de 1980 se autoriza a las autoridades liquidadoras de los Impuestos Nacionales correspondientes a los ganaderos, que no tengan en cuenta los costos reales y las otras deducciones inherentes a sus negocios, si no exhiben en sus declaraciones también los certificados que acreditan la afiliación forzosa a las sociedades de economía mixta en referencia, con lo cual se incurre en desprotección gubernamental a propósito contra unos contribuyentes";
c) Sobre el artículo 6º. Lo que ordena esta disposición es una confiscación de las acciones de los ganaderos en los respectivos Fondos Ganaderos y en el Banco Ganadero. Mientras el artículo 30 de la Constitución garantiza la propiedad privada, "la norma demandada por el solo hecho de demorarse el ganadero en reclamar las acciones respectivas ysinindemnización previa, se le condena a perderlas, aun cuando dicho ganadero tenga la propiedad de ellas".
III. IMPUGNACIONES
Posteriormente al envío del negocio al Procurador General de la Nación, los ciudadanos Jaime Araujo Rentería, Bernardo Patiño Fajardo y Gabriel Taborda Hoyos, por una parte, y por otra el ciudadano Pablo Cárdenas Pérez, presentaron memoriales de impugnación que figuran anexos al expediente.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
El Jefe del Ministerio Público inicia su intervención con una sucinta historia del gravamen a cargo de los inversionistas en el sector ganadero, que empieza con la Ley 26 de 1959. Sobre las normas que son objeto de acusación hace las siguientes manifestaciones:
1º. Según lo previsto en el artículo 1º de la Ley 4ª de 1980, "los Fondos Ganaderos deben constituirse en forma de sociedades de economía mixta... Cualquiera que sea el orden (nacional, departamental o municipal) dentro del cual se encuentren constituidos, los Fondos Ganaderos gozarán de los beneficios que en su favor consagra la Ley 5ª de 1973". También el Banco Ganadero tiene el carácter de sociedad de economía mixta, del orden nacional, y como tal se encuentra vinculada al Ministerio de Agricultura.
2ª. La Corte Suprema de Justicia, mediante fallo del 17 de febrero de 1976 declaró la exequibilidad de la Ley 42 de 1971 en su totalidad. El artículo 1º de ella estableció "hasta el año de 1980, inclusive", la inversión forzosa que el acusado artículo 4º de la Ley 4ª de 1980 reitera y prolonga "hasta el año 2000, inclusive". Ello daría lugar a que se produzca el fenómeno de la cosa juzgada, aunque la Procuraduría nunca ha prohijado tal tesis para circunstancias como ésta, pues de ninguna manera ese fenómeno puede cobijar disposiciones que no han sido acusadas ni directamente examinadas por la Corte. "No media, pues, un presupuesto simple, natural y obvio de la cosa juzgada: la identidad del objeto, pues la norma ahoraacusada, aunque reitere el mismo principio, no es la misma que fue objeto delpronunciamiento de la Corporación".
3° "La Procuraduría estima que el principio contenido en e] inciso primero del artículo 4º de la Ley 4ª de 1980 constituye cabal desarrollo de las facultades de dirección general de la economía que, conforme al artículo 32 de la Carta, corresponde al Estado, dentro de la filosofía política del intervencionismo demo-liberal contemporáneo".
4º. Con el propósito de impulsar el crecimiento económico ("o por lo menos su estabilidad"), el Estado "bien puede afectar un sector de la economía con determinado impuesto a fin de destinar los recursos captados a inversiones en el mismo sector como lo hizo con la Ley 26 de 1959". La utilización de mecanismos como éste supone en muchos casos que "se introduzcan restricciones o condicionamientos al ejercicio de la libertad de empresa, pero ello resulta apenas obvio si se repara no sólo en la función directiva que el Estado está llamado a jugar en el proceso económico sino en las categóricas previsiones del constituyente en el sentido de que la propiedad es una función social 'que implica obligaciones' y que la libertad de empresa tienecomo límite el bien común (arts. 30, inciso 2º y 32, inciso 1º C. N.)".
5º. El artículo 5º de la Ley 4ª de 1980 establece apenas un mecanismo para garantizar la determinación y satisfacción de las sumas que corresponden a la inversión forzosa. Y en cuanto al artículo 6o piénsese que el no ejercicio del derecho de propiedad, "la inercia del propietario, la inactividad del titular, justifican que el legislador determine como consecuencia su extinción, su pérdida, su prescripción, o figuras jurídicas semejantes", las cuales se producen "en aras de la necesidad social de que exista un ejercicio efectivo de los derechos".
Termina el Procurador con la solicitud de que las normas acusadas sean declaradas exequibles.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La Ley 4ª de 1980 es uno de aquellos estatutos destinados por el legislador a fomentar actividades cuyo ejercicio representa efectivos impulsos para el desarrollo económico del país. Su propio encabezamiento así lo indica: dice que es ley "Por la cual se estimula la capitalización del Sector Agropecuario y se dictan normas sobre Fondos Ganaderos, Banco Ganadero y Crédito Agropecuario".
Tiene, pues, por objeto, su aplicación al sistema agropecuario en uno de sus aspectos más representativos y trascendentales, el de la ganadería, y atañe directamente a aquellos organismos estatales constituidos con el fin de prestar servicios de tipo crediticio, técnico y financiero al numeroso e importante sector de la poblaciónproductiva que se dedica a la empresa agropecuaria, rama fundamental de nuestraeconomía.
Segunda. Las normas demandadas, artículos 4º, 5º y 6º (parcialmente) de dicho estatuto legal, se refieren a una carga que pesa sobre los ganaderos a partir de la Ley 42 de 1971 (art. 1º), la cual según allí se dispone, radica en la obligación de invertir "un equivalente al 1% de su patrimonio líquido consistente en ganado mayor o menor, de acuerdo con las cifras de la respectiva declaración de renta y patrimonio", inversión que "se hará suscribiendo acciones, por partes iguales, en el Banco Ganadero y en el respectivo Fondo Ganadero".
El artículo 4º acusado prorroga tal inversión forzosa hasta el año 2000, inclusive, determina su cuantía, el lugar donde ha de hacerse el pago, y establece una exención a ciertos contribuyentes. El artículo 5º impone la obligación de comprobar la inversión como condición para que "sean aceptados los costos y deducciones que afecten los ingresos netos y la renta bruta generados durante la respectiva vigencia fiscal" y se pueda tener derecho a efectuar las valorizaciones de inventarios que establezcan las leyes. El artículo 6º determina un plazo para reclamar las acciones y dividendos de las inversiones forzosas y una sanción por no hacerlo. Hay, pues, una estrecha relación entre las tres normas demandadas que permite apreciarlas como una unidad material.
Tercera. De otra parte, el gravamen de que se trata en estas disposiciones tiene su propia historia legislativa que también hace posible distinguir su unidad secuencial en el tiempo. Parte, en efecto, de la Ley 26 de 1959, la cual estatuye un impuesto a los ganaderos, exonerable mediante la compra de acciones del Banco Ganadero y de los Fondos Ganaderos. La Ley 42 de 1971 hace forzosa la inversión de aquellos en acciones de los mismos, hasta el año de 1980. Y la Ley 4ª de 1980, en su artículo 4º acusado, prorroga tal obligación de los ganaderos hasta el año 2000, inclusive, amén de otras disposiciones relativas a la ejecución de la misma. Por manera que es errada la afirmación del actor, al analizar dicho artículo, de que "de una postura libre de los ganaderos para asociarse o no a unas determinadas sociedades de economía mixta se pasa a una postura obligatoria", pues aquel cambio no se operó por este artículo de laLey4a sino por su antecedente, el 1º de la Ley 42 de 1971, juzgado ya por la Corte y declarado exequible, por cierto, junto con el resto de esa Ley.
Cuarta. Esta última circunstancia movió al Procurador para vislumbrar la posibilidad de que se diera lugar al fenómeno denominado res iudicata, aunque él mismo lo descarta porque, como dice, haría falta el elemento de la identidad de objeto, propio de aquélla. La Corte considera que en este punto tiene razón el Ministerio Público. Una cosa es que el juzgador de constitucionalidad se haya pronunciado anteriormente con respecto a la legitimidad constitucional de la inversión forzosa a que se refirió el artículo 1º de la Ley 42 de 1971, y otra que la respectiva decisión judicial, recaída sobre ese preciso objeto, alcance al precepto de la Ley 4º de1980 ahora impugnado, como si se tratara de uno solo, no obstante referirse a lamisma inversión forzosa impuesta a los ganaderos por la Ley del 71, pero apenas prorrogada en el tiempo por la Ley del 80. Ocurre, sin embargo, que si aquélla fue declarada exequible, como sucedió mediante el fallo de la Corte de fecha 17 de febrero de 1976, su extensión hasta el año 2000, inclusive, la que ordena el artículo 4ºacusado, participa de la misma constitucionalidad ya declarada en cuanto a lainversión forzosa en sí misma. Ello conduce a que si el artículo 1º de la Ley 42 de1971 es exequible, por iguales razones en que se apoyó esa decisión el 4º de la Ley 4ªde 1980 también lohade ser.
Quinta. Razón de más sobre lo anterior el hecho de que los cargos formulados ahora por el actor contra esta norma, son repetición de los que en su momento presentó el ciudadano demandante de la Ley 42/71: también éste pretendió que había ocurrido lesión del artículo 44 de la Carta sobre libertad de asociación, en vista de lo cual la Corte reitera sus consideraciones al respecto consignadas en el fallo aludido, así:
"Desde luego esa libertad de asociación no es absoluta, como no lo es la libertad genéricamente considerada. El mismo texto lo indica y, además, su ejercicio debe encauzarse dentro del marco constitucional, que a la vez que contempla el respeto y protección de la persona humana y sus derechos, prevé el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares y del Estado, tal como lo enuncian los artículos 16 y 30, entre otros, de la misma Carta".
"….
"No pugna la Ley 42 de 1971, en todo su texto, con ninguno de los preceptos de la Constitución, y armoniza muy bien, por el contrario, con los referidos y -es lo esencial- con el espíritu de la reforma que en materia de propiedad estatuyó el constituyente de 1936, al consagrar en el artículo 10 del Acto Legislativo número 1, reformatorio de la Carta, que la propiedad es una función social que impone obligaciones".
"No se puede, racional y jurídicamente, afirmar que cuando el Congreso ejerce atribuciones constitucionales como éstas, que propician el desarrollo de una actividad fundamental para el bienestar general, y lo hace de modo regular, esté vulnerando la libertad de asociación que garantiza el Estatuto en su artículo 44".
Pero, además, el presente actor acusa al artículo 4º de violar el artículo 16 constitucional, por cuanto produce discriminación al "hacer recaer el peso de la contribución fiscal... en un solo gremio económico". Ello es tanto como decir que el principio de la igualdad de las personas ante la ley se infringe cuando a quienes se dedican a la actividad mercantil o industrial se les impone la carga fiscal Llamada de industria y comercio, excluyendo a los demás de tal imposición. La jurisprudencia ha sido clara al afirmar que aquella igualdad también se produce en la aplicación de la ley solo a las personas que se encuentran en la misma condición jurídica, como es el caso de los comerciantes y los industriales, o de los ganaderos, frente a la ley, que se examina.
Sexta. El artículo 5° demandado, efecto del anterior, como el mismo actor lo advierte, tiene simplemente finalidad probatoria. Los ganaderos deben demostrar según lo dispone la norma, el cumplimiento de la obligación de inversión forzosa, a que se refiere el artículo 4º, y esto como condición para la aceptación de los costos y deducciones que afecten los ingresos netos y la renta bruta producidos durante la respectiva vigencia fiscal, para que se puedan realizar las valorizaciones de inventarios que establezcan las leyes. El cumplimiento de la obligación de invertir en acciones del Banco Ganadero y de los Fondos Ganaderos, da lugar a la efectividad de [os derechos a los que alude la norma. La ley que impone la obligación emplea su misma fuerza para sujetarlos a condiciones como ésta, o a términos, y otras modalidades inherentes al tributo. Se trata, entonces, de un desarrollo de éste en su praxis y en sus consecuencias jurídicas y fiscales para el agente pasivo del mismo. Lejos de ocasionarse una desprotección del contribuyente inversionista, lo que la norma hace es establecer un mecanismo adecuado para dar lugar a que determinados intereses jurídicos sean efectivos. Ello mismo acontece en otros casos de similar significado,como cuando la deducción por concepto de salarios pagados por el empleador se hace depender así mismo de la comprobación del cumplimiento de sus obligaciones legales en favor de los organismos estatales (como lo son también los Fondos Ganaderos y el Banco Ganadero), responsables de la seguridad social y el bienestarfamiliar.
Séptima. Del artículo 6º de la Corte ha anotado que su demanda es apenas parcial, pues el actor excluyó su parágrafo, hecho de lamentar por el aspecto de la comprensión integral de la norma.
Se ha afirmado que esta disposición contiene una orden de confiscación, porque al no ser reclamadas por sus propietarios las acciones y los dividendos correspondientes a inversiones forzosas, en los dos años siguientes a su emisión o decreto, entrarán a las reservas de la respectiva entidad, y ésta dejará en balance un 10% de su valor, disponible para quien reclame su entrega. Tres años después, a partir de la constitución de esa reserva, la contabilización será definitiva.
La prescripción extintiva es tan antigua como las instituciones jurídicas de las que forma parte. En nuestro derecho encuentra apoyo especialmente en el artículo 30 de la Carta, donde el constituyente consagró el principio esencial de la función social de la propiedad, sobre el cual la Corte se ha manifestado en numerosas ocasiones, como cuando declaró la exequibilidad de la Ley 42 de 1971. Dijo en tal oportunidad, a propósito del cargo de lesión del mismo principio constitucional de parte del artículo 1º de ese estatuto legal, lo que en seguida se reproduce comoaplicable así mismo al cargo de violación del artículo 30 de la Carta por el artículo 6ºde la Ley 4a de 1980: "El título de propietarios lleva implícita la obligación ele darle a su derecho una actividad social dentro de un sentido de solidaridad que conduzca al acrecimiento de la riqueza general y del bien común".
Como la prescripción extintiva de que trata el artículo 6º acusado se produce en beneficio de los Fondos Ganaderos o del Banco Ganadero, ello implica que sus efectos se proyectan benéficamente sobre los intereses económicos del gremio, y por lo tanto indirectamente de aquél con respecto al cual operó la prescripción, ya que éste y aquéllos están destinados a ellos, con el sentido de satisfacer sus necesidades y, a través de esa importante función, prestar un verdadero servicio público. "El Banco Ganadero, afirmó la Corte en el mismo fallo de febrero 17/76, es una sociedad de economía mixta, o sea que su capital y patrimonio en general se integra con aportes del Estado y de los particulares. A través de sus agencias atiende el fomento de la industria pecuaria mediante el otorgamiento de crédito en las condiciones especiales que la ley indica. Con otras dependencias descentralizadas, participa en la prestación de un servicio o actividad de interés público". Y en sentencia del 27 de febrero de 1975, también la Corte había dicho: "Los Fondos Ganaderos organizados por la ley como sociedades de economía mixta pueden tener el carácter de nacionales, departamentales o municipales, según la entidad que los cree". Ese carácter de economíamixta explica el sentido de servicio social que lees propio a los Fondos Ganaderos y que justifica aún más el destino de las acciones de cuya prescripción se trata en el artículo 6º, pues si tal forma de extinción de derechos puede producirse en favor de los particulares, con mayor razón ello es posible en beneficio de las entidades del Estado que por definición, han de satisfacer necesidades públicas, de responder a intereses dela comunidad o de sus gremios de producción económica, como es el caso de queaquí se trata.
No hay confiscación posible en la aplicación del mismo artículo 6º impugnado. Basta con recordar lo que de ella ha dicho la Corte, V. gr. en su sentencia del 16 de junio de 1976: "La confiscación que la Constitución prohíbe es la apropiación oficial indebida, sin causa justa y procedimiento legal, por vía de simple aprehensión del patrimonio de una persona". En el caso de lo que el artículo 6º determina, ni existe aprehensión del patrimonio de los inversionistas forzosos, porque la prescripción apenas se refiere a unas acciones y dividendos no reclamados, ni se produce apropiación oficial indebida, ya que tales acciones entran a los fondos de las sociedades de economía mixta que son sus beneficiarios, y se destinan a favorecer a los mismos ganaderos, que son sus usuarios, y además ello acontece con justa causa, que se desprende directamente de la función social que la propiedad que la Carta incluye dentro de sus principios trascendentales en las órbitas del interés individual y del beneficio social. En cuanto al procedimiento legal, téngase en cuenta el que está contenido en el parágrafo del artículo 6º que el actor excluyó de su demanda: "Las entidades de fomento pecuario a que se refiere este artículo están obligadas a dar a lapublicidad en periódicos o por cualquier otro medio publicitario de la localidad respectiva las emisiones de acciones hechas con motivo de la inversión forzosaordenada en el artículo 4º de la presente ley y los nombres de los respectivospropietarios. Igualmente dichas entidades informarán a los suscriptores por medio de notas personales sobre las acciones no reclamadas". Esta norma no sólo estatuye un procedimiento previo a la prescripción extintiva de que se trata, que tiene el carácter de indispensable presupuesto suyo de índole legal, sino que representa, además, una garantía adicional para que los derechos de los inversionistas afectados no reciban perjuicio de la ignorancia de las normas, de los hechos, y de sus consecuencias.
VI. CONCLUSIÓN
De las consideraciones precedentes se infiere que las normas sub iudice no son lesivas de los artículos de la Carta señalados por el demandante, ni encuentra la Corte que lo sean de otros preceptos de la misma.
VII DECISIÓN
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, con base en el estudio de la Sala Constitucional v oído el Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Son exequibles los artículos 4º, 5° y 6o (en la parte acusada) de la Ley 4ª de 1980.
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Humberto Murcia Ballén, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel E. Daza Alvarez, Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco José Edo. Gnecco Correa, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horado Montoya Gil, Alberto OspinaBotero, Nicolás Pájaro Peñaranda, Alfonso Reyes Echandía, Alfonso Patiño Rosselli, Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, DaríoVelásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario