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300Corte SupremaCorte Suprema30030013974198813/10/19881988_13/10/198830013974FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Limites materiales por medio de los cuales el Ejecutivo puede ejercer la facultad legislativa extraordinaria con miras a reestructurar la Contraloría General de la República. Exequibles parcialmente del artículo 65 el literal a), de la Ley 20 de 1975, y el artículo 69 de la misma Ley. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 110. Referencia: Expediente número 1855. 1988
Acción de inexequibilidad contra los artículos 65 y 69 (parcialmen­te) de la Ley 20 de 1975. Contraloría General de la República.Identificadores30030013975true87372Versión original30013975Identificadores

Norma demandada:  Acción de inexequibilidad contra los artículos 65 y 69 (parcialmen­te) de la Ley 20 de 1975. Contraloría General de la República.


FACULTADES EXTRAORDINARIAS.

Limites materiales por medio de los cuales el Ejecutivo puede ejercer la facultad legislativa extraordinaria con miras a reestructurar la Contraloría General de la República.

Exequibles parcialmente del artículo 65 el literal a), de la Ley 20 de 1975, y el artículo 69 de la misma Ley.

Corte Suprema de Justicia Sala Plena

Sentencia número 110.

Referencia: Expediente número 1855.

Acción de inexequibilidad contra los artículos 65 y 69 (parcialmen­te) de la Ley 20 de 1975. Contraloría General de la República.

Actor: José Libardo López Montes.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobado según Acta número 40.

Bogotá, D. E., octubre trece (13) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

I. ANTECEDENTES

Ante esta Corporación, el ciudadano José Libardo López Montes, en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad presentó escrito de demanda en el que solicita que se declare que los artículos 65 y 69 de la Ley 20 de 1975, son inexequibles en las partes acusadas.

En la oportunidad debida se admitió la demanda y se ordenó el traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación para lo del concepto fiscal de su competencia.

Procede la Corte Suprema de Justicia a proferir su fallo en este caso, una vez cumplidos como se encuentran todos los trámites previstos para este tipo de acciones por el artículo 214 de la Carta y el Decreto número 432 de 1969.

II. LO ACUSADO

Se transcriben a continuación los artículos 65 y 69 de la Ley 20 de 1975, señalando con subrayas lo que es demandado.

«LEY 20 DE 1975

Por la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

……….

Artículo 65. Autorízase al Gobierno Nacional para que previa consulta con el Contralor General de la República, contrate con especialistas colombianos un estudio que habrán de adelantar en asocio de una Comisión Interparlamentaria compuesta por cuatro (4) representantes y cuatro (4) senadores designados por las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes, sobre:

a) Estructura, funciones y en general organización de la Contraloría General de la República;

b)……….

……….

Artículo 69. Revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que en el término de un año, contado a partir de la promulgación de esta Ley y oído el concepto de la Comisión Interparlamentaria prevista en el artículo 65 de la misma, de adecuado desarrollo a los estudios ordenados en el mismo artículo, con miras a reestructurar la Contraloría General de la República de conformidad con los términos del presente estatuto y asegurar la eficacia de la vigilancia fiscal. El Presidente determinará el número y categoría de los distintos cargos, reglamentará la Carrera Administrativa y fijará las escalas de remuneración y el régimen de prestacio­nes sociales, dentro de la nueva estructura que habrá de tener la Contraloría General de la República».

III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que estima violadas.

En su escrito, el actor señaló como violados los artículos 2º y 76, numerales 11 y 12 de la Constitución Política.

2. Fundamentos de la acción.

Para el actor, las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 69 de la Ley 20 de 1975, en la parte que subraya y que aquí se transcribió en relación con la expresión "...y en general" del artículo 65 de la misma ley, no se ajustan a lo dispuesto por la Carta Fundamental en lo que a la precisión de la materia se refiere puesto que se trata de unas expresiones generales e imprecisas.

Además, en su opinión, resulta violado también el artículo 76, numeral 11 en concordancia con el artículo 2º de la Carta, porque convierte una materia propia de ley de autorizaciones en el objeto de una ley de facultades extraordinarias, generando una confusión de atribuciones que no permite la Constitución.

IV. EL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Procurador General de la Nación, rindió el concepto fiscal número 1369 de 7 de septiembre de 1988, en el que solicita a esta Corporación que declare que las expresiones demandadas son exequibles, de conformidad con las considera­ciones que siguen, en resumen:

1. En primer lugar, advierte que el término "en general", cuestionado por el actor significa, dentro del texto del artículo 65 de la Ley 20 de 1975, que los estudios para cuya contratación se autoriza al Ejecutivo, se deben verificar sobre todos los temas relacionados con el buen funcionamiento orgánico y estructural de la Contraloría General de la República, lo que no resulta extraño ni incongruente con la cláusula constitucional del artículo 76, numeral 11 que entrega la competencia al Congreso para conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos. Esta competencia no está limitada ni en razón del tiempo ni en razón de la materia, por lo que no cabe admitir el concepto de la violación que presenta el actor.

2. En igual sentido sostiene que la Ley 20 de 1975, señala los límites materiales dentro de los cuales el Ejecutivo puede ejercer la facultad legislativa extraordinaria con miras a reestructurar la Contraloría General de la República y para asegurar la eficacia de la vigilancia fiscal, sin que la referencia a los estudios o contratos, según las voces del artículo 65 de la misma, pueda entenderse como la imposición de la obligación de legislar, acogiendo los estudios generales hechos por los contratistas colombianos, ya que tales facultades se confieren para darle adecuado desarrollo a dichos estudios.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. La competencia.

La Corte es competente para conocer del presente proceso, conforme a las atribuciones del artículo 214 de la Constitución Nacional, por tratarse de una acción pública de inconstitucionalidad contra parte de una ley de la República: la Ley 20 de 1975.

2. Las normas acusadas.

El actor acusa parcialmente los artículos 65 y 69 de la Ley 20 de 1975. Para el actor las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 69 de la Ley 20 de 1975, cuando habilita al Presidente de la República para que, en el término de un año, contado a partir de la promulgación de esta ley y oído el concepto de la Comisión Interparlamentaria prevista en el artículo 65 de la misma, dé adecuado desarrollo a los estudios ordenados en el mismo artículo, con miras a reestructurar la Contraloría General de la República, de conformidad con los términos del presente estatuto y asegurar la eficacia de la vigilancia fiscal, no se ajustan a las exigencias de la Carta política, en lo que a la precisión de la materia se refiere.

Así mismo, considera violado no sólo el artículo 76-12 sino el artículo 76-11, en concordancia con el artículo 2º de la Carta, porque convierte una materia propia de la ley de autorizaciones en el contenido de una ley de facultades extraordinarias.

3. El examen de exequibilidad.

En primer término, es preciso señalar que no es posible analizar la expresión acusada fuera de su contexto. En ejercicio de las atribuciones conferidas por el numeral 11 del artículo 76 de la Carta, el Congreso autoriza en el artículo 65 de la Ley 20 de 1975 al Gobierno Nacional para que previa consulta con el Contralor General de la República, contrate con especialistas colombianos un estudio que habrán de adelantar en asocio de una Comisión Interparlamentaria compuesta por cuatro (4) representantes y cuatro (4) senadores designados por las Comisiones Constitucionales Permanentes, sobre:

a) Estructura, funciones y en general organización de la Contraloría General de la República.

Los términos "en general", en los cuales radica la transgresión constitucional el actor, no puede interpretarse al margen de la autorización que se le otorga al Gobierno Nacional para que contrate con especialistas colombianos, quienes debe­rán trabajar en asocio de una Comisión Interparlamentaria, el estudio de la entidad Contraloría General de la República, lo que incluye su estructura, funciones y, en general, todos los aspectos que tengan que ver con su organización y funcionamien­to, para que ella cumpla las delicadas funciones constitucionales y legales que le señala la Carta.

De modo que el artículo 65 de la Ley 20 de 1975 traduce la atribución contenida en el numeral 11 del artículo 76, cuyo ejercicio no está determinado por límites temporales y cuyo objeto señala expresamente la Carta, y en lo que se refiere al caso, establece como atribución del Congreso "conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos". En este sentido, pues, el estudio general que se autoriza a los especialistas colombianos, en asocio de una Comisión Interparlamentaria, tiene un objeto propio que no es otro que el de analizar los siguientes aspectos principales y esenciales de la Contraloría General de la República, así:

a) Estructura, funciones y en general organización de la Contraloría General de la República;

b) Procedimientos que dicha entidad utiliza;

c) Carrera administrativa;

d) Calidades, selección, reclutamiento, evaluación, sistemas de promoción, adiestramiento, clasificación y escalas de remuneración que se requieran para el personal de la mencionada institución, y

e) Personal necesario para que la Contraloría pueda cumplir eficazmente sus funciones constitucionales y legales.

Parágrafo 1º. Dentro del estudio previsto en este artículo se dará especial prelación al examen del alcance que deba tener el control previo, así como la entidad y la forma más adecuada de llevar la contabilidad general de la Nación.

Parágrafo 2º. El Contralor General de la República coordinará el desarrollo y ejecución del contrato.

……….

Es decir, todo lo que se refiere a la organización y funcionamiento de esta entidad de rango constitucional, clave para el ejercicio del control fiscal diseñado normativamente en la propia Carta.

Por otra parte, las otras expresiones acusadas del artículo 69 de la misma lev guardan estrecha conexión con las del artículo 65, pero es necesario tener en cuenta las exigencias constitucionales y las pautas jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia para examinar su exequibilidad. En efecto, de acuerdo con el ordinal 12 del artículo 76, en concordancia con el 118, ordinal 8º, dos elementos caracterizan las facultades: La temporalidad y la precisión. El primero hace referencia a un lapso cierto; el segundo, a una materia determinada. El Presidente de la República debe obrar dentro de estos límites, siendo entendido que a más de ellos existen los que la misma Constitución señala al Congreso. Es jurisprudencia reiterada de la Corte.

De ahí que el artículo 69 de la Ley 20 de 1975, señale el término dentro del cual debe hacerse uso de las facultades extraordinarias que en él se conceden al Presidente (un año contado a partir de la promulgación de esta ley), para que "dé adecuado desarrollo a los estudios ordenados en el mimo artículo (65, ibídem), con miras a reestructurar la Contraloría General de la República de conformidad con los térmi­nos del presente estatuto y asegurar la eficacia de la vigilancia fiscal...".

Interpretado sistemática y racionalmente el mandato legal se encuentra que las atribuciones están suficientemente determinadas e individualizadas, conforme a las exigencias del artículo 76-12 de la Carta: En efecto, es preciso analizar el texto en su integridad, pues es evidente que el legislador no le está otorgando una facultad al Ejecutivo para que acepte obligatoriamente los estudios generales realizados por la comisión a que se ha hecho referencia, sino para que le dé "adecuado desarrollo" a los mismos, dentro de las orientaciones señaladas en la Ley 20 de 1975 y con la finalidad de buscar la eficacia de la vigilancia fiscal.

En este sentido, la Corte ha estimado en otras ocasiones que los estudios de las comisiones asesoras constituyen un valioso aporte como colaboración para el ejerci­cio de la tarea legisladora, cuando el Congreso otorga facultades extraordinarias al Ejecutivo en algún ramo de la legislación; pero que en ningún caso sus conclusiones o recomendaciones son obligatorias o ineludibles. (Sentencia número 80 de julio 28/88; Magistrado ponente: doctor Jaime Sanín Greiffenstein y número 49 de mayo 21 de 1987; Magistrado ponente: doctor Jairo Duque Pérez).

En el presente caso, es muy claro que los estudios generales autorizados en primer término, a los especialistas colombianos en asocio de una Comisión Interpar­lamentaria, en relación con la organización y el funcionamiento de la Contraloría General de la República, con base en el artículo 76-11 de la C. N., constituyen la materia precisa para que el Presidente de la República les "dé adecuado desarrollo", tal como lo dispone el artículo 69 de la misma ley, parcialmente acusado, cuando atribuye al Presidente de la República, facultades extraordinarias.

Entonces, en el caso sub examine se encuentra la concurrencia de dos tipos de atribuciones claramente delimitadas en la Carta: Por una parte en el artículo 65 las que consagra el numeral 11 del artículo 76 para "conceder autorizaciones al Gobier­no para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional", y por la otra, en el artículo 69, la indicada en el numeral 12 del mismo artículo cuando se trata de "revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen".

Es decir, en este caso se presenta el ejercicio extraordinario de una competencia que ordinariamente es propia del Congreso: Pero que se adecúa a los límites de temporalidad y de precisión de la materia que exige el artículo 76, ordinal 12.

A este respecto, es oportuno transcribir la parte pertinente de la sentencia de 8 de mayo de 1969; Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria:

4. El término preciso, en este sentido considerado, es eminentemente relativo, o sea que requiere la comparación con otro, y así las autorizaciones serán precisas o no según el caso y las modalidades que exhiba. Por tanto se requiere una norma o base para hacer la calificación, y ésta no es otra que la posibilidad en que haya estado el Congreso, dadas las circunstancias en que se expiden las autorizaciones y las necesidades que con ellas se trata de remediar, de puntualizar, más o menos, las facultades que otorga al Presidente. El desiderátum en la materia es el de que las facultades sean enumeradas y pormenorizadas, hasta una verdadera individualiza­ción, como garantía de los derechos ciudadanos, y para evitar la arbitrariedad en que pueda incurrir el Ejecutivo al hacer uso de autorizaciones vagas o que no estén suficientemente determinadas (ibídem).

5. Habrá casos en que por razón de las necesidades por satisfacer y la dificultad de conocer anticipadamente los medios para ello, la precisión requerida por el ordinal 12 del artículo 76 no puede ser otra que la que sea compatible con las circunstancias en que se den las autorizaciones y con las necesidades que se tratan de remediar. En estos casos basta con señalar la materia sobre la cual deben recaer las medidas del Gobierno y el fin a que tales medidas deben encaminarse. (Ibídem).

6. Cuando el Presidente de la República obra en ejercicio de investidura especial de determinadas facultades legislativas otorgadas por el Congreso, es este mismo cuerpo quien actúa por intermedio del Presidente y por ello los decretos que en tales circunstancias dicte, tienen fuerza legislativa y se conocen con el nombre de decre­tos-ley (Ibídem).

Así mismo, en sentencia de 15 de mayo de 1979, esta Corporación reiteró tal jurisprudencia en los siguientes términos:

Conviene reiterar, una vez más, que la Corte Suprema de justicia considera que una ley de facultades extraordinarias no es de suyo imprecisa aun cuando sea amplia en su contenido.

La amplitud hace relación a la extensión de la atribución de competencia legislativa que el Congreso le otorga al Gobierno, pero por ningún motivo lo amplio significa imprecisión, pues por más amplia que sea la facultad no será imprecisa en la medida en que sus contenidos normativos sean determinables o por lo menos determinables, esto es, que se puedan delimitar. Lo contrario de lo amplio no es lo impreciso, sino lo restringido; en cambio con relación a lo preciso sus conceptos antinómicos son lo vago, lo ambiguo, lo oscuro, lo indeterminado o indetermi­nable".

No encuentra la Corte que se genere confusión alguna sobre el ejercicio de estas atribuciones constitucionales, que tienen su ámbito y precisión exigida en la Consti­tución Nacional, y por tanto procederá a declarar su exequibilidad.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Son EXEQUIBLES las siguientes expresiones: "en general" del literal a) del artículo 65 de la Ley 20 de 1975, y "a los estudios ordenados en el mismo artículo" del artículo 69 de la misma Ley.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta Judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández (Presidente), Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Ramón Zúñiga Valverde

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario