Norma demandada: Acción de inexequibilidad contra el artículo 2º (parcialmente) de la Ley 22 de 1987. Faculta al Presidente para delegar la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común en el Alcalde de Bogotá, D. E.
ACTOS QUE INTEGRAN LAS DELEGACIONES QUE PUEDE HACER EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: a) LA DETERMINACIÓN DE LAS FUNCIONES QUE PUEDEN SER DELEGADAS, ACTIVIDADES PROPIAS DE LA LEY O ACTO LEGISLATIVO; b) LA DELEGACIÓN, DE ACUERDO CON ESA LEY, ES UN AGENTE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, ACTIVIDAD EJECUTIVA, O ACTO ADMINISTRATIVO. EL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ PUEDE RECIBIR LA DELEGACIÓN PREVISTA POR EL ARTÍCULO 135 DE LA CARTA.
Exequible la parte acusada del artículo 2o de la Ley 22 de 1987.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 15.
Referencia: Expediente número 1743.
Acción de inexequibilidad contra el artículo 2º (parcialmente) de la Ley 22 de 1987. Faculta al Presidente para delegar la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común en el Alcalde de Bogotá, D. E.
Actor: Alvaro Osorio Chacón
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada según Acta número 9.
Bogotá, D. E., febrero dieciocho (18) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Alvaro Osorio Chacón, presentó ante esta Corporación, en ejercicio de la acción que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, demanda de inexequibilidad contra una parte del artículo 2º de la Ley 22 de 1987. Se admitió la demanda y se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación quien emitió concepto. Procede ahora la Corte a resolver el asunto.
II. TEXTO DE LANORMA ACUSADA
El texto de la disposición objeto de la demanda es el siguiente:
"LEY 22 DE 1987
(marzo 12)
Por la cual se asigna tina función
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 1º……..
Artículo 2º. El Presidente de Ja República podrá delegar en los Gobernadores de los Departamentos y en el Alcalde Mayor de Bogotá D. E., de acuerdo con lo previsto en el artículo 135 de la Constitución Política, la función de inspección y vigilancia que ejerce sobre las instituciones de utilidad común.
………..» (lo subrayado es lo demandado).
III. LA DEMANDA
El actor señala como violados por la expresión demandada, los artículos 2º y 135 de la Constitución Nacional, conforme a los siguientes razonamientos:
1. Hay violación del artículo 2º de la Carta porque la norma acusada autorizó al presidente de la República para que delegue una especial función que le corresponde a éste como suprema autoridad administrativa en un funcionario distinto de los que de manera especial señala el artículo 135 de la Constitución como sujetos de la delegación. El artículo 2º de la Constitución somete el ejercicio de los poderes públicos a los precisos términos que la misma Carta señala y como la función prevista por el numeral 19 del artículo 120 sólo puede ser delegada en Ministros, Jefes de Departamentos Administrativos o Gobernadores, resulta que el artículo 2º de la Ley 22 de 1987, es inexequible en cuanto establece que el Presidente de la República podrá delegar en el Alcaide Mayor de Bogotá, D. E., la función de inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común. De esta manera, el poder o la función que le otorga el artículo 120 numeral 19 de la Carta al Presidente sólo puede Ser ejercido directamente por éste o delegando su ejercicio en los funcionarios que señala el artículo 135 de aquella codificación y no como lo pretende el legislador con la expresión acusada.
2. Se infringe también el artículo 135 de la Constitución Nacional en el que se regula la desconcentración de funciones por cuanto el legislador en la expresión acusada aumentó la lista de funcionarios que la Carta establece taxativamente para dicho efecto, permitiendo así que se delegue una función presidencial en otra autoridad pública no mencionada ni competente para participar en este procedimiento de arreglo administrativo.
3. Hace alusión a las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de mayo 17 de 1970 y de julio 15 de 1982 en las que esta Corporación expresó que:
"...Dos actos, en consecuencia, integran la delegación a que esta norma constitucional se refiere:
a) La determinación de las funciones que pueden ser delegadas, actividad propia de la ley o acto legislativo", y que
"... b) Las dos disposiciones sobre inspección y vigilancia, su delegación en las zonas francas y su contratación cotí los usuarios, en los términos de los artículos 22 y 23 de la Ley 47, riñen francamente con el artículo 135 de la Constitución, pues tratándose de vigilancia administrativa atribuida al Presidente de la República, éste puede delegarla en Ministros, Jefes de Departamento Administrativo y Gobernadores de Departamento, no pudiendo por tanto, el legislador atribuirla directamente a otras entidades, pues sólo está facultado para determinar cuáles de esas atribuciones son delegables, y menos comprometer poderes de la soberanía estatal haciéndolos susceptibles de contratación con particulares" (el subrayado es de la demanda).
IV. EL CONCEPTO FISCAL
En la vista fiscal número 684 de diciembre 10 de 1987, el señor Procurador General de la Nación no acoge los planteamientos del actor y concluye en la solicitud ante esta Corporación de la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada que forma parte del artículo 2º de la Ley 22 de 1987, según lo que sigue:
En primer término advierte que desde la vigencia del artículo 1º de la Ley 202 de 1936, el Presidente de la República fue autorizado, de conformidad con el artículo 32 del Acto Legislativo número 1 de dicho año, para delegar entre otras la función que prevé el numeral 19 del artículo 120 de la Constitución de 1886.
Agrega el señor Procurador que desde la enmienda constitucional de 1945, el cargo de Alcalde Mayor de Bogotá fue elevado a la misma categoría de la de gobernador de departamento al disponerse que su nombramiento corresponde al Presidente de la República sustrayéndolo de la dependencia departamental.
Señala, además, que el Alcaide Mayor de Bogotá es agente directo del Presidente de la República y cumple en el Distrito Especial funciones iguales a las que le corresponde ejercer a un gobernador en el Departamento. Para estos efectos, el cargo de Alcalde Mayor de Bogotá ha sido asimilado al de gobernador y en consecuencia también puede ser delegatario de algunas de las funciones que le corresponden al jefe supremo de la Administración Nacional.
Por último hace alusión a la reiterada jurisprudencia de esta Corporación en la que se considera que el Alcalde Mayor de Bogotá es agente directo del Presidente de la República, por lo cual podría recibir delegación de este en condiciones idénticas a las de los gobernadores conforme al artículo 135 de la Carta.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia. Esta Corporación es competente para conocer de la demanda que se dirige contra una parte del artículo 2º de la Ley 22 de 1987, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución Nacional.
Segunda. La delegación de funciones. El artículo 135 de la Carta, establece un instrumento de arreglo institucional dirigido a permitir que el funcionamiento de la administración central se ajuste al desarrollo de la sociedad y al crecimiento de las responsabilidades del Estado. La atención de las mismas y la adecuada acción de la Rama Ejecutiva del Poder dentro de la estructura del Estado colombiano, que precisamente se fundaron sobre el principio del centralismo político matizado por el de la descentralización administrativa en sus manifestaciones territoriales y por servicios, impusieron desde el inicial diseño de nuestra Carta Política la fórmula de la desconcentración administrativa por la vía de la delegación.
La delegación de funciones presidenciales fue entendida por los Constituyentes de 1886 como una forma de difusión o extensión del poder del Presidente de la República para permitir a éste el cabal ejercicio de su autoridad con la colaboración de sus ministros, a la luz de la figura del necesario Secretario de Estado presente en constituciones anteriores.
De conformidad con los presupuestos doctrinarios y orgánicos de la Carta, el Presidente de la República como jefe de la Rama Ejecutiva del Poder Público, está y debe estar investido de fundamentales y determinadas funciones que lo elevan alrango de suprema autoridad administrativa, encargado de la responsabilidad deatender no sólo la debida ejecución de las leyes, sino, además, de gestionar ypromoverla eficaz prestación de los servicios.
Empero, ha sido material e institucionalmente necesario dotar a la organización permanente de la administración pública de mecanismos idóneos de actuación y de gestión, así lo ha entendido el Constituyente Nacional, ya que es apenas obvio que el Presidente, ni siquiera con la inmediata colaboración de sus ministros, puedacumplir todas y cada una de las responsabilidades asignadas; requiere de la colaboración permanente y funcionalmente dependiente que le pueden prestar sus agentesdirectos, dentro del esquema presidencial previsto por la Carta.
El artículo 135 de la Carta de 1886 en su original redacción señala que:
"Artículo 135. Los Ministros como jefes superiores de la Administración pueden ejercer en ciertos casos la autoridad presidencial, según lo disponga el Presidente. Bajo su propia responsabilidad anulan, reforman o suspenden las providencias de los agentes inferiores".
Así las cosas, dado el incremento paulatino de las actividades y responsabilidades que debe atender la administración central y por la extensión de los servicios públicos, que por el imperio de la Constitución se encuentran bajo la inmediata y consiguiente responsabilidad del Presidente de la República, se impuso la modificación de la original redacción del artículo 135 de la Carta.
El texto actual de esta norma es, además, producto de las reformas introducidas por los Actos Legislativos número 1 de 1936 (artículo 32) y número 1 de 1945 (artículo 35), que señalan con precisión el contenido y la naturaleza de esta especialforma de desconcentración conocida como desconcentración horizontal de funciones o delegación presidencial de funciones.
Hasta la Reforma de 1936 la delegación era considerada como materia reservada a la libre voluntad del Presidente, pero limitada sólo a los ministros; en adelante queda sometida a la previa autorización de la ley respecto de las materias o funciones que pueden ser delegadas. En la necesidad de ampliar el número de funcionariossujetos de la Delegación, que por disposición precisa de la Carta, no son ya sólo los ministros del despacho, sino además los jefes de Departamentos Administrativos, también jefes superiores de la Administración y los gobernadores como agentes del Gobierno, el Constituyente reservó al legislador la facultad de señalar las funciones que pueden ser delegadas a éstos, como un mecanismo de control y de orden, dentro de la estructura funcional del Estado y para evitar su deformación.
Es así como el artículo 135 actual de la Carta, dispone:
"Artículo 135. Los ministros y los jefes de departamentos administrativos, como jefes superiores de la administración, y los gobernadores, como agentes del Gobierno, pueden ejercer, bajo su propia responsabilidad, determinadas funciones de las que corresponden al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, según lo disponga el Presidente. Las funciones que pueden ser delegadas serán señaladas por la ley.
"La delegación exime al presidente de responsabilidad, lo cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar el Presidente, reasumiendo la responsabilidad consiguiente".
Son pues dos actos los que integran la figura de la delegación a que se refiere esta norma y así lo ha entendido esta Corporación en jurisprudencia reiterada; estos son: "a) la determinación de las funciones que pueden ser delegadas, actividad propias de la ley o acto legislativo; b) La delegación, de acuerdo con esa ley, en un agente del Presidente de la República, actividad ejecutiva, o acto administrativo. La omisión de estos dos requisitos, o de uno de ellos, invalida la operación e implica una violación del texto constitucional" (fallo de marzo 17 de l970). Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria. Las subrayas son del fallo).
Tercera. El Alcalde Mayor de Bogotá puede recibir la delegación prevista por elartículo 135 de la Carta
Se examina en esta oportunidad la autorización para delegar en el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, la función de inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común, en tanto que este funcionario no es de los mencionados por el artículo 135 de la Carta, como autoridad capaz de recibir el tipo de delegación que allí se prevé.
De tiempo atrás esta Corporación ha entendido que la relación que hace el artículo 135 de la Carta ha sido ampliada implícitamente por el constituyente al señalar, de manera inequívoca, un status especial al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, que lo asimila a la figura del gobernador en tanto agente directo del Presidente de la República. En sentencia de 21 de agosto de 1969, esta Corporación acogió esta interpretación en los siguientes términos:
"Queda por examinar una innovación del Decreto parcialmente acusado, y es la de que la delegación prevista puede extenderse al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, que no es de los funcionarios expresamente mencionados en el artículo135 de la Carta, como capaces de recibir las delegaciones allí autorizadas pues sólo serefiere a los ministros, jefes de departamentos administrativos y gobernadores.
"La verdad es que por su origen y por el tratamiento que se le ha dado en la Reforma Constitucional de 1968, el Distrito Especial de Bogotá, está parcialmente asimilado a la categoría de Departamento y el Alcalde Mayor es agente directo del Presidente de la República, por lo cual podría recibir delegaciones de éste, en condiciones idénticas a las de los gobernadores.
"En efecto el Constituyente de 1945 al autorizar, por medio de la norma que lleva hoy el número 199 de la codificación, que se creara y organizara el Distrito Especial de Bogotá, sin sujeción al régimen municipal ordinario, quiso ante todo consagrar la existencia constitucional de un municipio o distrito de características especiales, el de Bogotá, capital de la República que, sin segregarse del Departamento de Cundinamarca ni constituir, por ende uno nuevo, tuviere autonomía e independencia respecto al mismo. Por ello el legislador fue autorizado para crearlo y delimitarlo directamente, sin intervención alguna del Departamento de Cundinamarca, y para fijar también exclusivamente la participación que en las rentas departamentales causadas en Bogotá correspondiera al Distrito.
"El tratamiento constitucional del Distrito Especial de Bogotá, como ente de categoría jurídica similar en muchos aspectos a un departamento, se acentuó nítidamente en la Reforma de 1968. Así, el alcalde es nombrado por el Presidente de la República, de quien es por ello agente directo, a la manera de los gobernadores y no por el Gobernador de Cundinamarca, tal como se infiere del artículo 109. En cuanto a participaciones en las rentas nacionales, el Distrito Especial se encuentra en pie de igualdad con los departamentos, conforme el artículo 182. Finamente, el parágrafo del artículo 189 al referirse a ciertos proyectos de acuerdo del Concejo de Bogotá,vincula sus materias a las atribuciones conferidas a las asambleas mediante el artículo187.
En estas condiciones, y especialmente por la de que el Alcalde de Bogotá, es agente directo del Presidente de la República, al mismo nivel que los gobernadores no se encuentra óbice para que pueda ser, en aquella calidad delegatario del Presidente para el ejercicio de ciertas funciones, conforme al artículo 135 (Sentencia de 21 de agosto de 1969, M.P. doctor Hernán Toro Agudelo).
En efecto el Alcalde Mayor de Bogotá, adquirió por virtud de la Reforma Constitucional de 1968 la categoría de agente directo del Presidente de la República, de otra parte el Distrito Especial de Bogotá, quedó sometido a un régimen constitucional previsto desde 1945. El desarrollo de la ciudad capital de la República y de los poderes públicos, condujo a que el constituyente es estableciera un régimen especial para el manejo y gestión de los servicios públicos en el Distrito Especial. Al respecto conviene transcribir el artículo 199 de la Constitución, que guarda estrecha relación con el asunto que se examina:
"Artículo 199. La ciudad de Bogotá, capital de la República será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley. La ley podrá agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio de la capital de la república, siempre que sea solicitada la conexión por las tres cuartas partes de los concejales del respectivo municipio".
El Presidente de la República asumió la responsabilidad de dicha gestión y el Constituyente le entregó la facultad de nombrar y remover libremente al Alcalde Mayor en el sentido de que en adelante sería agente directo suyo. El artículo 109 de la Cartaotorga esta competencia al señalar que:
"Artículo 109. El Presidente de la República no puede conferir empleo a los senadores y representantes principales durante el período de las funciones de éstos ni a los suplentes cuando estén ejerciendo el cargo, con excepción de los ministros y viceministros del despacho, jefe de departamento administrativo, gobernador, alcalde de Bogotá, agente diplomático y jefe militar en tiempo de guerra. La aceptación de cualquiera de aquellos empleos por un miembro del Congreso, produce vacantetransitoria por el tiempo en que desempeñe el cargo".
La Corte Suprema de Justicia ha interpretado el alcance sistemático de este conjunto de normas de carácter constitucional y ha señalado como se vio, que la delegación, al lado de la categoría de los ministros y jefes de departamentos administrativos y gobernadores, se extiende hasta el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, haciéndolo también sujeto de la delegación de funciones presidenciales conforme al artículo 135 de la Carta, en tanto agente directo del Presidente de la República.
Se advierte que la materia de la delegación prevista por la norma acusada corresponde a las específicas funciones del Jefe Supremo de la Administración, que señala el numeral 19 del artículo 120 de la Constitución y cuya delegación fue autorizada desde la vigencia del artículo 1º de la Ley 202 de 1936, de conformidad con el artículo 32 del Acto Legislativo de 1936. En consecuencia, esta Corporación declarará la exequibilidad de la norma acusada, teniendo en cuenta el criterio de interpretación que se ha señalado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional, y oído el señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLE la parte acusada del artículo 2º de la Ley 22 de 1987, que dice:
"Artículo 2º. El Presidente de la República podrá delegar en los Gobernadores de los Departamentos y en el Alcalde Mayor de Bogotá, D. E., de acuerdo con lo previsto en el artículo 135 de la Constitución Política, la función de inspección y vigilancia que ejerce sobre las instituciones de utilidad común" (Se decide sólo sobre lo subrayado).
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
José. Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera,Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz. Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario General