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300Corte SupremaCorte Suprema300300140062311Pablo J. Cáceres Corrales199119/09/19912311_Pablo J. Cáceres Corrales_1991_19/09/199130014006DERECHO DE ASOCIACIÓN Desde 1923 imperó entre nosotros la conocida doctrina de los "estatutos excepcionales" según la cual las instituciones bancarias y financieras, sólo podían ejercer aquellas actividades, inversiones, etc., relacionadas con su objeto social, quedando excluidas de él las participaciones en sociedades comisionistas de bolsas. Exequible el parágrafo 2o. del art. 7o. de la ley 45 de 1990. Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena .- Santafé de Bogotá, D. C., septiembre diez y nueve (19) de mil novecientos noventa y uno (1991). Magistrado Ponente: Doctor Pablo J. Cáceres Corrales. Radicación No. 2311. Acta No. 40. Sentencia No. 112 Actor: Señor Pedro José Bautista Moller. 1991
Pedro José Bautista MollerParágrafo 2o. del artículo 7o. de la Ley 45 de 1990.Identificadores30030014007true87406Versión original30014007Identificadores

Norma demandada:  Parágrafo 2o. del artículo 7o. de la Ley 45 de 1990.


DERECHO DE ASOCIACIÓN

Desde 1923 imperó entre nosotros la conocida doctrina de los "estatutos excepcionales" según la cual las instituciones bancarias y financieras, sólo podían ejercer aquellas actividades, inversiones, etc., relacionadas con su objeto social, quedando excluidas de él las participaciones en sociedades comisionistas de bolsas.

Exequible el parágrafo 2o. del art. 7o. de la ley 45 de 1990.

Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.-

Santafé de Bogotá, D. C., septiembre diez y nueve (19) de mil novecientos noventa y uno (1991).

Magistrado Ponente: Doctor Pablo J. Cáceres Corrales.

Radicación No. 2311. Acta No. 40. Sentencia No. 112

Actor: Señor Pedro José Bautista Moller.

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Parágrafo 2o. del artículo 7o. de la Ley 45 de 1990.

Tema: Comisionistas de bolsa. Participación en las bolsas de valores de las sociedades en cuyo capital participen mayoritariamente los establecimientos de crédito. Los estatutos excepcionales.

El Control de la Constitucionalidad

Antecedentes y Competencia.

El ciudadano Sr. Pedro José Bautista Moller, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución de 1886 y reiterada como derecho ciudadano en los artículos 241, No. 1º y 242. No. 1º de la Constitución de 1991, solicita a la Corte Suprema de Justicia' declare inexequible el Parágrafo 2o. del artículo 7o. de la Ley 45 de 1990, "Por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden facultades y se dictan otras.

A.- La Norma Demandada.

La disposición acusada es el resaltado parágrafo 2o. del artículo transcrito enseguida.

LEY 45 DE 1990

(Diciembre 18)

Por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

Decreta


"……"


Artículo 7o.- Comisionistas de bolsa. Las sociedades comisionistas de bolsa deberán constituirse como sociedades anónimas y tendrán como objeto exclusivo el desarrollo del contrato de comisión para la compra y venta de valores.

No obstante lo anterior, tales sociedades podrán realizar las siguientes actividades, previa autorización de la Comisión Nacional de Valores y sujetas a las condiciones que fije la Sala General de dicha entidad:

a.- Intermediar en la colocación de títulos garantizando la totalidad o parte de la misma o adquiriendo dichos valores por cuenta propia:

b.- Realizar operaciones por cuenta propia con el fin de dar mayor estabilidad a los precios del mercado, reducir los márgenes entre el precio de demanda y oferta de los mismos y, en general, dar liquidez al mercado.

c- Otorgar préstamos con sus propios recursos para financiar la adquisición de valores;

d.- Celebrar compraventas con pacto de recompra sobre valores;

e.- Administrar valores de sus comitentes con el propósito de realizar el cobro del capital y sus rendimientos y reinvertirlos de acuerdo con las instrucciones del cliente;

f.- Administrar portafolios de valores de terceros;

g.- Constituir y administrar fondos de valores, los cuales no tendrán personería jurídica;

h.- Prestar asesoría en actividades relacionadas con el mercado de capitales, e

i.- Las demás análogas a las anteriores que autorice la Sala General de la Comisión Nacional de Valores, con el fin de promover el desarrollo del mercado de valores.

Parágrafo 1º. Las sociedades comisionistas de bolsa que tengan la forma de sociedades colectivas deberán transformarse en anónimas dentro del término de 2 años, contados a partir de la fecha de publicación de esta ley.

Parágrafo 2o.- No podrá negarse el ingreso a una bolsa de valores a las sociedades comisionistas de bolsa en cuyo capital participen mayoritariamente los establecimientos de crédito a que se refiere el artículo 1º de la presente ley.

Parágrafo 3o.- Corresponderá a la Comisión Nacional de Valores establecer reglas que prevengan o regulen conflictos de interés en operaciones de mercado de valores, por parte de los accionistas de las sociedades comisionistas de bolsa".

2.- El contenido del parágrafo demandado.

Pertenece la norma acusada a la Ley 45 de 1990 que introdujo reformas en las materias de intermediación financiera, actividad aseguradora y en temas afines sobre control de inversiones de las instituciones financieras,transparencia de las operaciones de inversión y rendimiento de capital,protección de tomadores y asegurados y reglas de organización de sociedadesmercantiles de este tipo, funciones de la Superintendencia Bancaria y delos establecimientos de crédito. Es una modificación ele esta legislaciónespecializada que, en el caso del parágrafo transcrito, permite a las sociedades comisionistas de bolsa en las cuales participen mayoritariamente los bancos, las corporaciones financieras y las compañías de financiamiento comercial, ser recibidas como miembros de las bolsas de valores, sin que esa conformación o participación monetaria sea un impedimento paraparticipar en la actividad de intermediación en la compraventa de valores.

B.- Las Razones de la Demanda.

El Actor parte de una interpretación de la norma acusada consistente en que ella obliga a recibir como miembros de las bolsas de valores a lassociedades comisionistas en cuya estructura societaria aparezcan como socios mayoritarios las instituciones financieras de que trata el artículo 1º de la Ley 45 de 1990 (bancos, corporaciones financieras, etc.). Tal vinculación necesaria implica, para el demandante, el quebrantamiento de los principiosde libertad de asociación, de contratación, de libertad de empresa e iniciativa privada, características de nuestro orden constitucional.

La voluntad de obligarse y de adquirir derechos, propia de la configuración sustancial del sistema político colombiano se ve comprometida, según el razonamiento anterior, por cuanto los socios de las bolsas de valores no tendrían la capacidad denegar la admisión de ese tipo de sociedades comisionistas ya que el texto legal les impone el deber de aprobar su ingreso cuando el aspirante manifieste su voluntad de hacerparte de la sociedad respectiva.

En su argumentación el demandante persigue demostrar que en los artículos 30, 32 y 44 de la Constitución de 1886 aparecen consagrados los principios arriba enunciados sobre la libertad de asociación y de empresa y. al explicar la violación del 16, recapitula los quebrantos y manifiesta que la norma en cuestión consagra un privilegio a favor de las sociedades de que habla el parágrafo, establece un gravamen en contra de quienes integran las bolsas de valores pues están en imposibilidad de oponer cualquier razón al ingreso de aquéllas y, por esto, se crean dos tipos de comisionistas de bolsas, a saber, los que tienen el derecho de hacer parte de esa clase deestablecimientos mercantiles "por el solo hecho de incluir dentro de susaccionistas a un banco, una corporación financiera o una compañía de financiamiento comercial", y los que carecen de semejante característica y deben cumplir las leyes anteriores a la 45 de 1990 para su ingreso como nuevos socios, dando lugar todo ello a una situación privilegiada en beneficio de los primeros. Se rompe, en el sentir del Actor, la igualdad que el artículo 16 constitucional reconoce.

Otras violaciones indirectas de la Carta de 1886 surgen de la ya expuesta, como son la de no corresponder el parágrafo al propósito de la intervención del Estado (Art. 32), ni ser una de las excepciones del artículo 44, vale decir, que la asociación no sea contraria a la moral ni a la ley, ni, finalmente, consiste, el privilegio impugnado, a las previsiones que elartículo 30 establece para restringir el derecho a la propiedad privada ocondicionarlo en su ejercicio.

C- Intervención ciudadana.

Antes del registro del proyecto de ponencia en la Sala Constitucional el ciudadano Juan Pablo Cárdenas Mejía intervino en el proceso para impugnar la demanda y sostener la constitucionalidad del parágrafo acusado con apoyo en el recuento de las distintas legislaciones que han, tratado el tema, para manifestar que las bolsas de valores constituyen un servicio público susceptible de restricciones por parte de la ley en beneficio del interés general. Advierte que el tratamiento especial dado a las bolsas de valores, significa que si bien ellas no pueden negarse a admitir las sociedades comisionistas en las cuales participe mayoritariamente Un establecimiento de crédito, éstas sociedades no quedan exentas de cumplir con los requisitos legales y reglamentarios de tales establecimientos.

D.- Competencia de la Corte.

El parágrafo acusado corresponde al artículo 1º de la Ley 45 de 1990 cuyo control de la constitucionalidad es del resorte de esta Corporación en los términos del Artículo 214 de la codificación fundamental de 1886, competencia que mantiene para conocer de esta demanda presentada el 15 de marzo de 1991, ya que así lo dispone el transitorio artículo 24 de la Constitución de este mismo año.

II.- El Concepto del señor Procurador General de la Nación.

El Ministerio Público solicita se declare exequible la disposición acusada con apoyo en estas consideraciones:

"A.- Para la economía y el desarrollo nacionales el mercado bursátil es básico e indispensable en la realización de los intercambios de títulos y valores, ya que en la gestión propia de las bolsas opera la libertad negocial, se organiza el mercado de capitales y se fijan los precios de esas mercancías. Es evidente, por lo tanto, la estrecha vinculación que a este tema tiene el interés público y social y los propósitos de la función social de la propiedad. De aquí resulta que el Estado intervenga, organice y vigile las antedichas actividades aún limitando el ejercicio de las iniciativas y libertades particulares, definiendo, por ejemplo, las condiciones de los comisionistas de bolsa, tal como ha ocurrido en otros sectores de la economía. Para respaldar su afirmación invoca la tesis de la Corte Suprema de Justicia de que trata la Sentencia del 3 de mayo de 1972 cuando estudió la constitucionalidad del artículo 1304 del Código de Comercio, que, en lo esencial, tiene el mismo sentido.

Continúa su razonamiento enunciando las funciones de las bolsas que, según su fin, podrán ser económicas, sociales, jurídicas, fiscales, de información sobre la situación de acciones y valores, etc. con el propósito de demostrar su importante papel en los programas financieros de las economías nacionales. Añade su importancia en relación con la política financieras <sic> y monetaria del Estado, porque en esas bolsas se colocan los papeles oficiales para obtener recursos y en ellas se puede controlar el comportamiento de los medios de pago. La conclusión de esto es que las bolsas son depositarías de la fe y la confianza públicas, aunque sean de origen particular y sus operaciones tengan el carácter privado. La dimensión pública del mercado de capitales es evidente así como el interés común en sus características, organización y funcionamiento.

En tal dirección, la ley creó la Comisión Nacional de Valores como organismo de intervención en el mercado para estimularlo, organizarlo, desarrollarlo, vigilarlo y controlarlo. Las gestiones de la Comisión implican necesariamente restricciones y limitaciones a la libre empresa que en este campo no será absoluta.

B.- Con apoyo en esas consideraciones resalta la Procuraduría la motivación suficiente y plena del Estado para dictar disposiciones como la demandada, puesto que su fin es el de "intervenir en una de las etapas del proceso económico (circulación de la riqueza-intermediación) y objetivizar la garantía de la libre empresa, abriendo la competencia a nuevos comisionistas de bolsa, otorgándole transparencia al mercado bursátil, ante la ausencia real de promoción y competencia, que han afectado el mercado de valores, punta de lanza para el desarrollo de un país. A la postre, el objetivo central del parágrafo 2o. del artículo 7o, de la ley 45 de 1990, es lograr la democratización de las bolsas de valores -que se encuentran reguladas por el Estado- provocando altos niveles de competitividad y promoción del ahorro nacional hacia la inversión e imprimiéndole movilidad a los capitales, a partir de generar condiciones transparentes en el acceso de nuevos comisionistas o corredores de bolsa, y así estimular la ampliación y desarrollo óptimo del mercado de valores" (de p. 11 del concepto del Procurador). Por esta razón la ley puede afectar la libertad de asociación, tal como ha ocurrido en situaciones similares, verbigracia, el de la Ley 42 de 1971 que impuso a "los ganaderos la obligación de invertir (suscribiendo acciones) en el Banco Ganadero y Fondo Ganadero".

Tras recordar otros casos como el tratado en la sentencia de la Corte que declaró constitucional el artículo 1490 del C. de Co., el Procurador destaca que la ley 45 de 1990, en el parágrafo 2o. del artículo 7o. "al referirse a los establecimientos de crédito solo comprende a los bancos, las corporaciones financieras y las compañías de financiamiento comercial (art. 1o.), como participes mayoritarios en el capital social de las sociedades comisionistas de bolsa, quienes para constituir esta clase de establecimientos deben haber cumplido los requisitos escogidos por las normas orgánicas del sector financiero y mantener una conducta transparente acorde con la confianza pública con la que deben manejar su actividad y desarrollar su objeto social. Es decir, que previamente deben haber mostrado un comportamiento absolutamente claro, el cual será garantía para los niveles de transparencia que demandan las negociaciones de títulos y valores inscritos en bolsa". Así las cosas la admisión de los comisionistas está condicionada a estas previsiones por lo cual no se trata de una aceptación sin cortapisa alguna.

Lo expuesto es suficiente para que le Procurador solicite la declaratoria de exequibilidad de la norma impugnada.

Las Consideraciones de la Corte

El actual proceso se ha cumplido debidamente en todas sus etapas, por lo cual entra la Corte a decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.

Es fácil advertir que el Actor para fundamentar su ataque parte de una particular interpretación del citado artículo 7o. Su lectura le indica que la Ley está ordenando a las bolsas de valores recibir, incondicionalmente, a las sociedades comisionistas en las cuales tengan participación mayoritaria los establecimientos de créditos a que hace referencia el artículo 1º de la misma ley, es decir, los bancos, las corporaciones financieras y las compañías de financiamiento. Semejante aseveración le conduce a sostener que ese artículo de la ley 45 quebranta la libertad de asociación y los demás atributos que, constitucionalmente, confieren a las personas el absoluto dominio de su voluntad para manifestarse en el sentido de adquirir derechos o de asumir obligaciones, en fin, de celebrar negocios jurídicos. Esta apreciación que sin mayor análisis puede dar lugar a ese tipo de afirmaciones, carece, sin embargo, de asidero jurídico por cuanto el texto de la norma tiene un significado radicalmente opuesto al que afirma entender el ciudadano demandante. En efecto, en ella se indica, sencillamente, que la condición de una sociedad comisionista de bolsa de tener dentro de sus socios un establecimiento de crédito con participación mayoritaria, no es tacha alguna para prohibirle ser miembro del mercado bursátil como intermediario. Con todo, no significa ello que el aspirante se encuentre exento de cumplir el resto de condiciones legales, en especial las de la Ley 27 de 1990, cuyo vigente artículo 1º letra a) dispone que "toda bolsa de valores deberá establecer en su reglamento interno, de manera clara e inequívoca, los requisitos y condiciones que deberá reunir una determinada sociedad comisionista para efectos de poder ser admitida como miembro de la respectiva bolsa, atendiendo a la idoneidad profesional y a la solvencia moral de los socios o accionistas y de los representantes legales de la sociedad interesada, así como también a las condiciones económicas del mercado y la disponibilidad de recursos físicos y técnicos de la bolsa". "El Consejo Directivo de la Bolsa decidirá, con estricta sujeción a lo dispuesto en el reglamento interno, sobre las solicitudes de admisión de nuevas sociedades comisionistas".

Es cierto que la redacción del artículo sub-judice no es la más técnica ni clara sintácticamente para expresar la nueva política de expansión de las posibilidades de participar en las bolsas por las ya referidas sociedades. Pero se comprende este curioso estilo legislativo cuando recordamos que desde 1923 imperó entre nosotros la conocida doctrina de los estatutos excepcionales, según la cual las instituciones bancarias y financieras de que habla el artículo 1º de la Ley 45 de 1990 sólo podían ejercer aquellas actividades, inversiones, etc. relacionadas directamente con su objeto social, quedando excluidas de él las participaciones en sociedades comisionistas de bolsa.

La Superintendencia de Sociedades ha conceptuado reiteradamente al respecto, subrayando el carácter restrictivo y especializado de los objetos sociales. El siguiente concepto del Superintendente es significativo porque sintetiza la doctrina:

"... la ley ha dispuesto para los bancos un régimen particular de inversiones, en el cual se precisan aquellas de carácter obligatorio o voluntario que deben o pueden realizar, a la vez que se proscriben cierta clase de inversiones".

"Estas disposiciones forman parte del régimen propio de las sociedades sometidas al control, y vigilancia de la Superintendencia Sanearía, a que alude el artículo 2033 del código de comercio, para dejarlo incólume frente a las reglas que, con un carácter general para, los comerciantes, contiene dicho estatuto. Como consecuencia de esta previsión legal el enunciado del artículo 99 del estatuto mercantil, a cuyo tenor los actos relacionados directamente con el objeto social se entienden comprendidos dentro de la capacidad jurídica de las sociedades, ha de interpretarse en consonancia, con lo previsto en el citado artículo 2033, de suerte que cuando en el régimen de las entidades bancarias se consagren normas que resulten contrarías a lo dispuesto en dicha regla como por ejemplo la imposibilidad de efectuar cierta clase de inversiones, prevalecerán aquellas limitaciones frente a la posibilidad incluida en el código de comercio".

"En el caso particular de los establecimientos bancarios, existe prohibición para que ellos compren o posean" acciones de otras corporaciones... u otras seguridades semejantes", según el numeral 8o. del artículo 86 de la ley 45 de 1923. De esta manera, aún cuando la suscripción o adquisición de acciones, cuotas apartes de interés pudiera calificarse en principio como un acto directamente relacionado con el objeto social de estos intermediarios, atendiendo el enunciado general del artículo 99 ya citado, la previsión de la ley bancaria será llamada a aplicarse, en observancia del artículo 2033, también referido". (Cfr. Superintendencia de Sociedades. Oficio del Superintendente. Ref.: Estudios especiales. 90055716-0 758. 35. 19/10/ 90).

La tesis de los estatutos excepcionales, aquí transcrita, fue aplicada expresamente en la participación de los bancos en las bolsas de valores, el Superintendente reiteró: "... es pertinente anotar que en el régimen de inversiones consagrado para cada especie de intermediario financiero n0 sólo no se contempla su participación en el capital de sociedades comisionistas de bolsa, sino que en algunos casos se proscribe expresamente la adquisición de acciones...". (Cfr. Superintendencia de Sociedades. Oficio del Superintendente. Ref.: 90059503-0. 115-35. 12/10/90).

La reforma financiera emprendida en 1990 derogó esa doctrina porque partió de otros fundamentos de política económica para este sector. Ahora se encontró indispensable la expansión de las actividades de los intermediarios financieros buscando su competitividad y eficiencia y brindando la posibilidad en el mercado de capitales de nuevas operaciones no bancarias. De esta manera se propuso "que los intermediarios financieros institucionales puedan acometer el ejercicio de nuevas actividades financieras a través de sociedades filiales. Se permitiría, entonces, que los bancos, las corporaciones financieras y las compañías de financiamiento comercial puedan participar en el capital de sociedades fiduciarias, de arrendamiento financiero o leasing, comisionistas de bolsa, almacenes generales de depósito y sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías...". (Cfr. Congreso de la República. Anales del Congreso. "Exposición de motivos del proyecto de ley 113. Ministro de Hacienda y Crédito Público. Martes 9 de octubre de 1990. p. 9). En lo atinente al tema concreto del artículo demandado dice esta misma exposición de motivos que:

"La posibilidad de que la banca comercial invierta en sociedades comisionistas de bolsa se constituye en una alternativa fundamental que propende por la institucionalización de las bolsas y el mercado público de valores, amén de contribuir a integrar más estrechamente el mercado de capitales al sistema financiero. Adicionalmente, esta posibilidad estimularía una sana competencia entre los sujetos que hoy actúan en la intermediación de valores (bancos y comisionistas), sobre reglas uniformes para todos los agentes de intermediarios, desarrollando un claro marco regulatorio sobre conflictos de interés. Esta opción ha logrado en convertirse en fundamento esencial de la profundización de los mercados de capitales en otros países en donde ha tenido reciente acogida, como en España. Estados Unidos y Chile". (Ibídem, p. 9).

Se trata, en síntesis, de liberar el mercado de capitales dejando que en el actúe la totalidad del sistema financiero, eliminando las restricciones anteriores y por supuesto, la exclusividad que tenían los intermediarios gracias a la doctrina de los estatutos excepcionales. Corresponde la nueva política financiera a la apertura de la economía que persigue el fortalecimiento del capital mediante la acción libre de los agentes en el mercado y de la vinculación de todo tipo de interés, nacional o extranjero, en los sistemas productivos colombianos.

En ese sentido, la norma acusada no quebranta el derecho de asociación ni los principios relacionados con la libertad negocial acogidos en la Constitución, sino que remueve un obstáculo para que ciertas personas, que antes no podían, participen como las demás en una actividad de evidente interés común. No significa esta política que las bolsas deban recibir necesariamente y sin examen alguno a los aspirantes de que trata el artículo 1º de la ley 45 de 1990, porque han de someterse a las prescripciones de ley y, en especial, a las estatutarias de la sociedad bursátil, tal como quedó dicho arriba. Esta es, pues, la correcta interpretación de la norma demandada, por lo cual no se opone a la Constitución Política que nos rige.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Sr. Procurador General de la Nación.

Resuelve

Es exequible el Parágrafo 2o. del artículo 7o. de la Ley 45 de 1990, "Por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad asegurada, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo J. Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera. JorgeCarreño Luengas, Ricardo Calvete Ángel Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo. Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss. Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra. Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanin Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia M.. Ramón Zúñiga Valverde

Blanca. Trujillo de Sanjuán,

Secretaria.