Sentencia 1853 de 1988

300Corte SupremaCorte Suprema300300140981853Jairo E. Duque P�rez.198810/11/19881853_Jairo E. Duque P�rez._1988_10/11/198830014098ALCALDE. Resumen. Faltas absolutas y temporales de los alcaldes. 1o. Estar a lo decidido en la sentencia n�mero 152 de octubre 29 de 1987, que declar� exequible el art�culo 19 de la Ley 78 de 1986. Inhibida para decidir el m�rito de la demanda incoada contra el art�culo 20 de la Ley 78 de 1986. Exequible el art�culo 8� de la Ley 49 de 1987 en la parte que dice: "... antes de transcurrido un a�o del per�odo del alcalde...". Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia n�mero 119. Referencia: Expediente n�mero 1853. 1988

Galo Arturo Torres Serra.Acci�n de inexequibilidad contra el inciso 1� del art�culo 19 de la Ley 78 de 1986 y partes de los art�culos 20 de la misma ley y 8� de la Ley 49 de 1987. Designaci�n de alcaldes.Identificadores30030014099true87500Versi�n original30014099Identificadores

Norma demandada: �Acci�n de inexequibilidad contra el inciso 1� del art�culo 19 de la Ley 78 de 1986 y partes de los art�culos 20 de la misma ley y 8� de la Ley 49 de 1987. Designaci�n de alcaldes.

1o. Estar a lo decidido en la sentencia n�mero 152 de octubre 29 de 1987, que declar� exequible el art�culo 19 de la Ley 78 de 1986.

Inhibida para decidir el m�rito de la demanda incoada contra el art�culo 20 de la Ley 78 de 1986.

Exequible el art�culo 8� de la Ley 49 de 1987 en la parte que dice: "... antes de transcurrido un a�o del per�odo del alcalde...".

Acci�n de inexequibilidad contra el inciso 1� del art�culo 19 de la Ley 78 de 1986 y partes de los art�culos 20 de la misma ley; y 8� de laLey49 de 1987. Designaci�n de alcaldes.

En ejercicio del derecho que consagra el art�culo 214 de la Constituci�n Nacional el ciudadano Galo Arturo Torres Serra acude a la Corte para solicitar que se declaren parcialmente inexequibles las disposiciones de la referencia, por ser contrarias al ordenamiento constitucional.

Procede la Corte a decidir sobre el m�rito de la petici�n incoada, luego de haberse surtido el tr�mite previsto en el Decreto n�mero 432 de 1969 para los procesos de constitucionalidad.

El texto literal de las disposiciones acusadas es el que se subraya en los art�culos que a continuaci�n se transcriben:

Por la cual se desarrolla parcialmente el Acto Legislativo n�mero 1 de 1986 sobre la elecci�n popular de alcaldes y se dictan otras disposiciones.

Art�culo 19. El Presidente de la Rep�blica y los gobernadores, intendentes ocomisarios designar�n alcaldes del mismo movimiento y filiaci�n pol�tica del titular en los casos de faltas absolutas o de suspensi�n.

Si las faltas fueren temporales, salvo la suspensi�n, el alcalde encargar� del despacho a uno de los secretarios o al secretario. Si no pudiere hacerlo, el Secretario de Gobierno o de la Alcald�a asumir� las funciones mientras el titular se reintegra o encarga a uno de los secretarios.

Art�culo 20. Convocatoria a elecciones. Si la falta absoluta se produjere antes detranscurrido un a�o del per�odo del alcalde el Presidente de la Rep�blica y los gobernadores, intendentes o comisarios, en el decreto de encargo se�alar� la fecha para la elecci�n de nuevo alcalde, la cual deber� realizarse dentro de los dos meses siguientes a la expedici�n del decreto. El alcalde as� elegido lo ser� para el resto del per�odo".

Por la cual se modifica y adiciona la Ley 78 de 1986, se dictan otras disposiciones y se reviste al Presidente de la Rep�blica de facultades extraordinarias.

Convocatoria a elecciones. Si la falta absoluta se produjere antes de transcurridoun a�o del per�odo del alcalde, el Presidente de la Rep�blica y los gobernadores, intendentes o comisarios, en el decreto de encargo se�alar� la fecha para la elecci�n de nuevo alcalde, la cual deber� realizarse dentro de los dos (2) meses siguientes a laexpedici�n del decreto- El alcalde as� elegido lo ser� para el resto del per�odo.

Las elecciones a que se refiere este art�culo se efectuar�n con el mismo censo electoral que se utiliz� para la elecci�n del alcalde que se reemplaza�.

A juicio del actor, los preceptos acusados son vi�latenos de los art�culos 171 y 201 de la Constituci�n Nacional. Expresa en primer lugar, que por virtud del Acto Legislativo n�mero 1 de 1986 desde el 13 de marzo del a�o que discurre, el mandato para la provisi�n del cargo de alcalde debe emanar "�nica y exclusivamente de todos los ciudadanos", entendiendo por tales, los que aparezcan registrados en el censo electoral del municipio o Distrito Especial correspondiente.

Apoya la anterior afirmaci�n en que ese Acto Reformatorio de la Constituci�n emplea siempre el verbo elegir que "en derecho p�blico se ha entendido como el acto mediante el cual varias personas realizan una 'votaci�n' para escoger a la persona o personas que ocupar�n determinados cargos", y no el de "nombrar" o "designar" que corresponden m�s propiamente al acto administrativo -resoluci�n o decreto- mediante el cual se inviste a una persona de funciones p�blicas.

No obstante considera ce�ida a la Constituci�n la facultad que se le da al Presidente y a los gobernadores, intendente y comisarios para proveer el cargo de alcalde en caso de falta temporal, a fin de que no se produzca un vac�o de poder ya que el mandato que ha recibido el titular est� vigente y es irrevocable, sin embargo no acepta que el mismo sistema se emplee para designar al alcalde cuando la falta es absoluta, pues con ello se quebranta el mandato constitucional que exige su elecci�n mediante el voto directo de los ciudadanos.

Al disponer el art�culo 201 de la Constituci�n que la ley determinara las faltas absolutas y temporales de los alcaldes y las formas de llenarlas, no le est� atribuyendo competencia al legislador para cambiar el sistema de elecci�n por el de nombramiento, sino exclusivamente para regular "las formas", esto es decir, el procedimiento conforme al cual deber� efectuarse la nueva elecci�n del alcalde.

Finalmente se�ala que la situaci�n que se deriva de las normas acusadas es un caso t�pico de violaci�n del principio conforme al cual "una norma derogada constitucionalmente no puede ser revivida legalmente", toda vez que la norma constitucional priv� al Presidente y a los gobernadores, intendentes y comisarios de la potestad de designar alcaldes y, por tanto, no puede el legislador atribuirles nuevamente esa competencia sin que para ello importe tener en cuenta el tiempo transcu�rrido del periodo del alcalde que se pretende reemplazar.

Como quiera que el Procurador General de la Naci�n manifest� estar impedido para rendir concepto por haber participado en la expedici�n de las leyes que son materia de acusaci�n, la Sala Constitucional lo declar� separado del negocio y dispuso que se corriera el traslado de rigor al Viceprocurador General de la Naci�n, quien en su vista fiscal contenida en el oficio numero 1373 de octubre 3 de 1988, solicita a la Corte hacer los siguientes pronunciamientos:

a) Estar a lo resuelto en la sentencia n�mero 152 de octubre 29 de 1987, que declar� exequible el art�culo 19 de la Ley 78 de 1986.

b) Declarar exequibles los fragmentos acusados de los art�culos 20 de la Ley 78 de 1986 y 8� de la Ley 49 de 1987.

En apoyo de su petici�n recuerda que esta Corporaci�n ya se pronunci� sobre el art�culo 19 de la Ley 78 de 1986, mediante fallo de octubre 29 de 1987, raz�n por la cual no entra a analizar los cargos que en su contra deduce el actor, pues respecto de esa disposici�n opera el fen�meno de cosa juzgada.

Considera as� mismo que lo dispuesto en los art�culos 20 de la Ley 78 de 1986 y 8� de la Ley 49 de 1987, es cabal desarrollo del inciso final del art�culo 201 de la Carta Fundamental (art�culo 3� Acto Legislativo n�mero 1 de 1986), que le otorg� al legislador la competencia para se�alar la forma y procedimiento, para llenar las faltas absolutas o temporales de los alcaldes elegidos popularmente"; por tanto pod�a la ley sin quebrantar la Carta Pol�tica disponer como lo hizo, que en la hip�tesis de vacancia absoluta del cargo del alcalde antes de transcurrido un a�o del periodo para el cual fue elegido, se proceda a una nueva elecci�n y en caso contrario, esto es decir si la falta ocurriere con posterioridad, atribuirle al Presidente, gobernador, intendente o comisario la facultad de designar el reemplazo.

Respecto de la afirmaci�n que hace el actor en el sentido de que "los alcaldes en estos momentos no pueden ser nombrados sino elegidos", manifiesta que la Corte en la sentencia citada "encontr� ajustada a la Constituci�n esta facultad de 'nombrar'".

Por referirse la acusaci�n a los preceptos de una ley, a esta Corporaci�n corresponde decidir sobre su constitucionalidad seg�n lo dispone el art�culo 214 de la Constituci�n Pol�tica.

Conforme lo recuerda el Viceprocurador el art�culo 19 de la Ley 78 de 1986, parcialmente acusado en esta ocasi�n, fue objeto de una demanda anterior que la Corte decidi� mediante sentencia n�mero 152 de octubre 29 de 1987 (Magistrado Ponente doctor Fabio Mor�n D�az) en la cual resolvi� "declarar EXEQUIBLES los art�culos �. y 19 de la Ley 78 de 1986".

"Por �ltimo, en cuanto al art�culo 19, considera la Corte que tampoco se presenta violaci�n al ordenamiento constitucional. En efecto, este art�culo permite al Presidente de la Rep�blica, a los gobernadores, intendentes o comisarios en cada situaci�n designar al alcalde del mismo movimiento y filiaci�n pol�tica del titular, en los casos de faltas absolutas o de suspensi�n. Esta norma, aparte del sentido de equidad que supone, se encuadra dentro de lo dispuesto en el par�grafo del art�culo 120 de la Carta para preservar con car�cter permanente el esp�ritu nacional en la Rama Ejecutiva del Poder P�blico y en la administraci�n. Adem�s, sin duda acata las decisiones que se han expresado en las urnas electorales al realizarse la elecci�n popular de alcalde titular. Tambi�n es cierto que esta norma es producto del ejercicio de las competencias del legislador otorgadas por el constituyente en el citado art�culo 62 de la Carta' ".

De lo dicho se infiere entonces que el fallo de exequibilidad proferido sobre el art�culo 19 tiene efecto de cosa juzgada, dado que declar� en forma definitiva y absoluta la constitucionalidad de las disposiciones ante el imperativo texto del art�culo 214 de la Constituci�n Nacional.

Para resolver sobre la acusaci�n propuesta en aquella ocasi�n, l�gicamente la Corte debi� examinar, en primer lugar, la validez constitucional de la facultad de nombrar alcaldes que la norma le confiere al Presidente, gobernadores, intendentes y comisarios por faltas absolutas o suspensi�n de aqu�llos, ya que la impugnaci�n se refer�a a la limitaci�n que establece el inciso 1� del art�culo 19 de la Ley 78 de 1986 para el ejercicio de esta atribuci�n, cual es la de designar "alcaldes del mismo movimiento y filiaci�n pol�tica del titular", decisi�n esta que impl�citamente com�prendi� a aqu�lla.

La imperatividad de la sentencia, que es una de las caracter�sticas procesales de la cosa juzgada, est� referida a lo que haya formado materia de la sentencia, pero sin que esto signifique que la decisi�n deba recaer expl�citamente sobre todas las cuestio�nes que la conforman, ya que como lo sostiene Carnelutti, en ella se "hallan impl�citamente resueltas todas las cuestiones cuya soluci�n sea l�gicamente necesaria para llegar a la soluci�n expresada en la sentencia".

As� las cosas resulta aplicable a este caso, la jurisprudencia formulada en la sentencia de octubre 10 de 1979 (Magistrado ponente doctor Luis Carlos S�chica) y reiterada en los fallos de febrero 18 de 1988 (Magistrado ponente doctor Jairo E. Duque P�rez), agosto 18 de 1988 (Magistrado ponente doctor Jaime San�n G.) y septiembre 15 de 1988 (Magistrado ponente doctor Hernando G�mez O.), as�:

"En este aspecto la Corte tiene que reiterar su jurisprudencia, en el sentido de que sus decisiones en materia de inexequibilidad tienen efecto definitivo, de cosa juzgada, y de que no puede, por tanto, volver sobre pronunciamientos, as� los motivos de la acusaci�n propuesta sean distintos a los formulados en otras ocasiones o no aparezcan expresamente analizados en sus providencias. De modo que, cuando la Corte declara exequible o inexequible una disposici�n, en el primer caso se estima integralmente saneada de cualquier tacha, y en el segundo no revive ni readquiere vigencia por ninguna raz�n".

Seg�n la anterior doctrina la revisi�n del fallo de exequibilidad solo es posible cuando se plantee en los siguientes eventos:

a) Una inconstitucionalidad sobreviniente derivada, de una reforma de la Carta Pol�tica, pues ello implicar�a variaci�n de uno de los presupuestos en que se bas� la confrontaci�n normativa originaria, y

b) En caso de que la decisi�n se limite expresamente a los aspectos analizados por la Corte, o propuestos por el demandante, por el Procurador o por los terceros intervinientes, como sucede cuando la sentencia se concreta al debido ejercicio de las
facultades extraordinarias o a la ausencia de vicios de forma de los actos censurados,eventos en los cuales es posible una nueva decisi�n sobre los motivos alegados exnovo.

Por las razones expuestas, la decisi�n en el presente caso ser� la de estar a lo ya resuelto en la providencia mencionada.

La Corte proferir� fallo inhibitorio y no de fondo, como lo solicita la Procuradu�r�a, respecto del art�culo 20 de la Ley 78 de 1986, por cuanto fue derogado por el art�culo 8o de la Ley 49 de 1987 que lo sustituy�, agreg�ndole un inciso para establecer que las nuevas elecciones deber�n realizarse con base en el mismo censo electoral que se utiliz� para elegir el alcalde anterior.

Como el art�culo 20, parcialmente acusado en esta oportunidad, perdi� su vigencia antes de incoarse la presente acci�n de inexequibilidad contra �l dirigida, se tipifica un caso de carencia de objeto por sustracci�n de materia, que de conformidad con la doctrina vigente de la Corte amerita fallo inhibitorio. As� se decidir�.

d) Constitucionalidad del aparte acusado del art�culo 8� de la Ley 49 de 1987

Cuestiona el demandante el uso que hizo el legislador de la potestad que le confiere el art�culo 201 de la Constituci�n Nacional para determinar "la forma" de llenar las faltas absolutas de los alcaldes, toda vez que el condicionarse la nueva elecci�n de �stos al hecho de que no haya transcurrido un a�o del per�odo del alcalde, quebranta aquel Acto Reformatorio de la Constituci�n que consagra sin tener en cuenta aquella circunstancia, la elecci�n popular de los alcaldes.

Conviene precisar entonces el contenido y alcance de la facultad que para esos efectos le reserv� el constituyente al legislador y que sirvi� de fundamento a la expedici�n del precepto acusado. Para tal fin resulta �til hacer una rese�a de los antecedentes de la expedici�n de la reforma constitucional aludida a fin de dilucidar si dicha atribuci�n estaba circunscrita al solo se�alamiento de los procedimientos para la elecci�n del alcalde sustituto o, por el contrario, le confer�a entera autonom�a para regular aspectos sustanciales en orden a la provisi�n del cargo, en los casos de faltas absolutas o temporales de los alcaldes titulares.

La iniciativa de la elecci�n popular de alcaldes surgi� como una respuesta a la necesidad de ampliar los cauces para una mayor participaci�n y responsabilidad ciudadana en la escogencia de sus gobernantes, o como se dice hoy, para consagrar esa modalidad de "democracia participativa" y lograr as� una mayor eficiencia y estabilidad en la administraci�n local.

Despu�s de varios conatos de reforma constitucional para consagrar la elecci�n popular de los alcaldes, el Ministro de Gobierno en el mes de agosto de 1984 present� a la C�mara de Representantes un nuevo proyecto de Acto Legislativo que en l�neas generales comprend�a la elecci�n de los alcaldes por el voto directo de los ciudadanos para per�odos de dos a�os, la posibilidad de su reelecci�n inmediata por una sola vez, el se�alamiento constitucional de sus atribuciones y funciones, la fijaci�n por ley de las calidades, antecedentes, inhabilidades e incompatibilidades; y, finalmente la facultad de los gobernadores para suspenderlos y destituirlos y designar a quienes habr�an de reemplazarlos temporalmente o por el resto del per�odo.

Con algunas modificaciones introducidas en el curso de los debates, el proyecto fue aprobado luego de las deliberaciones correspondientes en las comisiones y plenarias del Senado y de la C�mara, en primera legislatura.

En lo atinente al tema que ocupa ahora la atenci�n de la Corte, conviene recordar que la C�mara de Representantes hab�a aprobado la competencia de los concejos municipales para elegir a las personas que sustituir�an a los alcaldes en loscasos de faltas absolutas o temporales, pero el Senado neg� esta modificaci�n.

Durante la segunda legislatura y como resultado de acuerdos pol�ticos se intro�dujeron variaciones al texto del proyecto aprobado en la primera vuelta, entre ellas se consagraba la instituci�n del "alcalde suplente" para reemplazar las faltas del alcalde titular. Esta modificaci�n se aprob� por las comisiones del Senado y C�mara y por la plenaria de esta �ltima Corporaci�n.

Antes de que el proyecto de Acto Legislativo fuera votado en la plenaria del Senado, el honorable Senador Ciro L�pez Mendoza, formul� esta petici�n:

"Con la venia de la Presidencia, hace uso de la palabra el honorable Senador Ciro L�pez Mendoza, quien solicita a la Presidencia que el art�culo 3� del proyecto se vote en dos partes. En el inciso primero del art�culo 3o del proyecto en donde dice: 'y sus respectivos suplentes ser�n elegidos por el voto directo de los ciudadanos para per�odos de dos a�os el d�a que fije la ley y ninguno podr� ser reelegido para el per�odo siguiente'. Este inciso se debe votar suprimiendo la frase que dice: 'y sus respectivos suplentes', as� mismo en el inciso 4o del art�culo 3o del proyecto, la parte donde dice: 'faltas absolutas o temporales y formas de llenarlas'. Si se han elegido suplentes, pues no ve c�mo la ley pueda cambiar la forma de llenar la vacante del principal. Anota que con respecto al inciso 4o le parece que la forma de llenarla si se van a elegir suplentes, est� ya establecida en la Constituci�n".

(Anales del Congreso, A�o XXVII� n�mero 226 s�bado 14 de diciembre de 1985),

Finalmente, el proyecto se vot� en bloque con excepci�n de las frases: "sus respectivos suplentes" del inciso 1� del art�culo 3o la cual fue negada por 43 votos contra 37 y "formas de llenarlas" del inciso 4� del art�culo 3� que se aprob� por 70 votos contra 7.

Lo anterior indica que fue voluntad inequ�voca del Constituyente confiar a la ley no s�lo "la determinaci�n de los procedimientos, como sostiene el actor, sino tambi�n la regulaci�n de todos los aspectos concernientes a las faltas absolutas y temporales de los alcaldes, para lo cual no le se�al� ning�n par�metro o condici�n.

Desde luego que tal facultad no puede entenderse como omn�moda ni de ejercicio arbitrario dentro de un estado de derecho como el nuestro, pues no le es dado al legislador contrariar el esp�ritu ni el prop�sito del Acto Legislativo quedesarrolla, ni ning�n otro precepto de la Carta, pues el cometido de la ley no esdistinto del de establecer los medios para asegurar el respeto y fortalecimiento de losprincipios constitucionales.

El art�culo 8� en la parte objeto de acusaci�n, preserva el esp�ritu de la Reforma Constitucional de 1986. pues establece un sistema para reemplazar a los alcaldes elegidos popularmente cuando la falta es absoluta, cual es el de recurrir nuevamente a la decisi�n ciudadana mediante la convocatoria a una nueva elecci�n; y solo en el caso excepcional en que haya transcurrido la mitad del per�odo prev� la posibilidad de su designaci�n por el Presidente de la Rep�blica, con respecto al Alcalde de Bogot�, o por los gobernadores, intendentes y comisarios para los dem�s alcaldes del pa�s, desde luego con la restricci�n que impone el art�culo 19 de la Ley 78 de 1986, en punto a que el designado sea de la misma filiaci�n pol�tica del alcalde que falte, con lo cual se respeta la voluntad pol�tica manifestada en las urnas. As� lo entendi� la Corte al declarar exequible la citada disposici�n.

No parece posible que la ley establezca un mecanismo que garantice en forma plena que el alcalde que cese en el ejercicio de sus funciones sea reemplazado por otro elegido directamente por los ciudadanos, pues aunque se hubiese previsto la elecci�n simult�nea de un alcalde suplente -rechazada por el constituyente-, podr�a eventualmente darse el caso de que �ste tampoco pueda terminar el per�odo y deba ser sustituido a la vez por el mismo sistema en cualquier momento, para evitar la acefal�a del gobierno local. Igualmente, circunstancias de tiempo pueden impedir que se cumpla el prop�sito de elecci�n directa, cuando el lapso que resta para la terminaci�n del per�odo no permita la realizaci�n de nuevos comicios, que no pueden efectuarse de la noche a la ma�ana, pues exigen una adecuada y cuidadosa preparaci�n en sus aspectos administrativos y pol�ticos para asegurar mayores garant�as a los electores.

Obs�rvese que la ley ha se�alado un t�rmino razonable dentro del cual puede convocarse a una nueva elecci�n, pues de no haber sido previsto �ste u otro, se caer�a en el caos de la administraci�n local cuya estabilidad se ha querido garantizar con la elecci�n directa de los alcaldes puesto que en todo caso ser�a necesario proveer el cargo por un funcionario de car�cter transitorio a la espera de los resultados electo�rales.

Por lo dem�s, debe tenerse en cuenta que la propia Constituci�n ha previsto mecanismos distintos de la elecci�n directa para reemplazar al Presidente de la Rep�blica cuando ocurren las faltas absolutas que producen su vacancia, caso en el cual le sucede el Designado, que es elegido por el Congreso y no se convoca a elecciones para proveer a su reemplazo sin que por ello se menoscabe el principio fundamental de la elecci�n del Presidente por el voto de los ciudadanos".

En m�rito de las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia, en -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y o�do el concepto del Viceprocurador General de la Naci�n,

Primero. ESTAR A LO DECIDIDO en la sentencia n�mero 152 de octubre 29 de 1987, que declar� exequible el art�culo 19 de la Ley 78 de 1986.

Segundo. Declararse INHIBIDA para decidir el m�rito de la demanda incoada contra el art�culo 20 de la Ley 78 de 1986.

Tercero. Declarar EXEQUIBLE el art�culo 8� de la Ley 49 de 1987, en la parte que dice: "... antes de transcurrido un a�o del per�odo del alcalde...".

C�piese, publ�quese, comun�quese al Gobierno Nacional, ins�rtese en la Gace�ta judicial y arch�vese el expediente.

Jos� Alejandro Bonivento Fern�ndez, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carre�o Luengas, Guillermo D�vila Mu�oz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque P�rez, Eduardo Garc�a Sarmiento, Hernando G�mez Ot�lora, Gustavo G�mez Vel�squez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla J�come, H�ctor Mar�n Naranjo, Lisandro Mart�nez Z��iga, Fabio Mor�n D�az, Alberto Ospina Botero, Jaime Giraldo �ngel, Jorge Iv�n Palacio Palacio, Jacobo P�rez Escobar,Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime San�n Greiffenstein, Ram�n Z��iga Valverde.