Sentencia 1853 de 1988
300Corte SupremaCorte Suprema300300140981853Jairo E. Duque Pérez.198810/11/19881853_Jairo E. Duque Pérez._1988_10/11/198830014098ALCALDE. Resumen. Faltas absolutas y temporales de los alcaldes. 1o. Estar a lo decidido en la sentencia número 152 de octubre 29 de 1987, que declaró exequible el artículo 19 de la Ley 78 de 1986. Inhibida para decidir el mérito de la demanda incoada contra el artículo 20 de la Ley 78 de 1986. Exequible el artículo 8º de la Ley 49 de 1987 en la parte que dice: "... antes de transcurrido un año del período del alcalde...". Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 119. Referencia: Expediente número 1853. 1988
Galo Arturo Torres Serra.Acción de inexequibilidad contra el inciso 1º del artículo 19 de la Ley 78 de 1986 y partes de los artículos 20 de la misma ley y 8° de la Ley 49 de 1987. Designación de alcaldes.Identificadores30030014099true87500Versión original30014099Identificadores

Norma demandada:  Acción de inexequibilidad contra el inciso 1º del artículo 19 de la Ley 78 de 1986 y partes de los artículos 20 de la misma ley y 8° de la Ley 49 de 1987. Designación de alcaldes.


ALCALDE.

Resumen. Faltas absolutas y temporales de los alcaldes.

1o. Estar a lo decidido en la sentencia número 152 de octubre 29 de 1987, que declaró exequible el artículo 19 de la Ley 78 de 1986.

Inhibida para decidir el mérito de la demanda incoada contra el artículo 20 de la Ley 78 de 1986.

Exequible el artículo 8º de la Ley 49 de 1987 en la parte que dice: "... antes de transcurrido un año del período del alcalde...".

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 119.

Referencia: Expediente número 1853.

Acción de inexequibilidad contra el inciso 1º del artículo 19 de la Ley 78 de 1986 y partes de los artículos 20 de la misma ley; y 8° de laLey49 de 1987. Designación de alcaldes.

Actor: Galo Arturo Torres Serra.

Magistrado sustanciador: doctor Jairo E. Duque Pérez.

Aprobada según Acta número 43.

Bogotá D. E., noviembre diez (10) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

I. ANTECEDENTES

En ejercicio del derecho que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional el ciudadano Galo Arturo Torres Serra acude a la Corte para solicitar que se declaren parcialmente inexequibles las disposiciones de la referencia, por ser contrarias al ordenamiento constitucional.

Procede la Corte a decidir sobre el mérito de la petición incoada, luego de haberse surtido el trámite previsto en el Decreto número 432 de 1969 para los procesos de constitucionalidad.

II. NORMAS ACUSADAS

El texto literal de las disposiciones acusadas es el que se subraya en los artículos que a continuación se transcriben:

"LEY 78 DE 1986

(diciembre 30)

Por la cual se desarrolla parcialmente el Acto Legislativo número 1 de 1986 sobre la elección popular de alcaldes y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

………..

Artículo 19. El Presidente de la República y los gobernadores, intendentes ocomisarios designarán alcaldes del mismo movimiento y filiación política del titular en los casos de faltas absolutas o de suspensión.

Si las faltas fueren temporales, salvo la suspensión, el alcalde encargará del despacho a uno de los secretarios o al secretario. Si no pudiere hacerlo, el Secretario de Gobierno o de la Alcaldía asumirá las funciones mientras el titular se reintegra o encarga a uno de los secretarios.

Artículo 20. Convocatoria a elecciones. Si la falta absoluta se produjere antes detranscurrido un año del período del alcalde el Presidente de la República y los gobernadores, intendentes o comisarios, en el decreto de encargo señalará la fecha para la elección de nuevo alcalde, la cual deberá realizarse dentro de los dos meses siguientes a la expedición del decreto. El alcalde así elegido lo será para el resto del período".

"LEY 49 DE 1987

(diciembre 4)

Por la cual se modifica y adiciona la Ley 78 de 1986, se dictan otras disposiciones y se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

Artículo 8º. El artículo 20 de la Ley 78 de 1986, quedará así:

Convocatoria a elecciones. Si la falta absoluta se produjere antes de transcurridoun año del período del alcalde, el Presidente de la República y los gobernadores, intendentes o comisarios, en el decreto de encargo señalará la fecha para la elección de nuevo alcalde, la cual deberá realizarse dentro de los dos (2) meses siguientes a laexpedición del decreto- El alcalde así elegido lo será para el resto del período.

Las elecciones a que se refiere este artículo se efectuarán con el mismo censo electoral que se utilizó para la elección del alcalde que se reemplaza».

III. FUNDAMENTOS DE IA DEMANDA

A juicio del actor, los preceptos acusados son viólatenos de los artículos 171 y 201 de la Constitución Nacional. Expresa en primer lugar, que por virtud del Acto Legislativo número 1 de 1986 desde el 13 de marzo del año que discurre, el mandato para la provisión del cargo de alcalde debe emanar "única y exclusivamente de todos los ciudadanos", entendiendo por tales, los que aparezcan registrados en el censo electoral del municipio o Distrito Especial correspondiente.

Apoya la anterior afirmación en que ese Acto Reformatorio de la Constitución emplea siempre el verbo elegir que "en derecho público se ha entendido como el acto mediante el cual varias personas realizan una 'votación' para escoger a la persona o personas que ocuparán determinados cargos", y no el de "nombrar" o "designar" que corresponden más propiamente al acto administrativo -resolución o decreto- mediante el cual se inviste a una persona de funciones públicas.

No obstante considera ceñida a la Constitución la facultad que se le da al Presidente y a los gobernadores, intendente y comisarios para proveer el cargo de alcalde en caso de falta temporal, a fin de que no se produzca un vacío de poder ya que el mandato que ha recibido el titular está vigente y es irrevocable, sin embargo no acepta que el mismo sistema se emplee para designar al alcalde cuando la falta es absoluta, pues con ello se quebranta el mandato constitucional que exige su elección mediante el voto directo de los ciudadanos.

Al disponer el artículo 201 de la Constitución que la ley determinara las faltas absolutas y temporales de los alcaldes y las formas de llenarlas, no le está atribuyendo competencia al legislador para cambiar el sistema de elección por el de nombramiento, sino exclusivamente para regular "las formas", esto es decir, el procedimiento conforme al cual deberá efectuarse la nueva elección del alcalde.

Finalmente señala que la situación que se deriva de las normas acusadas es un caso típico de violación del principio conforme al cual "una norma derogada constitucionalmente no puede ser revivida legalmente", toda vez que la norma constitucional privó al Presidente y a los gobernadores, intendentes y comisarios de la potestad de designar alcaldes y, por tanto, no puede el legislador atribuirles nuevamente esa competencia sin que para ello importe tener en cuenta el tiempo transcu­rrido del periodo del alcalde que se pretende reemplazar.

IV. CONCEPTO DEL VICEFROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Como quiera que el Procurador General de la Nación manifestó estar impedido para rendir concepto por haber participado en la expedición de las leyes que son materia de acusación, la Sala Constitucional lo declaró separado del negocio y dispuso que se corriera el traslado de rigor al Viceprocurador General de la Nación, quien en su vista fiscal contenida en el oficio numero 1373 de octubre 3 de 1988, solicita a la Corte hacer los siguientes pronunciamientos:

a) Estar a lo resuelto en la sentencia número 152 de octubre 29 de 1987, que declaró exequible el artículo 19 de la Ley 78 de 1986.

b) Declarar exequibles los fragmentos acusados de los artículos 20 de la Ley 78 de 1986 y 8º de la Ley 49 de 1987.

En apoyo de su petición recuerda que esta Corporación ya se pronunció sobre el artículo 19 de la Ley 78 de 1986, mediante fallo de octubre 29 de 1987, razón por la cual no entra a analizar los cargos que en su contra deduce el actor, pues respecto de esa disposición opera el fenómeno de cosa juzgada.

Considera así mismo que lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 78 de 1986 y 8º de la Ley 49 de 1987, es cabal desarrollo del inciso final del artículo 201 de la Carta Fundamental (artículo 3º Acto Legislativo número 1 de 1986), que le otorgó al legislador la competencia para señalar la forma y procedimiento, para llenar las faltas absolutas o temporales de los alcaldes elegidos popularmente"; por tanto podía la ley sin quebrantar la Carta Política disponer como lo hizo, que en la hipótesis de vacancia absoluta del cargo del alcalde antes de transcurrido un año del periodo para el cual fue elegido, se proceda a una nueva elección y en caso contrario, esto es decir si la falta ocurriere con posterioridad, atribuirle al Presidente, gobernador, intendente o comisario la facultad de designar el reemplazo.

Respecto de la afirmación que hace el actor en el sentido de que "los alcaldes en estos momentos no pueden ser nombrados sino elegidos", manifiesta que la Corte en la sentencia citada "encontró ajustada a la Constitución esta facultad de 'nombrar'".

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a) Competencia

Por referirse la acusación a los preceptos de una ley, a esta Corporación corresponde decidir sobre su constitucionalidad según lo dispone el artículo 214 de la Constitución Política.

b) Cosa juzgada

Conforme lo recuerda el Viceprocurador el artículo 19 de la Ley 78 de 1986, parcialmente acusado en esta ocasión, fue objeto de una demanda anterior que la Corte decidió mediante sentencia número 152 de octubre 29 de 1987 (Magistrado Ponente doctor Fabio Morón Díaz) en la cual resolvió "declarar EXEQUIBLES los artículos …. y 19 de la Ley 78 de 1986".

Para llegar a esa conclusión dijo la Corte:

"Por último, en cuanto al artículo 19, considera la Corte que tampoco se presenta violación al ordenamiento constitucional. En efecto, este artículo permite al Presidente de la República, a los gobernadores, intendentes o comisarios en cada situación designar al alcalde del mismo movimiento y filiación política del titular, en los casos de faltas absolutas o de suspensión. Esta norma, aparte del sentido de equidad que supone, se encuadra dentro de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 120 de la Carta para preservar con carácter permanente el espíritu nacional en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en la administración. Además, sin duda acata las decisiones que se han expresado en las urnas electorales al realizarse la elección popular de alcalde titular. También es cierto que esta norma es producto del ejercicio de las competencias del legislador otorgadas por el constituyente en el citado artículo 62 de la Carta' ".

De lo dicho se infiere entonces que el fallo de exequibilidad proferido sobre el artículo 19 tiene efecto de cosa juzgada, dado que declaró en forma definitiva y absoluta la constitucionalidad de las disposiciones ante el imperativo texto del artículo 214 de la Constitución Nacional.

Para resolver sobre la acusación propuesta en aquella ocasión, lógicamente la Corte debió examinar, en primer lugar, la validez constitucional de la facultad de nombrar alcaldes que la norma le confiere al Presidente, gobernadores, intendentes y comisarios por faltas absolutas o suspensión de aquéllos, ya que la impugnación se refería a la limitación que establece el inciso 1° del artículo 19 de la Ley 78 de 1986 para el ejercicio de esta atribución, cual es la de designar "alcaldes del mismo movimiento y filiación política del titular", decisión esta que implícitamente com­prendió a aquélla.

La imperatividad de la sentencia, que es una de las características procesales de la cosa juzgada, está referida a lo que haya formado materia de la sentencia, pero sin que esto signifique que la decisión deba recaer explícitamente sobre todas las cuestio­nes que la conforman, ya que como lo sostiene Carnelutti, en ella se "hallan implícitamente resueltas todas las cuestiones cuya solución sea lógicamente necesaria para llegar a la solución expresada en la sentencia".

Así las cosas resulta aplicable a este caso, la jurisprudencia formulada en la sentencia de octubre 10 de 1979 (Magistrado ponente doctor Luis Carlos Sáchica) y reiterada en los fallos de febrero 18 de 1988 (Magistrado ponente doctor Jairo E. Duque Pérez), agosto 18 de 1988 (Magistrado ponente doctor Jaime Sanín G.) y septiembre 15 de 1988 (Magistrado ponente doctor Hernando Gómez O.), así:

"En este aspecto la Corte tiene que reiterar su jurisprudencia, en el sentido de que sus decisiones en materia de inexequibilidad tienen efecto definitivo, de cosa juzgada, y de que no puede, por tanto, volver sobre pronunciamientos, así los motivos de la acusación propuesta sean distintos a los formulados en otras ocasiones o no aparezcan expresamente analizados en sus providencias. De modo que, cuando la Corte declara exequible o inexequible una disposición, en el primer caso se estima integralmente saneada de cualquier tacha, y en el segundo no revive ni readquiere vigencia por ninguna razón".

Según la anterior doctrina la revisión del fallo de exequibilidad solo es posible cuando se plantee en los siguientes eventos:

a) Una inconstitucionalidad sobreviniente derivada, de una reforma de la Carta Política, pues ello implicaría variación de uno de los presupuestos en que se basó la confrontación normativa originaria, y

b) En caso de que la decisión se limite expresamente a los aspectos analizados por la Corte, o propuestos por el demandante, por el Procurador o por los terceros intervinientes, como sucede cuando la sentencia se concreta al debido ejercicio de las
facultades extraordinarias o a la ausencia de vicios de forma de los actos censurados,eventos en los cuales es posible una nueva decisión sobre los motivos alegados exnovo.

Por las razones expuestas, la decisión en el presente caso será la de estar a lo ya resuelto en la providencia mencionada.

c) Inhibición por carencia de objeto

La Corte proferirá fallo inhibitorio y no de fondo, como lo solicita la Procuradu­ría, respecto del artículo 20 de la Ley 78 de 1986, por cuanto fue derogado por el artículo 8o de la Ley 49 de 1987 que lo sustituyó, agregándole un inciso para establecer que las nuevas elecciones deberán realizarse con base en el mismo censo electoral que se utilizó para elegir el alcalde anterior.

Como el artículo 20, parcialmente acusado en esta oportunidad, perdió su vigencia antes de incoarse la presente acción de inexequibilidad contra él dirigida, se tipifica un caso de carencia de objeto por sustracción de materia, que de conformidad con la doctrina vigente de la Corte amerita fallo inhibitorio. Así se decidirá.

d) Constitucionalidad del aparte acusado del artículo 8° de la Ley 49 de 1987

Cuestiona el demandante el uso que hizo el legislador de la potestad que le confiere el artículo 201 de la Constitución Nacional para determinar "la forma" de llenar las faltas absolutas de los alcaldes, toda vez que el condicionarse la nueva elección de éstos al hecho de que no haya transcurrido un año del período del alcalde, quebranta aquel Acto Reformatorio de la Constitución que consagra sin tener en cuenta aquella circunstancia, la elección popular de los alcaldes.

Conviene precisar entonces el contenido y alcance de la facultad que para esos efectos le reservó el constituyente al legislador y que sirvió de fundamento a la expedición del precepto acusado. Para tal fin resulta útil hacer una reseña de los antecedentes de la expedición de la reforma constitucional aludida a fin de dilucidar si dicha atribución estaba circunscrita al solo señalamiento de los procedimientos para la elección del alcalde sustituto o, por el contrario, le confería entera autonomía para regular aspectos sustanciales en orden a la provisión del cargo, en los casos de faltas absolutas o temporales de los alcaldes titulares.

La iniciativa de la elección popular de alcaldes surgió como una respuesta a la necesidad de ampliar los cauces para una mayor participación y responsabilidad ciudadana en la escogencia de sus gobernantes, o como se dice hoy, para consagrar esa modalidad de "democracia participativa" y lograr así una mayor eficiencia y estabilidad en la administración local.

Después de varios conatos de reforma constitucional para consagrar la elección popular de los alcaldes, el Ministro de Gobierno en el mes de agosto de 1984 presentó a la Cámara de Representantes un nuevo proyecto de Acto Legislativo que en líneas generales comprendía la elección de los alcaldes por el voto directo de los ciudadanos para períodos de dos años, la posibilidad de su reelección inmediata por una sola vez, el señalamiento constitucional de sus atribuciones y funciones, la fijación por ley de las calidades, antecedentes, inhabilidades e incompatibilidades; y, finalmente la facultad de los gobernadores para suspenderlos y destituirlos y designar a quienes habrían de reemplazarlos temporalmente o por el resto del período.

Con algunas modificaciones introducidas en el curso de los debates, el proyecto fue aprobado luego de las deliberaciones correspondientes en las comisiones y plenarias del Senado y de la Cámara, en primera legislatura.

En lo atinente al tema que ocupa ahora la atención de la Corte, conviene recordar que la Cámara de Representantes había aprobado la competencia de los concejos municipales para elegir a las personas que sustituirían a los alcaldes en loscasos de faltas absolutas o temporales, pero el Senado negó esta modificación.

Durante la segunda legislatura y como resultado de acuerdos políticos se intro­dujeron variaciones al texto del proyecto aprobado en la primera vuelta, entre ellas se consagraba la institución del "alcalde suplente" para reemplazar las faltas del alcalde titular. Esta modificación se aprobó por las comisiones del Senado y Cámara y por la plenaria de esta última Corporación.

Antes de que el proyecto de Acto Legislativo fuera votado en la plenaria del Senado, el honorable Senador Ciro López Mendoza, formuló esta petición:

"Con la venia de la Presidencia, hace uso de la palabra el honorable Senador Ciro López Mendoza, quien solicita a la Presidencia que el artículo 3º del proyecto se vote en dos partes. En el inciso primero del artículo 3o del proyecto en donde dice: 'y sus respectivos suplentes serán elegidos por el voto directo de los ciudadanos para períodos de dos años el día que fije la ley y ninguno podrá ser reelegido para el período siguiente'. Este inciso se debe votar suprimiendo la frase que dice: 'y sus respectivos suplentes', así mismo en el inciso 4o del artículo 3o del proyecto, la parte donde dice: 'faltas absolutas o temporales y formas de llenarlas'. Si se han elegido suplentes, pues no ve cómo la ley pueda cambiar la forma de llenar la vacante del principal. Anota que con respecto al inciso 4o le parece que la forma de llenarla si se van a elegir suplentes, está ya establecida en la Constitución".

(Anales del Congreso, Año XXVIIÍ número 226 sábado 14 de diciembre de 1985),

Finalmente, el proyecto se votó en bloque con excepción de las frases: "sus respectivos suplentes" del inciso 1° del artículo 3o la cual fue negada por 43 votos contra 37 y "formas de llenarlas" del inciso 4º del artículo 3° que se aprobó por 70 votos contra 7.


Lo anterior indica que fue voluntad inequívoca del Constituyente confiar a la ley no sólo "la determinación de los procedimientos, como sostiene el actor, sino también la regulación de todos los aspectos concernientes a las faltas absolutas y temporales de los alcaldes, para lo cual no le señaló ningún parámetro o condición.

Desde luego que tal facultad no puede entenderse como omnímoda ni de ejercicio arbitrario dentro de un estado de derecho como el nuestro, pues no le es dado al legislador contrariar el espíritu ni el propósito del Acto Legislativo quedesarrolla, ni ningún otro precepto de la Carta, pues el cometido de la ley no esdistinto del de establecer los medios para asegurar el respeto y fortalecimiento de losprincipios constitucionales.

El artículo 8º en la parte objeto de acusación, preserva el espíritu de la Reforma Constitucional de 1986. pues establece un sistema para reemplazar a los alcaldes elegidos popularmente cuando la falta es absoluta, cual es el de recurrir nuevamente a la decisión ciudadana mediante la convocatoria a una nueva elección; y solo en el caso excepcional en que haya transcurrido la mitad del período prevé la posibilidad de su designación por el Presidente de la República, con respecto al Alcalde de Bogotá, o por los gobernadores, intendentes y comisarios para los demás alcaldes del país, desde luego con la restricción que impone el artículo 19 de la Ley 78 de 1986, en punto a que el designado sea de la misma filiación política del alcalde que falte, con lo cual se respeta la voluntad política manifestada en las urnas. Así lo entendió la Corte al declarar exequible la citada disposición.

No parece posible que la ley establezca un mecanismo que garantice en forma plena que el alcalde que cese en el ejercicio de sus funciones sea reemplazado por otro elegido directamente por los ciudadanos, pues aunque se hubiese previsto la elección simultánea de un alcalde suplente -rechazada por el constituyente-, podría eventualmente darse el caso de que éste tampoco pueda terminar el período y deba ser sustituido a la vez por el mismo sistema en cualquier momento, para evitar la acefalía del gobierno local. Igualmente, circunstancias de tiempo pueden impedir que se cumpla el propósito de elección directa, cuando el lapso que resta para la terminación del período no permita la realización de nuevos comicios, que no pueden efectuarse de la noche a la mañana, pues exigen una adecuada y cuidadosa preparación en sus aspectos administrativos y políticos para asegurar mayores garantías a los electores.

Obsérvese que la ley ha señalado un término razonable dentro del cual puede convocarse a una nueva elección, pues de no haber sido previsto éste u otro, se caería en el caos de la administración local cuya estabilidad se ha querido garantizar con la elección directa de los alcaldes puesto que en todo caso sería necesario proveer el cargo por un funcionario de carácter transitorio a la espera de los resultados electo­rales.

Por lo demás, debe tenerse en cuenta que la propia Constitución ha previsto mecanismos distintos de la elección directa para reemplazar al Presidente de la República cuando ocurren las faltas absolutas que producen su vacancia, caso en el cual le sucede el Designado, que es elegido por el Congreso y no se convoca a elecciones para proveer a su reemplazo sin que por ello se menoscabe el principio fundamental de la elección del Presidente por el voto de los ciudadanos".

VI. DECISIÓN

En mérito de las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia, en -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Viceprocurador General de la Nación,

RESUELVE:

Primero. ESTAR A LO DECIDIDO en la sentencia número 152 de octubre 29 de 1987, que declaró exequible el artículo 19 de la Ley 78 de 1986.

Segundo. Declararse INHIBIDA para decidir el mérito de la demanda incoada contra el artículo 20 de la Ley 78 de 1986.

Tercero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 8º de la Ley 49 de 1987, en la parte que dice: "... antes de transcurrido un año del período del alcalde...".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Giraldo Ángel, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar,Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario.